Ejecutoria num. 427/2014 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-03-2016 (AMPARO EN REVISIÓN)

AMPARO EN REVISIÓN 427/2014. 2 DE JULIO DE 2015. PONENTE: J.F.F.G.S.. SECRETARIOS: J.B.H.Y.S.V. ALEMÁN.

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión de dos de julio de dos mil quince.

V I S T O S; Y,

R E S U L T A N D O:

PRIMERO. Por escrito presentado el siete de octubre de dos mil trece, ante la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito del Séptimo Circuito en Xalapa, Veracruz, **********, por su propio derecho, solicitaron el amparo y protección de la Justicia Federal en contra de las autoridades responsables y actos reclamados que a continuación se indican:

Autoridades responsables:

1. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

2. Cámara de Senadores del Congreso de la Unión.

3. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.

4. S. de Gobernación.

5. S. de Educación Pública.

6. Director del Diario Oficial de la Federación.

Actos reclamados:

a) La Ley General del Servicio Profesional Docente, publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 11 de septiembre del año 2013; particularmente por lo que hace a los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 21, 22, 23, 24, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 34, 365 (sic), 36, 37, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 68, 69, 70, 71, 72, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, y artículos transitorios.

SEGUNDO. Mediante proveído de veintinueve de octubre de dos mil trece, el Juez Sexto de Distrito del Centro Auxiliar de la Segunda Región con sede en San Andrés Cholula, Puebla, a quien por razón de turno correspondió el conocimiento del asunto, admitió la demanda y la registró con el número 475/2013.

Seguidos los trámites procesales, el veintisiete de diciembre de dos mil trece, el juez de distrito celebró la audiencia constitucional y dictó sentencia, la que firmó el veintiséis de marzo de dos mil catorce, conforme a los siguientes puntos resolutivos:

"PRIMERO. Se SOBRESEE en el presente juicio, de conformidad con lo expuesto en los considerandos III y V de esta resolución, respecto de los actos reclamados a las siguientes autoridades:

1) S. de Gobernación;

2) Director General Adjunto del Diario Oficial de la Federación;

3) S. de Educación Pública.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión NO AMPARA NI PROTEGE a **********, por las razones expuestas en el último considerando, en contra de los siguientes actos reclamados:

a) El decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de septiembre de 2013, por el que:

a.1) Se expide la Ley General del Servicio Profesional Docente; en particular los numerales 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 21, 22, 23, 24, 26, 27, 28, 29, 30 31, 32, 34, 35, 36, 37, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 68, 69, 70, 71, 72, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83 y artículos transitorios.

Negativa de amparo que, en el respectivo ámbito de su competencia, es en relación a las siguientes autoridades:

I) Cámara de Diputados (discusión, aprobación y expedición);

II) Cámara de Senadores (discusión, aprobación y expedición);

III) Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos (promulgación).

Se precisa que la determinación adoptada en este fallo es en cuanto hace a la totalidad de quejosos en este sumario de amparo, los que se listan a continuación:

No. Quejosos

1) **********

2) **********

3) **********

4) **********

5) **********

6) **********

7) **********

8) **********

9) **********

10) **********

11) **********

12) **********

13) **********

14) **********

15) **********

16) **********

17) **********

18) **********

19) **********

20) **********

21) **********

22) **********

23) **********

24) **********

25) **********

26) **********

27) **********

28) **********

29) **********

30) **********

31) **********

32) **********

33) **********

34) **********

35) **********

36) **********

37) **********

38) **********

39) **********

40) **********

41) **********

42) **********

43) **********

44) **********

45) **********

46) **********

47) **********

48) **********

49) **********

50) **********

51) **********

52) **********

53) **********

54) **********

TERCERO. Inconforme con dicha sentencia, mediante escrito presentado el diez de abril de dos mil catorce, la parte quejosa por conducto de **********, quien actuó por su propio derecho y como representante común de los quejosos, interpuso recurso de revisión, el cual por auto de once de abril de dos mil catorce, se ordenó remitir al Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Segunda Región, en turno, para su substanciación.

CUARTO. El Presidente del Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Segunda Región, por acuerdo de veintidós de abril de dos mil catorce, lo admitió a trámite y lo registró bajo el expediente 35/2014.

Posteriormente, mediante telegrama el S. de Educación Pública, por sí y en representación del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, por conducto del Subdirector de Calificación de Actas de la Unidad de Asuntos Jurídicos, interpuso recurso de revisión adhesiva, el cual fue admitido por el Presidente del Tribunal Colegiado del conocimiento por auto de nueve de mayo de dos mil catorce.

Mediante proveído de cuatro de junio de dos mil catorce, el Presidente del Tribunal Colegiado del conocimiento, como consecuencia del Acuerdo General 9/2014 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por el que se determinó el aplazamiento del dictado de la sentencia de los amparos en revisión en los que subsistiera el problema de constitucionalidad de los Decretos por los que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Ley General de Educación y se expidió la Ley General del Servicio Profesional Docente, publicados en el Diario Oficial de la Federación el once de septiembre de dos mil trece, ordenó remitir el expediente a la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

QUINTO. El asunto fue recibido por acuerdo del Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de doce de junio de dos mil catorce, y registrado bajó el expediente 427/2014 y ordenó turnarlo a la Comisión 69 encargada al Ministro J.F.F.G.S..

SEXTO. El proyecto de sentencia con el que se propuso resolver el presente asunto, fue publicado dentro del plazo y con las formalidades previstas en los artículos 73 y 184 de la Ley de Amparo vigente, por versar sobre la constitucionalidad de una norma de carácter general; y,

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es legalmente competente para conocer y resolver el presente recurso de revisión.(1)

SEGUNDO. Oportunidad. La sentencia recurrida se notificó por medio de lista a la parte quejosa el uno de abril de dos mil catorce, surtiendo sus efectos el día hábil siguiente, esto es, el dos de abril, por lo que el plazo de diez días a que se refiere el artículo 86 de la Ley de Amparo para su impugnación a través del recurso de revisión transcurrió del tres al veintiuno de abril de dos mil catorce, descontando los días cinco, seis, doce, trece, diecinueve y veinte de abril, por corresponder a sábados y domingos, así como el periodo transcurrido del dieciséis al dieciocho de abril de dos mil catorce, al haber sido declarado inhábil por el Consejo de la Judicatura Federal.

En tal virtud, si el recurso de revisión se presentó el diez de abril de dos mil catorce, es claro que se hizo de manera oportuna.

Por lo que se refiere al recurso de revisión adhesiva, debe decirse que la admisión de la revisión principal se notificó al Presidente de la República por conducto de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Educación Pública el treinta de abril de dos mil catorce, surtiendo sus efectos ese mismo día, por lo que el plazo para interponer la citada revisión adhesiva transcurrió del dos al nueve de mayo de dos mil catorce, sin tomar en cuenta los días tres y cuatro de mayo por ser sábado y domingo así como uno y cinco del citado mes por ser inhábiles.

De este modo, si dicho medio de impugnación se interpuso el siete de mayo de dos mil catorce, debe concluirse que se hizo de manera oportuna.

TERCERO. Legitimación. El recurso de revisión fue interpuesto por **********, quien tiene el carácter de quejoso y representante común, el cual se le reconoció por el juez del conocimiento, por auto de veintinueve de octubre de dos mil trece, por lo que se encuentra legitimado para tal efecto.

Por su parte, a la revisión adhesiva comparece el Subdirector de Calificación de Actas de la Unidad de Asuntos Jurídicos, en ausencia del Director de Asuntos Laborales, del Titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos, en ausencia del Oficial Mayor, del Subsecretario de Educación Básica, del Subsecretario de Educación Media Superior, del Subsecretario de Educación Superior, del Subsecretario de Planeación y Evaluación de Políticas Educativas y en ausencia y suplencia del S. de Educación Pública, por sí y en representación del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, en términos del 'Acuerdo General a que se sujetará la Representación del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en todos los trámites previstos en la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos', publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de febrero de dos mil catorce, en relación con los numerales 52, 54 y 54 bis del Reglamento Interior de la Secretaría de Educación Pública, estos últimos cuyo texto señala:

"ARTÍCULO 52.- El S. será suplido en sus ausencias por los subsecretarios de Planeación y Evaluación de Políticas Educativas, Educación Superior, de Educación Media Superior, de Educación Básica, por el Oficial Mayor o por el titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos, en el orden indicado.

ARTÍCULO 54.- Las ausencias de los Subsecretarios y del Oficial Mayor serán suplidas por los titulares de las direcciones generales y demás unidades administrativas que de ellos dependan, en los asuntos de sus respectivas competencias.

(ADICIONADO, D.O.F. 29 DE DICIEMBRE DE 2009)

ARTÍCULO 54 BIS.- Las ausencias del titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos serán suplidas por los Directores de Procesos Jurídico Administrativos, de Normatividad y Consulta, de Asuntos Laborales, de Proyectos Jurídicos Especiales y Jurídico de Apoyo en Adquisiciones, Obra Pública y Servicios. Las ausencias de los Directores adscritos a la Unidad de Asuntos Jurídicos, serán suplidas por los Subdirectores que de ellos dependan. Las ausencias de los Subdirectores adscritos a las Direcciones de la Unidad de Asuntos Jurídicos, serán suplidas por los Jefes de Departamento que de ellos dependan."

En tal virtud, debe reconocerse legitimación al Subdirector de Calificación de Actas de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Educación Pública para interponer el recurso de revisión adhesiva.

CUARTO. Sentencia recurrida. El juez del conocimiento decretó el sobreseimiento y negó el amparo, de conformidad con las consideraciones que, en la parte que interesa, se transcriben a continuación:

"V

Improcedencia del juicio.

En el presente caso se actualiza el supuesto normativo previsto en el artículo 61, fracción XXIII, en relación con el diverso 108, fracción III, ambos de la Ley de Amparo, de cuya interpretación se advierte que el juicio de amparo será improcedente cuando el quejoso no haga valer conceptos de violación, por vicios propios, respecto de las autoridades encargadas del refrendo y publicación de una norma general.

En el presente caso la parte agraviada reclamó del S. de Gobernación y del Director General Adjunto del Diario Oficial de la Federación el refrendo y publicación de las porciones normativas tildadas de inconstitucionales; sin embargo, al realizar una minuciosa revisión de los conceptos de violación se advierte que no hizo valer conceptos de violación tendentes a demostrar la inconstitucionalidad de dichos actos (refrendo de dicho S. de Estado y publicación) por vicios propios.

Por lo tanto, al actualizarse la causa de improcedencia en estudio se impone sobreseer respecto de los actos y autoridades precisados en el párrafo que antecede, de conformidad con el artículo 63, fracción IV, de la Ley de Amparo.

VI

Causas de improcedencia infundadas.

Las autoridades responsables y la Agente del Ministerio Público Federal de la adscripción hicieron valer diversas causales de improcedencia, las cuales no se actualizan en el presente caso, al tenor de los siguientes razonamientos.

Impugnación de normas heteroaplicativas.

Aducen las responsables y la representación social federal que se actualiza el supuesto normativo previsto en el artículo 61, fracción XII, segunda parte, de la Ley de Amparo, en relación con el artículo 107, fracción I, de la Constitución Federal, ya que de la lectura de la demanda se advierte que no se han aplicado en perjuicio de la parte quejosa los preceptos legales combatidos en el sumario de derechos fundamentales; de esta forma, las normas jurídicas en cuestión no han proyectado sus efectos jurídicos en la agraviada, como en el caso específico sería la aplicación de la evaluación correspondiente y que, además, el peticionario de amparo no haya acreditado tres veces la evaluación, como dispone la ley.

El argumento antes sintetizado es infundado.

La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que en vía de amparo pueden reclamarse disposiciones legales que guarden una íntima relación entre sí, aun cuando el quejoso solo se ubique en el supuesto de una sola porción normativa, que lo legitima para controvertirlas de manera conjunta como un sistema normativo, al irrogarle un menoscabo en su esfera jurídica.

Esta prerrogativa de impugnación de normas, explica la Corte, desde su sola vigencia o por virtud de un acto de aplicación de alguna de ellas, requiere que en su conjunto formen una verdadera unidad normativa, de modo que si se declara la inconstitucionalidad de una, se afecte a las demás en su sentido, alcance o aplicación.

La jurisprudencia de la Corte continúa diciendo que no cualquier norma puede integrar junto con otras un sistema impugnable a través del juicio de amparo, ya que deben tener una relación directa entre sí, casi indisociable en cuanto a la materia, tema, objeto, causa, principio o fuente. Justamente a partir de esa relación estrecha el particular puede controvertir disposiciones generales heteroaplicativas, aunque no hayan sido aplicadas en su perjuicio, siempre y cuando alguna parte del sistema impugnado contenga porciones autoaplicativas.

En el presente caso resulta incuestionable que los artículos reformados (el 11 de septiembre de 2013) de la Ley General de Educación, la Ley del Servicio Profesional Docente y la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (que en lo subsecuente se les llamará las leyes de la reforma educativa), constituyen un verdadero sistema normativo, en virtud que regulan cuestiones inherentes al ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia en el servicio profesional docente.

En efecto, no pueden separarse o desvincularse de la regulación del servicio profesional docente en la educación básica y media superior, sus perfiles, parámetros e indicadores, ni tampoco de los derechos y obligaciones de todos aquellos que integran el servicio profesional docente; así como los mecanismos y autoridades encargadas de realizar las evaluaciones correspondientes.

Ahora bien, resulta claro que las leyes secundarias de la reforma educativa tienen disposiciones autoaplicativas y heteroaplicativas. Atendiendo a lo antes razonado, en relación a la existencia de un sistema normativo, basta con que una sola disposición sea autoaplicativa para permitir a los quejosos a impugnar todo el sistema normativo, en término de la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En ese sentido tenemos que, por ejemplo, el artículo 3º, párrafo tercero y fracción II, incisos b), c) y d), de la Ley General de Educación (reformado mediante decreto de 26 de febrero de 2013), establece que el Estado garantizará la calidad en la educación obligatoria; además que los criterios que orientarán la educación serán nacionales, contribuirá a la mejor convivencia humana y será de calidad, con base en el mejoramiento constante y el máximo logro académico de los educandos.

Por su parte, el artículo 69, fracción III, de la Ley General del Servicio Profesional Docente ordena al personal docente y al personal con funciones de dirección o de supervisión, entre otras cosas, prestar los servicios docentes en la escuela en la que se encuentre adscrito y abstenerse de cualquier cambio de adscripción, sin previa autorización.

Como se advierte de los dos ejemplos antes señalados estamos en presencia de normas autoaplicativas, pues se establecen obligaciones que nacen o vinculan al personal del servicio profesional docente con la simple entrada en vigor de la ley (dar educación de calidad y bajo ciertos criterios), sin que sea necesaria la actualización de condición alguna, lo que posibilita su impugnación junto con las demás porciones normativas, aunque sean heteroaplicativas.

Actos futuros de realización incierta.

Las autoridades responsables, así como la representación social, estimaron que el juicio de amparo es improcedente, en términos de la fracción XXIII del artículo 61 de la Ley de Amparo, en relación con los diversos 1º y 5º del citado ordenamiento, en virtud de que los actos reclamados tienen el carácter de futuros de realización incierta.

La aseveración anterior es incorrecta, pues no es cierto que las reformas a la Ley de Educación y la expedición de la Ley General del Servicio Profesional Docente y la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación estén proyectadas a aprobarse, promulgarse, refrendarse y publicarse en el futuro, sino que, como se dijo en el considerando relativo a la existencia de los actos reclamados, es un hecho notorio para este Juzgado Federal que tales cuerpos normativos ya existen en el mundo jurídico, con motivo de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

El hecho de que las consecuencias de las normas jurídicas pudieran tener el carácter de futuras e inciertas, ya que al momento no existe certeza de que los quejosos no vayan a acreditar las evaluaciones para su permanencia o ascenso, no origina la improcedencia del sumario de amparo pues, como se dijo en el apartado anterior, estamos en presencia de un sistema normativo complejo compuesto de normas autoaplicativas y heteroaplicativas, por lo que la existencia de las primeras hace procedente la acción constitucional para impugnar los dos tipos de porciones normativas.

Interés jurídico y legítimo.

La contraparte de la parte quejosa (autoridades responsables y representación social), invocaron el supuesto normativo relativo al artículo 61, fracción XII, de la Ley de Amparo, señalando que las normas impugnadas no afectan su interés jurídico ni legítimo, en virtud de que no causan agravio alguno a la esfera de derechos de la parte peticionaria de derechos fundamentales.

Los argumentos antes expuestos son infundados.

A efecto de demostrar la afectación al interés jurídico de la parte quejosa es necesario que se acredite en autos:

A) La existencia del derecho subjetivo que se dice vulnerado, y

B) Que el acto de autoridad afecta ese derecho, de donde deriva el agravio correspondiente.

Las disposiciones impugnadas, entre otras cosas, inciden en la permanencia, promoción, formación, actualización, capacitación y superación profesional de los miembros del servicio profesional docente, es decir a los educadores, docentes, profesores o maestros, por lo que es claro que cualquier persona perteneciente a ese gremio estará en aptitud de impugnar las normas integrantes de la reforma educativa.

En el presente caso, la parte quejosa exhibió como pruebas de su parte las siguientes documentales:

* Copias fotostáticas de recibos de pago.

* Copias fotostáticas de la impresión de las constancias de empleo.

Documentales a las que se les concede pleno valor probatorio, en términos de los artículos 93, 197 y 210-A del Código Federal de Procedimientos Civiles, con los que se acreditó (para los únicos efectos del juicio de amparo), que los quejosos forman parte del servicio profesional docente y, por lo tanto, tienen interés jurídico para ocurrir al presente juicio de derechos humanos.

Al haberse acreditado el interés jurídico de la parte agraviada para presentar la presente instancia de control constitucional, resulta innecesario hacer pronunciamiento alguno en relación a la cuestión del interés legítimo, atendiendo al principio que dice que quien puede lo más puede lo menos.

Las leyes regulan relaciones entre particulares, no actos de autoridad.

Las autoridades responsables adujeron que las disposiciones legales tildadas de inconstitucionales están encaminadas a regular relaciones laborales existentes entre los miembros del servicio profesional docente, como trabajadores, y su patrón, es decir, las autoridades educativas a nivel local y federal, razón por la cual no procede el juicio de amparo, al no estar en presencia de actos de autoridad, sino de particulares, en términos del artículo 61, fracción XXIII, de la Ley de Amparo, en relación con los diversos numerales 1º y 5º del ordenamiento legal en cuestión.

Los argumentos antes señalados son infundados, pues el presente juicio de amparo no se promovió en contra de un acto concreto de aplicación, que permitiera a este Juzgado Federal analizar si está en presencia de un acto de particular o de autoridad, sino que estamos en presencia de un amparo contra leyes que fueron emanadas de una autoridad para los efectos del sumario de derechos fundamentales, pues no puede ponerse en duda que los entes del Estado que intervienen en el procedimiento de creación de una norma actúan en su carácter de autoridades.

[...]

VIII

Estudio de fondo.

Procedimiento legislativo. Fundamentación y motivación.

La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que para que una norma legal se estime fundada y motivada es necesario que:

I. La autoridad que expide la ley actúe dentro de sus atribuciones constitucionales (fundamentación);

II. Las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación);

III. Sin que lo anterior implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica.

En relación al primer punto, es decir, a la fundamentación, es evidente que el Congreso de la Unión está facultado para emitir el decreto por el que se reformaron diversos artículos de la Ley General de Educación, y se expidieron la Ley General del Servicio Profesional Docente y la Ley del Instituto para la Evaluación de la Educación (publicados en el Diario Oficial de la Federación el 11 de septiembre de 2013), ya que así lo dispone expresamente el artículo 73, fracción XXV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el artículo tercero transitorio de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 26 de febrero de 2013.

Por ende, si la Constitución no solo facultó, sino ordenó al Congreso de la Unión a emitir normatividad sobre el servicio profesional docente (que se hizo mediante la emisión de la ley general ahora impugnada), así como las reformas a la Ley General de Educación y la expedición de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, es claro que está cabalmente satisfecho el requisito constitucional de fundamentación del acto legislativo.

En lo que concierne a la motivación de la Ley General de Educación, la Ley General del Servicio Profesional Docente y la Ley del Instituto para la Evaluación de la Educación, es conveniente destacar que éstas tienen por objeto mejorar el nivel educativo de los niños en México, según dispone el artículo 3º, párrafo tercero, de la Constitución Federal, al disponer que la educación obligatoria proporcionada por el Estado deberá garantizar "el máximo logro de los educandos".

En ese sentido, este órgano de control constitucional no puede pasar por alto la importancia que tiene la educación de la niñez mexicana. En efecto, nuestro país se encuentra sumido en una crisis social, económica, de seguridad, de violación a los derechos humanos y franca descomposición social, entre otros muchos aspectos.

Es obligación del Estado enfrentar tales situaciones mediante el establecimiento de políticas y programas a corto, mediano y largo plazo, dependiendo la naturaleza del problema y la aproximación que se estime más eficaz y viable.

Uno de esos programas a largo plazo es la educación de los niños mexicanos. La educación puede entenderse como "la institución social que permite la transmisión de conocimiento y valores de una generación a la siguiente y, por tanto, la que permite que todas las demás instituciones funcionen".

Educando a nuestros niños y jóvenes se les permitirá ampliar su cultura y conocimiento del entorno social, económico y político que los rodea; con ello estarán mejor preparados para ingresar y permanecer en el mercado laboral.

La educación no tiene solo beneficios económicos sino también sociales. Niños y jóvenes conocedores de su historia, cultura y derechos humanos serán adultos participativos en la sociedad; serán capaces de ejercer y hacer valer sus derechos (tanto civiles, políticos, sociales y culturales) y entender cabalmente la importancia de cumplir con su obligaciones.

Siguiendo con los beneficios de la educación, es conveniente precisar lo que sobre la materia estima la UNICEF:

"La educación contribuye a mejorar la vida y es una pieza clave para acabar con el círculo de pobreza que amenaza a muchos niños de países en desarrollo".

"Permite a los niños y niñas adquirir el conocimiento y las aptitudes necesarias para adoptar formas de vida saludables y asumir un papel activo en la toma de las decisiones que les van a afectar en el futuro".

"Una niña que va a la escuela, se casará más tarde, tendrá menos hijos. Además, sus hijos tendrán más posibilidades de sobrevivir, porque estarán mejor alimentados y recibirán una educación".

"Una educación basada en los derechos es la vía para acabar con algunas de las desigualdades más arraigadas en la sociedad."

Las personas educadas pueden "elevar su nivel de productividad, reducir la delincuencia y aumentar la cohesión y estabilidad social o hacer posibles ciertos procesos políticos de carácter democrático".

En la observación general número 11, relativa a los planes de acción para la enseñanza primaria, adoptada por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Organización de Naciones Unidas (ONU), se precisó que la falta de oportunidades educacionales para los niños, especialmente para los que viven en situación de pobreza, los hace particularmente vulnerables al trabajo forzoso y a otras formas de explotación. Señaló que existe una relación directa entre el nivel de matrícula de niñas en la escuela primaria y una disminución considerable de los matrimonios infantiles. Afirmó tajantemente que "el derecho a la educación es el epítome de la indivisibilidad y la interdependencia de todos los derechos humanos".

En síntesis, mejorar la educación de la niñez impactará, a futuro, en un México con ciudadanos con menores desigualdades económicas, sociales y culturales y de una sociedad más justa.

La educación que se imparta en el país, por disposición expresa del artículo 3º, párrafo tercero, de la Constitución Federal, habrá de ser de calidad, que deriva del latín qualitas, que "es un conjunto de propiedades inherentes a una cosa, que la diferencian de otras, e incluso, que la hacen superior a otras de su mismo género o especie. La calidad es una característica intrínseca de todo aquello que se hace bien; es una propiedad emergente del sistema subyacente. Se asume como el grado de satisfacción de los requerimientos, necesidades y expectativas de las personas con los productos o servicios que se les ofrece".

En la calidad en la educación, según I.A.M.A., de manera general, se encuentran 2 grandes factores:

A) Aquellos asociados al sujeto que aprende (alumno), dentro de las que se encuentran sus condiciones fisiológicas, el grado de satisfacción de sus necesidades básicas y los niveles de motivación;

B) Los asociados al ambiente, como son la familia, la institución educativa y el contexto social. Dentro de la institución, el docente es el principal gestor del proyecto educativo, pues tiene una interacción permanente con el estudiante, le ayuda a orientar y dirigir su proceso de formación. Es por esto, concluye M.A., que el desempeño docente se considera el factor preponderante de la calidad educativa.

Como podemos apreciar de los párrafos que anteceden, la calidad de la educación está íntimamente vinculada con el nivel de preparación y conocimientos del docente que la imparte. Calidad de la educación, preparación, capacitación y evaluación de los docentes son elementos indisolubles. La doctrina en la materia dispone que "... el fracaso o el éxito de todo sistema educativo depende fundamentalmente de la calidad del desempeño de sus docentes. Sin docentes eficientes no podrá tener lugar el perfeccionamiento de la educación".

No se puede imaginar calidad de educación con un maestro que no domina la materia que enseña o carece de las herramientas pedagógicas para hacerlo. Supongamos a un maestro de inglés que pretende enseñar el idioma sin conocerlo.

Lo anterior es reconocido por la literatura especializada en la materia, en el sentido que:

"Dado que el trabajo del docente es el principal factor que determina el aprendizaje de los estudiantes, la evaluación del desempeño docente se halla definida como estrategia para el mejoramiento de la calidad educativa en los países desarrollados, y en buena parte de los denominados en vías de desarrollo. ...

... La evaluación del desempeño docente hace parte de la evaluación de los actores. ... Esta evaluación contribuye a entender los procesos en los cuales participamos dentro de la vida institucional y guarda correlación con los resultados de nuestra gestión: los logros alcanzados por nuestros estudiantes".

En la observación general número 1 (propósitos de la educación), adoptada por el Comité de los Derechos del Niño de la Organización de las Naciones Unidas, se estableció que "todo niño tiene el derecho a una educación de buena calidad, lo que a su vez exige concentrar la atención en la calidad del entorno docente, en los materiales y procesos pedagógicos, y de los resultados de la enseñanza. El Comité señala la importancia de los estudios que puedan brindar una oportunidad para evaluar los progresos realizados, basados en el análisis de las ideas de todos los participantes en el proceso, inclusive de los niños que asisten a la escuela o que ya han terminado su escolaridad, de los maestros y los dirigentes juveniles, de los padres y de los supervisores y administradores en la esfera de la educación".

Lo antes referido por la ONU deja entrever la importancia de calificar la calidad de la educación impartida por los docentes, en aras de velar por el interés superior del niño.

Como ha quedado explicado en párrafos precedentes, la calidad en la educación se encuentra íntimamente vinculada con la capacitación y conocimientos de los maestros, por lo que la evaluación de estos últimos para el ingreso, promoción y permanencia en el servicio profesional docente es un requisito indispensable para lograr dicha calidad. Dicho de otra manera, la evaluación de la educación es una situación social que debía de ser jurídicamente regulada.

Por ello, resulta evidente que la Ley General de Educación, la Ley General del Servicio Público Docente y la Ley del Instituto para la Evaluación de la Educación se encuentran debidamente fundadas y motivadas, ya que el Congreso de la Unión está obligado a emitir leyes en esa materia, según dispone el artículo 3º, fracciones VIII y IX (último y penúltimo párrafos), 73, fracción XXV, así como los artículos tercero y quinto transitorios del decreto por el que se reformaron diversos numerales de la Constitución Federal, publicado el 26 de febrero de 2013.

Sobre el particular, debe de señalarse que la fundamentación y motivación por parte de las autoridades legislativas, no llega al extremo de que se tenga que emitir una consideración específica en el procedimiento de creación de leyes (iniciativa, dictámenes, discusiones, etcétera), respecto de cada uno de los artículos aprobados, ni de las fracciones, incisos y párrafos que los componen.

Lo argumentado por la parte quejosa, en el sentido de que la reforma educativa tiene por objeto la privatización de la educación y que encuentra su génesis en organismos extranjeros y corporaciones nacionales, se tratan de simples apreciaciones subjetivas que no encuentran sustento probatorio en el expediente que ahora se resuelve.

Procedimiento legislativo. Audiencia previa.

No existió violación a la garantía de audiencia previa por parte del legislador al momento de emitir las leyes impugnadas, en virtud de que los artículos 71 y 72 de la Constitución Federal, que regulan el procedimiento legislativo federal, no prevén que las Cámaras del Congreso de la Unión deban recabar la opinión de todos y cada uno de los ciudadanos del país antes de emitir una ley o, en su defecto, de aquellos que pudiesen ser afectados por la norma en cuestión.

Procedimiento legislativo. Falta de refrendo secretarial.

La circunstancia que el S. de Educación Pública o el S. de Trabajo y Previsión Social no hayan refrendado las normas legales impugnadas no las torna inconstitucionales, pues la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que resulta suficiente que las disposiciones legales estén refrendadas por el S. de Gobernación - como aconteció en el presente caso - sin importar el tema o materia que regule la legislación respectiva, de conformidad con el artículo 13, párrafo segundo, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

Procedimiento legislativo. Publicidad del dictamen del Senado.

No resulta inconstitucional el hecho de que el dictamen que aprobaron las Comisiones Unidas de Educación y Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores no se haya publicado en la Gaceta respectiva con la oportunidad que establece el artículo 193 del Reglamento del Senado de la República (mínimo veinticuatro horas antes de la sesión del Pleno), atendiendo a las siguientes consideraciones:

El numeral 192 del Reglamento del Senado de la República dispone que una vez aprobado en comisiones todo dictamen, independientemente del sentido en que se emita, se remitirá al Presidente para su inscripción en el orden del día, publicación en la Gaceta, posterior debate y votación en el Pleno.

Por su parte, el precepto 193.1 del reglamento antes citado establece que los dictámenes y, en su caso, las opiniones correspondientes se publicarán en la Gaceta cuando menos veinticuatro horas antes de la sesión del Pleno en la cual son puestos a debate y votación.

Del dictamen de las Comisiones Unidas de Educación y Estudios Legislativos del Senado de la República, que contenía el proyecto de la Ley General del Servicio Profesional Docente, se advierte que este se firmó el 3 de septiembre de 2013, fecha en que en el Pleno discutió, votó y aprobó dicho documento.

Previo al estudio de valoración a dicha etapa del procedimiento legislativo del cual emanó la Ley General del Servicio Profesional Docente, es necesario precisar diversas consideraciones que la Suprema Corte de Justicia de la Nación tomó en cuenta al emitir la ejecutoria de la acción de inconstitucionalidad 126/2008.

La Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos impone ciertas exigencias de publicidad y participación para la creación, reforma, modificación o supresión de normas, sin las cuales no pueden considerarse válidas, por lo que, para lograr el íntegro cumplimiento de los principios de democracia y representatividad, no sólo es importante el contenido de las leyes sino, además, la forma en que son creadas o reformadas, en virtud de que las formalidades esenciales del procedimiento legislativo aseguran el cumplimiento de los principios democráticos.

También consideró que para llevar a cabo una valoración de las irregularidades procedimentales en la creación de las leyes se debe intentar equilibrar dos principios distintos, uno de ellos es el principio de economía procesal, que apunta a la necesidad de no reponer innecesariamente etapas procedimentales, cuando ello no redundaría en un cambio sustancial de la voluntad parlamentaria expresada; el otro principio es el principio de equidad en la deliberación parlamentaria, que atiende a la necesidad de no considerar automáticamente irrelevantes todas las infracciones procedimentales que se produzcan en una tramitación parlamentaria que culmina con la aprobación de una norma mediante una votación que respeta las previsiones legales al respecto.

Además estableció que para determinar si, en un caso concreto, las violaciones al procedimiento legislativo trastocaron los lineamientos que se establecen para el debido proceso y legalidad de la ley en particular, consagradas en el artículo 14, párrafo segundo y 16, párrafo primero, constitucionales, y desembocan en la invalidez de la norma emitida o si, por el contrario, no tienen relevancia invalidatoria, es necesario considerar los siguientes tres principios:

"1) El procedimiento legislativo debe respetar el derecho a la participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria en condiciones de libertad e igualdad, es decir, resulta necesario que se respeten los cauces que permiten tanto a las mayorías como a las minorías parlamentarias expresar y defender su opinión en un contexto de deliberación pública, lo cual otorga relevancia a las reglas de integración y quórum en el seno de las Cámaras y a las que regulan el objeto y el desarrollo de los debates;

2) El procedimiento deliberativo debe culminar con la correcta aplicación de las reglas de votación establecidas; y,

3) Tanto la deliberación parlamentaria como las votaciones deben ser públicas."

En relación a lo antes expuesto, el más Alto Tribunal concluyó que en cumplimiento de los criterios transcritos, y atendiendo al caso concreto, debe evaluarse el procedimiento legislativo en su integridad, pues el objetivo es determinar si la existencia de ciertas irregularidades procedimentales impacta o no en la calidad democrática de la decisión final. Lo anterior es así, ya que la regulación del procedimiento legislativo raramente es único e invariable, sino que incluye ajustes y modalidades que responden a la necesidad de atender las vicisitudes que tan frecuentemente se presentan en la labor parlamentaria, como por ejemplo, la necesidad de tramitar ciertas iniciativas con urgencia, circunstancia que se presenta regularmente y ante la cual la evaluación del cumplimiento de los estándares enunciados debe hacerse cargo de las particularidades, sin que ello pueda desembocar, en cualquier caso, en su final desatención.

Ante las consideraciones aquí apuntadas, se tiene que el dictamen que aprobaron las Comisiones Unidas de Educación y Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores se firmó el 3 de septiembre del 2013 y se sesionó el mismo día por el Pleno de esa fuerza legislativa, por lo que no mediaron veinticuatro horas entre la publicación de aquél y la fecha en que se sometió a consideración del Pleno citado; sin embargo, tomando en cuenta los parámetros, antes citados, se concluye que se está ante la presencia de una violación de carácter formal que no invalida la norma antes citada.

Para mejor comprensión de lo expuesto, es necesario resaltar que el más Alto Tribunal determinó en la acción de inconstitucionalidad 126/2008 y sus acumuladas 127/2008 y 128/2008 lo siguiente:

"(...)

"Así pues, en el caso, no existe vulneración a tales principios, ya que el hecho de que el mismo seis de noviembre de dos mil ocho, se hubiesen llevado a cabo la primera y segunda lecturas, la discusión y la aprobación del dictamen presentado, también ese día, por la Comisión de Estudios Constitucionales, puesto que, por un lado, tal circunstancia no impidió el cumplimiento de las formalidades del procedimiento establecidas en la propia ley local -que, como se ha señalado, sólo exige que estas etapas se desarrollen en diferentes sesiones y que los diputados cuenten, previo a la discusión, con copia del dictamen respectivo-, sino que, por el contrario, se sujetó cabalmente a éstas y, por otro, tampoco se vulneraron los principios en que se funda la democracia representativa, fundamentalmente, el principio deliberativo, puesto que, tanto en el seno de la comisión como en el Pleno del Congreso, se dio oportunidad a que los diputados que quisieran intervenir en el debate, lo hicieran, exponiendo sus puntos de vista a favor o en contra del dictamen, aceptándose, incluso, algunas de las modificaciones propuestas por aquellos que se manifestaron en contra del mismo, lo que demuestra que el órgano legislativo tuvo suficiente tiempo para conocer dicha iniciativa y realizar un debate sobre ella, en el que las minorías participaron".

Asimismo, en la diversa acción de inconstitucionalidad 26/2001 y su acumulada 27/2001 se expuso lo siguiente:

"(...) aun considerando que en el caso concreto no se hubiera entregado a los diputados copia del dictamen respectivo en la sesión anterior a su discusión, de cualquier manera tal iniciativa fue sometida a estudio y análisis del Pleno del Congreso Estatal, siendo aprobado por una mayoría de catorce votos de los diputados que estuvieron presentes en la sesión de quince de junio de dos mil uno (fojas cuatrocientos setenta y tres del expediente); de ahí que, aun cuando materialmente no se hubiera procedido con las formalidades señaladas por los citados promoventes, lo cierto es que, como se dijo, por lo menos la mayoría de los diputados que votaron a favor del decreto que contiene, entre otros, las adiciones a los artículos 152, 312 y 314 del Código Electoral de la entidad, conocían el contenido del mismo, por lo que, en todo caso, con la aprobación de la ley se purgaron los vicios formales anteriores, pues no debe perderse de vista que el procedimiento legislativo simplemente es un cauce que permite llegar con un proyecto al Pleno del Congreso, para su votación".

Entonces, conforme a lo establecido por el más Alto Tribunal, si bien es cierto no mediaron veinticuatro horas entre la publicación del dictamen referido y la fecha en que se celebró la sesión del Senado en la cual se aprobó la Ley General del Servicio Profesional Docente, lo cierto es que el dictamen fue sometido a discusión, análisis y votación del Pleno de la Cámara de Senadores, esta última teniendo como resultado 120 votos a favor y 22 en contra de los artículos del proyecto de decreto en lo general y de aquéllos que no se reservaron -los reservados fueron los numerales 1, 4, 6, 7, 8, 22, 24, 28, 30,36, 38, 39, 53, 69, 74, 75, 76, 79, 83, Octavo, Noveno, Décimo Octavo, Décimo Noveno, Vigésimo Primero y Vigésimo Segundos transitorios-; es decir, que 120 senadores conocían el dictamen en cuestión, por lo que dicha omisión no es considerada una violación de carácter formal que trascienden de manera fundamental a la norma, de tal manera que provoque su invalidez o inconstitucionalidad pues, como ya se estableció, por lo menos la mayoría de los Senadores que votaron a favor del decreto por el cual se expidió la Ley General del Servicio Profesional Docente conocían el contenido de tal norma.

Máxime que durante el desahogo de la sesión multicitada se llevó a cabo el debate correspondiente, en el que diversos Senadores opinaron y expusieron sus puntos de vista a favor y en contra del dictamen. Pese a que en dicha asamblea varios de ellos manifestaron que la premura con la que se estaba analizando el dictamen de ley les ocasionaba su desconocimiento, realizaron propuestas de modificación en relación a diversos artículos de la norma a discusión, lo que originó que la minoría también tuviera oportunidad de manifestarse, respetando así los principios de la democracia representativa, fundamentalmente el deliberativo.

Consecuentemente, considerando los principios de economía en el proceso legislativo y el de equidad parlamentaria, se concluye que con la aprobación de la ley se purgaron los vicios formales anteriores, pues no debe perderse de vista que el procedimiento legislativo simplemente es un cauce que permite llegar con un proyecto al Pleno del Congreso para su votación.

Sin que sea contrario a lo anterior el criterio jurisprudencial de rubro: "DISPENSA DE TRÁMITES LEGISLATIVOS EN EL ESTADO DE COLIMA. SU FALTA DE MOTIVACIÓN NO SE CONVALIDA POR LA VOTACIÓN DE LA MAYORÍA O UNANIMIDAD DE LOS INTEGRANTES DE LA LEGISLATURA"; pues, atendiendo al caso en particular, no se adecúa a las etapas del proceso legislativo del cual emanó la Ley General del Servicio Profesional Docente, ya que el asunto del cual derivó la jurisprudencia antes citada se refiere a que, en el proceso de creación de cierta norma, durante la sesión del Pleno se dispensaron por mayoría de votos de los integrantes diversos actos legislativos en el Estado de Colima, lo que ocasionó, en esa cuestión, que se violentaran los principios democráticos; circunstancia que en el presente asunto quedó estudiado, como ya se dijo, los tres principios que la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció para analizar las violaciones legislativas deben estudiarse atendiendo a cada caso en particular y con vista del proceso legislativo en su integridad.

Procedimiento legislativo. Oportunidad para dictaminar en el Senado.

No es contrario a lo establecido en las disposiciones constitucionales la circunstancia que los miembros de las Comisiones Unidas de Educación y Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores no hayan sido citados con la oportunidad que la ley establece, para dictaminar la minuta que presentó la Cámara de Diputados en relación a la Ley General del Servicio Profesional Docente.

El arábigo 186 del Reglamento del Senado explica que una vez puestos de acuerdo los responsables de su formulación en las comisiones unidas, el proyecto de dictamen se distribuye a todos los integrantes de las mismas, por lo menos, veinticuatro horas antes de la reunión en que deba discutirse y votarse.

Del acuse de entrega de la minuta proyecto de la Cámara de Diputados se observa que se presentó a la Cámara de Senadores a las ocho horas con quince minutos ("AM 8 15") del 2 de septiembre de 2013 y que en esa fecha de turnó a las Comisiones Unidas de Educación y de Estudios Legislativos; sin embargo, aun cuando las comisiones no siguieron el trámite establecido en la ley para el estudio de la iniciativa enviada por la Cámara de Diputados, esta falta no es considerada una violación que afecte la validez de la norma, dado que se cumplió con el fin último buscado, esto es, se aprobó por el Pleno del órgano legislativo y se publicó oficialmente, pues tal omisión tendió a facilitar el análisis, discusión y aprobación del proyecto de ley por el Pleno de la Cámara de Senadores, cumpliéndose con las formalidades trascendentes para ello; de ahí que las irregularidades de carácter secundario no pueden afectar su validez; lo anterior, en atención a lo dispuesto en la jurisprudencia P./J. 94/2001.

Procedimiento legislativo. C. en el Senado.

El numeral 63 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que las Cámaras no pueden abrir sus sesiones ni ejercer su cargo sin la concurrencia, en cada una de ellas, de más de la mitad del número total de sus miembros.

El artículo 59 del Reglamento del Senado de la República establece que la sesión inicia una vez que se declara el cuórum, el cual se constituye con la asistencia de la mitad más uno de los integrantes del Senado.

De la versión estenográfica de la sesión correspondientes a la Cámara de Senadores de 3 de septiembre de 2013, se advierte que ésta inició a las doce horas con cuarenta y tres minutos de la fecha referida, en la que el Presidente de la Mesa Directiva del Senado solicitó a la Secretaría de dicha Mesa informara a la asamblea el resultado del cómputo de asistencia de los Senadores, quien dijo que conforme al registro en el sistema electrónico se tenían 89 miembros.

Posteriormente, previo receso, se reanudó la sesión a las dieciocho horas con veintiún minutos del mismo día, en cuyo debate se realizaron tres votaciones nominales a través del sistema electrónico, con el siguiente resultado: [se transcribe tabla...]

Con base en lo anterior se tiene que la sesión inició con el cuórum necesario -89 senadores- como la ley lo exige, esto es, con más de la mitad del número total de sus miembros, pues la Cámara de Senadores se integra por 128 miembros, si bien al reanudarse la sesión no se dijo el número de Senadores que se encontraban en la asamblea, lo cierto es que al llevarse a cabo, mediante el sistema electrónico, las votación nominales correspondientes, como se aprecia en la tabla anterior, la norma impugnada se aprobó tanto en lo general, como los artículos reservados incluyendo los transitorios, con la concurrencia permitida, pues mínimo había 120 Senadores.

Procedimiento legislativo. Votación parlamentaria en el Senado.

El artículo 97 del Reglamento del Senado de la República establece que la votación puede ser nominal, económica o por cédula. Además explica que es nominal cuando cada senador emite su voto después de identificarse por su nombre y apellidos, sea en voz alta o a través del sistema electrónico; asimismo, establece que la votación económica es cuando se levanta la mano para expresar el sentido del voto, a favor, en contra o en abstención, a requerimiento de la Secretaría; y es por cédula cuando se eligen personas a través de una papeleta que se deposita en una urna.

El procedimiento de la votación económica se lleva a cabo únicamente levantando la mano de los miembros de los representantes parlamentarios para que la Secretaria de la Mesa Directiva del Senado visualice quiénes votan a favor o en contra de lo propuesto, sin que la ley establezca que en este tipo de votaciones se deba especificar la cifra de los votos que se reciben en pro o en contra.

En la versión estenográfica de la sesión del Pleno de la Cámara de Senadores se tiene que a lo largo del debate realizado por dichas fuerzas políticas, el Presidente de la Mesa Directiva del Senado ordenó que se realizaran diversas votaciones económicas para determinar si se sometían a discusión las propuestas de los Senadores respecto a modificaciones o supresión de ciertos artículos, no en relación a la aprobación de aquéllos que se declararon reservados.

Al realizarse dicha votación económica el resultado no se contabilizó, pues únicamente se tenía la obligación, por parte de la Secretaria de la Mesa Directiva del Senado, de informar al Presidente del Senado y a los miembros de la asamblea si se admitía o no lo propuesto por la concurrencia a discusión, sin que debiera manifestarse la cifra de cuántos Senadores votaron a favor o en contra de esas propuestas, pues la ley no exige que deba expresarse el número de los votos opinados.

Es importante aclarar que las votaciones económicas que se llevaron a cabo en el debate multicitado no fueron para aprobar los artículos reservados, ya que tal cuestión se realizó mediante votación nominal en el sistema electrónico, se insiste, únicamente se votó de manera económica si se discutían o no las propuestas de modificación sugeridas por los Senadores en relación a esos artículos reservados, pero no en sí la aprobación de esos preceptos; lo que se hace constar en la sesión estenográfica, ya que después de la votación en la cual no se aprobaron para su discusión diversas propuestas de modificación, el Presidente de la Mesa Directiva del Senado dijo: "La votación del artículo ..., se reserva para su votación conjuntamente con los demás artículos reservados"; es decir, posteriormente se llevó a cabo la aprobación de esos preceptos en particular.

Procedimiento legislativo. Comisiones ordinarias.

El numeral 39 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos establece que, en relación a la Cámara de Diputados, ésta contará con las comisiones ordinarias, las cuales tienen a su cargo tareas de dictamen legislativo, de información y de control evaluatorio, y su competencia corresponde en lo general con las otorgadas a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal; también lista la denominación con la cual se distinguen, entre la que se encuentra la de Educación Pública y Servicios Educativos.

El artículo 3°, fracción II y 68 del Reglamento de la Cámara de Diputados señala que la comisión es el órgano constituido por el Pleno, que a través de la elaboración de dictámenes, informes, opiniones o resoluciones contribuye a que la Cámara cumpla sus atribuciones constitucionales y legales; y, el turno para efectos de dictamen, procederá para enviar a éstas las minutas, las iniciativas legislativas, las observaciones del Titular del Poder Ejecutivo Federal, las proposiciones y otros documentos que requieran de la elaboración de un dictamen.

Por otra parte, los preceptos 85, 86 y 90 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como el 117 del Reglamento de la Cámara Senadores, disponen que esta contará con comisiones ordinarias, las cuales analizan y dictaminan las iniciativas de ley o decreto que les sean turnadas, así como los asuntos del ramo o área de su competencia, las cuales tendrán a su cargo las cuestiones relacionadas con la materia propia de su denominación y, conjuntamente con la de Estudios Legislativos, el análisis y dictamen de las iniciativas de leyes y decretos de su competencia; el segundo artículo citado lista las denominaciones de dichas comisiones, entre ellas se encuentra la de Educación.

Ahora bien, de la iniciativa presentada por el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos se advierte que el objetivo primordial de la Ley General del Servicio Profesional Docentes es crear un ordenamiento jurídico reglamentario de los artículos 3° y 73, fracción XXV, de la Constitución Federal, para regular el servicio profesional docente en la educación básica y media superior, estableciendo los perfiles, parámetros e indicadores correspondientes; regulando los derechos, obligaciones y sanciones derivados de dicho servicio, con el fin de mejorar la calidad de la educación básica y media superior que imparte el Estado, y de esa manera alcanzar los niveles de calidad que la sociedad demanda, para un desarrollo político, social, económico y cultural de México.

Entonces, conforme a las leyes que regulan el proceso legislativo en las Cámaras, se advierte que las iniciativas presentada por el Titular del Ejecutivo Federal o la minuta elaborada por los Diputados que se entrega a Senadores, respectivamente, previo a la sesión en la que se discutan y se vote su aprobación, cuando no se dé un caso de urgencia, deberán ser dictaminada por las comisiones que conozcan de la materia objeto de la ley a discutir, es por ello, que en el caso concreto, se atendió al objetivo de la iniciativa presentada por el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, pues, como ya se dijo, la finalidad primordial de dicha norma es reglamentar los preceptos 3° y 73, fracción XXV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los cuales establecen, entre otras cuestiones, como derecho principal el de la educación.

Es por eso que, atendiendo al fin primordial de la iniciativa presentada por el Presidente Constitucional se turnó a la Comisión Especializada en Sistema Educativo Nacional, que en el caso de la Cámara de Diputados es la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos, y la minuta correspondiente enviada por éstos a la Cámara de Senadores se turnó a las Comisiones Unidas de Educación y de Estudios Legislativos, quienes, en sus respectivo ámbitos de competencia, realizaron el análisis de la iniciativa de ley para la formulación de sus dictámenes respectivos, cumpliendo con lo establecido en los numerales antes descritos.

Por otra parte, es necesario puntualizar que en el estudio abordado en este apartado de comisiones ordinarias no son aplicables los diversos artículos contenidos en el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estado Unidos Mexicanos; lo anterior, en razón de que dicha norma secundaria y de los artículos transitorios de los Reglamentos de las Cámaras de Senadores y Diputados, respectivamente, se tiene que:

"De conformidad con el Artículo Primero Transitorio del Reglamento del Senado de la República, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 4 de junio de 2010 y que entró en vigor el 1 de septiembre de 2010, "a partir de esa fecha dejarán de ser aplicables en cuanto se refiere al Senado de la República, las disposiciones relativas del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos".

De conformidad con el Artículo Tercero Transitorio del Reglamento de la Cámara de Diputados, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de diciembre de 2010 y que entró en vigor el 1 de enero de 2011, "quedan sin efecto para la Cámara de Diputados, las disposiciones contenidas en el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de marzo de 1934 y sus reformas".

De conformidad con el Artículo Noveno Transitorio del Reglamento de la Cámara de Diputados, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de diciembre de 2010 y que entró en vigor el 1 de enero de 2011, "todas aquellas disposiciones del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos que sean materia de Congreso General, así como de la Comisión Permanente, seguirán vigentes en tanto no se expida el ordenamiento específico".

Razón por la cual no es aplicable el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estado Unidos Mexicanos, pues los puntos que se estudiaron versan en relación a las comisiones ordinarias, circunstancia que se encuentra regulada en los reglamentos de ambas cámaras legislativas.

Procedimiento legislativo. Primera y segunda lectura del dictamen en el Senado.

El numeral 195 del Reglamento del Senado de la República establece que los dictámenes con proyecto de ley o decreto se debatirán y votarán sólo después de haberse efectuado dos lecturas ante el Pleno en sesiones consecutivas. A propuesta del Presidente, el Pleno puede dispensar la lectura parcial o total de un dictamen, la publicación de un dictamen en la Gaceta surte efectos de primera lectura.

Ahora bien, al inicio de la sesión estenográfica multicitada el Presidente de la Mesa Directiva del Senado solicitó a la Secretaría de dicha Mesa que sometiera a votación económica de la asamblea si se dispensaba la primera y la segunda lectura del dictamen de las Comisiones Unidas de Educación y de Estudios Legislativos con Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley General de Servicio Profesional Docente, lo cual fue autorizado por el Pleno.

Entonces, si bien es cierto no se llevaron a cabo las lecturas correspondiente que establece el artículo 195 antes citado, lo cierto es que tal omisión fue dispensada por el Pleno de la Cámara de Senadores, excepción que también contempla el numeral citado, máxime que como se advierte de la Gaceta electrónica de dicho órgano legislativo, de 3 de septiembre de 2013, el dictamen referido se encuentra publicado, con lo que se colma lo ordenado en el mandato antes descrito, pues la publicación de un dictamen en el citado medio de difusión surte efectos de primera lectura.

Retroactividad de la ley.

El principal motivo de disenso de la parte quejosa consiste, esencialmente, en que las normas impugnadas violan en su perjuicio el principio de irretroactividad de las leyes, previsto en el artículo 14, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que aquéllas alteran una serie de derechos adquiridos, como serían la estabilidad en el empleo, los derechos humanos a la no capacitación, no preparación y no evaluación, entre otros, estableciendo un régimen completamente novedoso para el ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia en el servicio profesional docente.

Los argumentos antes expuestos son inoperantes.

Debe de señalarse que el establecimiento de concursos de oposición para el ingreso al servicio docente y la promoción a cargos con funciones de dirección o de supervisión en la educación básica y media superior que imparta el Estado, así como la evaluación obligatoria para la promoción, reconocimiento y permanencia en el servicio profesional docente están contemplados en la fracción III del artículo 3º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que se transcribe a continuación:

"Art. 3o.- Todo individuo tiene derecho a recibir educación. El Estado -Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios-, impartirá educación preescolar, primaria, secundaria y media superior. La educación preescolar, primaria y secundaria conforman la educación básica; ésta y la media superior serán obligatorias.

...

III. Para dar pleno cumplimiento a lo dispuesto en el segundo párrafo y en la fracción II, el Ejecutivo Federal determinará los planes y programas de estudio de la educación preescolar, primaria, secundaria y normal para toda la República. Para tales efectos, el Ejecutivo Federal considerará la opinión de los gobiernos de los Estados y del Distrito Federal, así como de los diversos sectores sociales involucrados en la educación, los maestros y los padres de familia en los términos que la ley señale. Adicionalmente, el ingreso al servicio docente y la promoción a cargos con funciones de dirección o de supervisión en la educación básica y media superior que imparta el Estado, se llevarán a cabo mediante concursos de oposición que garanticen la idoneidad de los conocimientos y capacidades que correspondan. La ley reglamentaria fijará los criterios, los términos y condiciones de la evaluación obligatoria para el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en el servicio profesional con pleno respeto a los derechos constitucionales de los trabajadores de la educación. Serán nulos todos los ingresos y promociones que no sean otorgados conforme a la ley. Lo dispuesto en este párrafo no será aplicable a las Instituciones a las que se refiere la fracción VII de este artículo; ..."

En tal virtud, si las leyes reglamentarias lo único que hacen es desarrollar los postulados constitucionales, es evidente que no puede haber trasgresión al principio de irretroactividad de la ley, ya que la Constitución Federal, al reformarse el artículo 3º, por decreto publicado el 26 de febrero de 2013, no hizo distinción alguna en cuanto a su entrada en vigor, por lo que se entiende que sus disposiciones son válidas sin importar si antes de esa fecha existieran maestros o profesores que se encontraban sujetos a un régimen laboral distinto.

Dicho en otras palabras, si la ley reproduce y reglamenta lo que dice la Carta Magna, los mandatos legales no pueden combatirse alegando retroactividad, ya que sería tanto como alegar que no se pueden aplicar las reformas constitucionales de manera retroactiva, lo cual es incorrecto.

En efecto, el tema de la aplicación retroactiva de los mandatos constitucionales ha sido abordado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el sentido que "... en la aplicación de los preceptos constitucionales hay que procurar armonizarlos, y si resultan unos en oposición con otros, hay que considerar los especiales como excepción de aquellos que establecen principios o reglas generales. El legislador constituyente, en uso de sus facultades amplísimas, pudo, por altas razones políticas, sociales o de interés general, establecer casos de excepción al principio de no retroactividad, y cuando así haya procedido, tales preceptos deberán aplicarse retroactivamente".

Por ende, si los quejosos pretenden combatir la constitucionalidad de las leyes impugnadas, argumentando cuestiones que implicarían analizar la constitucionalidad de la Constitución Federal (en lo relativo al tema de retroactividad), es evidente que todos los argumentos expuestos en ese sentido son inoperantes.

También son inoperantes todos los conceptos de violación hechos valer por la parte quejosa, en el sentido de que las leyes reglamentarias del artículo 3º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la materia del establecimiento de concursos de oposición y evaluaciones obligatorias para el ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia en el servicio profesional docente, violan el principio de retroactividad, al transgredir derechos adquiridos al tenor de diversas leyes federales o locales, reglamentos, contratos colectivos e individuales del trabajo.

En efecto, lo relativo a la existencia de concursos de oposición y evaluaciones obligatorias, como se dijo anteriormente, está consagrada en la N.F.. Por lo tanto, el análisis de los conceptos de violación expuestos por la parte quejosa implicaría contrastar una norma legal, o un contrato de trabajo, con la Carta Magna, lo que implicaría aceptar que aquéllas están en el mismo nivel o, inclusive, por encima de lo que dispone la Ley Suprema, lo cual no es admisible por un órgano garante de la regularidad constitucional.

Dicho de otra manera, los quejosos no pueden alegar que se desconocieron o afectaron derechos adquiridos al tenor de diversas leyes, pues si la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispuso que para el ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia en el servicio profesional docente se deberían de realizar concursos de oposición y evaluaciones obligatorias, es claro que no se puede contrastar lo previsto por una ley, aduciendo que ésta es superior a los mandatos establecidos por el poder reformador de la Constitución.

Con independencia de lo señalado en los párrafos anteriores (relativo a la inoperancia de los conceptos de violación), las leyes que integran la reforma educativa no violan la prohibición de retroactividad establecida por la Carta Magna.

En efecto, atendiendo a la teoría de los componentes de la norma, que ha sido ampliamente desarrollada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Ley General de Educación, Ley General del Servicio Profesional Docente, así como la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, no actúan para regular o afectar situaciones jurídicas o fácticas que se hayan materializado en el pasado, sino solo hacia el futuro, debido a que el supuesto normativo, por ejemplo, relativo a la obligación de los trabajadores de evaluarse, rige a partir de que entró en vigor la ley, lo que claramente implica que tanto los efectos del supuesto, como sus consecuencias, ven hacia el futuro.

Dicho de manera simple y llana. Los profesores, maestros, supervisores y directores no serán retirados del servicio profesional docente por no haber aprobado evaluaciones realizadas en el pasado (antes de que entrara en vigor la reforma educativa), sino que su permanencia en el cargo dependerá de las evaluaciones que se llevan a cabo en el futuro.

Tampoco existe retroactividad o aplicación retroactiva de las normas impugnadas, ya que éstas no desconocen los derechos laborales que ahora tienen los trabajadores de la educación, al no privarlos de sus nombramientos o contratos, ni tampoco afecta las prerrogativas que les son inherentes (sueldo, aguinaldo, vacaciones, entre otras). Debe de insistirse, la normativa en materia de educación que es materia de este juicio regirá las condiciones laborales de los trabajadores de la educación a futuro, sin afectar hechos que se hayan materializado en el pasado.

Retroactividad. Capacitación a los trabajadores del servicio profesional docente.

Con independencia de lo expuesto en el apartado anterior, conviene señalar que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, antes de la reforma constitucional a los artículos 3º y 73 Constitucionales, no preveía a favor de ningún trabajador (perteneciente o no al gremio docente) el derecho humano a la no capacitación.

Al analizar cuidadosamente el apartado A del artículo 123 de la Carta Magna, se insiste, no se advierte la existencia del derecho humano a la no capacitación laboral; por el contrario, la fracción XIII de dicho numeral dispone que las empresas, cualquiera que sea su actividad, estarán obligadas a proporcionar a sus trabajadores capacitación o adiestramiento para el trabajo; dicho mandato constitucional agrega que la ley determinará los sistemas, métodos y procedimientos conforme a los cuales los patrones deberán cumplir con dicha obligación.

Lo señalado en el párrafo que antecede pone de relieve que lejos de advertir la existencia de un derecho humano a la no capacitación, el numeral en comento establece la obligación de los patrones de proporcionar a sus trabajadores capacitación o adiestramiento para el trabajo. Si bien parecería que ello no implica una obligación para los trabajadores de tomar dichos cursos de capacitación, es conveniente precisar que la manera de llevarse a cabo esos cursos, y su eventual obligatoriedad para los trabajadores, deberían de ser desarrolladas por la legislación ordinaria.

Lo anterior se ve robustecido por la Declaración sobre la Justicia Social para una Globalización Equitativa, adoptada por la Organización Internacional de Trabajo (OIT) el 10 de junio de 2008, que se transcribe en seguida:

"La Conferencia reconoce y declara que:

A. En el contexto de cambios acelerados, los compromisos y esfuerzos de los miembros y de la Organización para poner en práctica el mandato constitucional de la OIT en particular mediante las normas de trabajo, y para situar el empleo pleno y productivo y el trabajo decente como elemento central de las políticas económicas y sociales, deberían basarse en los cuatro objetivos de la OIT de igual importancia, a través de los cuales se plasma el Programa de Trabajo Decente y que pueden resumirse como sigue:

i) Promover el empleo creando un entorno institucional y económico sostenible cuyo marco:

- Las personas puedan adquirir y actualizar las capacidades y competencias que necesitan para poder trabajar de manera productiva en aras de su propia realización personal y el bienestar común; ..."

Resulta evidente la importancia que la Organización Internacional del Trabajo (OIT por sus siglas) adjudica a la educación, ya sea para la realización personal del trabajador, así como para el bienestar común. Por ende, los miembros del servicio profesional docente no pueden alegar que existía un derecho humano a la no capacitación consagrado a nivel internacional.

La capacitación de los docentes, como se dijo en este considerando de la sentencia, al analizar lo relativo a la falta de fundamentación y motivación de la normatividad impugnada, se encuentra íntimamente vinculada con la calidad de la educación. Solo mediante mecanismos de evaluación se podrá verificar si el trabajador está adquiriendo los conocimientos, habilidades y actualizaciones suficientes para realizar su trabajo.

La evaluación es un elemento intrínseco de la calidad. No existirá manera de saber si un producto, bien o servicio es superior a otros de su misma especie (es decir, es de calidad), si no es evaluado. En este sentido, la evaluación de los maestros resulta indispensable para saber si son capaces de impartir educación de calidad (con todos los aspectos que ello implica).

Educación sin evaluación podrá ser muchas cosas, pero no necesariamente de calidad, y justamente esto último (la calidad en la educación) es lo que los niños mexicanos necesitan y la Constitución Federal ordena. Oponerse a la evaluación de los educadores es oponerse a que los niños reciban una educación de calidad y negar la esperanza de un mejor país en el futuro.

Retroactividad. Ingreso y promoción al servicio profesional docente.

En lo que concierne al ingreso y promoción en el servicio profesional docente, la Constitución Federal jamás ha previsto un derecho humano a ingresar a cualquier trabajo por el simple hecho de desearlo, por haber realizado algunos estudios o ser seleccionado para el empleo por alguna asociación sindical; u otras circunstancias que se daban en la realidad de nuestro país, como son la "venta" o "herencia" de plazas; por el contrario, la Carta Magna establece que el ingreso a los empleos debe de hacerse tomando en consideración los conocimientos y aptitudes de los aspirantes, según dispone el artículo 123, apartado B, fracción VII, Constitucional.

El anterior razonamiento se ve robustecido por lo dispuesto en el Convenio Internacional del Trabajo número 111 de la OIT, relativo a la Discriminación en materia de Empleo y Ocupación, que establece, en su artículo 1.2 que las distinciones, exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones exigidas para un empleo determinado no serán consideradas como discriminación; es decir, a nivel convencional se permite que el patrón, sea particular o el propio Estado, prefiera a los trabajadores que estén mejor calificados para desempeñar el empleo ofrecido.

En el mismo orden de ideas, el derecho al escalafón laboral, es decir, a los ascensos en los empleos, debe de hacerse tomando en consideración los conocimientos, aptitudes y antigüedad del aspirante, según dispone desde 1974 el artículo 123, apartado B, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Jamás ha sido suficiente, a nivel constitucional, el simple paso del tiempo para tener derecho a subir a un nivel superior en el trabajo, sino que se deben de tomar en consideración los conocimientos y aptitudes correspondientes, los cuales pueden medirse, de manera objetiva, mediante una evaluación.

Retroactividad. Estabilidad en el empleo.

El nuevo régimen legal para el servicio profesional docente, relativo a la aplicación de evaluaciones obligatorias para la permanencia en el empleo no viola el derecho a la estabilidad al empleo ni el principio de progresividad en materia laboral.

El artículo 3º, fracción III, de la Constitución Federal dispone que la permanencia en el servicio profesional docente está condicionada a la evaluación obligatoria. Por otra parte, los apartados A y B del artículo 123 de la Carta Magna no prevén como derecho humano a favor de los trabajadores el que una vez conseguido un empleo, jamás puedan ser despojado de él. Por el contrario, es necesario traer a colación lo dispuesto por la fracción XI del apartado B del numeral constitucional señalado en el último término:

"XI (sic).- Los trabajadores solo podrán ser suspendidos o cesados por causa justificada, en los términos que fije la ley."

Como se advierte, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos jamás ha previsto un sistema laboral en el que una vez que un trabajador obtenga un empleo, jamás pueda ser separado de éste; por el contrario, el Constituyente estableció que correspondía al legislador ordinario determinar en qué casos los trabajadores podían ser suspendidos o cesados por causa justificada.

En ese sentido, por ejemplo, los artículos 42 de la Ley Federal del Trabajo y 45 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado establecen los supuestos en los que el patrón puede suspender a un trabajador del empleo (enfermedad del trabajador, prisión preventiva, entre otros). Mientras que los diversos numerales 47 de la Ley Federal del Trabajo y 46 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado contemplan los casos en los que se puede rescindir - justificadamente - una relación del trabajo sin responsabilidad del patrón, entre las que se encuentran, verbigracia, desobediencia, negligencia o violencia del trabajador.

En relación a la terminación de la relación laboral por falta de capacidad del trabajador, tampoco existe un derecho humano consagrado en fuente internacional que lo prohíba. Por el contrario, el Convenio 158 sobre la Terminación de la Relación del Trabajo de la OIT (del que México no es parte, pero resulta ilustrativo para robustecer la presente resolución) establece lo siguiente:

"Artículo 4º. No se pondrá término a la relación de trabajo de un trabajador a menos que exista para ello una causa justificada relacionada con su capacidad o su conducta o basada en las necesidades de funcionamiento de la empresa, establecimiento o servicio".

De esta manera, también el derecho internacional prevé la posibilidad de que un patrón termine la relación laboral si un trabajador no tiene las capacidades necesarias para desempeñar el empleo para el cual fue contratado.

Habiendo precisado que no existe un derecho humano a una relación laboral eterna, o prohibición absoluta de los patrones a dar por terminada la relación laboral, este órgano de control constitucional analizará si el sistema previsto por la Ley General del Servicio Profesional Docente es acorde a los postulados establecidos por la Carta Magna en materia de estabilidad laboral.

En relación con lo anterior es necesario tener en consideración diversos preceptos legales de la ley en cita:

"Artículo 4. Para los efectos de la presente Ley se entenderá por:

...

XVIII. Nombramiento: Al documento que expida la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado para formalizar la relación jurídica con el Personal Docente y con el Personal con Funciones de Dirección o Supervisión. En razón de su temporalidad podrá ser:

a) Provisional: Es el Nombramiento que cubre una vacante temporal menor a seis meses;

b) Por Tiempo Fijo: Es el Nombramiento que se otorga por un plazo previamente definido, y

c) Definitivo: Es el Nombramiento de base que se da por tiempo indeterminado en términos de esta Ley y de la legislación laboral;"

...

"XXII. Permanencia en el Servicio: A la continuidad en el servicio educativo, con pleno respeto a los derechos constitucionales;"

...

"XXV. Personal Docente: Al profesional en la Educación Básica y Media Superior que asume ante el Estado y la sociedad la responsabilidad del aprendizaje de los alumnos en la Escuela y, en consecuencia, es responsable del proceso de enseñanza aprendizaje, promotor, coordinador, facilitador, investigador y agente directo del proceso educativo;"

...

"CAPÍTULO VIII

De la Permanencia en el Servicio"

"Artículo 52. Las Autoridades Educativas y los Organismos Descentralizados deberán evaluar el desempeño docente y de quienes ejerzan funciones de dirección o de supervisión en la Educación Básica y Media Superior que imparta el Estado.

La evaluación a que se refiere el párrafo anterior será obligatoria. El Instituto determinará su periodicidad, considerando por lo menos una evaluación cada cuatro años y vigilará su cumplimiento.

En la evaluación del desempeño se utilizarán los perfiles, parámetros e indicadores y los instrumentos de evaluación que para fines de Permanencia sean definidos y autorizados conforme a esta Ley.

Los Evaluadores que participen en la evaluación del desempeño deberán estar evaluados y certificados por el Instituto."

"Artículo 53. Cuando en la evaluación a que se refiere el artículo anterior se identifique la insuficiencia en el nivel de desempeño de la función respectiva, el personal de que se trate se incorporará a los programas de regularización que la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado determine, según sea el caso. Dichos programas incluirán el esquema de tutoría correspondiente.

El personal sujeto a los programas a que se refiere el párrafo anterior, tendrá la oportunidad de sujetarse a una segunda oportunidad de evaluación en un plazo no mayor de doce meses después de la evaluación a que se refiere el artículo 52, la cual deberá efectuarse antes del inicio del siguiente ciclo escolar o lectivo.

De ser insuficientes los resultados en la segunda evaluación, el evaluado se reincorporará a los programas de regularización para sujetarse a una tercera evaluación que se llevará a cabo en un plazo no mayor de doce meses.

En caso de que el personal no alcance un resultado suficiente en la tercera evaluación que se le practique, se darán por terminados los efectos del Nombramiento correspondiente sin responsabilidad para la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado, según corresponda".

"Artículo 54. Para la Educación Básica, los programas de regularización serán definidos de conformidad con los lineamientos generales que la Secretaría expida. En el caso de la Educación Media Superior los programas de regularización serán determinados por las Autoridades Educativas y Organismos Descentralizados, según corresponda."

De la lectura de los preceptos legales recién transcritos se advierte que el legislador respetó el derecho a la estabilidad en el empleo de los educadores del país, puesto que reconoció la existencia de nombramientos definitivos, es decir, aquellos de base expedidos por tiempo indeterminado, en términos de dicha ley y la legislación laboral aplicable.

De igual forma estableció que la evaluación en el desempeño docente y de quienes ejerzan funciones de dirección o de supervisión en la educación básica y media superior que imparta el Estado será obligatoria, la cual es acorde a lo ordenado por el artículo 3º, fracción III, de la Constitución Federal, que condicionó la permanencia en dicho servicio profesional a la evaluación obligatoria.

La fórmula establecida por el legislador para evaluar a los miembros del servicio profesional docente resulta razonable a la luz de los derechos humanos de los trabajadores de la educación, puesto que para proteger el trabajo de los interesados se precisó que las evaluaciones se llevarían de manera periódica, considerando por lo menos una evaluación cada cuatro años.

Si el maestro no aprueba la primera evaluación, es decir, al identificarse la insuficiencia en el nivel de desempeño de la función respectiva, se incorporará a los programas de regularización que la autoridad educativa o el organismo descentralizado determine, según sea el caso.

Concluido el periodo de regularización, el interesado se sujetará a una nueva evaluación en un plazo no mayor de doce meses después de la primera evaluación, la cual deberá efectuarse antes del inicio del siguiente ciclo escolar. Si el docente nuevamente obtiene un resultado insuficiente, entonces se reincorporará, una vez más, a los programas de regularización para someterse a una tercera evaluación.

Solo en el caso de que el docente obtenga un nuevo resultado insuficiente en esta tercera evaluación, se darán por terminados los efectos del nombramiento correspondiente sin responsabilidad para la autoridad educativa o el organismo descentralizado, según corresponda.

Como se aprecia, el legislador fijó reglas razonables para preservar la fuente de trabajo del personal docente, ya que la relación laboral no terminará si el empleado no aprueba satisfactoriamente una sola evaluación obligatoria, sino que se le da la oportunidad de regularizar sus conocimientos y aptitudes y presentar una nueva (segunda) evaluación; si no la aprueba nuevamente, se le vuelve a dar otra oportunidad para regularizarse y presentar una tercera evaluación.

Solo en el caso de que se reprueben tres veces consecutivas una evaluación obligatoria es que se terminará la relación laboral, lo cual es razonable, pues el legislador trató de proteger, en la medida de lo posible, la fuente de trabajo del trabajador de la educación; sin embargo, si el profesor o maestro no aprueba en tres evaluaciones consecutivas, es evidente que no es apto para desempeñar una función tan importante como es la de inculcar conocimientos a la niñez mexicana y, consecuentemente, se entiende perfectamente que deba de concluirse con la relación laboral, todo ello en aras de proteger el interés superior de los menores de edad que asisten a la escuela.

Retroactividad. Periodo de inducción a directores.

El artículo 27 de la Ley General del Servicio Profesional Docente dispone que en la educación básica la promoción a una plaza con funciones de dirección dará lugar a un nombramiento, sujeto a periodo de inducción con duración de dos años ininterrumpidos, dentro del cual el personal de que se trate deberá cursar los programas de desarrollo de liderazgo y gestión escolar determinados por la autoridad educativa local.

El precepto legal referido con anterioridad no vulnera el principio de irretroactividad de la ley, ya que sus efectos solo surtirán efectos para los nombramientos de directores que se den bajo el amparo de dicha normatividad, sin afectar los que se otorgaron con anterioridad a su vigencia, por lo que las personas que antes de la entrada en vigor de la norma tenían un cargo de dirección no serán afectadas en su nombramiento ni sujetas a un periodo de inducción.

Separación del empleo por faltas injustificadas.

El artículo 76 de la Ley General del Servicio Profesional Docente señala que con el propósito de asegurar la continuidad en el servicio educativo, a los servidores públicos del sistema educativo nacional, al personal docente, con funciones de dirección o supervisión de la educación básica y media superior, que incumpla injustificadamente con la asistencia a sus labores por más de tres días consecutivos o discontinuos, en un periodo de 30 días naturales, será separado del servicio sin responsabilidad para la autoridad educativa u organismo descentralizado (patrón), y sin necesidad de que exista resolución previa del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje o sus equivalentes en las entidades federativas.

El numeral en comento no es violatorio de derechos fundamentales.

El derecho de audiencia previa se encuentra cabalmente protegido, ya que la lectura del citado artículo 76 no debe de realizarse de manera aislada, sino armónicamente con el diverso 75 de la norma en estudio (LGSPD), que dispone que si la autoridad educativa o el organismo descentralizado, en su carácter de patrones, consideran que existen causas justificadas que ameriten la imposición de sanciones (como es separación del servicio profesional docente en caso de tener tres faltas), lo hará del conocimiento del probable infractor, concediéndole un plazo para probar y alegar; posteriormente, la autoridad educativa o el organismo descentralizado emitirá la resolución correspondiente.

Por lo tanto, antes de que se prive al trabajador de su fuente de empleo se le otorgará un término para probar y alegar, con lo que se cumplen cabalmente las formalidades esenciales del procedimiento antes del acto privativo, es decir, antes de la separación del empleo, con lo que se respeta plenamente el derecho de audiencia previa. Además, en términos del artículo 76, párrafo segundo, el afectado por la determinación podrá hacer valer los medios de defensa que estime pertinentes ante las autoridades jurisdiccionales correspondientes.

Asimismo, la determinación legislativa de separar de su empleo, por faltas injustificadas, a un servidor público del sistema educativo nacional, personal docente, con funciones de dirección o de supervisión es razonable en sede constitucional, pues no debe pasarse por alto que la legislación tiene como objeto hacer efectivo el derecho de la educación de los niños y niñas de la república mexicana. Por ejemplo, un profesor que no asiste a las aulas injustificadamente, no está haciendo un bien a los niños que son sus educandos; por el contrario, la falta de enseñanza (propiciada por el maestro faltista) repercutirá negativamente en los conocimientos de sus alumnos.

Separación del empleo por no someterse a la evaluación obligatoria (entre otros supuestos).

El artículo 69 de la Ley General del Servicio Profesional Docente establece que son obligaciones del personal docente y con funciones de dirección o de supervisión en la educación básica y media superior:

I. Cumplir con los procesos establecidos para las evaluaciones con fines de ingreso, promoción, permanencia y, en su caso, reconocimiento;

II. Cumplir con el periodo de inducción al servicio y sujetarse a la evaluación que para dichos efectos refiere la ley;

III. Prestar los servicios docentes en la escuela en la que se encuentre adscrito y abstenerse de cualquier cambio de adscripción, sin previa autorización;

IV. Abstenerse de prestar el servicio docente sin haber cumplido los requisitos y procesos a que se refiere la ley y demás disposiciones aplicables;

V.P. documentación fidedigna dentro de los procesos a que se refiere la ley;

VI. Sujetarse, de manera personal, a los procesos de evaluación legales;

VII. Atender los programas de regularización; así como aquellos que sean obligatorios de formación continua, capacitación y actualización; y

VIII. Las demás que señalen las disposiciones aplicables.

Por su parte, el artículo 74 de la citada LGSPD establece que el incumplimiento de las obligaciones previstas en el artículo 69 dará a la terminación de los efectos del nombramiento correspondiente, sin responsabilidad para la autoridad educativa u organismo descentralizado, sin que exista resolución previa del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje o sus equivalentes en las entidades federativas.

Las disposiciones antes señaladas no son violatorias de derechos fundamentales ya que encuentran sustento en lo dispuesto por el artículo 3º, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que dispone que para el ingreso, permanencia, promoción y reconocimiento en el servicio profesional docente se deberán aplicar evaluaciones obligatorias. De esta manera, un maestro, supervisor o director que se niega a ser evaluado no está violando una disposición ordinaria o secundaria, sino un mandato de nivel constitucional; al ser una trasgresión del máximo nivel, está plenamente justificada la separación del empleo ante la contumacia del trabajador de la educación de acatar el texto constitucional.

Aunado a lo precisado en líneas que anteceden, no existe vulneración alguna a la garantía de audiencia, pues para la emisión de la determinación que dé por terminada la relación laboral, como se dijo en el apartado que antecede, la autoridad educativa (en su carácter de patrón) deberá instaurar previamente el procedimiento previsto en el artículo 75 de la LGSPD y emitir la resolución correspondiente, la cual podrá ser combatida ante las autoridades jurisdiccionales en materia laboral.

Al efecto este juzgado federal debe de señalar que el cumplimiento de los mandatos constitucionales no atañe solo a las autoridades y órganos del Estado, sino a todos los particulares, al tratarse de una norma vinculante, como cualquiera otra que emita el legislador secundario, aunque con un valor o jerarquía superior.

Progresividad, interdependencia e indivisibilidad.

Las leyes que integran la reforma educativa (LGE, LGSPD y LINEE) no violan los principios de universalidad, progresividad, interdependencia e indivisibilidad, previstos por el artículo 1º, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al alterar el régimen laboral de los miembros del servicio profesional docente ni el sistema educativo en nuestro país.

El principio de progresividad implica gradualidad y progreso, de manera que sea una constante el avance en la materialización de los derechos humanos, evitando retrocesos en las medidas políticas, legislativas o de otra índole instaurados para hacerlos efectivos. Asimismo, "los derechos humanos son interdependientes en tanto establecen relaciones recíprocas entre ellos, y son indivisibles en la medida en que no deben de tomarse como elementos aislados o separados, sino como un conjunto"

De una correcta interpretación de los principios de progresividad, interdependencia e indivisibilidad no se advierte que los Estados jamás puedan modificar su legislación laboral, ni establecer reglas específicas para una profesión determinada, ya que en todo momento debe de tenerse en cuenta a los otros principios interpretativos de los derechos humanos, a saber, el de interdependencia e indivisibilidad.

En ese orden de ideas, como ya se dijo, jamás ha existido a nivel constitucional o convencional un derecho humano al acceso irrestricto a cualquier empleo, a la no evaluación, a la no capacitación o a la permanencia indefinida en un trabajo, aun sin contar con las capacidades, conocimientos o habilidades para desempeñarlo.

De igual manera, como se dijo en el considerando de "consideraciones previas", este juzgado de distrito deberá velar en todo momento por el interés superior de la niñez mexicana, que tiene como derecho humano elemental el de la educación de calidad, según ordena la Constitución Mexicana. En ese orden de ideas, atendiendo al principio de interdependencia de los derechos humanos, es claro que un tribunal de control de constitucionalidad, como el que ahora resuelve, no puede pasar por alto que el Estado, mediante la reforma constitucional al artículo 3º de la Carta Magna y con la emisión de las leyes de la reforma educativa (LGE, LGSPD y LINEE), estableció una política para mejorar el sistema educativo del país, en beneficio de los niños y niñas que habitan en él.

Pretender que solo deben de prevalecer los derechos de los trabajadores de la educación (en especial aquellos cuya existencia alegan, como son el de no capacitación, evaluación y permanencia indefinida en el empleo), sería reducir a la nada el derecho de educación de los menores de edad, atentando contra la interdependencia e indivisibilidad de los derechos humanos, lo cual no puede ser sustentado por un órgano protector de dichos derechos.

Además, como quedó asentado en uno de los apartados anteriores de este considerando, el legislador estableció medidas razonables para lograr la estabilidad en el empleo, como son el establecimiento de tres evaluaciones antes de dar por terminada la relación laboral, existiendo la obligación de incorporarse a cursos de regularización después de la primera y segunda evaluación (artículo 53 de la LGSPD). Con lo anterior, resulta evidente que el legislador logró crear, mediante las leyes de la reforma educativa, un sistema que permite elevar la calidad de la educación de los niños (entre otras cosas, mediante la evaluación de los miembros del servicio profesional docente), además de tutelar, en la medida de lo posible, los derechos laborales de los trabajadores de la educación.

Establecimiento de trabajos forzosos.

El artículo 8º transitorio del decreto por el cual se expidió la Ley General del Servicio Profesional Docente establece que aquellos trabajadores que al momento de entrada en vigor de la norma se encuentren en servicio, cuenten con nombramiento definitivo con funciones de docencia, dirección o supervisión y reprueben por tres ocasiones la evaluación obligatoria a que hace mención el artículo 53 de dicha norma (cuyo análisis se hizo en el apartado que antecede de esta sentencia), no será separado de la función pública y será readscrito para continuar en otras áreas de dicho servicio, o se le ofrecerá incorporarse a los programas de retiro que se autoricen.

La readscripción en otra área del servicio profesional docente, por no haber aprobado tres evaluaciones obligatorias consecutivas, no puede considerarse el establecimiento de trabajos forzosos, sino que es un régimen de beneficio laboral establecido por el legislador a favor de los trabajadores de la educación, lo que torna inoperantes los conceptos de violación hechos valer en este sentido, pues si se estimara inconstitucional la norma, los efectos del fallo protector de garantías serían adversos a los intereses de los agraviados, pues el amparo implicaría que no se les aplicara el régimen de beneficio y, por lo tanto, al reprobar tres veces la evaluación obligatoria serían separados de su empleo, sin la prerrogativa de la readscripción o el retiro voluntario.

Con independencia de lo anterior, el régimen de beneficio previsto por el artículo octavo transitorio del decreto por el cual se expidió la Ley General del Servicio Profesional Docente no puede considerarse como un trabajo forzoso, atendiendo a las siguientes consideraciones.

Como ya se dijo, si un miembro del servicio profesional docente no aprueba tres evaluaciones obligatorias consecutivas (entre las que medió un periodo de regularización), es evidente que no puede seguir desempeñando sus funciones docentes, pues ello afectará gravemente a la niñez mexicana, ya que no prestará los servicios educativos de calidad que requiere la Nación y ordena la Constitución Federal. Por ende, la falta de conocimientos y habilidades para realizar funciones docentes, dirección o de supervisión, así determinada por la autoridad educativa, impide al involucrado seguir realizando tales actividades; no obstante, se insiste, el legislador otorgó un mecanismo para que el trabajador respectivo siga teniendo una fuente de trabajo (readscripción) u opte por un programa de retiro.

El artículo 5º, párrafo tercero, de la Constitución Federal dispone que nadie podrá ser obligado a prestar trabajos personales sin la justa retribución y sin su pleno consentimiento, salvo el trabajo impuesto como pena por la autoridad judicial; por su parte, los artículos 6.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 8.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos prohíben el establecimiento de trabajos forzosos.

Para desentrañar el concepto de "trabajo forzoso", resulta indispensable acudir al Convenio Internacional del Trabajo número 29, de la Organización Internacional de Trabajo (en lo subsecuente OIT), relativo al Trabajo Forzoso u Obligatorio, que en su artículo 2 lo define como "todo trabajo o servicio exigido a un individuo bajo la amenaza de una pena cualquiera y para el cual dicho individuo no se ofrece voluntariamente".

La propia OIT, en el Convenio Internacional del Trabajo número 105, relativo a la Abolición del Trabajo Forzoso, en su artículo 1, estableció la prohibición del trabajo forzoso u obligatorio:

a) Como medio de coerción o de educación política o como castigo por tener o expresar determinadas opiniones políticas o por manifestar oposición ideológica al orden político, social o económico;

b) Como método de movilización y utilización de la mano de obra con fines de fomento económico;

c) Como medida de disciplina en el trabajo;

d) Como castigo por haber participado en huelgas;

e) Como medida de discriminación racial, social, nacional o religiosa.

Sobre el tema que nos ocupa resulta relevante que los convenios internacionales en comento vinculan directamente el trabajo forzoso a los conceptos de amenaza, pena, coerción y falta de voluntad. Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos estimó que la "amenaza de una pena" puede consistir en la presencia real y actual de una intimidación, que puede asumir formas y graduaciones heterogéneas, de las cuales las más extremas son aquellas que implican coacción, violencia física, aislamiento o confinación, así como la amenaza de muerte dirigida a la víctima o a sus familiares.

El mismo tribunal internacional explicó que la "falta de voluntad para realizar el trabajo o servicio" consiste en la ausencia de consentimiento o de libre elección en el momento del comienzo o continuación de la situación de trabajo forzoso. Esta puede darse por distintas causas, tales como la privación ilegal de libertad, el engaño o la coacción psicológica.

Atendiendo al marco de normativa de derechos humanos (tanto constitucional como convencional) y a la jurisprudencia internacional en la materia, un régimen de beneficio otorgado a los trabajadores de la educación, que son separados de las funciones docentes, de supervisión o dirección, al no ser aptos para ellas, y que son readscritos para continuar en otras tareas dentro del servicio, no implica el establecimiento de trabajos forzosos, ya que el trabajador de la educación puede elegir (con lo que interviene su libre voluntad) entre la readscripción y los programas de retiro. De elegir la primera opción (la readscripción) la ley no establece ninguna amenaza a su vida, integridad personal o dignidad, que lo obligue a continuar indefinidamente en su nueva área de trabajo, por lo que el trabajador podrá abandonarla libremente cuando así lo decida.

Por lo tanto, es evidente que el artículo 8º transitorio en estudio no es violatorio de derechos fundamentales, sino que, por el contrario, es un régimen para beneficiar a los trabajadores de la educación que no sean aptos (al reprobar 3 evaluaciones obligatorias consecutivas) para prestar el servicio profesional docente.

Igualdad y no discriminación.

El establecimiento de las reglas laborales a las que deberán sujetarse los trabajadores del servicio profesional docente, previstas en las leyes de la reforma educativa, no implican violación a los derechos fundamentales de dignidad humana, igualdad y no discriminación, previstos en el artículo 1º de la Constitución Federal.

El artículo 1º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que todas las personas gozarán de los derechos humanos consagrados en la Carta Magna y en tratados internacionales. Asimismo prohíbe la discriminación por cuestiones que atenten contra la dignidad humana.

El principio de igualdad se configura como uno de los valores superiores del orden jurídico, lo que significa que ha de servir de criterio básico para la producción normativa y su posterior interpretación y aplicación, y si bien es cierto que el verdadero sentido de la igualdad es colocar a los particulares en condiciones de poder acceder a derechos reconocidos constitucionalmente, lo que implica eliminar situaciones de desigualdad manifiesta, ello no significa que todos los individuos deban ser iguales en todo, por lo que el legislador estará en aptitud de establecer tratos diferenciados a sujetos que se encuentren en situaciones objetivas y de hechos desiguales, siempre que exista para ello una justificación razonable y objetiva.

Ahora bien, debe de señalarse que la Ley General del Servicio Profesional Docente, en especial, y de manera más amplia la Ley General de Educación y la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, establecen derechos laborales distintos para los trabajadores de la educación al servicio del Estado o de sus organismos descentralizados, respecto de los demás trabajadores de la iniciativa privada o servidores públicos.

No obstante, tal diferenciación no viola los derechos fundamentales de igualdad y no discriminación, ya que ésta encuentra pleno sustento en dos situaciones: una constitucional y una fáctica.

La primera de ellas - la constitucional - la encontramos en los artículos 3º, fracciones III, VIII y 73, fracción XXV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que estableció al legislador ordinario la obligación de emitir normas en materia de servicio profesional docente para, entre otras cosas, fijar los criterios, términos y condiciones de la evaluación obligatoria, promoción, reconocimiento y permanencia en el servicio. Dicho de otra manera, la distinción entre los trabajadores de la educación y todos los demás tiene sustento constitucional.

El segundo sustento de la diferenciación realizada por el legislador para regular el ingreso, permanencia y promoción del servicio profesional docente, consiste en que no se encuentran en igualdad de condiciones los profesores y maestros al servicio del Estado y sus organismos descentralizados respecto de los demás trabajadores.

En efecto, como se dijo al analizar la fundamentación y motivación de la actividad legislativa, la impartición de la educación es sumamente importante para la niñez mexicana, ya que ésta implicará directamente en un beneficio directo a los educandos (a largo y mediano plazo) e indirecto a la sociedad en general. En atención a que los miembros del servicio profesional docente son los encargados de llevar esa educación a los menores, es que adquieren un rol importantísimo para el futuro de la Nación.

Todos los trabajos son importantes para quien lo desempeña y repercuten en el ámbito social y económico que lo rodea, pero tratándose de educadores, su función adquiere una trascendencia especial para el país, ya que su trabajo no es el de la creación u obtención de insumos de consumo, transformación de materiales o prestación de servicios, sino la de moldear a cientos o miles de niños que pasarán por sus aulas. Inculcar a los menores los conocimientos necesarios para ser buenos ciudadanos, como ya se dijo, repercutirá en una sociedad más justa.

Por lo tanto, los miembros del servicio profesional docente no se encuentran en la misma situación que el resto de los trabajadores, por lo que encuentra plena justificación las reglas especiales para regular sus derechos laborales en las leyes de la reforma educativa.

La circunstancia que la Ley General del Servicio Profesional Docente no aplique para los maestros de instituciones públicas de educación superior (universidades) tampoco es inconstitucional, ya que dicha distinción encuentra sustento en la propia Carta Magna, por disposición expresa de su artículo 3º, fracción VII.

Asimismo, la circunstancia que la Ley General del Servicio Profesional Docente no aplique a los profesores o maestros que prestan sus labores en instituciones educativas privadas, en lo concerniente a la aplicación de evaluaciones obligatorias para el ingreso, permanencia, promoción y reconocimiento, tampoco viola el derecho a la no discriminación ni de igualdad, ya que la distinción entre trabajadores al servicio del Estado y aquellos que prestan sus servicios en el ámbito particular tiene sustento en la propia Carta Magna, como se advierte de los apartados A y B del artículo 123.

No alteración del régimen laboral.

Ni la Ley General del Servicio Profesional Docente, la Ley General de Educación o la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación sustrajeron a los profesores del régimen laboral para convertirlos en sujetos de derecho administrativo, puesto que el artículo 3º, fracción III, de la Constitución Federal dispuso que las leyes ordinarias fijarían los criterios, términos y condiciones de la evaluación obligatoria para el ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia en el servicio profesional "con pleno respeto a los derechos constitucionales de los trabajadores de la educación".

Lo anterior significa que la N.F. reconoce a los trabajadores de la educación como trabajadores, con el pleno reconocimiento de los derechos y prerrogativas previstos por el artículo 123 de la propia Carta Magna, así como las leyes laborales bajo las cuales han estado prestando sus servicios hasta la fecha.

La única diferencia de lo que sucede ahora es que los miembros del servicio profesional docente estarán sujetos a reglas diferenciadas en lo concerniente al ingreso, promoción, permanencia y reconocimiento en sus trabajos, lo cual no los excluye de los demás derechos laborales a que tienen derecho (sueldo, descansos, vacaciones, aguinaldos, etcétera).

Dicho de otra manera, atendiendo a los principios interpretativos de temporalidad y especialidad, los derechos de los trabajadores de la educación serán todos aquellos que están previstos por el marco constitucional y legal laboral, con el trato diferenciado que prevé el artículo 3º Constitucional y las leyes reglamentarias que de él emanaron (LGE, LGSPD y LINEE), pero siguen teniendo el carácter de trabajadores.

Lo anterior se corrobora con lo señalado por el artículo 83 de la Ley General del Servicio Profesional Docente, en el sentido que las relaciones de trabajo del personal docente con las autoridades educativas y organismos descentralizados, se regirán por la legislación laboral aplicable, salvo lo dispuesto por la propia norma (LGSPD).

La circunstancia que el artículo 80 de la Ley General del Servicio Profesional Docente hable de resoluciones administrativas y de un recurso de revisión, no convierte en sujetos administrativos a los trabajadores de la educación.

En relación a lo destacado en la párrafo que antecede, conviene precisar que las autoridades educativas, a que hacen referencia las fracciones III y IV del artículo 4º de la LGSPD evidentemente tienen el carácter de administrativas, ya que al no formar parte del poder judicial o del legislativo, no pueden llamárseles autoridades judiciales o legislativas.

De igual manera, un acto del Estado que unilateralmente afecta a un particular, en el caso concreto un trabajador de la educación, reviste el carácter de acto o resolución administrativa, sin que ello implique modificación o alteración al régimen laboral de los miembros del servicio profesional docente.

Asimismo, el recurso de revisión es de naturaleza optativa, por lo que el afectado podrá ocurrir ante la autoridad jurisdiccional en materia laboral que competa para combatir la determinación de la autoridad administrativa, según se advierte del análisis de los artículos 80 y 83, párrafo segundo, de la LGSPD.

Entonces, si existe la posibilidad de combatir los actos o resoluciones unilaterales que emiten las autoridades administrativas - en su calidad de patrones - es claro que no existe modificación o transformación del régimen laboral respectivo. Sostener lo contrario llegaría al absurdo de afirmar que aquellos que interpongan el recurso administrativo (que es optativo) no son trabajadores (sino sujetos de índole administrativo) y los que acudan a la junta de conciliación respectiva sí son trabajadores. Es decir, la naturaleza de la relación laboral dependerá si el trabajador opta por el recurso administrativo o acudir a la autoridad jurisdiccional laboral, lo cual es ilógico.

Derecho al trabajo.

El artículo 5º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece el derecho a todos los habitantes del país de dedicarse a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. El concepto de licitud a que hace alusión la Carta Magna implica que el legislador debe aprobar su ejercicio y, por lo tanto, está facultado para establecer requisitos y modalidades para su ejercicio, ingreso y permanencia; esto último significa que puede regular en qué casos no se podrá seguir desempeñando ese trabajo.

En ese orden de ideas, la circunstancia de que la Ley General del Servicio Profesional Docente establezca distintas causas que den lugar a la terminación del empleo del trabajador, tales como no aprobar las evaluaciones obligatorias, negarse a someterse a ellas, faltar tres veces sin causa justificada, no acudir a los cursos de regularización y actualización obligatorios, no vulnera el derecho al trabajo, ya que el legislador puede imponer, válidamente, restricciones y condiciones para la permanencia en el empleo pues, como ha quedado asentado, no existe un derecho fundamental a la permanencia indefinida en la fuente laboral.

Debe de señalarse que si un trabajador de la educación es separado de sus funciones en términos de ley, tal circunstancia no implica, de manera directa o indirecta, que se anulen o alteren los cursos o carrera que haya cursado, ni se afectarán los documentos que se hayan expedido para comprobarlos, tales como constancias, título y cédula profesional o de posgrado, etcétera.

Evaluaciones. No estandarización.

En términos del artículo 3º, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la permanencia en el servicio profesional docente está condicionada a la aplicación y aprobación de evaluaciones obligatorias.

El artículo 8º de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación dispone que las evaluaciones que lleven a cabo las autoridades educativas deben ser sistemáticas, integrales, obligatorias y periódicas; además, deberán considerar los contextos demográficos, sociales y económicos de los agentes del sistema educativo nacional, lo que permite concluir que el Instituto y las autoridades educativas tienen la obligación de realizar evaluaciones obligatorias para la permanencia en el servicio docente que no estén estandarizadas, es decir, no podrán aplicar la misma prueba, por ejemplo, a los profesores que desempeñen su trabajo en ciudades, respecto de aquellos maestros que imparten clases en zonas rurales o pueblos indígenas.

Lo anterior no viola los derechos de no igualdad y no discriminación, ya que para hacer efectivo tales derechos la Carta Magna permite a las autoridades educativas dar un trato desigual a personas que se encuentran en situaciones disímbolas, pues no se puede afirmar que se encuentren en la misma situación demográfica, social y económica los maestros de ciudad, que los rurales y los de pueblos indígenas. Sobre este último punto, debe destacarse que el artículo 2º, apartado B, fracción II, de la Constitución Federal hace especial referencia a la escolaridad y educación de los pueblos indígenas, lo que es suficiente para justificar el trato diferenciado que deberán dar las autoridades de la educación.

Evaluaciones. Aplicabilidad a miembros del servicio profesional docente.

El artículo 3º, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la parte que interesa, señala:

"... Adicionalmente, el ingreso al servicio docente y la promoción a cargos con funciones de dirección o de supervisión en la educación básica y media superior que imparta el Estado, se llevarán a cabo mediante concursos de oposición que garanticen la idoneidad de los conocimientos y capacidades que correspondan. La ley reglamentaria fijará los criterios, los términos y condiciones de la evaluación obligatoria para el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en el servicio profesional con pleno respeto a los derechos constitucionales de los trabajadores de la educación".

El mandato constitucional en análisis prevé la existencia de concursos de oposición para el ingreso y promoción a cargos con funciones de dirección o de supervisión y de evaluaciones obligatorias para el ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia en el servicio profesional docente.

Una correcta interpretación de su contenido permite afirmar que las evaluaciones obligatorias para la permanencia no son solo para el ingreso y la promoción a funciones de dirección, sino para todo el servicio profesional docente, dentro de los que se encuentran los maestros, pues así lo refiere textualmente la Carta Magna. Por lo tanto, no existe antinomia entre el mandato constitucional y los artículos 52 y 52 de la Ley General del Servicio Profesional Docente al condicionar la permanencia en el empleo a la aprobación de evaluaciones obligatorias.

Evaluaciones. Impugnabilidad y publicidad.

El artículo 82 de la Ley General del Servicio Profesional docente dispone que el recurso de revisión - a que hacen referencia los artículos 80 y 81 de la propia ley - versará exclusivamente respecto de la aplicación correcta del proceso de evaluación, por lo que el legislador sí previó un medio de defensa para impugnar su resultado, con lo que se respetan las formalidades esenciales del procedimiento y se hace efectivo el derecho de acceso a la impartición de justicia.

De igual manera, al establecer la optatividad de dicho recurso, permitiendo a los afectados acudir directamente ante las autoridades jurisdiccionales laborales correspondientes, permite una pronta impartición de justicia, ya que no se les obliga a impugnar por la vía administrativa una resolución dictada por la autoridad educativa, en su carácter de patrón, sino que podrán impugnarla ante un órgano de naturaleza judicial, por lo que no existe violación alguna a los artículos 14, 16 o 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ni sus similares consagrados en tratados internacionales en materia de derechos humanos.

En lo que concierne a la publicación de los resultados del proceso de las valoraciones que correspondan a las autoridades educativas, la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación instituyó, en su artículo 17, fracción V, que a fin de no dejar en estado de indefensión a los profesores y dar certeza jurídica de los resultados que obtengan al ser evaluados para el ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia en el servicio profesional docente, se les informe de los resultados que obtengan.

Finalmente, la existencia de un recurso en sede administrativa, resuelto por la autoridad educativa en su calidad de patrón, no contraviene el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que en términos de la doctrina judicial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los recursos en sede administrativa no implican la existencia de una actividad jurisdiccional (por lo que la autoridad educativa no se convierte en juez y parte), sino simplemente de un mero control interno de legalidad de sus actos, que no es resuelto por un órgano imparcial e independiente del que emite el acto; además de que al promoverse el recurso por el particular afectado (el cual es optativo) en contra de la resolución correspondiente hay colaboración del gobernado para lograr eficiencia administrativa.

Criterios, términos y condiciones de las evaluaciones obligatorias.

El artículo 3º, párrafo tercero, de la Carta Queretana de 1917 señala que "la ley reglamentaria fijará los criterios, los términos y condiciones de la evaluación obligatoria para el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en el servicio profesional con pleno respeto a los derechos constitucionales de los trabajadores de la educación", mandato que fue cabalmente respetado por el legislador al emitir las leyes de la reforma educativa (LGE, LGSPD y LINEE) como se demostrará a continuación.

El mandato constitucional a que se hizo referencia en el párrafo que antecede dispone que será el legislador quien establecerá las reglas para evaluar los conocimientos de los maestros, así como todos aquellos que realicen funciones de dirección o de supervisión en la educación básica y media superior que imparta el Estado, sus límites y extremos, así como las situaciones especiales o circunstancias para la realización de las pruebas en cita.

En ese sentido, el artículo 8º de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación establece que las evaluaciones que en el ámbito de su competencia lleven a cabo las autoridades educativas serán:

a) De manera sistemática;

b) De forma integral;

c) Con el carácter de obligatoria;

d) De manera periódica;

e) En atención a las condiciones especiales en las que se desenvuelven los maestros, principalmente a las que corresponden a factores: 1) demográficos; 2) sociales; 3) económicos; 4) humanos; 5) naturales; y 6) financieros.

En materia de evaluación para la permanencia en el servicio profesional docente, el artículo 3º, fracción IX, define a la evaluación del desempeño como la acción realizada para medir la calidad y resultados de la función docente, directiva, de supervisión, de asesoría técnica pedagógica o cualquier otra de naturaleza académica.

Siguiendo con la materia de la permanencia en el servicio, el artículo 52 de la ley en cuestión (LGSPD) dispone que la evaluación será obligatoria (en concordancia con lo que ordena la Carta Magna), considerando por lo menos una evaluación cada cuatro años. Que en la evaluación se utilizarán los perfiles, parámetros, indicadores e instrumentos de evaluación que sean definidos y autorizados por dicha ley (LGSPD).

En relación al establecimiento de perfiles, parámetros, indicadores e instrumentos, estos se encuentran previstos en los artículos 7o, fracciones IV, VII y VIII, 55, 56, 57 y 58 de la Ley General del Servicio Profesional Docente.

Entonces, si los artículos en cita regulan cuestiones inherentes a la evaluación del servicio profesional, es incuestionable que dichas reglas tienen como objetivo principal desarrollar lo ordenado por la Carta Magna.

La circunstancia de que algunas de las atribuciones previstas por la ley se encomienden a las autoridades educativas o al Instituto para la Evaluación de la Educación no torna inconstitucionales las leyes de la reforma educativa (LGE, LGSPD y LINEE), en virtud de que corresponde al legislador el establecimiento de los mínimos para llevar a cabo las evaluaciones correspondientes.

Sin que lo anterior implique que las directrices, perfiles de los docentes o los reactivos, preguntas o métodos de evaluación deban de establecerse por el legislador, es decir, un sistema rígido, en el que existiera una evaluación previamente definida por la ley reglamentaria en estudio, ya que sostener esa hipótesis contravendría el espíritu de la norma constitucional, pues el régimen educativo de cualquier país debe ser flexible, puesto que las condiciones y necesidades de los educandos son cambiantes con el solo correr del tiempo. Dicho en otras palabras, el sistema educativo debe evolucionar conforme al entorno que rodea a la población, ya sea social, económico o político, a fin de que la cultura y conocimiento de niños y jóvenes se vaya ampliando, situación que es concordante con el interés superior de la niñez.

Máxime que, como se ha venido insistiendo, el artículo 3º, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que la educación que se imparte en el país deberá ser de calidad, por tanto, resulta incuestionable que para que exista la evolución en las evaluaciones a los integrantes del servicio profesional docente para el ingreso, promoción y permanencia, la ley reglamentaria impugnada solo debe contener reglas mínimas a efecto de que el resto de las directrices en las que se vaya sustentando el sistema de evaluación puedan ser actualizadas por el Instituto, que tiene como finalidad la aplicación de una evaluación confiable y que se cumpla el objetivo de mejorar la educación en México.

Tribunales especiales y leyes privativas.

Las leyes que integran la reforma educativa (LGE, LGSPD y LINEE) no son leyes privativas; por otra parte, el Instituto Nacional para la Evaluación para la Educación y las autoridades educativas que aplican dichas normas, no son tribunales especiales, prohibidos por el artículo 13 Constitucional.

Sobre el tema en estudio, la otrora Sala Auxiliar de la Suprema Corte de Justicia de la Nación concluyó que del análisis doctrinario de la jurisprudencia del Tribunal Supremo se obtenían las siguientes premisas:

I. La ley es privativa si la materia de que se trata desaparece después de aplicarse a un caso previsto y determinado de antemano;

II. La ley es también privativa cuando menciona individualmente (nominalmente) a las personas a las que se va aplicar;

III. La ley no es privativa cuando se aplica sin consideración de especie o de personas a todos los casos que previene;

IV. La ley no es privativa cuando comprende a un determinado número de individuos, y;

V.L. leyes relativas a cierta clase de personas como los mineros, los fabricantes, los salteadores, los propietarios de alguna clase de bienes no son disposiciones privativas, porque comprenden a todos los individuos que se encuentran o lleguen a encontrarse en la clasificación establecida.

En ese orden de ideas, la Ley General de Educación, la Ley General del Servicio Profesional Docente ni la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación violan el contenido del artículo 13 Constitucional, pues no pueden ser consideraras leyes privativas.

Ello es así, tomando en cuenta que las leyes reglamentarias impugnadas no desaparecerán después de aplicarse a un caso previsto y determinado de antemano, tampoco están nominadas a las personas que se va a aplicar (no las identifica por nombre y apellido); por el contrario, se emplearán sin consideración de especie o de personas a todos los casos que previenen y comprenden a todos los individuos que se encuentran o lleguen a encontrarse en la clasificación establecida: profesionales docentes.

Por otra parte, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, así como las autoridades educativas, no son tribunales especiales, puesto que el primer organismo no fue creado únicamente para conocer de un hecho concreto, sino que tiene como objeto, entre otras, coordinar el Sistema Nacional de Evaluación Educativa, así como evaluar la calidad, el desempeño y los resultados del citado sistema en lo que se refiere a la educación básica y a la educación media superior, tanto pública como privada, en todas sus modalidades y servicios; de igual modo, en materia de servicio profesional docente, para la educación básica y media superior que imparta el Estado, le corresponde definir los procesos de evaluación a que se refiere esa Ley y demás disposiciones aplicables; entonces, si no se estableció un número determinado de personas o asuntos de los que deba conocer, ya que su ámbito de competencia comprende a toda la comunidad docente, el Instituto en referencia no tiene la calidad de tribunal especial de los prohibidos por el artículo 13 Constitucional.

Los mismos razonamientos son aplicable para las autoridades educativas a que hacen referencia las leyes de la reforma educativa, ya que no resolverán un solo caso en concreto y desaparecerán, sino que seguirán conociendo de todos aquellos asuntos en los que deban participar.

Derechos de asociación sindical.

Ni la Ley General de Educación, Ley General del Servicio Profesional Docente o la Ley del Instituto para la Evaluación de la Educación afectan los derechos sindicales de los trabajadores, ya que de su análisis cuidadoso no se advierte que restrinja o menoscabe las facultades de los maestros, directores o supervisores de la educación básica y media superior para afiliarse a sindicatos.

El hecho de que no se permita a los sindicatos participar en los procesos de evaluación para el ingreso, permanencia, promoción y reconocimiento de los trabajadores de la educación no implica violación a derecho fundamental alguno, ya que de un detallado análisis del artículo 123 constitucional no se advierte que los sindicatos tengan que participar necesariamente en esas cuestiones; tampoco los tratados internacionales en materia del trabajo disponen que los sindicatos deban, forzosamente, tener participación en la selección de los nuevos trabajadores o en las evaluaciones, promociones y reconocimientos de los que ya están en activo, por lo que el legislador tiene un amplio margen de discrecionalidad para determinar qué tipo de participación otorga a los sindicatos o si decide no hacerlo.

La circunstancia de que existan ciertas leyes laborales que permitan cláusulas de exclusión o preferencia a sindicatos para la contratación o despido de trabajadores en los centros de trabajo, no implica que también deban de aplicar tales cuestiones al servicio público y, mucho menos, tratándose de trabajadores de la educación, ya que en términos del artículo 3º, fracción III, de la Carta Magna, el ingreso a las plazas correspondientes debe de hacerse por exámenes de oposición, mientras que la permanencia, promoción y reconocimiento, a través de evaluaciones obligatorias, sin que el Texto Fundamental permitiera u obligara la participación sindical en esas cuestiones.

En materia de servicio público se encuentran múltiples ejemplos de cómo la participación sindical no es tomada en cuenta para la selección de funcionarios. Por ejemplo, en el Poder Judicial de la Federación, el sindicato de sus trabajadores no participa en la selección de jueces y magistrados federales. Lo mismo ocurre con el servicio exterior, donde el sindicato no participa en la elección de embajadores o cónsules, y así se podrían poner múltiples ejemplos que permiten clarificar que la participación sindical en la designación, permanencia, promoción y reconocimiento de trabajadores quedará a discreción del legislador, según las funciones de los empleados o servidores públicos respectivos.

Privacidad y protección de datos personales.

Los artículos décimo sexto y décimo séptimo transitorios de la Ley General del Servicio Profesional Docente disponen que los gobiernos de los Estados entregarán a la Secretaría de Educación Pública (federal) el analítico de plazas del personal docente y con funciones de dirección y de supervisión; asimismo, que los gobiernos estatales entregarán al Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, con copia a la Secretaría antes citada, la plantilla ocupacional del total del personal en la educación básica y media superior federalizado y de origen estatal adscrito en dicha entidad.

Las porciones normativas transitorias en estudio no violan el derecho de privacidad de datos personales previstas por el artículo 6º, apartado A, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud que no disponen que la información recolectada sea haga del conocimiento del público; es decir, los datos que tengan el carácter de reservados seguirán teniendo esa cualidad, aun cuando estén en poder de una autoridad educativa distinta a la que originalmente la tenía.

Debemos recordar que en términos del artículo 3º, párrafo primero, de la Norma Suprema, la educación atañe a los tres órganos de gobierno - federación, estados y municipios -, por lo que la información recabada por alguna autoridad educativa puede ser compartida a otras autoridades, protegiendo siempre su privacidad en los términos de las legislaciones en la materia, aunque se trate de órdenes de gobierno diferentes.

Además, las disposiciones en comento son acordes a lo ordenado por el artículo quinto transitorio, fracción I, del decreto por el que se modificaron los artículos 3º y 73 de la Carta Magna que ordenó la creación de un sistema de información y gestión educativa que permitiera a la autoridad tener en una sola plataforma los datos necesarios para la operación del sistema educativo; la circunstancia de que el citado numeral transitorio estableciera específicamente la realización de un censo en la materia, no impedía al legislador a establecer otras vías para lograr reunir la información necesaria.

Interpretación de la ley por parte del Instituto y de la Secretaría.

El artículo 3° de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, así como el diverso 67 de la Ley General del Servicio Profesional Docente, que faculta al Instituto (la primera norma) y a la Secretaría de Educación Pública (la segunda norma) a interpretar dichas normas, no vulneran el contenido de los artículos 49, 100, 103 y 107 de la Constitución Federal.

El Diccionario Jurídico Mexicano define al Poder Judicial de la Federación como: "el organismo integrado por los jueces y tribunales que conocen y deciden las controversias sobre la aplicación de las leyes federales, así como las relativas al juicio de amparo".

Por su parte, el Diccionario de Términos Parlamentarios, E.P., 1998, páginas 750 y 751, coincide en que el Poder Judicial de la Federación: "...es el conjunto de órganos encabezado por un tribunal supremo -Suprema Corte de Justicia-, cuyas funciones son dirimir las controversias derivadas de la interpretación de la ley y resolver sobre la constitucionalidad de éstas; se integra por órganos de competencia jurisdiccional o de impartición de justicia y por órganos de competencia constitucional, es decir, de control constitucional".

De lo anterior se colige que la interpretación que hace el Poder Judicial en el sistema jurisdiccional mexicano deriva de las controversias que se originan en la función judicial local o federal, es decir, la facultad de poder interpretar alguna norma, acto u omisión no depende únicamente por la creación de la ley, sino que debe existir una controversia que afecte los derechos humanos de los gobernados para que los tribunales de la federación puedan intervenir y resolver el conflicto sobre la interpretación de la ley, acto u omisión.

En tales condiciones, la LINEE y LGSPD no vulneran la facultad interpretativa de los tribunales federales, toda vez que la potestad que otorgan las citadas normas al Instituto y a la Secretaría de Educación Pública, para efectos administrativos, así como para su cumplimiento, se encuentra limitada a que se lleve a cabo en términos que la propia ley le concede, esto es, únicamente de conformidad con las atribuciones que las normas reglamentarias le conceden al Instituto y a la Secretaría; de tal manera que nunca podrá resolver o dirimir una controversia que se suscite por la aplicación o interpretación de una ley, acto u omisión en vía jurisdiccional.

Tampoco se afecta el contenido de los artículos 215, 216 y 217 de la Ley de Amparo, puesto que del análisis integral de la Ley del Instituto Nacional para le Evaluación de la Educación y la Ley General del Servicio Profesional Docente no se evidencia que dicha autoridad tenga influencia para establecer o modificar la jurisprudencia establecida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito; razón por la cual no existe invasión de las facultades previstas en el artículo 49 Constitucional.

Autodeterminación de los pueblos originarios.

Las leyes que integran la reforma educativa (LGE, LGSPD y LINEE) no afectan la autodeterminación de los pueblos indígenas, consagrada por el artículo 2º del Pacto Federal, en atención a que en ningún momento incide en sus formas internas de convivencia, organización social, económica, política y cultural; tampoco establece cuestiones inherentes a la resolución de conflictos internos o a la elección de autoridades o representantes para sus formas de gobierno. No existe disposición alguna que tenga por objeto denostar sus lenguas, conocimiento o elementos que constituyan su cultura e identidad; mucho menos afecta su hábitat o tierras, formas o modalidades de propiedad y tenencia de las tierras, o alguna otra injerencia análoga.

En relación a la educación de los pueblos indígenas, el apartado B, fracción II, del artículo 2º de la Constitución Federal dispone que se deberá garantizar e incrementar los niveles de educación bilingüe e intercultural, la alfabetización, la conclusión de la educación básica, la capacitación productiva y la educación media superior y superior. Establecer un sistema de becas para estudiantes indígenas. Definir y desarrollar programas educativos de contenido regional que reconozcan la herencia cultural de sus pueblos, de acuerdo con las leyes de la materia, impulsando el respeto y conocimiento de las diversas culturas existentes en la nación.

El desarrollo de los postulados del reconocimiento de la educación en materia indígena está contemplado en diversos preceptos de las leyes de la reforma educativa que se transcriben a continuación:

Ley General de Educación:

ARTICULO 7o.- La educación que impartan el Estado, sus organismos descentralizados y los particulares con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios tendrá, además de los fines establecidos en el segundo párrafo del artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los siguientes:

...

IV.- Promover mediante la enseñanza el conocimiento de la pluralidad lingüística de la Nación y el respeto a los derechos lingüísticos de los pueblos indígenas.

Los hablantes de lenguas indígenas, tendrán acceso a la educación obligatoria en su propia lengua y español;

ARTICULO 13.- Corresponden de manera exclusiva a las autoridades educativas locales, en sus respectivas competencias, las atribuciones siguientes:

I.- Prestar los servicios de educación inicial, básica -incluyendo la indígena-, especial, así como la normal y demás para la formación de maestros;

ARTICULO 16.- Las atribuciones relativas a la educación inicial, básica -incluyendo la indígena- y especial que los artículos 11, 13, 14 y demás señalan para las autoridades educativas locales en sus respectivas competencias, corresponderán, en el Distrito Federal al gobierno de dicho Distrito y a las entidades que, en su caso, establezca; dichas autoridades deberán observar lo dispuesto por la Ley General del Servicio Profesional Docente.

ARTICULO 20.- Las autoridades educativas, en sus respectivos ámbitos de competencia, constituirán el sistema nacional de formación, actualización, capacitación y superación profesional para maestros que tendrá las finalidades siguientes:

I.- La formación, con nivel de licenciatura, de maestros de educación inicial, básica -incluyendo la de aquéllos para la atención de la educación indígena- especial y de educación física;

ARTÍCULO 21. ...

...

En el caso de los maestros de educación indígena que no tengan licenciatura como nivel mínimo de formación, deberán participar en los programas de capacitación que diseñe la autoridad educativa y certificar su bilingüismo en la lengua indígena que corresponda y el español.

ARTICULO 33.- Para cumplir con lo dispuesto en el artículo anterior, las autoridades educativas en el ámbito de sus respectivas competencias llevarán a cabo las actividades siguientes:

I.- Atenderán de manera especial las escuelas en que, por estar en localidades aisladas, zonas urbanas marginadas o comunidades indígenas, sea considerablemente mayor la posibilidad de atrasos o deserciones, mediante la asignación de elementos de mejor calidad, para enfrentar los problemas educativos de dichas localidades;

...

XIII.- Proporcionarán materiales educativos en las lenguas indígenas que correspondan en las escuelas en donde asista mayoritariamente población indígena;

ARTICULO 38.- La educación básica, en sus tres niveles, tendrá las adaptaciones requeridas para responder a las características lingüísticas y culturales de cada uno de los diversos grupos indígenas del país, así como de la población rural dispersa y grupos migratorios.

Ley General del Servicio Profesional Docente:

Artículo 4. Para los efectos de la presente Ley se entenderá por:

...

VI. Educación Básica: A la que comprende los niveles de preescolar, primaria y secundaria en todas sus modalidades, incluyendo la educación indígena, la especial y la que se imparte en los centros de educación básica para adultos;

La transcripción que antecede pone de relieve que el legislador tuvo especial cuidado (inclusive antes de la reforma educativa) de que las leyes de la materia tomaran especial consideración a la educación de las comunidades indígenas, respetando sus características lingüísticas y culturales.

El hecho de que los profesores o maestros de las zonas indígenas estén sujetos a las evaluaciones obligatorias para el ingreso, promoción, permanencia y reconocimiento en el servicio profesional docente no significa que se vulnere la autonomía de las comunidades de los pueblos originarios, en atención que lo que se buscó con la reforma al artículo 3º Constitucional, de 26 de febrero de 2013, es la calidad en la educación de toda la educación, incluyendo la indígena.

Por lo tanto, si las evaluaciones de los docentes están íntimamente vinculadas con la calidad de la educación, no cabe duda que éstas deben de aplicarse también a los profesores de dichas comunidades. Lo anterior, desde luego, tomando en cuenta que para las evaluaciones correspondientes, en términos del artículo 8º de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, deberán de considerarse los contextos demográficos, sociales y económicos de los agentes del sistema nacional, por lo que no se les aplicará el mismo examen a los maestros de comunidades indígenas o rurales, respecto de aquellos docentes que llevan sus labores en las ciudades, con lo que se respeta plenamente la situación particular y fáctica en la que se encuentran.

Adscripciones y cambios de adscripción.

El artículo 61 de la Ley General del Servicio Profesional Docente establece que para el desarrollo profesional de los docentes, las autoridades educativas y los organismos descentralizados establecerán periodos mínimos de permanencia en las escuelas y de procesos ordenados para la autorización de cualquier cambio de adscripción; asimismo, que podrán suscribir convenios para atender solicitudes de cambios de adscripción del personal en distintas entidades federativas.

La circunstancia de que el numeral en comento haya delegado el establecimiento de las reglas de permanencia temporal mínima a las autoridades educativas y organismos descentralizados, y no hayan sido fijadas por el legislador, no implica violación alguna a los derechos humanos de los docentes, ya que si el legislador decidió delegar tal facultad a autoridades administrativas, se debe a que ellas conocen la realidad de los centros educativos que manejan, y fijarán las reglas atendiendo a las necesidades de las escuelas.

Por otra parte, el artículo 62 de la ley en estudio (LGSPD) precisa que cada escuela deberá integrarse por una comunidad de docentes que trabajen armónicamente y cumplan con el perfil adecuado. Las autoridades educativas y los organismos descentralizados deberán revisar la adscripción de los docentes cuando los directores señalen incompatibilidad del perfil con las necesidades de la escuela, y a efectuar el reemplazo de manera inmediata de acreditarse dicha incompatibilidad, es decir, ordenar un cambio de adscripción.

La mecánica señalada en el párrafo que antecede no es violatoria de derechos fundamentales, ya que no deja margen de arbitrariedad para ordenar el cambio de adscripción de los trabajadores de la educación, sino que ésta se dará cuando se reúnan los siguientes requisitos:

A) Que los directores adviertan una incompatibilidad de perfil;

B) Que las autoridades educativas o los organismos descentralizados analicen si existe la incompatibilidad denunciada; y

Entonces, si quedó acotada la facultad de determinar los cambios de adscripción a una serie de pasos que son razonables en sede constitucional, pues lo que se busca es que los maestros tengan el perfil necesario para brindar enseñanza a los educandos, es evidente que no existe trasgresión a derecho alguno. En caso de que existiera algún cambio de adscripción con el que el trabajador no esté de acuerdo, desde luego podrá acudir a la junta de conciliación competente para revisar la determinación respectiva.

Evaluaciones internas de los directores.

Las evaluaciones internas a que hacen referencia los artículos 15 a 20 de la Ley General del Servicio Profesional Docente se refieren a cuestiones del gobierno interno de las escuelas, que buscan el mejoramiento continuo de la práctica profesional de los docentes y el avance continuo de la escuela y de la zona escolar, por lo que no existe afectación alguna a los derechos de los trabajadores de la educación.

No debe confundirse la evaluación interna (que es de índole administrativa y es llevada a cabo por el director) con las evaluaciones obligatorias para la permanencia en el empleo, previstas por el artículo 3º, fracción III, de la Constitución y desarrolladas por los numerales 52 a 54 de la LGSPD, que sí puede tener injerencia en la esfera laboral del trabajador y son llevadas a cabo por las autoridades educativas bajo los lineamientos aprobados o establecidos por el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación.

Principio de legalidad y seguridad jurídica.

El artículo 8, fracción XVI, de la Ley General del Servicio Profesional Docente dispone que serán facultades del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación "emitir los actos jurídicos que crean, declaran, modifican o extinguen derechos y obligaciones de conformidad con lo previsto en esta Ley". La circunstancia de que la norma no haya especificado concretamente cuáles son esos actos jurídicos no la hace inconstitucional, ya que su contenido debe de vincularse con todas las normas de la reforma educativa, es decir, a los artículos 3º de la Constitución Federal, Ley General de Educación, Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación y la propia Ley General del Servicio Profesional Docente. De esta manera, dichos "actos jurídicos" serán todos aquellos que en dichas normas están conferidas al citado Instituto.

En las relatadas circunstancias, al haber resultado infundados e inoperantes los conceptos de violación esgrimidos por la parte quejosa, se impone negar el amparo solicitado en contra de los actos legislativos impugnados...".

QUINTO. Agravios de la revisión principal. La quejosa expuso diversos argumentos para combatir el fondo de la resolución recurrida, los cuales se transcriben a continuación:

"ÚNICO: La sentencia impugnada nos causa agravios al ser incongruente con los conceptos de violación propuestos por los quejosos, ya que deja de analizar y entrar a fondo el análisis de los conceptos, pues solo analiza el contenido de la Ley General del Servicio profesional docente, realizando una descripción total del proceso legislativo y una sistematización de su contenido, pretendiendo con ello simular un acto de fundamentación y motivación de la ley combatida, sin que tenga justificación constitucional la causa legal de su aprobación por el Congreso de la Unión, en el ejercicio de la facultad conferida por la ley, pues si bien es cierto, que dicha ley fue hecha por un órgano del estado facultado para dicha aprobación, también lo es, que la misma debe de analizarse desde si dicha perspectiva legal afecta o no los derechos de los quejosos, toda vez que no se está combatiendo la forma y procedimiento legislativo, sino el contenido que establece dicha ley para el proceso de evaluación a que van a estar sujetos los quejosos como consecuencia de la ejecución de la ley impugnada.

En efecto, lo que se combate en la ley impugnada, es lo inconstitucional que implica su contenido, ya que devienen de un conjunto de situaciones jurídicas que alteran la vida laboral docente, tal como fue explicado en los conceptos de violación que se hicieron valer la demanda de garantías, pues tener como pretexto mejorar la vida educativa del país, alterando la vida laboral de los quejosos, implica un controvertido evidente, ya que se pudo haber realizado la reforma educativa, sin modificar las condiciones de trabajo de los quejosos, pues al realizarse dicha reglamentación se supedita la permanencia en el servicio al pase de una evaluación que finalmente modifica su estabilidad laboral a una separación del cargo, sin responsabilidad para quien lo contrato o de que el personal con nombramiento definitivo pase a incorporarse a otros programas del servicio público, en caso de no alcanzar un resultado eficiente en la tercera evaluación que se le practique; por ello, la implementación de

dicho proceso de evaluación para la permanencia en el servicio profesional docente, si vulnera el derecho fundamental del trabajo, pues la estabilidad en el empleo se encuentra supeditada a que el personal cumpla con las disposiciones vigentes, durante su desempeño profesional. En tal sentido, la Ley General del Servicio Profesional Docente, es violatoria de los Derechos Humanos, ya que su aplicación denigra al personal docente y al personal con funciones de docencia, dirección o supervisión, al tratarnos como ausentes de conocimiento y condicionar nuestra permanencia en el servicio, a través de una evaluación, que nos convierte en una supuesta permanencia activa para mejorar la calidad educativa que se encuentra supeditada a la realización de evaluación; por ello, es notorio expresar que el legislador paso por alto varias consideraciones docentes que los quejosos adquieren conocimientos durante la carrera magisterial; y que ante tal circunstancia, el legislador debió de haber creado dicho proceso legislativo para el personal docente que se incorpora a partir de la entrada de vigor de la Ley Impugnada, y no a quienes ingresaron con anterioridad a ese hecho que se impugna.

En estas condiciones, las evaluaciones para la permanencia en el servicio son actos de inconstitucionalidad que lesionan y restringe el derecho al trabajo de los quejosos, pues suponiendo que la ley impugnada, detectara insuficiencias laborales, bien dicho es manifestar que proceden los programas de regularización para mejorar la tarea educativa y no evaluaciones que modifican a la vida laboral del desempeño profesional, pues esto último trae una condición orientada a modificar las condiciones de trabajo y en consecuencia a alterar la permanencia en el servicio, sin que se justifiquen la causa legal de dicho proceso legislativo que carece de motivación por todas las razones expresadas en los conceptos de violación hecho valer por los quejosos. Así las cosas, y dado que la ley impugnada contiene visos de inconstitucionalidad notoria, lo procedente es analizar la Litis constitucional de fondo; y proceder, proteger a los quejosos de la posibilidad real de modificar sus condiciones laborales y alterar la permanencia en el servicio; todo ello implica restituir el goce de su garantía violada y que tienen como motivos y fundamentos el artículo 123 constitucional, el cual contiene un garantía social constitucional establecida por un poder constituyente que reconoce el derecho del trabajador a la estabilidad en el empleo y con carácter de irrenunciable; y que no debe de permitirse, la instalación de una ley reglamentaria en materia educativa para modificar la condición laboral de los quejosos, pues de serlo así se estaría aceptando la incorporación de normas que invaden una materia diferente a la norma laboral en que se sustenta el reclamo de los quejosos en el juicio de garantías de donde mana la sentencia que nos causa agravios, los cuales por su naturaleza; esto es, de los agravios producidos por la sentencia nos causan daños de imposible reparación; además, de ser inoperantes e improcedentes por no entrar al estudio de fondo a los conceptos de violación que se hacen valer y a la parte fundamental de la Litis constitucional; esto es, a definir la legalidad constitucional del contenido de la ley impugnada o a considerar que la misma violan las garantías constitucionales y los derechos humanos de los quejosos. Por eso, al analizar el agravio señalado, deberá de analizarse en términos de los conceptos de violación que se hicieron valer para que el juzgador dictara sentencia y de esta manera omitiera entrar al estudio del contenido de la controversia constitucional, que en la especie afecta nuestros derechos como quejosos en la demanda de garantías interpuesta en tiempo y forma..."

SEXTO. Agravios en la revisión adhesiva. El Subdirector de Calificación de Actas de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Educación Pública señala en su agravio primero lo siguiente:

"PRIMERO. Respecto de las causales de improcedencia que fueron estudiadas por el a quo, la resolución combatida si bien es cierto contiene consideraciones jurídicas que el S. de Educación Pública y el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos comparten, el juzgador dejó de observar que en el juicio de garantías, se debe acreditar plenamente un interés jurídico, con base en una afectación a algún derecho subjetivo, o por lo menos con un interés legítimo, este último supone únicamente la existencia de un interés cualificado respecto de la legalidad de los actos que se combaten, interés que proviene de la afectación a la esfera jurídica del individuo, ya sea directa o derivada de su situación particular respecto del orden jurídico, buscando que ante una posible sentencia favorable repercuta en su persona.

Luego entonces, podemos desprender que la parte quejosa carece de cualquier interés jurídico o legítimo para acudir a la presente instancia constitucional, pues los argumentos vertidos en la demanda de amparo, van encaminados a impugnar los artículos 53, 74, 75, 76 y 83, así como los Transitorios Octavo y Noveno de la Ley General del Servicio Profesional Docente. Los numerales 53 y transitorios Octavo y Noveno regulan, en esencia, la evaluación del personal docente, así como los mecanismos de regularización ante la insuficiencia en el desempeño que se obtenga de los resultados de dichas evaluaciones. Dichos preceptos establecen, textualmente, lo siguiente: [se transcribe...]

De las anteriores transcripciones, se desprende lo siguiente:

1. Cuando en la evaluación del personal docente y de aquellos sujetos que ejerzan funciones de dirección o de supervisión en la Educación Básica y Media Superior que imparta el Estado, se identifique la insuficiencia en el nivel de desempeño de función respectiva, el personal de que se trate deberá incorporarse a los programas de regularización que la autoridad educativa o el organismo descentralizado correspondiente determine.

2. El personal sujeto a los programas de regularización referidos tendrá una segunda oportunidad para presentar la evaluación en un plazo no mayor de doce meses después de la primera evaluación.

3. De ser insuficientes los resultados de la segunda evaluación, el personal de que se trate se reincorporará a los programas de regularización para sujetarse a una tercera evaluación que se llevará a cabo en un plazo igual al anterior.

4. Si en la tercera evaluación, el personal no alcanza el resultado suficiente, se darán por terminados los efectos del nombramiento correspondiente.

5. El personal que a la entrada en vigor de la Ley General del Servicio Profesional Docente se encuentre en servicio y cuente con un nombramiento definitivo, con funciones de docencia, de dirección o de supervisión en la Educación Básica o Media Superior impartida por el Estado y sus organismos descentralizados, también se encontrarán sujetos a la evaluación y de no alcanzar los resultados suficientes en la tercera oportunidad, no serán separados de su función pública, sino que serán readscritos para continuar en otras tareas dentro de dicho servicio, o bien, se le ofrecerá incorporarse a los programas de retiro que se autoricen.

6. El personal con un nombramiento definitivo que no se sujete a los procesos de evaluación o no se incorpore a los programas de regularización será separado del servicio público.

7. El personal que a la entrada en vigor de la Ley General del Servicio Profesional Docente se encuentre en servicio y cuente con un nombramiento provisional con funciones de docencia, de dirección o de supervisión en la Educación Básica o Media Superior impartida por el Estado y sus organismos descentralizados, continuará en la función que desempeña y será sujeto a los procesos de evaluación. De obtener resultados suficientes, se le otorgará un nombramiento definitivo y quedará incorporado al Servicio Profesional Docente.

8. El personal que cuente con un nombramiento provisional será separado del servicio público, en los casos en que: (i) se niegue a participar en los procesos de evaluación, (ii) no se incorpore al programa de regularización correspondiente, por obtener resultados insuficientes en la primera y segunda evaluación, (iii) obtenga resultados insuficientes en el tercer proceso de evaluación.

Derivado de lo anterior, deben distinguirse tres situaciones:

a. La aplicación de la evaluación a personas sin nombramiento alguno (nuevo ingreso), al momento de la entrada en vigor de la Ley (artículo 53).

b. La aplicación de la evaluación al personal con nombramiento definitivo, al momento de la entrada en vigor de la Ley (artículo Octavo transitorio).

c. La aplicación de la evaluación al personal con nombramiento provisional, al momento de la entrada en vigor de la Ley (artículo Noveno transitorio).

En este orden de ideas, se advierte que para estar en aptitud de tener alguna afectación a partir de la aplicación de los artículos Octavo y Noveno transitorios, es un presupuesto indispensable encontrarse dentro del personal con nombramiento definitivo o provisional, respectivamente. Ello en virtud de que solo en esas circunstancias, la probable afectación por la aplicación que derive de dichos preceptos será personal y directa por tener repercusiones en la esfera jurídica propia.

Bajo este esquema, lo anterior, evidentemente, excluiría la posibilidad de acudir al juicio de amparo aduciendo tener un interés legítimo para reclamar los dispositivos transitorios, ya que éstos establecen una calidad específica para ubicarse en los supuestos que prescribe, y por ende, para que los mismos sean aplicados a sujetos determinados, y no a una generalidad.

Los quejosos argumentan que los referidos artículos 52, 53, 68, 69 y 74 de la Ley impugnada les generan una afectación toda vez que se contempla su cese en caso de que no aprueben hasta en tres ocasiones las evaluaciones a las que sean sometidos, cuestión que atenta, desde su punto de vista en contra de diversos preceptos constitucionales.

Se considera que estos preceptos no resultan aplicables a los quejosos, y por ende no les causan un perjuicio ya que este procedimiento solo será aplicable a aquellos maestros que ingresen al servicio profesional docente de forma posterior a la entrada en vigor de la Ley General en comento.

Como se desprende de la lectura del artículo octavo transitorio de la Ley impugnada, el personal que a la entrada en vigor de la presente Ley se encuentre en servicio y cuente con nombramiento definitivo, con funciones de docencia, de dirección o de supervisión que no alcance un resultado suficiente en la tercera evaluación, no será separado de la función pública y será readscrito para continuar en otras tareas dentro del servicio, o bien, podrá incorporarse a los programas de retiro correspondientes

Por lo tanto, en el caso concreto, no se advierte que las evaluaciones que se hagan a los quejosos tendrán como consecuencia el cese en su empleo.

Por lo tanto, se considera que los quejosos carecen de interés jurídico/legítimo para reclamar las normas que regulan el procedimiento de evaluación, toda vez que no se observa que el mismo tenga como efecto su cese del servicio público docente.

Por lo tanto, al no haberse pronunciado el a quo total o en parte respecto de estos argumentos, deberá revocarse la resolución en comento tomando en cuenta lo anterior...".

SÉPTIMO. Fijación de la litis en el recurso de revisión. En la resolución impugnada, el juez de distrito del conocimiento decretó el sobreseimiento respecto de los actos imputados al S. de Educación Pública, con fundamento en el artículo 63, fracción IV, de la Ley de Amparo, debido a que la citada autoridad alegó la inexistencia de ellos, sin que los quejosos demostraran que se hubiese emitido algún acto concreto en su perjuicio.

Asimismo, el juzgador sobreseyó respecto de los actos atribuidos al S. de Gobernación y al Director General Adjunto del Diario Oficial de la Federación; lo anterior, toda vez que el refrendo y publicación de la norma reclamada no fue impugnada por vicios propios, por lo que consideró que se actualizaba la causa de improcedencia prevista en el diverso 61, fracción XXIII, en relación con el numeral 108, fracción III, ambos de la Ley de Amparo.

Las consideraciones antes señaladas no fueron impugnadas por la parte a quien perjudican, de ahí que deba declararse firme el sobreseimiento decretado por el juez del conocimiento. Sirve de apoyo a lo anterior la jurisprudencia 1ª./J. 62/2006 (registro 174177), sustentada por la Primera Sala, cuyo criterio se comparte, visible en la página 185, Tomo XXIV, Septiembre de 2006, correspondiente al Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:

"REVISIÓN EN AMPARO. LAS CONSIDERACIONES NO IMPUGNADAS DE LA SENTENCIA DEBEN DECLARARSE FIRMES. Cuando la sentencia recurrida se apoya en dos o más consideraciones desvinculadas entre sí y cada una de ellas sustenta la declaratoria de inconstitucionalidad de distintos preceptos o actos, no deben estimarse inoperantes los agravios expresados por la parte recurrente que controvierten sólo una de esas consideraciones, pues al tratarse de razonamientos que revisten autonomía, el recurrente se encuentra en posibilidad legal de combatir únicamente la parte de la sentencia que estime contraria a sus intereses. En ese orden de ideas, cuando alguna consideración de la sentencia impugnada afecte a la recurrente y ésta no expresa agravio en su contra, tal consideración debe declararse firme."

Por otra parte, en la sentencia recurrida el juez del conocimiento determinó que las normas impugnadas eran de naturaleza autoaplicativa, al tratarse de un sistema normativo complejo. Estas consideraciones en torno a la naturaleza auto o heteroaplicativa de las normas reclamadas no fueron impugnadas por las autoridades responsables, de modo tal que deben declararse firmes. No escapa a la consideración anterior el hecho de que el artículo 62 de la Ley de Amparo señale que las causas de improcedencia deben analizarse oficiosamente, pues el diverso numeral 93 fracción III de la citada ley señala que para decretar en segunda instancia la actualización de una causa de improcedencia desestimada por el juez originario deben existir motivos diversos a los considerados por dicho órgano, lo que en el caso concreto no se advierte.

Asimismo, es pertinente señalar que el juez del conocimiento hizo diversos pronunciamientos en la sentencia recurrida, relacionados con:

a) El procedimiento legislativo que dio origen a las normas impugnadas;

b) La retroactividad de la ley;

c) La constitucionalidad del artículo 27 de la Ley General del Servicio Profesional Docente que establece los términos de promoción a una plaza con funciones de dirección;

d) La constitucionalidad del artículo 76 de la Ley General del Servicio Profesional Docente que prevé la separación del servicio cuando se deje de asistir injustificadamente por más de tres días consecutivos o discontinuos en un periodo de treinta días naturales;

e) La constitucionalidad de los artículos 69 y 74 de la Ley General del Servicio Profesional Docente, que prevén la terminación de los efectos del nombramiento correspondiente, sin responsabilidad para la autoridad educativa;

f) Que las leyes que integran la reforma educativa no contravienen los principios de progresividad, interdependencia e indivisibilidad, previstos en el artículo 1° constitucional;

g) Que el artículo Octavo transitorio del decreto por el que se expidió la Ley General del Servicio Profesional Docente no puede considerarse como un trabajo forzoso, ya que si bien la falta de conocimientos y habilidades para realizar funciones docentes impide al involucrado seguir realizando sus funciones de docente, lo cierto es que el legislador otorgó un mecanismo para que siga teniendo una fuente de trabajo u opte por un programa de retiro;

h) Que no se controvierten los derechos fundamentales de igualdad y discriminación.

i) El hecho de que la readscripción a otras áreas del servicio cuando no se acrediten las evaluaciones no puede considerarse un trabajo forzoso;

j) Que las leyes impugnadas no constituyen leyes privativas y las autoridades que aplican dichas normas tampoco pueden considerarse tribunales especiales;

k) Que las leyes impugnadas no restringen los derechos de asociación sindical;

l) Que los artículos décimo sexto y décimo séptimo transitorios de la Ley General del Servicio Profesional Docente no violan el derecho a la privacidad de datos personales;

m) Que el artículo 3º de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, así como el diverso numeral 67 de la Ley General del Servicio Profesional Docente, en cuanto facultan al citado instituto para interpretar dichas normas no vulneran el contenido de los artículos 49, 100, 103 y 107 de la Constitución Federal;

n) Que las leyes que integran la reforma educativa no afectan la autodeterminación de los pueblos indígenas;

o) Que es constitucional el artículo 61 de la Ley General del Servicio Profesional Docente, en cuanto establece periodos mínimos de permanencia en las escuelas y procesos ordenados para autorizar cualquier cambio de adscripción;

p) Que son constitucionales los artículos 15 a 20 de la Ley General del Servicio Profesional Docente, en cuanto prevén evaluaciones internas; y

q) Que es constitucional el artículo 8, fracción XVI, de la Ley General del Servicio Profesional Docente, en cuanto dispone que serán facultades del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación emitir los actos jurídicos que crean, declaran, modifican o extinguen derechos y obligaciones.

Las consideraciones antes mencionadas, relativas a diversos preceptos de la Ley General del Servicio Profesional Docente, no fueron combatidas vía agravio en la presente instancia, de modo tal que aun cuando en el presente caso opera la suplencia de la queja, lo cierto es que esta figura no puede llevarse al extremo de sustituir la intención del quejoso y considerar impugnadas determinaciones autónomas de la sentencia recurrida.

Sirve de apoyo a lo anterior la tesis aislada 2ª. LXVI/2014 (registro 2006997), sustentada por la Segunda Sala, la cual se reitera a efecto de en su momento integrar jurisprudencia, visible en la página 412, Libro 8, Julio de 2014, Tomo I, correspondiente a la Décima Época de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, que señala:

"REVISIÓN EN AMPARO CONTRA LEYES EN MATERIA LABORAL. LA SUPLENCIA DE LA DEFICIENCIA DE LOS AGRAVIOS NO TIENE EL ALCANCE DE SUSTITUIR LA INTENCIÓN DEL QUEJOSO Y CONSIDERAR IMPUGNADAS LAS DETERMINACIONES AUTÓNOMAS DE LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 2 DE ABRIL DE 2013).

En términos del artículo 76 Bis, fracción IV, de la Ley de Amparo abrogada, la suplencia de la deficiencia de la queja en materia laboral debe ser total; sin embargo, esta institución tiene como marco el principio de instancia de parte agraviada. Por tanto, cuando en la sentencia de amparo indirecto contra leyes se contienen dos o más resolutivos o decisiones basados en consideraciones desvinculadas entre sí, ya que cada una de ellas sustenta el sobreseimiento o la declaratoria sobre la constitucionalidad o no de distintos preceptos o actos, no procede suplir la deficiencia de los agravios respecto de la o las determinaciones que no hayan sido impugnadas en revisión por la parte a quien afectan y como consecuencia, deben declararse firmes. Esto es, la suplencia de los agravios no tiene el alcance de sustituir la intención del quejoso y considerar impugnadas las determinaciones autónomas de la sentencia emitida en un amparo contra leyes en materia laboral."

OCTAVO. Estudio. El artículo 93 de la Ley de Amparo establece diversas reglas a seguir por un órgano jurisdiccional al resolver un recurso de revisión, consistentes en:

o Si quien recurre es el quejoso, examinará, en primer término, los agravios hechos valer en contra del sobreseimiento decretado en la resolución recurrida.

o Si los agravios son fundados, examinará las causales de sobreseimiento invocadas y no estudiadas por el órgano jurisdiccional de amparo de primera instancia, o surgidas con posterioridad a la resolución impugnada;

o Si quien recurre es la autoridad responsable o el tercero interesado, examinará, en primer término, los agravios en contra de la omisión o negativa a decretar el sobreseimiento; si son fundados se revocará la resolución recurrida;

o Para los efectos de las fracciones I y II, podrá examinar de oficio y, en su caso, decretar la actualización de las causales de improcedencia desestimadas por el juzgador de origen, siempre que los motivos sean diversos a los considerados por el órgano de primera instancia;

o Si encontrare que por acción u omisión se violaron las reglas fundamentales que norman el procedimiento del juicio de amparo, siempre que tales violaciones hayan trascendido al resultado del fallo, revocará la resolución recurrida y mandará reponer el procedimiento;

o Si quien recurre es el quejoso, examinará los demás agravios; si estima que son fundados, revocará la sentencia recurrida y dictará la que corresponda;

o Si quien recurre es la autoridad responsable o el tercero interesado, examinará los agravios de fondo, si estima que son fundados, analizará los conceptos de violación no estudiados y concederá o negará el amparo; y

o Sólo tomará en consideración las pruebas que se hubiesen rendido ante la autoridad responsable o el órgano jurisdiccional de amparo, salvo aquéllas que tiendan a desestimar el sobreseimiento fuera de la audiencia constitucional.

De conformidad con las citadas reglas, y dado que como se expuso con antelación el sobreseimiento decretado por el juez del conocimiento no fue impugnado por la parte quejosa, procede analizar los agravios vertidos por la autoridad recurrente adhesiva.

Análisis del agravio vertido por la autoridad responsable en la revisión adhesiva en torno al indebido estudio del juez del conocimiento de la causa de improcedencia relacionada con la falta de interés de la parte quejosa para impugnar las disposiciones reclamadas.

En su escrito de agravios, la autoridad responsable sostiene que el juez del conocimiento no advirtió correctamente que en el caso concreto se actualizaba una causa de improcedencia que ameritaba el sobreseimiento en términos del artículo 63, fracción V de la Ley de Amparo, relacionada con la falta de interés de los quejosos para impugnar los artículos 52, 53, Octavo y Noveno transitorios de la Ley General del Servicio Profesional Docente.

El agravio de mérito resulta inoperante, en tanto se limita a reiterar que las citadas disposiciones no tienen como consecuencia el cese en el empleo de los quejosos por obtener una evaluación insatisfactoria, dado que podrán ser readscritos, o bien incorporarse a los programas de retiro que para tal efecto se establezcan.

Sin embargo, la recurrente no controvierte las consideraciones del juez del conocimiento para tener por acreditado el interés de los quejosos, ni desvirtúa las pruebas que para tal efecto se acompañaron al escrito inicial de demanda, consistentes en diversos comprobantes originales de percepciones con los cuales probaron tener el carácter de docentes al servicio de la Secretaría de Educación del Estado de Veracruz, con lo cual se cumplieron los extremos señalados en la sentencia de mérito, donde se precisó que las disposiciones impugnadas "...inciden en la permanencia, promoción, formación, actualización, capacitación y superación profesional de los miembros del servicio profesional docente, es decir, a los educadores, docentes, profesores o maestros, por lo que es claro que cualquier persona perteneciente a ese gremio estará en aptitud de impugnar las normas integrantes de la reforma educativa...".

Así, dado que dichas consideraciones no fueron combatidas por la autoridad recurrente, sino que se limitó a reiterar lo manifestado en su informe justificado, en el sentido de que a su juicio se actualizaba la causa de improcedencia de mérito, debe declararse inoperante el agravio en estudio. Sirve de apoyo a lo anterior la jurisprudencia 1ª./J. 133/2005 sustentada por la Primera Sala, cuyo criterio se comparte, visible en la página 13, Tomo XXII Octubre de 2005, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:

"AGRAVIOS EN LA REVISIÓN. SON INOPERANTES LOS FORMULADOS POR LA AUTORIDAD RESPONSABLE, SI SE LIMITAN A REITERAR SUSTANCIALMENTE LOS ARGUMENTOS EXPRESADOS AL RENDIR SU INFORME JUSTIFICADO.

Conforme a los artículos 83, fracción IV, 87 y 88 de la Ley de Amparo, la autoridad responsable que obtuvo sentencia de amparo desfavorable a sus intereses puede interponer el recurso de revisión, expresando los agravios que considere le causa la sentencia recurrida. Ahora bien, si la autoridad recurrente al formular sus agravios no combate consideración alguna de dicha sentencia, sino que se limita a reiterar sustancialmente los argumentos expresados al rendir su informe justificado en el juicio de amparo, los cuales se dirigen a controvertir lo expuesto en los conceptos de violación planteados por el quejoso en su demanda de garantías, resulta inconcuso que dichos agravios devienen inoperantes. Ello es así, porque al ser la materia de la revisión la sentencia recurrida y no los conceptos de violación planteados en la demanda de garantías, en los agravios deben formularse razonamientos lógico-jurídicos encaminados a combatir las consideraciones que sustentan la concesión del amparo, sin que sea dable suplir la deficiencia de la queja, en términos del artículo 76 bis de la mencionada ley, pues aquélla sólo se admite respecto del particular recurrente, no así de la autoridad que interpuso el recurso de revisión."

Una vez analizados los agravios expuestos por la autoridad recurrente, relacionadas con causas de sobreseimiento y, dado que no se advierte oficiosamente la actualización de ninguna, procede analizar los agravios de la parte quejosa, mismos que se sintetizan a continuación:

A. Que la sentencia impugnada es incongruente debido a que no estudia los conceptos de violación planteados, ya que únicamente se describe el procedimiento legislativo de la Ley General del Servicio Profesional Docente, sin que éste hubiera sido combatido.

B. Que si bien la ley que se reclama fue emitida por un órgano facultado para ello, lo cierto es que no se analizó la violación a los derechos humanos de los quejosos, por medio del proceso de evaluación que se establece.

C. Que la ley reclamada es inconstitucional ya que altera las condiciones laborales de los quejosos, bajo el pretexto de mejorar la calidad educativa del país. Ello debido a que se supedita la permanencia en el servicio al pase de una evaluación; de ahí que se modifique la estabilidad laboral sin responsabilidad para el patrón.

D. Que la Ley General del Servicio Profesional Docente denigra al personal con funciones de docencia, dirección o supervisión, al condicionar su permanencia a una evaluación.

E. Que el legislador debió haber establecido dicho proceso de evaluación para el personal docente que se incorpore a partir de la entrada en vigor de la ley reclamada y no a quienes ingresaron con anterioridad.

F. Que en todo caso podrían aplicarse programas de regularización para mejorar la tarea educativa, no evaluaciones que modifican las condiciones laborales, es decir, la permanencia en el servicio.

G. Que el artículo 123 constitucional reconoce el derecho de estabilidad en el empleo, el cual es irrenunciable, por lo que no procede que una ley reglamentaria en materia educativa modifique dichas condiciones.

Los agravios antes reseñados, referidos de manera genérica al nuevo sistema de evaluación previsto en los preceptos impugnados, se encuentran íntimamente relacionados, motivo por el cual serán analizados en forma conjunta.

Para tal efecto, es necesario señalar que los preceptos cuya litis subsiste en la presente instancia conforme a lo determinado por el juez de distrito, señalan lo siguiente:

Ley General del Servicio Profesional Docente

Artículo 52. Las Autoridades Educativas y los Organismos Descentralizados deberán evaluar el desempeño docente y de quienes ejerzan funciones de dirección o de supervisión en la Educación Básica y Media Superior que imparta el Estado.

La evaluación a que se refiere el párrafo anterior será obligatoria. El Instituto determinará su periodicidad, considerando por lo menos una evaluación cada cuatro años y vigilará su cumplimiento.

En la evaluación del desempeño se utilizarán los perfiles, parámetros e indicadores y los instrumentos de evaluación que para fines de Permanencia sean definidos y autorizados conforme a esta Ley.

Los Evaluadores que participen en la evaluación del desempeño deberán estar evaluados y certificados por el Instituto.

Artículo 53. Cuando en la evaluación a que se refiere el artículo anterior se identifique la insuficiencia en el nivel de desempeño de la función respectiva, el personal de que se trate se incorporará a los programas de regularización que la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado determine, según sea el caso. Dichos programas incluirán el esquema de tutoría correspondiente.

El personal sujeto a los programas a que se refiere el párrafo anterior, tendrá la oportunidad de sujetarse a una segunda oportunidad de evaluación en un plazo no mayor de doce meses después de la evaluación a que se refiere el artículo 52, la cual deberá efectuarse antes del inicio del siguiente ciclo escolar o lectivo.

De ser insuficientes los resultados en la segunda evaluación, el evaluado se reincorporará a los programas de regularización para sujetarse a una tercera evaluación que se llevará a cabo en un plazo no mayor de doce meses.

En caso de que el personal no alcance un resultado suficiente en la tercera evaluación que se le practique, se darán por terminados los efectos del Nombramiento correspondiente sin responsabilidad para la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado, según corresponda.

Transitorios

[...]

Octavo. El personal que a la entrada en vigor de la presente Ley se encuentre en servicio y cuente con Nombramiento Definitivo, con funciones de docencia, de dirección o de supervisión en la Educación Básica o Media Superior impartida por el Estado y sus Organismos Descentralizados, se ajustará a los procesos de evaluación y a los programas de regularización a que se refiere el Título Segundo, Capítulo VIII de esta Ley. El personal que no alcance un resultado suficiente en la tercera evaluación a que se refiere el artículo 53 de la Ley, no será separado de la función pública y será readscrito para continuar en otras tareas dentro de dicho servicio, conforme a lo que determine la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado correspondiente, o bien, se le ofrecerá incorporarse a los programas de retiro que se autoricen.

El personal que no se sujete a los procesos de evaluación o no se incorpore a los programas de regularización del artículo 53 de la Ley, será separado del servicio público sin responsabilidad para la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado, según corresponda.

Noveno. El Personal Docente y el Personal con Funciones de Dirección o de Supervisión en la Educación Básica o Media Superior impartida por el Estado y sus Organismos Descentralizados que a la entrada en vigor de esta Ley tenga Nombramiento Provisional, continuará en la función que desempeña y será sujeto de la evaluación establecida en el artículo 52 de la presente Ley. Al personal que obtenga resultados suficientes en dicha evaluación, se le otorgará Nombramiento Definitivo y quedará incorporado al Servicio Profesional Docente conforme a lo dispuesto en esta Ley.

Será separado del servicio público sin responsabilidad para la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado, según sea el caso, el personal que:

I. Se niegue a participar en los procesos de evaluación;

II. No se incorpore al programa de regularización correspondiente cuando obtenga resultados insuficientes en el primer o segundo proceso de evaluación a que se refiere el artículo 53 de la Ley, o

III. Obtenga resultados insuficientes en el tercer proceso de evaluación previsto en el artículo 53."

El análisis conjunto de dichos preceptos permite advertir la existencia de diversos supuestos relacionados con la evaluación del personal docente, así como las consecuencias de no obtener una calificación favorable, para lo cual se establecen diferencias sustanciales entre el personal que ingrese al servicio a partir de la entrada en vigor de la ley, frente a los que ya estaban ejerciendo funciones docentes con anterioridad, siendo que estos últimos también reciben un trato diferenciado en función de si contaban con un nombramiento definitivo o provisional.

Esto es así, toda vez que la Ley General del Servicio Profesional Docente contiene diversas regulaciones relacionadas con el ingreso a dicho servicio, contenidas fundamentalmente en los artículos 21 al 25 de la citada ley. Así, una vez obtenido el ingreso, el personal docente está sujeto a evaluaciones, cuyo resultado genera diversas consecuencias:

a) Si el resultado de la evaluación es insuficiente, el docente se encuentra obligado a incorporarse a los programas de regularización, teniendo la oportunidad de someterse a una segunda evaluación en un plazo no mayor de doce meses.

b) Si el resultado es nuevamente insuficiente, dicha persona deberá someterse a una tercera evaluación en un plazo no mayor de doce meses, y en caso de obtener otra vez una calificación insuficiente, se darán por terminados los efectos del nombramiento.

Las consecuencias antes mencionadas, sobre todo en lo relativo a la insuficiencia en la tercera evaluación, adquieren ciertos matices para el personal docente que, a la fecha de entrada en vigor de la nueva ley, ya estuviere realizando dichas funciones. Lo anterior se desprende de la lectura de los artículos Octavo y Noveno transitorios, que a su vez establecen diferencias tratándose del personal que tuviere nombramiento definitivo frente al que tuviere nombramiento provisional.

" Tratándose de personal con nombramiento definitivo obtenido con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley General del Servicio Profesional Docente, si bien se encuentran obligados a someterse a evaluaciones y, en caso de ser insuficientes los resultados, sujetarse a los procedimientos de regularización, lo cierto es que, de no obtener resultado favorable en la tercera evaluación, la consecuencia no es la terminación del nombramiento sin responsabilidad para la autoridad educativa, sino que serán adscritos para continuar en otras tareas, o bien podrán incorporarse a los programas de retiro que para tal efecto se implementen; lo anterior, en el entendido de que el personal que no se sujete a los procesos de evaluación o no se incorpore a los programas de regularización sí será separado del servicio público.

" Tratándose de personal con nombramiento provisional obtenido con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley General del Servicio Profesional Docente, la obtención de una evaluación suficiente dará lugar a la obtención del nombramiento definitivo. En caso de ser insuficientes los resultados en la primera y segunda evaluaciones, deberán sujetarse a los procedimientos de regularización, siendo que, si la tercera evaluación refleja un resultado insuficiente, procederá la separación del servicio sin responsabilidad alguna para la autoridad educativa. De igual manera, procederá la separación en caso de que no se sujeten a los procesos de evaluación, o bien se nieguen a incorporarse a los programas de regularización.

Expuesto lo anterior, debe decirse que los hoy quejosos comparecieron a juicio exhibiendo diversos recibos de nómina que acreditan su carácter de personal con funciones docentes ejercidas desde antes que entrara en vigor la Ley General del Servicio Profesional Docente, de modo tal que su situación y el posible perjuicio que pudieren resentir debe evaluarse en función del artículo Octavo Transitorio en relación con los numerales 52 y 53 si se trata de personal docente con nombramiento definitivo, o bien en función del artículo Noveno Transitorio en relación con los numerales 52 y 53 si se trata de personal docente con nombramiento provisional, lo que se realizará en los siguientes apartados.

Análisis de los agravios esgrimidos por la quejosa en relación a la posible vulneración a lo dispuesto en el artículo 123 constitucional.

Análisis de los agravios esgrimidos por la quejosa en relación a que las relaciones del personal docente deben regirse exclusivamente por leyes de índole laboral, reglamentarias del artículo 123 constitucional.

La recurrente sostiene que las relaciones laborales del personal docente deben regularse únicamente a través de leyes reglamentarias del artículo 123 constitucional, de modo tal que los preceptos impugnados, al regular la materia laboral, resultan inconstitucionales.

Dicho agravio resulta infundado, pues si bien en principio es cierto que las relaciones laborales del personal docente que presta sus servicios en favor del Estado tradicionalmente se encontraban reguladas por las disposiciones contenidas en el Apartado B del artículo 123 constitucional y sus leyes reglamentarias, lo cierto es que dicha situación se modificó a partir de la reforma al artículo 3º constitucional, fracciones II y III, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiséis de febrero de dos mil trece.

En dicho precepto constitucional se introdujeron algunas modalidades relacionadas con el trabajo que prestan los docentes al servicio del Estado, al disponer textualmente lo siguiente:

"Art. 3o.- Todo individuo tiene derecho a recibir educación. El Estado -Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios-, impartirá educación preescolar, primaria, secundaria y media superior. La educación preescolar, primaria y secundaria conforman la educación básica; ésta y la media superior serán obligatorias.

(REFORMADO, D.O.F. 10 DE JUNIO DE 2011)

La educación que imparta el Estado tenderá a desarrollar armónicamente, todas las facultades del ser humano y fomentará en él, a la vez, el amor a la Patria, el respeto a los derechos humanos y la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y en la justicia.

(ADICIONADO, D.O.F. 26 DE FEBRERO DE 2013)

El Estado garantizará la calidad en la educación obligatoria de manera que los materiales y métodos educativos, la organización escolar, la infraestructura educativa y la idoneidad de los docentes y los directivos garanticen el máximo logro de aprendizaje de los educandos.

[...]

(REFORMADA, D.O.F. 5 DE MARZO DE 1993)

II. El criterio que orientará a esa educación se basará en los resultados del progreso científico, luchará contra la ignorancia y sus efectos, las servidumbres, los fanatismos y los prejuicios.

Además:

a) Será democrático, considerando a la democracia no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo;

(REFORMADO, D.O.F. 26 DE FEBRERO DE 2013)

b) Será nacional, en cuanto -sin hostilidades ni exclusivismos - atenderá a la comprensión de nuestros problemas, al aprovechamiento de nuestros recursos, a la defensa de nuestra independencia política, al aseguramiento de nuestra independencia económica y a la continuidad y acrecentamiento de nuestra cultura;

(REFORMADO, D.O.F. 26 DE FEBRERO DE 2013)

c) Contribuirá a la mejor convivencia humana, a fin de fortalecer el aprecio y respeto por la diversidad cultural, la dignidad de la persona, la integridad de la familia, la convicción del interés general de la sociedad, los ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos, evitando los privilegios de razas, de religión, de grupos, de sexos o de individuos, y

(ADICIONADO, D.O.F. 26 DE FEBRERO DE 2013)

d) Será de calidad, con base en el mejoramiento constante y el máximo logro académico de los educandos;

(REFORMADA, D.O.F. 26 DE FEBRERO DE 2013)

III. Para dar pleno cumplimiento a lo dispuesto en el segundo párrafo y en la fracción II, el Ejecutivo Federal determinará los planes y programas de estudio de la educación preescolar, primaria, secundaria y normal para toda la República. Para tales efectos, el Ejecutivo Federal considerará la opinión de los gobiernos de los Estados y del Distrito Federal, así como de los diversos sectores sociales involucrados en la educación, los maestros y los padres de familia en los términos que la ley señale. Adicionalmente, el ingreso al servicio docente y la promoción a cargos con funciones de dirección o de supervisión en la educación básica y media superior que imparta el Estado, se llevarán a cabo mediante concursos de oposición que garanticen la idoneidad de los conocimientos y capacidades que correspondan. La ley reglamentaria fijará los criterios, los términos y condiciones de la evaluación obligatoria para el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en el servicio profesional con pleno respeto a los derechos constitucionales de los trabajadores de la educación. Serán nulos todos los ingresos y promociones que no sean otorgados conforme a la ley. Lo dispuesto en este párrafo no será aplicable a las Instituciones a las que se refiere la fracción VII de este artículo;

[...]".

Como se desprende del artículo transcrito, los trabajadores del servicio profesional docente tienen obligación de someterse a evaluaciones para determinar no solo su ingreso, promoción y reconocimiento, sino también su permanencia en el servicio.

De este modo, es a partir del propio texto constitucional de donde puede concluirse que las relaciones laborales de los docentes no se rigen exclusivamente por las disposiciones contenidas en el artículo 123, apartado B constitucional y su ley reglamentaria, sino que, a partir de la reforma de veintiséis de febrero de dos mil trece, también encuentran regulación en el numeral 3º, fracción III constitucional y sus leyes reglamentarias, de ahí que el agravio en comento resulte infundado.

Análisis de los agravios esgrimidos por la quejosa en relación a que los preceptos impugnados violan el derecho humano a la estabilidad en el empleo, previsto en la fracción IX, apartado B, del artículo 123 constitucional

El agravio de la recurrente se centra en el hecho de que, a su juicio, los artículos 52, 53, Octavo y Noveno transitorios, vulneran el derecho a la estabilidad en el empleo prevista en el artículo 123, apartado B, fracción IX de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al prever la posibilidad de que los docentes sean removidos de sus cargos o readscritos a otras áreas.

Para dar respuesta al agravio en comento, es necesario señalar que los preceptos impugnados prevén determinadas consecuencias surgidas a partir de la evaluación del personal docente, como a continuación se explica:

" Tratándose de personal con nombramiento definitivo obtenido con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley General del Servicio Profesional Docente, si bien se encuentran obligados a someterse a evaluaciones y, en caso de ser insuficientes los resultados, sujetarse a los procedimientos de regularización, lo cierto es que, de no obtener resultado favorable en la tercera evaluación, la consecuencia no es la terminación del nombramiento sin responsabilidad para la autoridad educativa, sino que serán adscritos para continuar en otras tareas, o bien podrán incorporarse a los programas de retiro que para tal efecto se implementen; lo anterior, en el entendido de que el personal que no se sujete a los procesos de evaluación o no se incorpore a los programas de regularización sí será separado del servicio público.

" Tratándose de personal con nombramiento provisional obtenido con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley General del Servicio Profesional Docente, la obtención de una evaluación suficiente dará lugar a la obtención del nombramiento definitivo. En caso de ser insuficientes los resultados en la primera y segunda evaluaciones, deberán sujetarse a los procedimientos de regularización, siendo que, si la tercera evaluación refleja un resultado insuficiente, procederá la separación del servicio sin responsabilidad alguna para la autoridad educativa. De igual manera, procederá la separación en caso de que no se sujeten a los procesos de evaluación, o bien se nieguen a incorporarse a los programas de regularización.

Dichas disposiciones, a juicio de este Tribunal Pleno, resultan conformes con lo dispuesto en el artículo 123, apartado B, fracción IX constitucional, que señala:

"Art. 123.- Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.

(REFORMADO, D.O.F. 18 DE JUNIO DE 2008)

El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán:

[...]

B.- Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores:

[...]

IX.- Los trabajadores sólo podrán ser suspendidos o cesados por causa justificada, en los términos que fije la ley...".

Lo anterior es así, pues del propio texto constitucional se desprende que el derecho a la estabilidad en el empleo no es absoluto, pues pueden ocurrir casos justificados de separación o suspensión del servicio, siempre y cuando se encuentren previstos en ley.

En el caso concreto del personal docente, como se explicó con antelación, el texto actual del artículo 3º, fracción III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que el ingreso al servicio docente y la promoción a cargos con funciones de dirección o de supervisión en la educación básica y media superior que imparta el Estado, se llevarán a cabo mediante concursos de oposición que garanticen la idoneidad de los conocimientos y capacidades que correspondan. Asimismo, se señala que la ley reglamentaria fijará los criterios, términos y condiciones de la evaluación obligatoria para el ingreso, promoción, reconocimiento y, -en lo que interesa al presente caso-, la permanencia en el servicio profesional docente.

De este modo, las posibilidades de que, ante la obtención de una tercera evaluación desfavorable, se prevea la posibilidad de la separación del servicio (personal con nombramiento provisional), o bien la readscripción o incorporación a programas de retiro voluntario (tratándose de personal con nombramiento definitivo), prevista en los artículos 52, 53, Octavo y Noveno transitorios de la Ley General del Servicio Profesional Docente, así como el hecho de que sean separados los docentes que no se sujeten a los procesos de evaluación o rehúsen incorporarse a los programas de regularización, no resultan contrarias al contenido expreso del artículo 123, Apartado B, fracción IX constitucional.

Con independencia de lo anterior, es importante destacar que si bien este Tribunal Pleno reconoce que el derecho a la estabilidad en el empleo no es absoluto, pues pueden existir previstas legalmente causas justificadas para el cese o la suspensión del servicio, ello no implica que el legislador ordinario pueda actuar de manera arbitraria, pues las causas de mérito, al constituir una limitante a la estabilidad, deben resultar constitucionalmente válidas, motivo por el cual, será necesario identificar si resultan idóneas, necesarias y proporcionales para el fin que persiguen.

Para tal efecto, debe partirse del hecho de que la modificación a las condiciones de permanencia del personal docente obedeció a diversas razones expuestas por el Constituyente Permanente al reformar el texto del artículo 3º constitucional. La exposición de motivos de la citada reforma prevé, en la parte que interesa al presente estudio, lo siguiente:

"...II. El imperativo de la calidad.

Para que los alumnos reciban una educación que cumpla con los fines y satisfaga los principios establecidos por la norma constitucional, resulta imprescindible la calidad educativa [...] Si la educación es política de Estado, la calidad de los procesos educativos requiere de los esfuerzos a los que están obligados sus actores: poderes públicos, órganos de gobierno, autoridades, instituciones, maestros, organizaciones gremiales, expertos, padres de familia y la sociedad en su conjunto [...] Los propósitos de impulsar el mejoramiento de la calidad de la educación han debido recorrer diversos caminos que van desde las modificaciones al orden jurídico, hasta los acuerdos de voluntades entre el Ejecutivo Federal, los ejecutivos estatales y la organización sindical reconocida como titular de las relaciones colectivas de trabajo, en el caso de la educación básica, y de las diversas dependencias y organismos que brindan educación media superior [...] La evaluación educativa, instituida como parte de esa búsqueda de transformación, ha contribuido a un mejor conocimiento de nuestro sistema educativo y ha proporcionado nuevos elementos que permiten entender con mayor claridad lo mucho que hay por hacer para mejorar el aprendizaje de los alumnos [...] El proceso educativo exige la conjugación de una variedad de factores: docentes, educandos, padres de familia, autoridades, asesorías académicas, espacios, estructuras orgánicas, planes, programas, métodos, textos, materiales, procesos específicos, financiamiento y otros. No obstante, es innegable que el desempeño del docente es el factor más relevante de los aprendizajes y que el liderazgo de quienes desempeñan funciones de dirección y supervisión resulta determinante. En atención a ello, la creación de un servicio profesional docente es necesaria mediante una reforma constitucional; el tratamiento de los demás factores podrá ser objeto de modificaciones legales y administrativas en caso de estimarse necesarias [...] Se requiere, en consecuencia, establecer las bases para la creación de un servicio profesional docente y para la constitución del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, como máxima autoridad en materia de evaluación.

III. El magisterio y su alta contribución.

El magisterio mexicano es la profesión que guarda mayor cercanía con la sociedad. Los maestros han desempeñado un papel preponderante en la construcción del México de hoy y su contribución seguirá siendo decisiva para el porvenir [...] El Sistema Educativo Nacional ha debido contender con adversidades de diversa índole. En primer lugar, con una exigente tasa de crecimiento poblacional y con patrones de distribución de alta complejidad. Esta circunstancia propició que el sistema generara mecanismos de atención que si bien han tenido un carácter remedial, no siempre han alcanzado los niveles de calidad exigibles. Una segunda adversidad han sido las prácticas indebidas y frecuentemente lesivas a la dignidad magisterial. Adicionalmente, el acelerado avance en los conocimientos científicos y tecnológicos y las exigencias de la convivencia en la comunidad escolar y del desarrollo económico y social, han significado nuevas demandas a las escuelas y al quehacer de los maestros. En su conjunto, son problemas y necesidades que plantean una atención decidida y responsable, y respecto de los cuales la sociedad espera tener una respuesta satisfactoria.

Estas consideraciones obligan a cuidar mediante procedimientos y mecanismos idóneos el ingreso al servicio y la promoción dentro de la profesión docente, así como la permanencia en su función magisterial [...] La autoridad tiene la delicada encomienda de facilitar y apoyar el ejercicio de los cientos de miles de docentes que cumplen con su responsabilidad. Bajo la premisa de una evaluación justo y técnicamente sólida será posible conciliar la exigencia de la sociedad por el buen desempeño de los maestros, con el justo reclamo del magisterio y de la sociedad que exigen la dignificación de la profesión docente. La creación de un servicio profesional docente responde a esta exigencia [...] Ese es el propósito ene l que se inspira un servicio profesional docente que fije las reglas de aplicación nacional para el ingreso, promoción y permanencia en la educación básica y media superior que imparta el Estado, mediante mecanismos que garanticen la idoneidad de los conocimientos y las capacidades necesarias de quien aspira o se encuentra dentro del servicio.

IV. El imperativo de una reforma constitucional.

El personal docente y con funciones de dirección o supervisión en la educación pública forma parte de los trabajadores al servicio del Estado. En el caso de los servicios educativos federales son funcionarios del Gobierno Federal y en los estatales, de los gobiernos de las entidades federativas. La legislación laboral para los trabajadores del Estado queda comprendida en el Apartado B del artículo 123 constitucional y en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. Los trabajadores de la Secretaría de Educación Pública se rigen, además, por el Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo y por el Reglamento de Escalafón de los Trabajadores al Servicio de la propia Secretaría. En cada una de las entidades de la República existen disposiciones equivalentes.

El artículos 123 constitucional fija las bases de las relaciones entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores. Establece que la designación del personal se hará mediante sistemas que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes; que los trabajadores gozarán de derechos de escalafón a fin de que los ascensos se otorguen en función de los conocimientos, aptitudes y antigüedad, y que los trabajadores solo podrán ser suspendidos o cesados por causa justificada, en los términos que fije la ley.

La sociedad mexicana reconoce que la función magisterial tiene características que le brindan identidad propia y que la distinguen del resto de los servidores públicos. Sin embargo, en la actualidad no existe base constitucional para establecer legislación diferenciada para el personal de la educación pública respecto de los demás trabajadores del Estado. Por ello, la reforma objeto de la presente Iniciativa diseña una política de Estado sustentada en la fuerza de una disposición constitucional que en materia de ingreso, promoción y permanencia en el servicio, permita superar inercias y fijar con claridad las responsabilidades que el Congreso Federal, los congresos de los estados y las autoridades educativas deben asumir, sin detrimento alguno de los derechos laborales que, en su calidad de servidores del Estado, se les otorgan en los términos de las disposiciones constitucionales y legales aplicables.

La ley protege los derechos de todos los trabajadores incluidos los del magisterio. Quien ejerce la docencia en la educación básica y media superior que el Estado imparte tendrá garantizada su permanencia en el servicio en los términos que establezca la ley. Para ello, se deberá atender a las obligaciones inherentes de la función que realiza, que derivan de los fines de la educación que la Constitución establece. En este sentido, habrá que construir criterios, mecanismos e instrumentos de evaluación que permitan una valoración integral del desempeño docente y consideren la complejidad de circunstancias en las que el ejercicio de la función tiene lugar. Una evaluación sólida y confiable para el magisterio también servirá para el otorgamiento de estímulos y reconocimientos a los maestros [...]."

La lectura de la exposición de motivos antes transcrita, pone en evidencia que la finalidad del constituyente fue establecer un nuevo modelo educativo orientado a desarrollar armónicamente las facultades del ser humano, fomentar el amor a la patria, el respeto a los derechos humanos y la conciencia de solidaridad internacional en la independencia y la justicia.

Para lograr dicho objetivo, se planteó la necesidad de establecer un servicio profesional docente de calidad, en el cual, las posibilidades de ingreso, promoción y permanencia se sujetaran a diversas evaluaciones en los términos que señalaran las leyes reglamentarias; lo anterior, con el propósito de garantizar la idoneidad de los docentes en aras de lograr el máximo logro de aprendizaje de los educandos, en específico de los niños, cuyo interés superior se encuentra protegido conforme al artículo 4º, párrafo noveno de la Constitución Federal.

Una vez determinada la existencia de un fin constitucionalmente legítimo, procede determinar si las consecuencias previstas en los preceptos impugnados, generadas a partir de no obtener una evaluación favorable, resultan objetivas y razonables, esto es, si son idóneas, necesarias y proporcionales.(2)

En cuanto a la idoneidad y necesidad, debe decirse que las normas impugnadas satisfacen dichos estándares, pues es precisamente a través de mecanismos de evaluación que puede asegurarse la calidad en la preparación de los docentes, sin que dicho objetivo pudiera alcanzarse con un costo menor. Por otro lado, en cuanto al estándar de proporcionalidad, puede concluirse que también se encuentra satisfecho, pues como quedó expuesto en líneas anteriores, la consecuencia de no seguir al frente de un grupo como docente, no se genera a partir de una única evaluación, sino que se brinda a los docentes la posibilidad de prepararse y presentar los exámenes respectivos hasta en tres ocasiones, de modo tal que si a la tercera oportunidad no obtienen un resultado favorable, puede decirse que se justifican las consecuencias aplicables al personal que a la entrada en vigor de la ley cuente con nombramiento definitivo o provisional, esto es, tratándose de los primeros, la readscripción a otras áreas o la incorporación a programas de retiro voluntario, y, tratándose de los segundos, la separación definitiva del servicio.

En conclusión, dado que los preceptos impugnados no resultan inconstitucionales al tenor de los agravios esgrimidos por la parte quejosa, sin que se advierta queja deficiente por suplir y siendo por tal motivo innecesario el análisis de los agravios de fondo esgrimidos en la revisión adhesiva por la autoridad recurrente, en la especie se impone confirmar la sentencia recurrida.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Queda firme el sobreseimiento decretado en el resolutivo primero que se rige por los considerandos tercero y quinto de la sentencia recurrida, en los términos del considerando séptimo de este fallo.

SEGUNDO. Es procedente pero infundada la revisión adhesiva, en los términos del considerando octavo de esta sentencia.

TERCERO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a los quejosos señalados en el resolutivo segundo de la sentencia recurrida, en contra de los artículos 52, 53, Octavo y Noveno transitorios de la Ley General del Servicio Profesional Docente, publicada en el Diario Oficial de la Federación de once de septiembre de dos mil trece.

N.; con testimonio de la presente ejecutoria, devuélvanse los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el presente toca como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el punto resolutivo primero:

Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores M.G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., S.M., M.M.I., S.C. de G.V., P.D. y P.A.M., respecto del considerando séptimo, relativo a la fijación de la litis en el recurso de revisión.

En relación con los puntos resolutivos segundo y tercero:

Se aprobó en votación económica por unanimidad de once votos de los señores M.G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., S.M., M.M.I., S.C. de G.V., P.D. y P.A.M., respecto de los considerandos primero, segundo, tercero, cuarto, quinto, sexto y octavo, relativos, respectivamente, a la competencia, a la oportunidad, a la legitimación, a la sentencia recurrida, a los agravios de la revisión principal, a los agravios en la revisión adhesiva y al estudio, en su apartado atinente a que resulta innecesario el análisis de los agravios de fondo esgrimidos en la revisión adhesiva por la autoridad recurrente. Por esta misma votación, se determinó que el agravio es infundado y los preceptos impugnados son constitucionales, en relación con el considerando octavo, relativo al estudio, en su apartado atinente al análisis de los agravios esgrimidos por la quejosa en relación a la posible vulneración a lo dispuesto en el artículo 123 constitucional.

Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores M.G.O.M., C.D. con precisiones, L.R. en contra de consideraciones, F.G.S., Z.L. de L., P.R. con voto parcial a favor al estimar que en una parte resulta infundado el agravio respectivo, S.M., M.M.I., S.C. de G.V., P.D. y P.A.M. con voto parcial a favor al estimar que en una parte resulta infundado el agravio respectivo, respecto del considerando octavo, relativo al estudio, en su apartado atinente al análisis del agravio vertido por la autoridad responsable en la revisión adhesiva en torno al indebido estudio del juez del conocimiento de la causa de improcedencia relacionada con la falta de interés de la parte quejosa para impugnar las disposiciones reclamadas. Los señores M.P.R. y P.A.M. anunciaron sendos votos concurrentes.

Por mayoría de siete votos de los señores Ministros G.O.M., C.D., Z.L. de L., S.M., M.M.I., S.C. de G.V. y P.A.M., se determinó que no se trata de un tema de restricción de derechos humanos, en relación con la propuesta del considerando octavo, relativo al estudio, en su apartado atinente al análisis de los agravios esgrimidos por la quejosa en relación a la posible vulneración a lo dispuesto en el artículo 123 constitucional. Los señores Ministros L.R., F.G.S., P.R. y P.D. votaron en contra.

Por mayoría de seis votos de los señores M.G.O.M., C.D. aunque analíticamente no es necesario, Z.L. de L., P.R., S.M. y S.C. de G.V. se determinó realizar un juicio de proporcionalidad para analizar la constitucionalidad de las normas impugnadas, en relación con la propuesta del considerando octavo, relativo al estudio, en su apartado atinente al análisis de los agravios esgrimidos por la quejosa en relación a la posible vulneración a lo dispuesto en el artículo 123 constitucional. Los señores Ministros L.R., F.G.S., M.M.I., P.D. y P.A.M. votaron en contra de realizar dicho juicio.

Firman el M.P. y el Ministro Ponente con el S. General de Acuerdos, que autoriza y da fe.

MINISTRO PRESIDENTE:

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L.M.A. MORALES

MINISTRO PONENTE:

________________________________________

J.F.F.G. SALAS

SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS:

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LIC. R.C. CETINA

En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, Octavo y Duodécimo Transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9º del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

________________

1. En términos de lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), de la Ley de Amparo; en relación con lo previsto en el punto Segundo, fracción III del Acuerdo General Plenario 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el trece de mayo de dos mil trece, ya que se trata de un recurso de revisión interpuesto en contra de la resolución dictada en la audiencia constitucional de un juicio de amparo indirecto que reviste un interés excepcional.

2. En este sentido se ha pronunciado la Primera Sala, en la jurisprudencia 1ª:/J. 2/2012, visible en la página 533, Libro V, Febrero de 2012, Tomo 1, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:

"RESTRICCIONES A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. ELEMENTOS QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL DEBE TOMAR EN CUENTA PARA CONSIDERARLAS VÁLIDAS. Ningún derecho fundamental es absoluto y en esa medida todos admiten restricciones. Sin embargo, la regulación de dichas restricciones no puede ser arbitraria. Para que las medidas emitidas por el legislador ordinario con el propósito de restringir los derechos fundamentales sean válidas, deben satisfacer al menos los siguientes requisitos: a) ser admisibles dentro del ámbito constitucional, esto es, el legislador ordinario sólo puede restringir o suspender el ejercicio de las garantías individuales con objetivos que puedan enmarcarse dentro de las previsiones de la Carta Magna; b) ser necesarias para asegurar la obtención de los fines que fundamentan la restricción constitucional, es decir, no basta que la restricción sea en términos amplios útil para la obtención de esos objetivos, sino que debe ser la idónea para su realización, lo que significa que el fin buscado por el legislador no se pueda alcanzar razonablemente por otros medios menos restrictivos de derechos fundamentales; y, c) ser proporcional, esto es, la medida legislativa debe respetar una correspondencia entre la importancia del fin buscado por la ley, y los efectos perjudiciales que produce en otros derechos e intereses constitucionales, en el entendido de que la persecución de un objetivo constitucional no puede hacerse a costa de una afectación innecesaria o desmedida a otros bienes y derechos constitucionalmente protegidos. Así, el juzgador debe determinar en cada caso si la restricción legislativa a un derecho fundamental es, en primer lugar, admisible dadas las previsiones constitucionales, en segundo lugar, si es el medio necesario para proteger esos fines o intereses constitucionalmente amparados, al no existir opciones menos restrictivas que permitan alcanzarlos; y en tercer lugar, si la distinción legislativa se encuentra dentro de las opciones de tratamiento que pueden considerarse proporcionales. De igual manera, las restricciones deberán estar en consonancia con la ley, incluidas las normas internacionales de derechos humanos, y ser compatibles con la naturaleza de los derechos amparados por la Constitución, en aras de la consecución de los objetivos legítimos perseguidos, y ser estrictamente necesarias para promover el bienestar general en una sociedad democrática."