Ejecutoria num. 42/2016 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 01-12-2019 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 42/2016. PODER EJECUTIVO DE NUEVO LEÓN. 12 DE JUNIO DE 2019. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., E.M.M.I., J.F.F.G.S., Y.E.M.Y.J.L.P.. PONENTE: Y.E.M.. SECRETARIA: GUADALUPE DE J.H.V..

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día doce de junio de dos mil diecinueve.

VISTOS; y, RESULTANDO:

PRIMERO. Presentación de la demanda, poder demandado y acto impugnado. Por escrito recibido el doce de abril de dos mil dieciséis, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, J.H.R.C., Gobernador del Estado de Nuevo León promovió controversia constitucional en contra del Poder Legislativo del mismo Estado, en la que solicitó la invalidez del Decreto número 78, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el once de marzo de dos mil dieciséis, mediante el cual se modifican los párrafos primero y segundo del artículo 62 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, cuyo texto es el siguiente:

“(REFORMADO, P.O. 11 DE MARZO DE 2016)

Art. 62.- Los Secretarios del Despacho del Ejecutivo, así como el Procurador General de Justicia del Estado, el Coordinador Ejecutivo, los titulares de organismos descentralizados, fideicomisos públicos del Estado, así como los titulares de organismos autónomos, ocurrirán al Congreso para informar sobre asuntos de su competencia cuando sean requeridos por éste.

Igualmente, el Congreso podrá hacer comparecer a cualquiera de dichos servidores públicos para que expongan sus puntos de vista sobre asuntos de importancia sustancial y de la materia de su competencia, cuando se discuta una iniciativa de ley o decreto que les concierna. [...]”

SEGUNDO. Preceptos constitucionales violados. La parte actora señaló como violados los artículos 116 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

TERCERO. Conceptos de invalidez. La parte actora formuló los conceptos de invalidez que estimó pertinentes, los cuales contienen los argumentos siguientes:

·Primero. El artículo impugnado contraviene el principio de división de poderes, consagrado en el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en cuanto se produce un desequilibrio en perjuicio del Poder Ejecutivo Estatal al eliminar el contrapeso que representaba la autorización de éste para hacer comparecer ante el Congreso a funcionarios de la administración.

La disposición reclamada establece una función legislativa estadual que es correlativa de la prevista en el diverso 93 de la Constitución Federal, cuya intención del constituyente federal era hacer efectiva la diversa facultad del legislador en relación con la obligación a cargo del Ejecutivo de informar por escrito al Congreso sobre el estado general de la administración pública del país.

El artículo reformado atenta contra el principio de autonomía de los poderes públicos en su vertiente de no subordinación, puesto que las relaciones entre poderes sólo se entienden en cuanto éstas se encuentren constreñidas precisamente a las comunicaciones entre los titulares de cada poder y no entre éstos y los subordinados o fracciones que integran el otro.

El Poder Ejecutivo del Estado debe dirigirse al Pleno del Congreso estatal a través de su presidencia y éste a su vez al Gobernador del Estado a través de su presidencia y viceversa para cualquier asunto relacionado con la administración; de lo contrario como en el caso la reforma impugnada vulnera la autoridad del Ejecutivo al permitir la solicitud de informes a sus subordinados sin mediar solicitud de éste.

·Segundo. Se conculca el principio de división de poderes establecido por el artículo 116 de la Constitución Federal, en virtud de que en nuestro país la división funcional de atribuciones no opera de manera tajante y rígida, sino que se estructura con la finalidad de establecer un adecuado equilibrio de fuerzas mediante un régimen de cooperación y coordinación de funciones como medio de control recíproco limitando y evitando el abuso en el ejercicio del poder público, garantizando, así la unidad del Estado y asegurando el establecimiento y la preservación del Estado de derecho.

Para que un órgano ejerza ciertas funciones es necesario que expresamente, así lo disponga la Constitución o que la función respectiva resulte estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas por efectos de la propia Constitución, así como que la función se ejerza en los casos expresamente autorizados o indispensables para hacer efectiva la facultad propia.

Considera que una intervención legislativa como la prevista en el artículo impugnado, requiere conservar la autorización del Poder Ejecutivo local e incorporar, por lo menos, los supuestos bajo los cuales deberá ejercer la función y no dejarlo a la discrecionalidad del legislador secundario, por tratarse en la especie de una excepción al principio de división de poderes que inexcusablemente debe encontrarse claramente establecida en el cuerpo constitucional local juntamente con el mecanismo de contrapeso.

·Tercero. Se contraviene el principio de división de poderes consagrado en el artículo 116 constitucional, al someter al Ejecutivo a un posible exceso de controles legislativos, según el arbitrio de la legislatura en turno, al no haber impuesto los límites constitucionales a la función legislativa que se reforma.

Que a la luz de las consideraciones expuestas en el dictamen de la comisión ponente del Congreso del Estado se evidencia una indeterminación de las razones y propósitos del legislador para sustentar la reforma que se impugna.

·Cuarto. Se vulnera el principio de no subordinación entre poderes públicos reconocido por el artículo 116 de la Constitución Federal al quedar expuesto el Poder Ejecutivo a llamamientos discrecionales del Congreso del Estado a sus funcionarios para informar sobre cualquier asunto sea o no de tal relevancia que justifique efectivamente la comparecencia.

Para establecer una regla que constituya una intervención de cualquier naturaleza de un poder respecto a otro, deben quedar en claro, las bases mínimas para tal intervención, en cuanto a las obligaciones de transparencia, fiscalización y el informe a que se refiere el artículo 57 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León.

No debe admitirse la implementación de controles para atender a un mismo fin, en virtud de que existen disposiciones constitucionales que ya rigen la rendición de cuentas y las obligaciones de transparencia gubernamentales.

·Quinto. Se conculca el principio de supremacía constitucional consagrado en el artículo 133 constitucional en tanto que los actos de las legislaturas locales deben sujetarse a la jerarquía normativa ordenada en el precepto de referencia.

El artículo impugnado establece un mecanismo de control legislativo sin consignar los límites que sujetara el ejercicio de la función, otorgándose una facultad de amplia discrecionalidad para solicitar a los servidores públicos a comparecer e informar sobre cualquier asunto fuera o no de relevancia para la salud del Estado, de interés de la sociedad, de importancia sustancial o necesario para el ejercicio de otras facultades del Congreso del Estado.

La legislatura no puede disponer a su arbitrio de la legislación interna del Estado, sin realizar un análisis constitucional que garantice el cumplimiento de los principios que el constituyente de la Federación, estableció para ser acatados por los Estados, por lo que al actualizarse la violación al principio de equilibrio entre poderes y no subordinación, reconocidos en el artículo 116 de la Carta Magna se encuentra incurriendo en una violación al principio de jerarquía normativa que le exige precisamente en la creación del derecho local a mantenerse dentro de lo ordenado por el constituyente federal.

CUARTO. Trámite de admisión. Mediante proveído de Presidencia de doce de abril de dos mil dieciséis (foja 142) se ordenó formar y registrar el asunto bajo el número 42/2016 y se designó a la señora M.M.B.L.R. para que fungiera como instructora en el procedimiento.

Mediante proveído de catorce de abril de dos mil dieciséis, la Ministra Instructora tuvo al promovente por presentado con la personalidad que ostenta, en representación del Poder Ejecutivo del Estado de Nuevo León; admitió la demanda, y ordenó emplazar como única autoridad demandada al Poder Legislativo de la citada entidad; así como dar vista a la Procuradora General de la República (fojas 143 y 144).

QUINTO. Contestación de la demanda del Poder Legislativo Local. El seis de julio de dos mil dieciséis, el Presidente de la Diputación Permanente de la LXXIV Legislatura del Congreso del Estado de Nuevo León, dio contestación a la demanda de cuenta (fojas 202 a 211), la cual se tuvo por recibida mediante acuerdo de siete de julio siguiente.

SEXTO. Cierre de instrucción. Substanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, el veinticinco de agosto de dos mil dieciséis, se llevó a cabo la audiencia prevista en los artículos 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas y se puso el expediente en estado de resolución.

Del acta relativa a la audiencia de ley, se desprende que la Procuradora General de la República se abstuvo de formular pedimento y no expresó alegato alguno.

SÉPTIMO. Returno. Por acuerdo de catorce de marzo de dos mil diecinueve, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó el returno del presente asunto a la Ministra Y.E.M., para la formulación del proyecto de resolución respectivo.

OCTAVO. Avocamiento. Previo dictamen mediante proveído de seis de mayo de dos mil diecinueve, el Presidente de la Segunda Sala de la Suprema Corte de la Nación, determinó que esta Sala se avocaba al conocimiento del presente asunto.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(1) 1o. de la ley reglamentaria,(2) 10, fracción I,(3) y 11, fracción V,(4) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los Puntos Segundo, fracción I,(5) y Tercero(6) del Acuerdo General Número 5/2013, del Pleno de este Tribunal, del trece de mayo de dos mil trece, toda vez que se trata de una controversia constitucional suscitada entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Nuevo León, en la cual se decretará el sobreseimiento.

SEGUNDO. Precisión de la litis y certeza del acto impugnado. El artículo 41, fracción I,(7) de la ley de la materia, establece que las sentencias que se dicten con base en esta ley deberán contener la fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados, por lo que en cumplimiento a esa disposición se procede a analizar la existencia de los actos reclamados que se deduzcan del estudio integral de la demanda, en términos de la tesis de jurisprudencia número P./J. 98/2009, de este Tribunal Pleno cuyo rubro es: “CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REGLAS A LAS QUE DEBE ATENDER LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA LA FIJACIÓN DE LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA EN EL DICTADO DE LA SENTENCIA.” (8)

El acto impugnado, se hizo consistir en el Decreto número 78, mediante el cual se modifican los párrafos primero y segundo del artículo 62 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa, el once de marzo de dos mil dieciséis.

En el caso, el catorce de abril de dos mil diecisiete se publicó en el Periódico Oficial del Gobierno de Nuevo León, el Decreto por el que se reformaron y derogaron diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León, con lo que cesaron los efectos de la norma impugnada, pues en su mayoría fueron sustancialmente modificadas; tal y como se observa en el siguiente cuadro comparativo:

Ver cuadro comparativo

“ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO. Para considerar que se está en presencia de un nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación o sobreseimiento por cesación de efectos en una acción de inconstitucionalidad deben reunirse, al menos, los siguientes dos aspectos: a) Que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y b) Que la modificación normativa sea sustantiva o material. El primer aspecto conlleva el desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación; mientras que el segundo, consistente en que la modificación sea sustantiva o material, se actualiza cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto, de este modo una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo. Este nuevo entendimiento, pretende que a través de la vía de acción de inconstitucionalidad se controlen cambios normativos reales que afecten la esencia de la institución jurídica que se relacione con el cambio normativo al que fue sujeto y que deriva precisamente del producto del órgano legislativo, y no sólo cambios de palabras o cuestiones menores propias de la técnica legislativa tales como, por ejemplo, variación en el número de fracción o de párrafo de un artículo, el mero ajuste en la ubicación de los textos, o cambios de nombres de entes, dependencias y organismos. Tampoco bastará una nueva publicación de la norma para que se considere nuevo acto legislativo ni que se reproduzca íntegramente la norma general, pues se insiste en que la modificación debe producir un efecto normativo en el texto de la disposición al que pertenece el propio sistema.”

Ver criterios

En lo particular, es aplicable la jurisprudencia: P./J. 18/2013 (10a.), (10) sustentada por el Tribunal Pleno, del tenor siguiente:

“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI CON MOTIVO DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO SE MODIFICA O DEROGA LA NORMA IMPUGNADA Y LA NUEVA NO SE COMBATE MEDIANTE UN ESCRITO DE AMPLIACIÓN DE DEMANDA, DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO POR CESACIÓN DE EFECTOS. Si con motivo de la expedición de un nuevo acto legislativo se modifica o deroga la norma impugnada en una controversia constitucional y la nueva no se combate mediante la ampliación de la demanda, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consistente en la cesación de efectos de la norma general y, por ende, procede sobreseer en el juicio.”

De igual manera, por identidad de razón son aplicables las siguientes jurisprudencias del mencionado Tribunal Pleno P./J. 24/2005(11) y P./J. 8/2004[:(12)

“ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA. La acción de inconstitucionalidad resulta improcedente y, por ende, debe sobreseerse por actualización de la causa de improcedencia prevista en los artículos 19, fracción V, y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por cesación de efectos de las normas generales impugnadas, cuando éstas hayan sido reformadas o sustituidas por otras. Lo anterior, porque para que pueda analizarse una norma a través de ese medio de control constitucional, la transgresión a la Constitución Federal debe ser objetiva y actual al momento de resolver la vía, esto es, debe tratarse de una disposición que durante su vigencia contravenga la Ley Fundamental, pues la consecuencia de estimar fundados los conceptos de invalidez, en el caso de una norma reformada, se reduciría a anular los efectos de una ley sin existencia jurídica ni aplicación futura, ya que la sentencia que llegara a pronunciarse no podría alcanzar un objeto distinto al que ya se logró con su reforma o sustitución.”

“ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SUPUESTO EN EL QUE SE ACTUALIZA LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA. Los artículos 59 y 65, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen, respectivamente, que en las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán, en lo conducente y en todo aquello que no se encuentre previsto en el título III de dicho ordenamiento que regula el procedimiento de esas acciones, las disposiciones relativas a las controversias constitucionales contenidas en el título II de la ley citada, y que en las mencionadas acciones se aplicarán las causales de improcedencia consignadas en el artículo 19 de la indicada ley reglamentaria, con excepción de la señalada en su fracción II. Por tanto, la causal de improcedencia establecida en la fracción V del mencionado artículo 19, en materia de acciones de inconstitucionalidad, se actualiza cuando simplemente dejen de producirse los efectos de la norma general que la motivaron, en tanto que ésta constituye el único objeto de análisis en ellas, además de que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, según lo dispuesto por los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria.”

Por lo expuesto y fundado es de resolverse y, se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N.; con testimonio de esta resolución a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros A.P.D., E.M.M.I., J.F.F.G.S., Y.E.M. (ponente) y P.J.L.P., El señor M.J.F.F.G.S., emitió su voto con reservas.

Firman el M.P. y la Ministra Ponente, con la Secretaria de Acuerdos, que autoriza y da fe.

PRESIDENTE

____________________________________

MINISTRO J.L.P.

MINISTRA PONENTE

____________________________________

Y.E.M.

SECRETARIA DE ACUERDOS

_____________________________________

J.B.G.

EN TÉRMINOS DE LO PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 110 Y 113 DE LA LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA; ASÍ COMO EN EL ACUERDO GENERAL 11/2017, DEL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, PUBLICADO EL DIECIOCHO DE SEPTIEMBRE DE DOS MIL DIECISIETE EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN, EN ESTA VERSIÓN PÚBLICA SE SUPRIME LA INFORMACIÓN CONSIDERADA LEGALMENTE COMO RESERVADA O CONFIDENCIAL QUE ENCUADRA EN ESOS SUPUESTOS NORMATIVOS.

________________

1. “Artículo 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I.- De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: [...]

h) Dos Poderes de una misma entidad federativa, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; [...]”

2. “Artículo 1o. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente Título, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles.”

3. “Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:

I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; [...]”

4. “Artículo 11. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia velará en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de sus miembros, y tendrá las siguientes atribuciones:[...]

V. Remitir para su resolución los asuntos de su competencia a las S. a través de acuerdos generales. Si alguna de las S. estima que el asunto remitido debe ser resuelto por la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno, lo hará del conocimiento de este último para que determine lo que corresponda.”

5. “SEGUNDO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:

I. Las controversias constitucionales, salvo en las que deba sobreseerse y aquéllas en las que no se impugnen normas de carácter general, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención. Una vez resuelto el problema relacionado con la impugnación de normas generales, el Pleno podrá reservar jurisdicción a las Salas para examinar los conceptos de invalidez restantes, cuando así lo estime conveniente;”

6. “TERCERO. Las S. resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el Punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito.”

7. “Artículo 41 Las sentencias deberán contener:

I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados.”

8. Registro digital: 166985. Época: Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XXX, julio de 2009. Materia(s): Constitucional. Tesis: P./J. 98/2009, página: 1536.

9. Décima Época. Registro: 2012802. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 35, Octubre de 2016, Tomo I. Materia(s): Común. Tesis: P./J. 25/2016 (10a.). Página: 65.

10. Época: Décima Época. Registro: 2003950. Instancia: Pleno Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro XXII, Julio de 2013, Tomo 1. Materia(s): Constitucional. Tesis: P./J. 18/2013 (10a.). Página: 45.

11. Novena Época. Registro: 178565. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXI, Mayo de 2005. Materia(s): Constitucional. Tesis: P./J. 24/2005. Página: 782.

12. Novena Época. Registro: 182048. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XIX, Marzo de 2004. Materia(s): Constitucional. Tesis: P./J. 8/2004. Página: 958.