Sentencia de la Corte Suprema de Justicia. 27-05-2010 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 54/2009)

EmisorPLENO
PonenteJOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ
Sentido del falloPRIMERO. ES PROCEDENTE, PERO INFUNDADA LA PRESENTE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. - SEGUNDO. SE RECONOCE LA VALIDEZ DE LA MODIFICACIÓN DE LA NORMA OFICIAL MEXICANA NOM-190-SSA1-1999, PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE SALUD. CRITERIOS PARA LA ATENCIÓN MÉDICA DE LA VIOLENCIA FAMILIAR, PARA QUEDAR COMO NOM-046 SSA2-2005, VIOLENCIA FAMILIAR, SEXUAL Y CONTRA LAS MUJERES. CRITERIOS PAR LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL DIECISÉIS DE ABRIL DE DOS MIL NUEVE. - TERCERO. PUBLÍQUESE ESTA RESOLUCIÓN EN EL SEMANARIO JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Y SU GACETA.
Tipo de AsuntoCONTROVERSIA CONSTITUCIONAL
Sentencia en primera instancia )
Número de expediente54/2009
SÉPTIMO


CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 54/2009.

ACTOR: gobernador constitucional del estado libre y soberano de jalisco.




MINISTRO PONENTE: JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ.

SECRETARIO: raúl manuel mejía garza.



México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintisiete de mayo de dos mil diez.


V I S T O S para resolver los autos de la controversia constitucional 54/2009, y;


R E S U L T A N D O Q U E :


PRIMERO. Presentación de la demanda; poder y órganos demandados y actos impugnados. Emilio González Márquez, Gobernador Constitucional del Estado de Jalisco, promovió controversia constitucional mediante escrito recibido el once de junio de dos mil nueve, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. En ella demanda a la autoridad y la invalidez de los actos que a continuación se detallan:


Autoridad demandada:


1. Poder Ejecutivo Federal.

2. Secretaría de Salud Federal.

3. Subsecretaría de Prevención y Promoción de la Salud. de la Secretaría de Salud Federal.


Norma y actos cuya invalidez se demanda:


La Modificación a la Norma Oficial Mexicana NOM-190-SSA1-1999, Prestación de servicios de salud. Criterios para la atención médica de la violencia familiar, para quedar como NOM-046-SSA2-2005. Violencia familiar, sexual y contra las mujeres. Criterios para la prevención y atención, publicada en el Diario Oficial de la Federación el dieciséis de abril de dos mil nueve.


SEGUNDO. Antecedentes. Los hechos y circunstancias del caso narrados en la demanda, en síntesis, son los siguientes:


1. Con el propósito de garantizar la atención médica de las víctimas de violencia sexual e intrafamiliar, la Secretaría de Salud, por medio del Centro Nacional de Equidad de Género y Salud Reproductiva, presentó ante el Comité Consultivo Nacional de Normalización de Prevención y Control de Enfermedades el anteproyecto para modificar la Norma Oficial Mexicana NOM-190-SSA1-1999, para quedar como NOM-190-SSA1-1999.


2. La dependencia sanitaria, en coordinación con la Comisión Nacional de normalización, inició el procedimiento administrativo respectivo.


3. El dieciséis de abril de 2009 se publicó en el Diario Oficial de la Federación las modificaciones mencionadas.


TERCERO. Conceptos de invalidez.


a) Primer concepto de invalidez. La autoridad sanitaria no es competente para normar asuntos de procuración y administración de justicia.


La norma que se impugna supone una modificación a la forma de desahogo y sustanciación de las diligencias de averiguaciones previas y de los juicios del orden criminal. El Comité Consultivo Nacional de Normalización y de Prevención y Control de Enfermedades carece de facultades para emitir una norma cuyo objeto material sea la procuración de justicia. En todo caso, suponiendo que fuese posible, las autoridades competentes para impulsar cualquier normalización de los servicios públicos relacionados con la atención de víctimas sería la Procuraduría General de la República (en el ámbito federal) y a las Procuradurías Generales de Justicia de las entidades federativas (en el ámbito local). En este sentido, hay una doble violación competencial, pues se afectan competencias del Ministerio Público para la protección de víctimas y porque las normas aluden a la comisión de delitos del “orden común” que resultan de competencia de las Procuradurías Generales de Justicia locales.


La norma combatida pretende regular la atención de las víctimas, delegando dicha obligación a entidades y personas que conforman el sector salud. Con ello se violan los artículos 20 y 21 de la Constitución Federal, que establecen que los deberes y facultades relacionados con la tutela de las víctimas corresponden exclusivamente al Ministerio Público. El hecho de que una víctima de violencia requiera una eventual atención médica no implica que la facultad competencial de atención a las víctimas se encuentre en el ámbito de la Secretaría de Salud. Lo único que puede ser regulado por dicha dependencia es la forma técnica de atender médicamente a las víctimas, mientras que corresponde al Ministerio Público garantizar que la atención médica sea rápida, decidir cómo, cuándo y con quiénes habrá de aplicarse los supuestos normativos previstos por las normas penales respecto a la investigación de los delitos, la determinación de su existencia típica y la aplicación de las consecuencias normativas relacionadas con la existencia del delito.


b) Segundo concepto de invalidez. Ausencia de facultades de la autoridad ordenadora. Es facultad de los Congresos Estatales legislar en materia de atención a víctimas de violencia intrafamiliar y sexual por tratarse de delitos del orden común.


La norma impugnada se expide con la pretensión de tutelar a cierto tipo de víctimas -violencia intrafamiliar y delitos sexuales-, por lo que su aplicación supone derogar disposiciones del fuero común, establecidas en legislación secundaria.


Debido a que la Constitución no atribuye ni al Congreso de la Unión ni al Ejecutivo Federal la facultad de legislar en materia de procuración de justicia –tratándose de delitos del fuero común-, ni atención a víctimas, éstas han sido otorgadas a los Estados de forma residual. Por otra parte, la materia de salud es concurrente por lo que el Presidente de la República puede ejercer su facultad reglamentaria respecto a los conceptos establecidos en la Ley General de Salud, sin que esta regulación pueda considerarse aplicable o vinculante a los demás órdenes jurídicos, en particular a los de las entidades federativas, tal como lo señaló el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia al resolver la Acción de Inconstitucionalidad 146/2007 y su acumulada. Por ello, las Legislaturas Estatales pueden desarrollar sus propios contenidos respecto a los conceptos establecidos en la Ley General de Salud, de manera paralela a la reglamentación que emita el Ejecutivo Federal.

La norma impugnada es violatoria del ámbito competencial del Estado de Jalisco, pues al imponer obligaciones y procedimientos de atención a víctimas de ciertos delitos contradice las disposiciones que la Constitución Federal confiere a la legislatura del Estado de Jalisco para emitir regulación en materia de atención a las víctimas y procuración de justicia. En este sentido, también se conculca el orden jurídico secundario estatal, pues las facultades de creación normativa sobre las materias de salud, atención a víctimas y procuración de justicia ya fueron ejercidas por el legislador local y dichas disposiciones deberán ser obedecidas por todos los funcionarios del Estado de Jalisco.


Por otra parte, si atender a las víctimas de violencia sexual o familiar y garantizar la atención médica correspondiente fuesen de competencia exclusiva de la Federación, la obligación de hacer frente a las erogaciones correspondientes debería estar a cargo de la misma Federación, y no, como acontece, de las entidades federativas.


En este mismo sentido, de acuerdo con lo establecido en los artículos 13, fracción I, 3, fracciones II y VII, 68 fracción V, 9 y 53 de la Ley General de Salud, corresponde al gobierno del Estado de Jalisco prestar los servicios de salubridad en materia de planificación familiar, así como establecer los procedimientos para regular las modalidades de acceso a los servicios públicos. Por ello, el Estado de Jalisco emitió la Ley de Salud Estatal, misma que regula la planificación familiar y los diversos aspectos de salubridad general que a la misma –la planificación familiar- se refiere.


En esta misma línea la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 146/2007 y su acumulada, determinó que las materias de planificación familiar y la atención materno filial se encuentra dentro del ámbito competencial de los Estados.


c) Tercer concepto de invalidez. Violaciones al principio de reserva de ley. La ausencia de facultades de la autoridad ordenadora deviene en violación del principio de reserva de ley constitucional y violación directa al artículo 1° de la Ley Federal de Procedimiento administrativo.


En el sistema jurídico mexicano existe una reserva de ley genérica que impide remitir al reglamento aquello que implique limitar el ejercicio de derechos a los particulares; es decir, se prohíbe establecer obligaciones o determinar de sanciones. En armonía con lo anterior, el objeto de las normas oficiales es regular cuestiones técnicas de un alto grado de precisión para dar cumplimiento a las obligaciones establecidas en los reglamentos o en la ley. Su función no es ni puede ser la de reglamentar disposiciones de la ley; no puede establecer obligaciones a los particulares, ni conceder derechos o permisos. De otra manera, éstas se convertirían en una válvula de escape con que la administración pública podría hacer obligatoria cualquier tipo de regulación.


d) Cuarto concepto de invalidez. Violación al principio de seguridad jurídica. Afectación del principio de reserva de ley por violación directa del artículo 46 fracción III de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. Una norma administrativa no puede derogar una ley federal.


La norma impugnada viola directamente el artículo 46, fracción III, de la Ley...

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