Ejecutoria num. 71/2019 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-09-2020 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 71/2019. DIVERSOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE MICHOACÁN DE OCAMPO. 30 DE OCTUBRE DE 2020. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS NORMA L.P.H., L.M.A.M., J.M.P.R., A.G.O.M.Y.J.L.G.A.C.. PONENTE: J.M.P.R.. SECRETARIA ADJUNTA: B.M.S..

Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al treinta de octubre de dos mil diecinueve.

V I S T O S; para resolver los autos relativos a la controversia constitucional 71/2019, promovida por diversos municipios del Estado de Michoacán de Ocampo; y,

R E S U L T A N D O:

PRIMERO. Presentación de la demanda, poderes demandados y acto impugnado. Por escrito presentado el trece de febrero de dos mil diecinueve, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, R.S.G., E.M.A., E.Y.R.A., R.B.T., A.R.A., R.R.R., M.Á.M., N.H.C.Q., M.R.G.C., M.N.G.H., D.C.E., M.Á.P.S., L.A.O., E.G.V., M.M.M., Ma. I.G.O., J.L.C., T.Y.R.C., J.S.B., B.E.C., A.B.H., J.N.A. y M.G.A.G.; S. municipales respectivamente de los ayuntamientos de 1. Acuitzio, 2. Angangueo, 3. Apatzingán, 4. Á., 5. C., 6. C., 7. Cotija, 8. C., 9. E.H., 10. H., 11. J., 12. L.C., 13. M., 14. O., 15. P., 16. P., 17. P., 18. Pátzcuaro, 19. T., 20. Tarímbaro 21. T., 22. Z. y 23. Z., y G.Z.C., Presidente Municipal de Buenavista, promovieron controversia constitucional en representación de los citados Municipios, en la que solicitaron la invalidez de los actos y normas emitidos por los órganos que más adelante se señalan.

Es preciso mencionar que, si bien en el proemio de la demanda se cita entre los promoventes a B.E.C., Síndica del Ayuntamiento de Tarímbaro, su firma no obra en dicho escrito, por lo que no se le reconoció tal carácter.

Entidad, poder u órgano demandado:

Poder Legislativo del Estado de Michoacán de Ocampo:

• Congreso del Estado Libre y Soberano de Michoacán de O..

Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán de Ocampo:

• Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Michoacán de O..

Norma general o acto cuya invalidez se demanda:

Ley de Hacienda del Estado de Michoacán de Ocampo, emitida por la Septuagésima Cuarta Legislatura del Congreso del Estado de Michoacán de O., publicada mediante Decreto número 116, en la décima segunda sección, del Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Michoacán de O., el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho, en específico, el Capítulo V, de los artículos 32 al 61.

SEGUNDO. Artículos constitucionales señalados como violados. La parte actora estima violados los artículos 1, 4°, párrafos cuarto y quinto, 14, 16, 73 fracción XXIX-G y 115 fracciones II y III inciso c) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

TERCERO. Conceptos de invalidez. La parte actora, esgrimió como conceptos de invalidez, en síntesis, lo siguiente:

• En el primer concepto de invalidez los promoventes señalan que la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán de O. en su Título II "De los impuestos", Capítulo V "De los impuestos ecológicos", de la Sección I a la Sección VI que contempla los artículos del 32 al 61 son contrarios a lo que establece el artículo 4º, párrafo quinto, constitucional el cual señala los derechos de las personas a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar, pues el Estado debe garantizar el respeto a dicho derecho para las personas, contemplando que el daño y deterioro ambiental genera responsabilidad para quien lo provoque, pero no se encuentra establecido como objetivo la determinación de impuestos, ni que los fines para preservar este derecho sean de carácter recaudatorio.

• Exponen que el Congreso del Estado al aprobar la Ley de Hacienda para el Estado de Michoacán de Ocampo y crear los impuestos ecológicos, no observó, adicionalmente, lo dispuesto por el artículo 73, fracción XXIX-G de la Carta Magna, el cual dispone que el Congreso de la Unión es el único órgano facultado para establecer contribuciones sobre el aprovechamiento y la explotación de los recursos naturales, lo cual hace evidente una franca invasión de competencia y jurisdicción federal.

• Por lo que hace al segundo concepto de invalidez, argumentan que lo establecido por la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán, en el Capítulo V, relacionado con los Impuestos Ecológicos, los cuales establecen específicamente en la Sección V, los Impuestos al Depósito o Almacenamiento de Residuos, contemplados en los artículos 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60 y 61, son violatorios a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su Artículo 115 fracción II y III inciso c) y IV inciso c), que establecen los siguientes principios: I. Orden jurídico municipal y principio de competencia, II. Principios de fidelidad federal, estatal y municipal, conforme al régimen de competencias previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, III. Contenido y alcance de su facultad reglamentaria de los municipios y, IV. Libre administración hacendaria municipal.

• En el tercer concepto de invalidez, aducen que lo relacionado a los impuestos ecológicos, en general, y en específico "del impuesto por remediación ambiental en la extracción de materiales", "del impuesto al depósito o almacenamiento de residuos", "del impuesto de la emisión de gases a la atmósfera", "del impuesto de la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua"; impugnados en la presente controversia constitucional viola los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; es decir, los principios de legalidad y certeza jurídica.

• Exponen que existe una evidente violación por la falta de fundamentación y motivación de los preceptos impugnados, pues establecen contribuciones carentes de claridad; además, estiman que no se cuenta con un marco normativo que permita a las autoridades demandadas establecer dichos impuestos lo que a su parecer contraviene los principios de legalidad y reserva de ley en materia tributaria.

CUARTO. Registro, admisión y trámite de la controversia. Por acuerdo de diecinueve de febrero de dos mil diecinueve, el Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar la presente controversia constitucional bajo el expediente 71/2019 y turnó el expediente al Ministro J.M.P.R. para que fungiera como instructor.(1)

Mediante proveído de veinte de febrero de dos mil diecinueve, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, en la que tuvo como demandados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo de Michoacán; a quienes ordenó emplazar para que formularan su contestación, las requirió para que señalaran domicilio para oír y recibir notificaciones en esta ciudad. Requirió al Poder Legislativo para que al dar contestación a la demanda enviara a este Alto Tribunal copia certificada de los antecedentes legislativos de la norma impugnada; y al Poder Ejecutivo Estatal para que remitiera el ejemplar del Periódico Oficial de la entidad en el que se publicó la norma controvertida; asimismo, ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República para que manifestara lo que a su derecho y representación correspondiera.(2)

QUINTO. Trámite de las contestaciones de las autoridades.

a) Mediante acuerdo de dieciséis de abril de dos mil diecinueve, dictado por el Ministro Instructor de la controversia, se le tuvo al Presidente de la Mesa Directiva del Congreso de Michoacán, dando contestación a la demanda de controversia constitucional en tiempo y forma.(3)

b) Por acuerdo de dieciséis de mayo de dos mil diecinueve el Ministro Instructor tuvo por no contestada la demanda por parte del Poder Ejecutivo de Michoacán al considerar que la Subdirectora de Asuntos Constitucionales y Amparos de la Consejería Jurídica del Ejecutivo de Michoacán carecía de legitimación para comparecer a la presente controversia en representación del Ejecutivo Estatal.(4)

En contra del referido acuerdo, el Consejero Jurídico del Poder Ejecutivo de Michoacán, interpuso recurso de reclamación, mismo que fue admitido por el Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, por acuerdo de siete de junio de dos mil diecinueve, bajo el expediente 110/2019-CA, derivado de la controversia constitucional 71/2019 y turnado al Ministro J.L.G.A.C., integrante de esta Primera Sala, de conformidad con el registro que al efecto se lleva en la Subsecretaría General de Acuerdos de este Alto Tribunal, y que se encuentra pendiente de resolución.(5)

SEXTO. Contestación de la demanda por parte del Poder Legislativo de Michoacán El Presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Michoacán de O., al contestar la demanda señaló en síntesis lo siguiente:(6)

Contestación a la controversia constitucional aspectos técnico-jurídicos:

Competencia del Congreso del Estado

• El Congreso del Estado es competente para reformar, abrogar y derogar leyes y decretos que se expiden, así como para legislar en materia de Hacienda y de Ingresos del Estado de conformidad con el artículo 44, fracciones IX, XI, párrafo primero de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de O..

Improcedencia de la controversia constitucional

• Señala que la demanda es improcedente, habida cuenta de que la fracción I, del artículo 44, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de O., establece las facultades del Congreso del Estado de Michoacán, para legislar sobre todos los ramos de la administración que sean competencia del Estado y reformar, abrogar y derogar las leyes y decretos que se expidieren.

• Refiere que se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción V, del artículo 19, de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II, del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que señala que las controversias constitucionales son improcedentes contra normas generales, dado que, en el presente juicio, se pretende invalidar la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán de O..

• Además, que el Decreto que se pretende invalidar, en relación a los impuestos ecológicos tiene como objetivo incentivar cambios en la conducta de los sujetos obligados para que favorezcan a la salud pública.

• Aduce que al encontrarse el Congreso autorizado constitucionalmente para ejercer la facultad contenida en el artículo 44, fracciones I, IX y XI, párrafo primero, de la Constitución Local, sin intervención de ningún órgano distinto a él, ni sujeción a otro poder, evidencia que esa facultad es soberana; por lo que procede sobreseer en el presente juicio, pues no puede ser cuestionada por los gobernados mediante procedimiento legal alguno.

• La demanda deviene improcedente en virtud de que los municipios actores no señalan el ámbito o esfera competencial de la parte actora que se considera vulnerado o limitado por el Decreto que reclaman.

• Además, se observó el procedimiento legal estatuido al efecto, para reformar la Constitución Política local.

En cuanto a los hechos y lo señalado por la parte actora en sus conceptos de invalidez:

• En cuanto al primer y tercer conceptos de invalidez indicó que los artículos impugnados no vulneran los preceptos constitucionales contenidos en los artículos 14, 16 y 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues su objeto y base gravable atienden y corresponden a la capacidad contributiva de los sujetos de los impuestos reclamados.

• Además, manifestó que al no encontrarse reservada la facultad tributaria de establecer contribuciones sobre medio ambiente, el Estado también puede ejercer dicha potestad conforme al artículo 124 de la Constitución General.

• En lo relativo al segundo y tercer concepto de invalidez señala que lo establecido en el artículo 32 de la Ley de Hacienda que se pretende invalidar, determina el objetivo y validez para que los impuestos de tipo ecológico permitan atender una obligación constitucional que protestará la protección a la salud, así como un medio ambiente sano, lo que busca incentivar cambios de conducta en los sujetos.

• Expone que los artículos 1°, 4°, 14, 16, 17, 31, fracción IV, 73, fracciones VII y XXIX, 117, 118 y 124, de la Constitución Federal, facultan a las legislaturas locales para considerar la reglas competenciales dentro de una materia impositiva que surge de su interpretación sistemática, para estar dentro de una configuración tributaria.

• Aduce que las cargas tributarias de naturaleza estatal para legislar en materia de impuestos ecológicos, no se surte a partir de las facultades legislativas que señala el artículo 73, fracción XXIX-G de la Constitución, así como de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, sino que dicha potestad tributaria de la que se hace referencia, conlleva el análisis dentro de un sistema de distribución de competencias en materia fiscal lo que es distinto a competencias legislativas en sentido genérico.

• Consideró que la Ley de Hacienda Estatal no es violatoria de los principios constitucionales de orden jurídico municipal y principio de competencia, principios de fidelidad federal, estatal y municipal, pues si bien es cierto, el artículo 115, fracciones II y III, de la Ley Fundamental, regulan su personalidad jurídica y el manejo de su patrimonio conforme a su norma, así como las funciones y servicios públicos a cargo de los municipios.

• Sostuvo que los preceptos reclamados no invaden la competencia de los Municipios del Estado de Michoacán pues no regulan las funciones y servicios públicos a cargo de los municipios.

SÉPTIMO. Opinión del Fiscal General de la República. El Fiscal General de la República se abstuvo de formular pedimento.

OCTAVO. Audiencia. Agotado el trámite respectivo, el diecisiete de junio de dos mil diecinueve, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, se abrió el período de alegatos haciéndose constar que las partes no los formularon y se puso el expediente en Estado de resolución.(7)

NOVENO. El dieciséis de agosto de dos mil diecinueve el Ministro J.M.P.R. emitió un dictamen en el que consideró que el asunto debía ser remitido a la Sala de su adscripción para que ésta se avocara a la resolución.

DÉCIMO. En atención a la solicitud formulada por el Ministro Ponente, mediante proveído de diecinueve de agosto de dos mil diecinueve, el Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación envió los autos a la Primera Sala de este Alto Tribunal.

DÉCIMO PRIMERO. Derivado de lo anterior, la Primera Sala se AVOCÓ al conocimiento del asunto y determinó enviar nuevamente los autos a la Ponencia de la adscripción del Ministro J.M.P.R. para la elaboración del proyecto de resolución.

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I y 11, fracción V de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; en relación con lo dispuesto en el punto Segundo, fracción II, a contrario sensu, y punto Tercero del Acuerdo 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, por tratarse de una controversia constitucional en la que resulta innecesaria la intervención del Tribunal Pleno, dado el sentido del fallo.

El citado precepto legal prevé como causa de improcedencia de la controversia constitucional la cesación de los efectos de la norma general o acto impugnado, en los siguientes términos:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

(...)

V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia;

(...)".

Por otro lado, los artículos 105, fracción I y III (en lo conducente), y penúltimo párrafo de la Constitución General y 45 de su Ley Reglamentaria establecen:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

[...].

III. [...] La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia".

"Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia".

De los artículos transcritos se desprende que las controversias constitucionales son improcedentes cuando cesan los efectos de la norma o del acto impugnado en estos procedimientos, lo cual implica que éstos dejan de surtir sus efectos jurídicos, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en estos juicios se pronuncia no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal. Este criterio se refleja en la jurisprudencia P./J.54/2001, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., correspondiente al mes de abril de dos mil uno, página ochocientos ochenta y dos, cuyo rubro y texto son:

"CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS. La cesación de efectos de leyes o actos en materias de amparo y de controversia constitucional difiere sustancialmente, pues en la primera hipótesis, para que opere la improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo no basta que la autoridad responsable derogue o revoque el acto reclamado, sino que sus efectos deben quedar destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiere otorgado el amparo, cuyo objeto, conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de la propia ley, es restituir al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación; mientras que en tratándose de la controversia constitucional no son necesarios esos presupuestos para que se surta la hipótesis prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino simplemente que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria".

En el caso, los municipios promoventes impugnan la Ley de Hacienda del Estado de Michoacán de Ocampo, en específico, el Capítulo V, "De los Impuestos Ecológicos"; en lo concerniente a los impuestos por remediación ambiental en la extracción de materiales; la emisión de gases a la atmósfera; la emisión de contaminantes al suelo, subsuelo y agua y del depósito o almacenamiento de residuos, artículos del 32 al 61 de dicha ley.

Así pues, con el objeto de evidenciar la actualización del motivo de improcedencia aludido, debe tomarse en cuenta que los artículos de referencia fueron derogados por Decreto número 131, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Michoacán el doce de junio de dos mil diecinueve, como se puede advertir a continuación:

Ver decretos

De las anteriores reproducciones se desprende, fehacientemente, que las normas impugnadas han perdido vigencia con motivo de su derogación.

Por tanto, si los promoventes solicitan la invalidez del Capítulo V, "De los Impuestos Ecológicos", de la Ley antes referida, que comprende de los artículos 32 a 61, se estima que no es posible emitir ningún pronunciamiento sobre las disposiciones impugnadas, en virtud de que es claro que las posibles afectaciones que pudieran resentir en su esfera de atribuciones quedaron sin efectos.

En consecuencia, al actualizarse la causa de improcedencia prevista en la fracción V, del artículo 19, en relación con el artículo 45, ambos de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, procede sobreseer en la presente controversia constitucional, de conformidad con la fracción II, del artículo 20,(8) del propio ordenamiento legal.

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes. En su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: N.L.P.H., L.M.A.M., quien se reserva su derecho a formular voto concurrente, J.M.P.R.(., A.G.O.M. y P.J.L.G.A.C..

Firman el Ministro Presidente de la Primera Sala y el Ministro Ponente con la Secretaria de Acuerdos, que autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA

MINISTRO JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ

PONENTE

MINISTRO JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO

SECRETARIA DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA

LIC. MARÍA DE LOS ÁNGELES G.G.

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1. Controversia Constitucional 71/2019. Foja 191.

2. I.. Fojas 192 a 195.

3. I.. Fojas 383 y 384.

4. I.. Fojas 448 y 449.

5. I.. Fojas 458 a 460.

6. I.. Fojas 337 a 380.

7. I.. Fojas 456 y 457.

8. "Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes: [...]

II.- Cuando durante el ejercicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior".