Ejecutoria num. 72/2019 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-09-2020 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 72/2019. MUNICIPIO DE HIDALGO DEL PARRAL, ESTADO DE CHIHUAHUA. 9 DE OCTUBTRE DE 2019. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS L.M.A.M., J.M.P.R., A.G.O.M.Y.J.L.G.A.C.. DISIDENTE: N.L.P.H.. PONENTE: J.L.G.A.C.. SECRETARIOS: F.S.P., O.C.C.Y.D.C.B..

Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al día nueve de octubre de dos mil diecinueve, emite la siguiente:

SENTENCIA

Por la que se resuelve la controversia constitucional 72/2019, promovida por el Municipio de H. del Parral, del Estado de Chihuahua, en contra de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, del Poder Ejecutivo y de la Secretaria de Gobierno, F., demandando la invalidez del Presupuesto asignado para el Programa de Estancias Infantiles para Apoyo a Madres Trabajadoras, contenido en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2019, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de diciembre de dos mil dieciocho, dentro del Anexo 13, en el Ramo 20.

I. ANTECEDENTES:

1. Presentación de la demanda. El trece de febrero de dos mil diecinueve, J.A.L.S. y F.A.S.V., quienes se ostentaron como P. y Secretario del Municipio de Hidalgo del Parral del Estado de Chihuahua, respectivamente, promovieron controversia constitucional en contra del Presupuesto asignado para el Programa de Estancias Infantiles para Apoyo a Madres Trabajadoras, contenido en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2019, publicado el veintiocho de diciembre de dos mil dieciocho.

II. TRÁMITE

2. Registro y turno de la demanda.(1) El dieciocho de febrero de dos mil diecinueve, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, registrándola con el número 72/2019. Por razón de turno, se designó al Ministro J.L.G.A.C. para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.

3. Admisión de la demanda.(2) El veinticinco de abril de dos mil diecinueve, el Ministro instructor sólo reconoció al Presidente del Municipio promovente como representante legal del Municipio actor y admitió la demanda en contra de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, del Poder Ejecutivo y de la Secretaria de Gobernación, federales, y ordenó emplazarlos para que formulasen contestación; finalmente, ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República para que manifestase lo que correspondiera a su representación.

4. Cabe precisar que enseguida se narrarán las cuatro ampliaciones de demanda y los acuerdos que les recayeron, anticipando que la primera y tercera fueron desechadas por falta de legitimación del promovente, mientras que la segunda fue admitida y en la cuarta, simplemente se tuvo al Municipio actor haciendo diversas manifestaciones, sin que se impugnaran actos distintos a los que eran parte de la litis. Posteriormente, se sintetizarán únicamente las contestaciones a la demanda inicial y a la segunda ampliación.

5. Primera promoción de ampliación de la demanda.(3) El Secretario del Municipio de H. del Parral, presentó escrito con la intención de impugnar el Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el Ejercicio Fiscal 2019, publicadas el veintiocho de febrero de dos mil diecinueve. Por acuerdo de trece de mayo de dos mil diecinueve,(4) el Ministro Instructor desechó de plano la primera ampliación de la demanda, por falta de legitimación procesal del promovente.

6. Segunda promoción de ampliación de la demanda.(5) El Presidente y el Secretario Municipales presentaron por escrito de diecinueve de marzo de dos mil diecinueve, ampliación de la demanda de controversia constitucional. En ella, hicieron valer violaciones a los artículos 74, 124 y 134 de la Constitución Federal, con la emisión del Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el Ejercicio Fiscal 2019, pues la Secretaría del Bienestar emitió reglas de un programa diverso al aprobado en el Presupuesto de Egresos de la Federación, transgrediendo la esfera de competencias municipal porque en virtud del artículo 17 de la Ley General de Desarrollo Social, los Municipios son los principales ejecutores de los programas federales, de acuerdo con las Reglas de Operación emitidas por el Ejecutivo Federal. Esta actuación irregular deja al Municipio sin la capacidad de administrar eficientemente los recursos.

7. En su único concepto de invalidez, el Municipio actor señala que se le genera una afectación presupuestal y, por lo tanto, competencial, puesto que, para seguir prestando el servicio, dada la obligación reforzada contenida en los artículos 1° y 4° constitucionales que recae sobre él, ha implementado un subsidio para cada uno de los infantes debidamente registrados, evitando así que las estancias infantiles dejen de operar por falta de recurso. Esta ausencia de recursos se debe a que en las Reglas de Operación del Programa para el Bienestar de las Niñas, Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el Ejercicio Fiscal 2019, se anuló el Programa de Estancias Infantiles.

8. Por acuerdo de trece de mayo de dos mil diecinueve,(6) el Ministro instructor admitió la ampliación de la demanda de controversia constitucional, hecha valer por el Presidente Municipal, emplazando al Poder Ejecutivo Federal y dando vista a la Fiscalía General de la República. Lo anterior, en virtud de reconocer como hechos supervinientes, acontecidos con posterioridad a la presentación de la demanda, la emisión del Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el Ejercicio Fiscal 2019 y la implementación del Plan Emergente de Apoyo a Instancias Infantiles dirigido a Madres Trabajadoras y Padres Solos del Municipio actor, aprobado el dieciocho de febrero de dos mil diecinueve.

9. Tercera promoción de ampliación de la demanda.(7) El delegado del Municipio de H. del Parral, O.D.V., presentó escrito de ampliación de demanda en virtud de “la denuncia de contradicción de tesis registrada con el número 148/2019”, así como “el otorgamiento del segundo apoyo del Plan emergente de Estancias Infantiles Dirigido a Madres Trabajadoras y Padres Solos del Municipio de H. del Parral [...]”. En el mismo acuerdo, anteriormente citado, de trece de mayo de dos mil diecinueve,(8) el Ministro instructor desechó de plano la tercera ampliación de la demanda, pues el delegado carece de representación legal del Municipio actor, para ampliar la demanda.

10. Cuarta promoción de ampliación de la demanda.(9) Presentó ampliación de la demanda respecto de: a) la resolución del expediente del recurso de revisión 3131/2019 emitida por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales; b) los pagos de apoyo subsecuentes del Plan Emergente de Apoyo a Estancias Infantiles municipal;(10) y c) la recomendación 29/2019 de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, por considerarlos hechos supervenientes. El Ministro instructor, por auto de veinticinco de junio de dos mil diecinueve,(11) respecto a la resolución del INAI y la recomendación de la CNDH señaló que se invocaron como hechos supervenientes con el propósito de probar las afirmaciones expuestas en el escrito inicial de demanda y en la segunda ampliación. Por lo que se refiere a los pagos de apoyos del Plan Emergente indicó que en diverso auto de trece de mayo de dos mil diecinueve se admitió como uno de los actos impugnados en la segunda ampliación de demanda. Por tanto, se tuvo al Municipio actor haciendo manifestaciones y ofreciendo pruebas, por considerar que los supuestos hechos supervinientes eran documentos que servían simplemente de apoyo para probar sus pretensiones iniciales.

11. Contestación a la demanda del Poder Ejecutivo.(12) El veintinueve de mayo de dos mil diecinueve, J.S.I., con el carácter de Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal, dio contestación a la demanda en representación del Presidente de la República. En síntesis, el C. argumenta que se actualiza la causal de improcedencia consistente en la falta de interés legítimo del Municipio actor, en términos de lo previsto en los artículos 105, fracción I, inciso b) de la Constitución Federal, en relación con lo dispuesto por los artículos 10, fracción I y 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de la materia.

12. Desde su punto de vista, las controversias constitucionales no son un medio idóneo para hacer valer violaciones a derechos humanos, sino para garantizar la distribución competencial constitucional, por lo que el Municipio actor debió probar en sus conceptos de invalidez un principio de agravio por la emisión del acto impugnado. De otra forma, la función del medio de control en cuestión quedaría desnaturalizada, permitiéndosele la revisión de un acto que en ningún sentido afecta el ámbito competencial constitucionalmente definido del Municipio actor.

13. El Consejero responde al único concepto de invalidez, argumentando que la supuesta reducción al Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2019, relacionado con el programa de estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras, no transgrede la esfera de competencias del Municipio actor ni tampoco el interés superior del menor. Esto es así porque el programa mencionado es de carácter federal sin que tengan intervención los gobiernos locales o los municipales. El mismo es operado directamente por la Secretaría de Bienestar.

14. De conformidad con el Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el Ejercicio Fiscal 2019, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de febrero de dos mil diecinueve, se trata de un programa de cobertura nacional (lineamiento 3.1), y que tiene como beneficiarios preferencialmente, a las personas que habiten en municipios indígenas, zonas de alto rezago social pobreza extrema y con alto grado de marginación o violencia, así como zonas fronterizas, turísticas o aquellas que generen estrategias integrales de desarrollo. Además, el Gobierno Federal entrega este apoyo directamente, a través de la Secretaría de Bienestar, a la madre, padre solo o tutor (lineamiento 3.4). Para cumplir con su labor, lo hace a través de la Subsecretaría de Desarrollo Social y Humano y de las Delegaciones de la Secretaría de Bienestar (lineamiento 3.7). Por ende, no existe previsión constitucional, legal o presupuestaria que establezca una participación municipal en el Programa.

15. Finalmente, aduce no encontrar facultad alguna a favor del Municipio actor en el artículo 23 de la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil, que le permita intervenir en la ejecución de los programas federales, cuyos recursos deriven de ramos administrativos que correspondan a las dependencias federales, ni que le autoricen a ejercerlos. Dicha legislación no establece una facultad expresa a favor de la esfera municipal, que le permita participar en los programas federales en los que se ejerzan subsidios del Ramo Administrativo 20, relativo al Bienestar, tan es así, que el propio accionante omitió expresar la atribución concreta invadida.

16. Contestación del Poder Ejecutivo a la ampliación de demanda. En su contestación a la ampliación de la demanda, el Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal, reiteró la causa de improcedencia de falta de interés legítimo hecha valer en la contestación a la demanda y lo relativo a que el Programa y las Reglas impugnadas no afectan la esfera de atribuciones del Municipio actor. En otro aspecto, señaló que el Municipio actor impugna hechos que le son propios como el Plan Emergente de Apoyo a Estancias Infantiles que el mismo emitió, y que no puede combatirse en la controversia constitucional, pues dicho medio de control tiene por objeto dirimir conflictos derivados de posibles invasiones de competencias entre los entes a que se refiere el artículo 105, fracción I, constitucional.

17. Agrega que el único concepto de invalidez formulado en la ampliación de demanda es infundado por inatendible. El Municipio actor plantea una posible violación a derechos humanos, en atención a lo previsto en los artículos 1º y 4º constitucionales, siendo que la finalidad de la controversia constitucional es salvaguardar las competencias que cada poder, entidad u órgano tiene asignadas en la Constitución Federal.

18. La afectación que el Municipio alega de su presupuesto surge a partir de un acto que emitió el propio Municipio actor, no así el Poder Ejecutivo Federal. El Municipio decidió emitir el Plan Emergente, lo que implica que cuenta con los recursos necesarios para implementar dicho programa municipal.

19. Contestación a la demanda de la Secretaria de Gobernación. La Directora General de Procedimientos Constitucionales de la Secretaría de Gobernación, en representación de la Secretaria de Gobernación, en su contestación manifestó que el refrendo a través del cual se expidió el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2019, se hizo con base en lo previsto en los artículos 89, fracción I y 92 de la Constitución Federal, así como el diverso artículo 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que facultan al Titular de la Secretaría para llevar a cabo el acto impugnado. El refrendo se traduce en un autentificador de la firma del titular del Ejecutivo Federal, por lo que cumple un imperativo formal de validez. Aunado a que el refrendo no se controvirtió por vicios propios.

20. Asimismo, estima que se actualiza la causa de improcedencia de falta de interés legítimo del Municipio actor para promover la controversia constitucional. Los actos que impugna no afectan su competencia. No expone qué atribución se afecta con la publicación del Presupuesto de Egresos o por las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve. No existe atribución que faculte al Municipio actor a recibir u operar recursos públicos del presupuesto para que, motu proprio, en términos de la Ley General, lo ejerza, máxime que el Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras es de orden federal, por lo que es operado y administrado por el Gobierno Federal.

21. Agrega que el Plan de Emergencia de Apoyo a Estancias Infantiles fue un acto emitido por el Municipio actor, con el ánimo de evitar que las estancias dejaran de operar por falta de recursos, sin que el Gobierno Federal haya intervenido, se trata de un acto volitivo del Municipio actor, que no actualiza un acto sujeto a control de conformidad con el artículo 105, fracción I, constitucional, porque ese acto no lo emitió la Federación, sino que lo emitió en términos de su libre administración hacendaria.

22. Que el Municipio actor carece de interés al fundar su acción en derechos sustantivos que no guardan relación con la preservación del principio de la división de poderes, la distribución de competencias y la cláusula federal. Lo que desnaturaliza la controversia constitucional pues podría llegarse al extremo de que la legitimación del municipio le permitiera plantear argumentos para defender exclusivamente a los gobernados que habitan en su territorio, sin importar si afectan o no su esfera competencial.

23. Señala que los planteamientos del Municipio actor son infundados porque el Programa de Estancias es federal y operado por la Secretaría de Bienestar. En las Reglas de Operación vigentes en dos mil dieciocho y las actuales en dos mil diecinueve, el Municipio actor no se ve beneficiado con la erogación del apoyo, puesto que no forma parte de la población objetivo del programa, como sí lo hacen las madres, padres solos y tutores, o en todo caso, las personas físicas que desearan establecer y operar una estancia infantil, o que contaran con espacios en los que se brindara el cuidado y atención infantil.

24. Contestación a la demanda de la Cámara de Diputados. El catorce de junio de dos mil diecinueve, el Diputado P.M.L., en su carácter de Presidente de la Mesa Directiva y representante legal de la Cámara de Diputados, contestó la demanda. Antes de dar respuesta a los conceptos de invalidez, adujo la actualización de la causa de improcedencia prevista en el artículo 20, fracción II de la Ley Reglamentaria de la materia, por considerar que el Municipio actor carece de interés legítimo en la presente controversia constitucional. Igualmente, considera que el Municipio carece de legitimación activa para combatir un acto emitido por la Cámara de Diputados, como es el Presupuesto de Egresos de la Federación, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 105 constitucional y en términos de lo previsto por el artículo 19, fracción VIII de la Ley Reglamentaria de la materia.

25. En cuanto a los conceptos de invalidez planteados por el Municipio actor, la Cámara de Diputados considera que son infundados pues parten de una interpretación errónea de la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil, así como del principio de interés superior del menor. Esto es así, pues ignora que es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, según el artículo 74 constitucional, la aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación, y que, con esta determinación apegada a derecho, no se afecta la facultad para conducir la política municipal en materia de prestaciones sociales ni de verificar que estas prestaciones cumplían con los estándares de calidad, de conformidad con el artículo 23 de la Ley General citada. Además, se malinterpreta el artículo 115 constitucional y lo resuelto por la Suprema Corte, al considerar que esta partida integra su hacienda municipal, máxime que, de acuerdo con las Reglas de Operación del programa en cuestión, no se considera beneficiario al Municipio actor.

26. Contestación de la Cámara de Diputados a la ampliación de demanda. La Cámara de Diputados, en su contestación a la ampliación de la demanda, hizo valer las mismas causales y de forma coincidente las mismas respuestas que las vertidas para la demanda inicial.

27. Solicitud de atención prioritaria. En su contestación, el Ejecutivo Federal, por conducto de su Consejero Jurídico, solicitó la substanciación y resolución prioritaria de la presente controversia constitucional. En virtud de lo previsto en el artículo 9° BIS de la Ley Reglamentaria de la materia, el Tribunal Pleno en sesión privada de ocho de julio de dos mil diecinueve, determinó acordar dicha solicitud.

28. En auto de veintiocho de agosto de dos mil diecinueve,(13) el Ministro instructor desechó diversas pruebas periciales y testimoniales ofrecidas por el Municipio actor, por considerarlas innecesarias para la resolución del asunto, ya que los aspectos a dilucidar son cuestiones de derecho relacionadas con la interpretación y alcance de diversas normas constitucionales y legales, sin que se trate de cuestiones que tengan que aclararse a través de un conocimiento técnico o científico.

29. Audiencia. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, el lunes nueve de septiembre de dos mil diecinueve tuvo verificativo la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos.

30. Radicación. En atención a la solicitud formulada por el Ministro Ponente al Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Primera Sala de este Alto Tribunal, para su radicación y resolución.

III. COMPETENCIA

31. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver el presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en el inciso b) de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(14) el artículo 1° de su Ley Reglamentaria(15) y la fracción I del artículo 10 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,(16) toda vez que se plantea una controversia constitucional entre la Federación, por conducto de los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la Unión, y un Municipio del Estado de Chihuahua, en la que, dado el sentido de la resolución, es innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

IV. PRECISIÓN DE LOS ACTOS IMPUGNADOS

32. De conformidad en lo dispuesto por la fracción I del artículo 41 de la Ley Reglamentaria de la materia,(17) se procede a precisar en forma concreta los actos que son objeto de la controversia constitucional, pues conviene recordar que en la demanda principal se impugnó lo siguiente:

- El Presupuesto asignado para el Programa de Estancias Infantiles para Apoyo a Madres Trabajadoras, contenido en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2019, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de diciembre de dos mil dieciocho, se impugna específicamente, el monto señalado en el ANEXO 13. EROGACIONES PARA LA IGUALDAD ENTRE MUJERES Y HOMBRES (pesos), en el Ramo 20 Bienestar, denominado Programa de estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras. En adelante, se hablará del Programa de estancias infantiles.

33. Asimismo, en la segunda ampliación de demanda que fue admitida por el Ministro instructor en auto de trece de mayo de dos mil diecinueve, el Municipio actor señaló los siguientes actos:

- El Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras para el Ejercicio Fiscal 2019, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiocho de febrero de dos mil diecinueve. En adelante, se hablará de las Reglas de Operación.

- La implementación del Plan Emergente de Apoyo a Instancias Infantiles Dirigido a Madres Trabajadoras y Padres Solos, de dieciocho de febrero de dos mil diecinueve. En adelante, se hablará del Plan Emergente.

V. SOBRESEIMIENTO

34. En la presente controversia constitucional es innecesario realizar estudio respecto de la oportunidad y legitimación, debido a que esta Primera Sala advierte que se actualiza una causa de improcedencia que, al ser una cuestión de orden público y estudio preferente, impide el estudio del fondo del asunto.

35. En efecto, el Municipio actor carece de interés legítimo, al no actualizarse un principio de afectación a su esfera competencial, como se explica a continuación.

36. Conviene precisar que, por un lado, se abordará el criterio de interés legítimo que actualmente sostiene este Alto Tribunal. En otro aspecto, se precisará el marco conceptual relativo a la naturaleza del medio de control que nos ocupa. Finalmente, se desvirtuarán los conceptos de invalidez en los que supuestamente se argumentan violaciones al ámbito competencial del Municipio actor.

I.C. de interés legítimo

37. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado que el interés legítimo en controversia constitucional tiene como objeto principal de tutela el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado para resguardar el sistema federal y, por tanto, para que las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I de la citada Norma Fundamental tengan interés legítimo para acudir a esta vía constitucional, es necesario que con la emisión del acto o norma general impugnados exista cuando menos un principio de agravio.(18)

38. De este modo, el hecho de que la Constitución Federal en su artículo 105, fracción I, reconozca legitimación para intervenir en una controversia constitucional a las entidades, poderes u órganos que el propio numeral menciona, es insuficiente para que, a instancia de alguno de ellos, la Suprema Corte de Justicia realice un análisis de constitucionalidad de las normas o actos impugnados desvinculado del ámbito competencial de la entidad, poder u órgano actor. Por tanto, si un ente legitimado promueve controversia en contra de una norma o acto que es ajeno a su esfera de facultades o atribuciones reconocidas en la Norma Fundamental, no se da el supuesto de procedencia relativo al interés legítimo.

39. Si bien es cierto que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de la controversia constitucional puede revisar la legalidad de actos y normas emitidos por autoridades del Estado, ya que el alcance de la controversia es sobre cualquier tipo de violación a la Constitución Federal, esta revisión de legalidad está siempre supeditada a que exista un principio de agravio a la esfera competencial constitucional del actor, pues de no ser así se desnaturalizaría la función de la vía de controversia constitucional permitiéndose la revisión de un acto que de ningún modo afecta su esfera de competencia y atribuciones tutelados en la Constitución Federal.

a. El objeto principal de tutela es la salvaguarda del ámbito de atribuciones de los órganos originarios del estado, conformado únicamente por las aludidas atribuciones conferidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

b. Con la emisión del acto o norma general impugnados debe producirse cuando menos un principio de agravio, entendido éste como la vulneración al ámbito de atribuciones que la Constitución Federal confiere al órgano actor.

41. En este sentido, se insiste, el hecho de que la Constitución Federal en el artículo 105, fracción I, reconozca legitimación para intervenir en una controversia constitucional a las entidades, poderes u órganos que el propio numeral menciona, es insuficiente para que se realice un análisis de constitucionalidad de la norma o acto impugnados desvinculado del ámbito competencial del órgano actor.

42. En otras palabras, si un órgano legitimado promueve controversia en contra de una norma o acto que es ajeno a las facultades o atribuciones que la Constitución Federal le reconoce, no se está en el supuesto de procedencia relativo al interés legítimo.

II. La finalidad de la controversia constitucional

44. Al afirmar lo anterior, no se desconoce el criterio desarrollado al resolver la controversia constitucional 31/1997, promovida por el Ayuntamiento de Temixco, M.. Ahí se determinó que era factible, en el seno de una controversia constitucional, analizar las posibles violaciones de cualquier precepto constitucional, pues, entre los fines de este medio de control constitucional está por excelencia, la defensa de la división de poderes y el federalismo, pero aparece también el bienestar de la persona humana que se encuentra bajo el imperio de los entes de gobierno.(20)

45. Este criterio, sin embargo, debe leerse a la luz de otros, en los que la Suprema Corte ha ido caracterizando el medio de control que nos ocupa. Por ejemplo, al resolver la controversia constitucional 15/1998, promovida por el Ayuntamiento del Municipio de Río Bravo, Tamaulipas, resuelta el once de mayo de dos mil, el Pleno determinó que la finalidad de las controversias era dirimir conflictos entre los distintos niveles de gobierno por actos o normas generales que pudiesen afectar los ámbitos competenciales. Con ello, se definió la necesidad de planteamiento de agravio a la esfera de competencia del actor, a fin de entrar al estudio de constitucionalidad de los actos o normas impugnadas.(21)

46. Como se relata en la controversia constitucional 21/2006, resuelta el veinticuatro de marzo de dos mil ocho, el Pleno de esta Corte ha terminado por caracterizar a la controversia constitucional como un medio de control en el cual el accionante carece de interés legítimo si no hace valer un principio de agravio respecto de su ámbito competencial. De manera enfática se afirmó:

Así las cosas, es evidente que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, si bien es cierto resolvió que mediante la acción de controversia constitucional es posible alegar la violación a cualquiera de los preceptos que componen la Constitución Federal, también lo es que esta posibilidad se circunscribe a la afectación que pudiera resentir la esfera competencial del accionante del medio de control constitucional y al probable control indirecto de los actos de los poderes públicos realizando una evaluación de legalidad.(22)

47. Más recientemente, este criterio fue reiterado en la controversia constitucional 54/2009,(23) resuelta el veintisiete de mayo de dos mil diez, en la que se expusieron las siguientes razones:

- La naturaleza jurídica de la controversia es ser un medio de control constitucional para resolver conflictos entre órganos.

- La finalidad de la controversia constitucional es salvaguardar el orden constitucional y, en específico, verificar que no exista invasión de competencias de un órgano u orden de gobierno por otro de éstos.

- En la controversia constitucional se puede analizar la violación a cualquier norma de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de determinar si existe o no la quiebra del principio de división de poderes o de las competencias ahí definidas.

- El actor en una controversia constitucional no cuenta con interés legítimo para hacer valer violaciones a derechos humanos, sino infracciones al orden competencial constitucional.

- El ejercicio de la impugnación a las violaciones a derechos humanos de los gobernados debe hacerse valer a través del juicio de amparo o mediante la acción de inconstitucionalidad por los legitimados para hacerlo.

48. La caracterización afianzada por reiterados criterios del Pleno de esta Suprema Corte, lleva a concluir, por lo tanto, que únicamente es posible reconocer interés legítimo en este medio de control a un ente que haga valer irregularidades en el orden competencial constitucional.

49. En este contexto y como más adelante se verá al desvirtuar las supuestas violaciones al ámbito competencial del Municipio actor, éstas recaen en la vulneración al artículo 4° constitucional, en relación con el interés superior del menor y los derechos humanos de los habitantes del Municipio actor, en general.

50. Lo anterior no desconoce que estos derechos humanos deban ser protegidos; sin embargo, de manera aislada y sin relación con su ámbito competencial, los mismos no pueden hacerse valer por el Municipio, en una controversia constitucional. La defensa a la violación de los derechos humanos de los ciudadanos debe hacerse valer a través de distintos medios de regularidad constitucional como el juicio de amparo o mediante la acción de inconstitucionalidad por los entes legitimados para hacerlo.

III. Se desvirtúa la supuesta violación al ámbito competencial del Municipio

51. Conviene recordar que el Municipio actor señala que la reducción del presupuesto destinado al Programa de Estancias transgrede su ámbito competencial establecido por la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil, la cual tuvo por objetivo definir las medidas de una política nacional de establecimientos que prestan el servicio de cuidado infantil, regular la participación de los sectores privado y social, así como establecer la concurrencia entre los diferentes órdenes de gobierno, entre ellos, los Municipios; y que, en sus artículos 21, 22 y 23, dicha ley determina las competencias del Ejecutivo Federal, de los titulares de los poderes ejecutivos de las entidades federativas y de los municipios y alcaldías, respectivamente.

52. A su parecer, la falta de recursos limita el ejercicio, las estrategias y las líneas de acción que debe cumplimentar el Municipio, de acuerdo con la Ley General mencionada.

53. Para el Municipio actor, la facultad de actuar respecto a la prestación de servicios de atención, cuidado y desarrollo integral infantil implica la obligatoriedad de coordinación entre los órdenes, por lo que la integración del presupuesto debió tomarse en cuenta a los Municipios pues éstos comparten atribuciones para formular, conducir, elaborar, aprobar y ejecutar la política municipal en la materia.

55. En efecto, el Municipio actor intenta implicar que los actos impugnados vulneran el derecho al interés superior del menor y al principio de progresividad de los derechos humanos tienen alguna relación con una vulneración indirecta a su hacienda pública municipal, pues tiene una obligación reforzada de protección de los derechos humanos, derivada de los artículos 1º y 4º constitucionales. Además de esta obligación reforzada que recaería sobre todas las autoridades del Estado mexicano, añade específicamente, las atribuciones municipales en materia de estancias infantiles, fincadas en el artículo 23 de la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Infantil y en el artículo 17 de la Ley General de Desarrollo Social, que convierte al orden municipal en el principal ejecutor de programas federales. Desde la perspectiva del Municipio actor, esta vulneración se ve evidenciada con la emisión de las Reglas de Operación.

56. Sin embargo, esta Primera Sala no comparte esos razonamientos. La obligación contenida en el artículo 1° constitucional es clara en establecer que las autoridades tendrán la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, en el ámbito de sus competencias. Esto es, la obligación contenida en ese artículo no puede ser equiparada con una facultad específica, sino que, por el contrario, cada autoridad, dentro de su ámbito competencial, deberá respetar los derechos humanos. Así, dentro de su actuar, regulado constitucionalmente, la autoridad deberá garantizar el contenido transversal de los derechos, sin que ello implique facultar en abstracto a la autoridad en cada una de las materias que, de una forma u otra, tenga repercusión en el goce y ejercicio de algún derecho humano.

57. De manera similar, el párrafo noveno del artículo 4° constitucional mandata a que el Estado, en todas sus decisiones y actuaciones, vele y cumpla con el principio del interés superior de la niñez. En este sentido, el mandato permea en todas las actuaciones de las autoridades que conforman el Estado, sin embargo, estas actuaciones son producto de facultades específicas plasmadas en la Constitución, o rara vez y en su caso, en leyes generales habilitadas en esos términos por el texto fundamental. Esto es, cada vez que un Municipio actúa en el ámbito de sus competencias, conferidas por el artículo 115 constitucional en su mayoría, debe cumplir con ese mandato material. Sin embargo, sería contrario a las bases constitucionales sobre las que se erige el federalismo, considerar que ese mandato contenido en el artículo 4° constitucional genera u otorga nuevas facultades.

58. De hecho, esta interpretación del párrafo noveno del artículo 4°, reformado el doce de octubre de dos mil once, es acorde con los términos en los que, a través del mismo decreto de reformas, se habilitó al Congreso de la Unión, para legislar en materia de derechos de niños, niñas y adolescentes. Textualmente se estableció:

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

XXIX-P. Expedir leyes que establezcan la concurrencia de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de derechos de niñas, niños y adolescentes, velando en todo momento por el interés superior de los mismos y cumpliendo con los tratados internacionales de la materia, de los que México sea parte.

(énfasis añadido)

59. Como es posible desprender del artículo referido, simplemente se facultó al Congreso de la Unión para establecer la concurrencia entre los distintos ámbitos de gobierno en el ámbito de sus respectivas competencias. Esto es, de ninguna forma se habilitó al legislador federal para distribuir competencias, como sí ocurre en otras materias.(24) Tan es así, que desde la primera vez que se planteó la adición de esta fracción se extrae de los procesos legislativos:(25).

(...)

Por ello es importante que exista una norma federal que recabe estos principios, establezca disposiciones concretas, recoja las experiencias y busque articular los esfuerzos de la población y autoridades. Resulta por demás importante e indispensable la realización de acciones afirmativas que promuevan un tipo de atención acorde a los requerimientos de los actores y los protagonistas vulnerados en sus derechos, a partir del diseño de puentes y apoyos especiales en detrimento de las acciones que potencialicen las diferencias y las desventajas.

Del mismo modo, la adición propuesta de ninguna forma pretende imponer u otorgar facultades distintas a las Entidades Federativas, ni a los municipios o limitación alguna a su autonomía, sino que tiene el propósito de establecer bases generales, lineamientos sobre los cuales la Federación, las Entidades Federativas, el Distrito Federal y los Municipios, coadyuven con una legislación compacta y concreta de beneficio común. (...)

(énfasis añadido)

60. Esta facultad dio lugar a la expedición de la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Infantil publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de octubre de dos mil once.

61. Desde la perspectiva del Municipio actor, esta ley, en su artículo 23, distribuye competencias, configurando con ello un ámbito que resulta lesionado con la reducción presupuestal impugnada. Aunque quedó establecido que esta ley no está constitucionalmente habilitada para distribuir competencias en sentido estricto, pues queda sujeta al ámbito constitucionalmente asignado a cada orden, parece relevante estudiar pormenorizadamente lo que el artículo referido dispone.

“Artículo 23. Corresponde a los municipios y a las alcaldías de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de su competencia y de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y las leyes estatales en la materia, las siguientes atribuciones:

I.F., conducir y evaluar la política municipal en materia de prestación de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil, en congruencia con la política estatal y federal en la materia;

II. Elaborar, aprobar, ejecutar y evaluar el programa municipal en materia de prestación de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil, de conformidad con el objeto de la presente Ley y los fines del Consejo. Para tal efecto se considerarán las directrices previstas en el plan estatal de desarrollo y el programa estatal de prestación de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil correspondientes;

III. Coadyuvar con el sistema local de prestación de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil correspondiente; así como en la integración y operación de su Registro Local;

IV. Verificar en su ámbito de competencia, que la prestación de los servicios cumpla con los estándares de calidad y seguridad que exige el principio del interés superior de la niñez;

V.D. los indicadores que permitan evaluar la aplicación del programa a que se refiere el primer párrafo de la fracción II de este artículo;

VI. Celebrar convenios de coordinación en la materia con los demás órdenes de gobierno, para alcanzar los fines de la presente Ley;

VII. Promover y celebrar convenios de concertación con los sectores privado y social, las acciones tendientes a favorecer la prestación de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil, en los términos de la presente Ley;

VIII. Fomentar, realizar y difundir estudios e investigaciones en la materia;

IX. Vigilar el cumplimiento de esta Ley y demás disposiciones aplicables en su ámbito de competencia que se relacionen y deriven de la misma, por parte de los prestadores de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil;

X.D. las medidas precautorias necesarias a los Centros de Atención autorizados por el municipio y la demarcación territorial de la Ciudad de México correspondiente en cualquier modalidad o tipo;

XI. Imponer las sanciones, en el ámbito de su competencia, a las que se refieren la presente Ley y las legislaciones municipales que de ella deriven, respecto de los prestadores de servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil, en cualquiera de sus Modalidades y Tipos;

XII. Hacer del conocimiento de la autoridad competente toda aquella información que pueda constituir un hecho ilícito, y

XIII. Las demás que les señale esta Ley y otras disposiciones jurídicas federales y estatales.”

62. Como se extrae del artículo transcrito, la ley general exclusivamente establece lo que corresponde al orden municipal, en el ámbito de sus respectivas competencias. En ese sentido, se desarrollan sus funciones en el ámbito municipal y su posibilidad de coadyuvar con la política local. En relación con la ejecución de programas federales o de su corresponsabilidad con los mismos, sólo lo habilita para celebrar convenios de coordinación.

63. En el caso concreto, no obran constancias de la existencia de un convenio de coordinación en materia de estancias infantiles, celebrado entre la Federación y el Municipio actor, del que pudiera desprenderse alguna obligación para este último de proveer recursos para el mantenimiento de las mismas o cualquier otra obligación relacionada con ellas.

64. De esta forma, las obligaciones que se desprenden tanto del artículo 1° constitucional, en materia de respeto y garantía de los derechos humanos, como del artículo 4°, en materia de interés superior del menor, refieren a mandatos sustantivos que deben implementarse en su propio ámbito competencial, conformado, en el caso del Municipio actor, principalmente, por el cúmulo de atribuciones contenidas en el artículo 115 constitucional.(26)

65. Para mayor claridad, conviene traer a cuenta el Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras, para el Ejercicio Fiscal 2018, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el treinta de diciembre de dos mil diecisiete. Es importante revisar lo dispuesto por las mismas, porque justamente el Municipio actor alega una supuesta afectación en su esfera competencial por la desaparición de estas estancias, para el ejercicio fiscal dos mil diecinueve.

66. En el apartado 4.3 de estas Reglas, se hacen explícitos los tipos y montos del apoyo siendo éstos: a) el Apoyo federal a Madres Trabajadoras y P.S.; y b) la Aportación de la Persona Beneficiaria. En lo que nos concierne, cabe poner de relieve que, en los apoyos federales, el Gobierno Federal por conducto de la entonces Secretaría de Desarrollo Social, cubriría el costo de los servicios de cuidado y atención infantil y lo entregaría directamente a la persona Responsable de la Estancia Infantil, afiliada al Programa.

67. En particular, en contra de las Reglas de Operación, el Municipio señala una violación a lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley General de Desarrollo Social, que dispone que los municipios serán los principales ejecutores de los programas, recursos y acciones federales. Si bien, como ya se expuso, este argumento carece de mérito constitucional, es posible añadir que el propio artículo circunscribe esta actuación a las reglas de operación que para tal efecto emita el Ejecutivo Federal,(27) salvaguardando con ello la facultad del Ejecutivo Federal para modular la operación de los programas federales de desarrollo social.

69. En consecuencia, al no existir un verdadero planteamiento de violación a una atribución o asignación competencial reconocida en la Constitución Federal, esta Primera Sala concluye que el Municipio actor carece de interés legítimo y, en consecuencia, lo procedente es sobreseer en la controversia constitucional.

70. Lo anterior no niega el hecho que quedan a salvo los derechos de posibles afectados para hacer valer lo que a sus intereses convengan por otros medios de control, siguiendo las formas y tiempos correspondientes.

71. Asimismo, debe sobreseerse por lo que hace a la implementación del Plan Emergente, de dieciocho de febrero de dos mil diecinueve, toda vez que fue emitido por el propio Municipio actor de la presente controversia constitucional y no encuentra cabida en la hipótesis señalada en el artículo 105, fracción I, inciso b) de la Constitución Federal, que establece que la Suprema Corte conocerá de las controversias constitucionales que se susciten entre la Federación y un Municipio.

72. En efecto, esta Sala considera que el Municipio actor no puede reclamar en una controversia constitucional un acto que él mismo emitió, ya que no existe supuesto alguno en el artículo 105 constitucional que contemple la hipótesis cuando se intente promover el aludido medio de control por un Municipio, en contra de actos emitidos por el propio nivel de gobierno.

Por lo expuesto y fundado,

SE RESUELVE:

ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N. por medio de oficio a las partes, y en su oportunidad archívese el expediente.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los Ministros: L.M.A.M., J.M.P.R., A.G.O.M., quien se reservó su derecho a formular voto concurrente y P. y P.J.L.G.A.C.. Votó en contra la M.N.L.P.H., quien se reservó su derecho a formular voto particular.

Firma el Ministro Presidente de la Primera Sala y Ponente, con la Secretaria de Acuerdos, quien autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA Y PONENTE

MINISTRO J.L.G.A.C.

SECRETARIA DE ACUERDOS

LIC. MARÍA DE LOS ÁNGELES G.G.

________________

1. Página 62 del expediente en que se actúa.

2. Páginas 63 a 67 del expediente en estudio.

3. Páginas 73 a 118 del expediente en estudio.

4. Páginas 413 a 419 del expediente en estudio.

5. Páginas 188 a 201 del expediente en estudio.

6. Páginas 413 a 419 del expediente en estudio

7. Páginas 272 a 284 del expediente en estudio.

8. Páginas 413 a 419 del expediente en estudio.

9. Páginas 890 a 942 del Tomo II del expediente que se resuelve.

10. Específicamente señala “El pago del segundo, tercero y cuarto apoyo del Plan Emergente de Apoyo a Estancias Infantiles Dirigido a Madres Trabajadoras y Padres Solos del Municipios (sic) de H. del Parral”.

11. Páginas 1147 a 1149 del Tomo II del expediente que se analiza.

12. Páginas 443 a 476 del expediente en estudio.

13. Páginas 1418 a 1423 del Tomo II del expediente en estudio.

14. ARTÍCULO 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I.- De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: (...)

b).- La Federación y un municipio; (...)

15. ARTICULO 1º. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente Título, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles.

16. ARTICULO 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:

I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; (...)

17. ARTÍCULO 41.- Las sentencias deben contener:

I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados;

18. En ese sentido se pronunció la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia al resolver los recursos de reclamación 28/2011-CA, 30/2011-CA, 31/2012-CA y 51/2012-CA, fallados los dos primeros el 15 de junio de 2011, y los dos restantes el 8 de junio y el 7 de septiembre del mismo año, respectivamente, cuyo criterio reiteró el Tribunal Pleno de este Alto Tribunal al resolver en sesión de 16 de agosto de 2011, el recurso de reclamación 36/2011-CA.

19. Dicho criterio está reflejado, entre otras, en la jurisprudencia P./J. 42/2015 (10ª), de rubro y texto “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS VIOLACIONES SUSCEPTIBLES DE ANALIZARSE EN EL FONDO SON LAS RELACIONADAS CON EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES O CON LA CLÁUSULA FEDERAL, SOBRE LA BASE DE UN CONCEPTO DE AFECTACIÓN AMPLIO. La controversia constitucional es un medio de regularidad disponible para los Poderes, órdenes jurídicos y órganos constitucionales autónomos, para combatir normas y actos por estimarlos inconstitucionales; sin embargo, atento a su teleología, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado que no toda violación constitucional puede analizarse en esta vía, sino sólo las relacionadas con los principios de división de poderes o con la cláusula federal, delimitando el universo de posibles conflictos a los que versen sobre la invasión, vulneración o simplemente afectación a las esferas competenciales trazadas desde el texto constitucional. Ahora bien, en la aplicación del criterio referido debe considerarse que, en diversos precedentes, este Alto Tribunal ha adoptado un entendimiento amplio del principio de afectación, y ha establecido que para acreditar esta última es necesario que con la emisión del acto o norma general impugnados exista cuando menos un principio de agravio en perjuicio del actor, el cual puede derivar no sólo de la invasión competencial, sino de la afectación a cualquier ámbito que incida en su esfera regulada directamente desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como las garantías institucionales previstas en su favor, o bien, de otro tipo de prerrogativas como las relativas a cuestiones presupuestales; no obstante, a pesar de la amplia concepción del principio de afectación, debe precisarse que dicha amplitud siempre se ha entendido en el contexto de afectaciones a los ámbitos competenciales de los órganos primarios del Estado, lo que ha dado lugar a identificar como hipótesis de improcedencia de la controversia constitucional las relativas a cuando las partes aleguen exclusivamente violaciones: 1. A cláusulas sustantivas, diversas a las competenciales; y/o, 2. De estricta legalidad. En cualquiera de estos casos no es dable analizar la regularidad de las normas o actos impugnados, pero ambos supuestos de improcedencia deben considerarse hipótesis de estricta aplicación, pues en caso de que se encuentren entremezclados alegatos de violaciones asociados a las órbitas competenciales de las partes en contienda, por mínimo que sea el principio de afectación, el juicio debe ser procedente y ha de estudiarse en su integridad la cuestión efectivamente planteada, aunque ello implique conexamente el estudio de violaciones sustantivas a la Constitución o de estricta legalidad. Décima Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro 25. Diciembre de 2015. Tomo I. Página 33.

20. Resuelta en sesión del Tribunal Pleno el nueve de agosto de mil novecientos noventa y nueve. Mayoría de ocho votos. Ausente: J.V.A.A.. Disidentes: J. de J.G.P. y G.I.O.M.. Ponente: M.A.G.. Secretario: H.S.C.. De la cual deriva la jurisprudencia P./J. 101/99, consultable en la página 708, tomo X, septiembre de 1999, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, cuyo rubro y contenido son los siguientes: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FINALIDAD DEL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN INCLUYE TAMBIÉN DE MANERA RELEVANTE EL BIENESTAR DE LA PERSONA HUMANA SUJETA AL IMPERIO DE LOS ENTES U ÓRGANOS DE PODER. El análisis sistemático del contenido de los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos revela que, si bien las controversias constitucionales se instituyeron como un medio de defensa entre poderes y órganos de poder, entre sus fines incluye también de manera relevante el bienestar de la persona humana que se encuentra bajo el imperio de aquéllos. En efecto, el título primero consagra las garantías individuales que constituyen una protección a los gobernados contra actos arbitrarios de las autoridades, especialmente las previstas en los artículos 14 y 16, que garantizan el debido proceso y el ajuste del actuar estatal a la competencia establecida en las leyes. Por su parte, los artículos 39, 40, 41 y 49 reconocen los principios de soberanía popular, forma de estado federal, representativo y democrático, así como la división de poderes, fórmulas que persiguen evitar la concentración del poder en entes que no sirvan y dimanen directamente del pueblo, al instituirse precisamente para su beneficio. Por su parte, los numerales 115 y 116 consagran el funcionamiento y las prerrogativas del Municipio Libre como base de la división territorial y organización política y administrativa de los Estados, regulando el marco de sus relaciones jurídicas y políticas. Con base en este esquema, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe salvaguardar, siempre se encuentra latente e implícito el pueblo y sus integrantes, por constituir el sentido y razón de ser de las partes orgánica y dogmática de la Constitución, lo que justifica ampliamente que los mecanismos de control constitucional que previene, entre ellos las controversias constitucionales, deben servir para salvaguardar el respeto pleno del orden primario, sin que pueda admitirse ninguna limitación que pudiera dar lugar a arbitrariedades que, en esencia, irían en contra del pueblo soberano.”

21. Foja 55 de la sentencia, resuelto con la siguiente votación: unanimidad de diez votos de los señores Ministros A.A., A.G., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y P.G.P.. Ausente el señor M.J.V.A.A.. Fue ponente el M.H.R.P.. De la cual deriva la jurisprudencia P./J. 71/2000, consultable en la página 965, tomo XII, agosto de 2000, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, cuyo rubro es el siguiente: “CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL” y de la que se desprende que la controversia constitucional se instauró para garantizar el principio de división de poderes, las esferas competenciales establecidas en la Constitución, lo que, entre otras características determinaba su naturaleza jurídica diferenciada.

22. Foja 78 de la sentencia.

23. Aun cuando no se reflejó en resolutivos se votó por unanimidad de once votos de los señores Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., G.P., A.M., V.H., S.C. de G.V., S.M. y P.O.M., confirmar el criterio sustentado en la controversia constitucional 21/2006, consistente en que son inoperantes los conceptos de invalidez planteados en una controversia constitucional en los que se hagan valer violaciones a derechos fundamentales que no estén relacionadas con la esfera competencial de la entidad política o poder actor. Las mismas consideraciones fueron retomadas, por ejemplo, en la controversia constitucional 62/2016, fallada el once de julio de dos mil diecisiete por unanimidad de diez votos.

24. Por ejemplo, destacan las siguientes:

Artículo 73. El Congreso de la Unión tiene facultad:

XXIX-U. Para expedir las leyes generales que distribuyan competencias entre la Federación y las entidades federativas en materias de partidos políticos; organismos electorales, y procesos electorales, conforme a las bases previstas en esta Constitución.

XXIX-V. Para expedir la ley general que distribuya competencias entre los órdenes de gobierno para establecer las responsabilidades administrativas de los servidores públicos, sus obligaciones, las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que éstos incurran y las que correspondan a los particulares vinculados con faltas administrativas graves que al efecto prevea, así como los procedimientos para su aplicación.

25. Exposición de motivos de la iniciativa presentada por el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, el veintitrés de octubre de dos mil dos.

26. Una lectura similar se realizó respecto del artículo 2° constitucional en la controversia constitucional 59/2006, promovida por el Municipio de Coxcatlán, San Luis Potosí, resuelta por unanimidad de ocho votos, bajo la ponencia del M.J.N.S.M., de donde derivó la tesis P./J. 83/2011 (9ª), consultable en la página 429, tomo 1, diciembre de 2011, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS MUNICIPIOS CARECEN DE INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA CONTRA DISPOSICIONES GENERALES QUE CONSIDEREN VIOLATORIAS DE DERECHOS DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS QUE HABITEN EN SU TERRITORIO, SI NO GUARDAN RELACIÓN CON LA ESFERA DE ATRIBUCIONES QUE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS LES CONFIERE”.

27. Artículo 17. Los municipios serán los principales ejecutores de los programas, recursos y acciones federales de desarrollo social, de acuerdo a las reglas de operación que para el efecto emita el Ejecutivo Federal, excepto en los casos expresamente asignados, legal o administrativamente, a una dependencia, entidad u organismo federal, estatal o del Distrito Federal.

28. “Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

(...) VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley”,

29. Al respecto sirve de apoyo la tesis P. LXIX/2004, de rubro: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ACTUALICE LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN LA FRACCIÓN VIII DEL ARTÍCULO 19 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LA MATERIA, NO ES INDISPENSABLE QUE EXISTA Y SE VINCULE CON UNA DISPOSICIÓN EXPRESA Y ESPECÍFICA AL RESPECTO EN ESE ORDENAMIENTO JURÍDICO”. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XX. Diciembre de 2004. P.. 1121.