Ejecutoria num. 315/2021 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 14-10-2022 (CONTRADICCIÓN DE TESIS)

CONTRADICCIÓN DE TESIS 315/2021. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DÉCIMO SEGUNDO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO, TERCERO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y CIVIL DEL VIGÉSIMO SEGUNDO CIRCUITO, VIGÉSIMO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO, PRIMERO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y CIVIL DEL DÉCIMO NOVENO CIRCUITO, SÉPTIMO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO, PRIMERO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SÉPTIMO CIRCUITO Y TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y CIVIL DEL OCTAVO CIRCUITO. 10 DE AGOSTO DE 2022. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., L.M.A.M., L.O.A., J.L.P.Y.Y.E.M.. PONENTE: J.L.P.. SECRETARIO: J.O.H.S..

ÍNDICE TEMÁTICO

Hechos: La Comisión Reguladora de Energía, con fundamento en la Ley de la Industria Eléctrica (LIE), multó a ciertas empresas que tenían un permiso de autogeneración de energía eléctrica porque no entregaron ciertos informes trimestrales sobre su actividad. Las empresas cuestionaron el fundamento legal de la multa y sostuvieron que, al haber obtenido su permiso durante la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, la multa que debían aplicar era la prevista en esa ley y no la de la LIE. Al resolver los recursos de revisión, los Tribunales Colegiados se pronunciaron de manera discrepante sobre los alcances de los artículos segundo y décimo transitorios de la LIE. Uno consideró que éstos no dieron ultraactividad al apartado de multas de la ley abrogada, mientras que los otros concluyeron que sí.

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Ciudad de México. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al diez de agosto de dos mil veintidós emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la cual se resuelve la contradicción de tesis, entre los sustentados por: el Décimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, el Tercer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Vigésimo Segundo Circuito, el Vigésimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Décimo Noveno Circuito, el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito y el Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Octavo Circuito.

1. El problema jurídico a resolver por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación consiste en determinar ¿qué normativa –Ley de la Industria Eléctrica (vigente) o Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica (abrogada)– debe ser el fundamento para las multas que se impongan a los permisionarios que obtuvieron su título durante la vigencia de la ley abrogada?

ANTECEDENTES DEL ASUNTO

2. Denuncia de la contradicción. El jefe de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Comisión Reguladora de Energía ("CRE") denunció la posible contradicción entre los criterios sustentados por los tribunales enunciados, y señaló como posible tema de contradicción determinar si las infracciones cometidas respecto a los permisos otorgados al amparo de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica deben sancionarse respecto de la misma a pesar de estar abrogada, o bien, conforme a la Ley de la Industria Eléctrica, al ser la vigente al momento en que se cometió la conducta sancionable.(1)

3. Trámite de la denuncia. El presidente de la Suprema Corte admitió la denuncia de contradicción de tesis y la registró con el número 315/2021. Consideró que se surtía la competencia de esta Sala, por lo que turnó el asunto al M.J.L.P. para su estudio.(2) Una vez que el expediente fue integrado, la presidenta de la Sala envió los autos al ponente para la elaboración del proyecto.(3)

I. Competencia

4. Esta Sala es parcialmente competente para conocer y resolver la presente denuncia, de conformidad con los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal; 226, fracción II, de la Ley de Amparo y 21, fracción VII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto segundo, fracción VII, del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, toda vez que algunos de los criterios contendientes han sido sustentados por Tribunales Colegiados de distintos Circuitos. Concretamente, esta Sala es competente para resolver respecto de la contradicción de criterios sustentados por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Décimo Noveno Circuito al fallar el amparo en revisión administrativo 59/2019; el Tercer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Vigésimo Segundo Circuito al resolver el amparo en revisión administrativa 282/2018; Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito al resolver el amparo en revisión 403/2018, y por el Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Octavo Circuito al fallar el amparo en revisión administrativo 489/2019.

5. No obstante, esta Sala es incompetente para pronunciarse respecto de los criterios sustentados por el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en el amparo en revisión 321/2018; el Vigésimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en el amparo en revisión 87/2019, y el Décimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito en el amparo en revisión 358/2018. Tales tribunales pertenecen al mismo Circuito y, en términos del artículo 226, fracción III, de la Ley de Amparo, el competente para resolver sobre la contradicción entre ellos es el Pleno de la región a la que pertenecen.(4)

II. Legitimación

6. La denuncia proviene de parte legitimada, de conformidad con los artículos 107, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 227, fracción II, de la Ley de Amparo, ya que fue formulada por la CRE, quien fue parte como autoridad responsable en los asuntos que dieron origen a esta contradicción de tesis.

III. Criterios denunciados

7. Criterio del Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Décimo Noveno Circuito al resolver el amparo en revisión administrativo 59/2019. Ese asunto derivó de los siguientes antecedentes:

a. La CRE multó a una empresa titular de un permiso para el autoabastecimiento de energía (obtenido durante la vigencia de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica) por no presentar los reportes estadísticos de operación eléctrica correspondientes a los cuatro trimestres de dos mil dieciséis y el primero de dos mil diecisiete. La multa se fundamentó en el artículo 165, fracción II, inciso g), de la Ley de la Industria Eléctrica, en tanto infringió la condición decimocuarta de su permiso, en relación con el artículo 90, fracción VI, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica.

b. La quejosa promovió juicio de amparo. Sostuvo que el artículo 165 referido era inconstitucional porque contiene una multa excesiva. Además, que la resolución carecía de fundamentación, pues su permiso de autoabastecimiento se rige por la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y las disposiciones que de ella emanen, en términos del artículo transitorio segundo, párrafo tercero, de la Ley de la Industria Eléctrica.

c. El Juez negó el amparo respecto de la inconstitucionalidad del artículo, pero lo concedió porque consideró incongruente la aplicación de la Ley de la Industria Eléctrica cuando el incumplimiento de la obligación se fundamentó en el artículo 90 del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica.

d. La CRE interpuso recurso de revisión. El Tribunal Colegiado modificó la sentencia y negó el amparo por las siguientes razones:

e. El principio de irretroactividad (artículo 14 constitucional) protege contra la aplicación de una norma cuya vigencia hubiere iniciado después de los hechos que pretende regular. El problema se relaciona con la aplicación retroactiva de la ley. Debe definirse si el artículo 165, fracción II, inciso g), de la Ley de la Industria Eléctrica se aplicó a un hecho acontecido durante su vigencia sin afectar derechos adquiridos.

f. Los artículos 40, fracción VII, de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y 90, fracción VI, de su reglamento establecían la obligación de los permisionarios de autoabastecimiento de notificar el tipo y volumen del combustible utilizado y la cantidad de energía eléctrica generada; de omitirse serían acreedores a la multa correspondiente. Asimismo, el permiso contiene cláusulas con obligaciones para sus titulares; entre ellas, informar trimestralmente a la CRE la cantidad de energía generada, así como la necesitada para el autoabastecimiento.

g. El régimen transitorio de la Ley de la Industria Eléctrica reconoció la preexistencia de los permisos y contratos de autoabastecimiento y determinó que debían continuar rigiéndose bajo esa legislación y las disposiciones que de ella emanen. No modificó las cláusulas regulatorias fundamento de tales permisos y, por ende, deben seguirse adoptando. Sin embargo, ello no implica que su inobservancia deba sancionarse conforme al apartado de infracciones de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y su reglamento, dado que fueron abrogados por el artículo segundo transitorio de la Ley de la Industria Eléctrica. El régimen transitorio sólo buscó respetar las cláusulas pactadas en el permiso que constituyen prerrogativas a favor de los permisionarios.

h. La quejosa no detenta un derecho adquirido sobre las cláusulas regulatorias que, en el caso, contienen obligaciones impuestas en los permisos de autogeneración; menos sobre la infracción respectiva, pues ésta es una facultad regulatoria del Estado que puede modificar en función del interés de la colectividad, sin que puedan sobreponerse los intereses del permisionario. A pesar de que la obligación de cumplir con los informes estuviera pactada en el permiso y los titulares de éstos se rigieran conforme a una ley abrogada, la aplicación del artículo 165, fracción II, inciso g), de la Ley de la Industria Eléctrica no fue retroactiva pues el hecho sancionado ocurrió después de su entrada en vigor.

i. Los permisos que pactan cláusulas regulatorias no crean derechos adquiridos porque: 1) se encuentran vinculadas a la legislación relativa que codifica los términos generales de las concesiones; 2) dicha normatividad se encuentra sujeta a reformas y modificaciones, según lo exija el interés público y, 3) esos derechos no pueden entrar al patrimonio del concesionario. Citó las tesis aisladas: "CONCESIÓN ADMINISTRATIVA. LAS MODIFICACIONES A SUS CLÁUSULAS REGULATORIAS EN VIRTUD DE REFORMAS A LA LEGISLACIÓN RELATIVA, AL NO AFECTAR DERECHOS ADQUIRIDOS DEL CONCESIONARIO NO VIOLAN EL PRINCIPIO DE RETROACTIVIDAD DE LEYES.",(5) "TELECOMUNICACIONES Y RADIODIFUSIÓN. EL ARTÍCULO DÉCIMO SÉPTIMO TRANSITORIO DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY."(6) y "INSTITUCIONES DE ASISTENCIA PRIVADA PARA EL DISTRITO FEDERAL. LA LEY RELATIVA, PUBLICADA EN LA GACETA OFICIAL DE DICHA ENTIDAD EL 14 DE DICIEMBRE DE 1998, NO ES RETROACTIVA."(7)

8. Tercer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Vigésimo Segundo Circuito al resolver el amparo en revisión administrativa 282/2018. Este asunto tuvo los siguientes antecedentes:

a. La CRE sancionó al titular de un permiso para generar electricidad en la modalidad de autoabastecimiento (otorgado conforme a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica) porque no entregó tres reportes trimestrales en dos mil dieciséis y dos mil diecisiete. La multa se impuso con fundamento en el artículo 165, fracción II, inciso g), de la Ley de la Industria Eléctrica por incumplir la condición decimocuarta del permiso, en relación con el artículo 90, fracción VI, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica.

b. La empresa promovió juicio de amparo en contra de la multa, porque la consideró desproporcionada y porque debió fundamentarse en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y su reglamento, y no en la Ley de la Industria Eléctrica. Además, argumentó una aplicación retroactiva en su perjuicio porque la sanción prevista en la ley abrogada le resultaba más benéfica. El Juez de Distrito negó el amparo porque consideró que no hubo aplicación retroactiva. La quejosa interpuso recurso de revisión.

c. El Tribunal Colegiado confirmó la negativa de amparo por las siguientes consideraciones:

d. La multa del artículo 165, fracción II, de la Ley de la Industria Eléctrica no es desproporcionada y guarda relación con el bien jurídico tutelado: garantizar la transmisión y distribución bajo una estrategia preventiva.

e. Dado que en la demanda se argumentó que se debía aplicar la sanción prevista en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y la Jueza estimó que esa sanción sería más grave (revocación) que la prevista por la Ley de la Industria Eléctrica (multa), los agravios giraron en torno a explicar que la sanción aplicable era la prevista en el artículo 40, fracción VII, de la ley abrogada (multa de cincuenta a cien salarios mínimos). El tribunal declaró infundado ese argumento, pues lo que dio lugar a la multa fue el incumplimiento de una obligación prevista en el permiso y no una establecida en el reglamento.

f. El Tribunal Colegiado consideró infundado el agravio relacionado con la supuesta omisión de estudiar que la multa no aplicable a su caso, puesto que debió utilizarse la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica. El tribunal consideró que la sentencia revisada sí contestó dicho argumento al referirse a la aplicación retroactiva de la ley. Por tal razón, no existía la omisión reclamada.

9. Criterio del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito al resolver el amparo en revisión 403/2018. Los antecedentes que dieron lugar a este asunto son los siguientes:

a. La CRE sancionó a una empresa que contaba con un permiso de autoabastecimiento de energía (obtenido bajo la vigencia de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica). La multa se fundamentó en el artículo 165, fracción II, inciso g), de la Ley de la Industria Eléctrica y se impuso por incumplir la condición decimotercera del permiso en relación con el artículo 90, fracción VI, del reglamento de la ley abrogada (omitió presentar ciertos reportes trimestrales de dos mil dieciséis y dos mil diecisiete).

b. La empresa promovió juicio de amparo. Sostuvo que la sanción era inconstitucional porque no resultaba aplicable la Ley de la Industria Eléctrica sino la del Servicio Público de Energía Eléctrica, pues era la vigente cuando le otorgaron su permiso. El J. le concedió el amparo al considerar que la autoridad aplicó de manera retroactiva la Ley de la Industria Eléctrica, ya que con el régimen transitorio se dio ultraactividad a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica.

c. La CRE interpuso recurso de revisión. Consideró que la Ley de la Industria Eléctrica sí resultaba aplicable dado que los actos se cometieron durante su vigencia.

d. El Tribunal Colegiado confirmó el amparo y concluyó que la ley aplicable era la del Servicio Público de Energía Eléctrica, porque:

e. Aunque las conductas sancionadas se llevaron a cabo después de que entró en vigor la nueva ley, su régimen transitorio prorrogó la vigencia de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica en determinados supuestos. Los artículos transitorios segundo y décimo del decreto por el que se expide la Ley de la Industria Eléctrica disponen que: 1) los permisos y contratos de autoabastecimiento (entre otros) otorgados y tramitados al amparo de la ley que se abrogaba continuarían rigiéndose por la misma y las demás disposiciones que de ella emanen, y en lo que no se oponga a lo anterior, por la Ley de la Industria Eléctrica y sus transitorios y, 2) los permisos otorgados conforme a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica se respetarán en sus términos, conservarán su vigencia y las actividades relacionadas con aquéllos se realizarán en términos de dicha ley.

f. El régimen transitorio de la Ley de la Industria Eléctrica contempló la aplicación ultraactiva de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica para los permisos y contratos de autoabastecimiento otorgados conforme a esta ley. Por tanto, fue incorrecto que se sancionara a la quejosa con fundamento en la Ley de la Industria Eléctrica, ya que debía aplicarse el artículo 40, fracción VII, de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica en relación con el 90 de su reglamento.

g. La aplicación de la norma menos lesiva para la quejosa es la ley abrogada, pues establece como sanción por la conducta imputada una multa de cincuenta a cien veces el importe del salario mínimo, mientras que la vigente prevé una sanción de cincuenta mil a doscientos mil salarios mínimos. De ahí que, en términos del artículo 14 constitucional y del principio de ultraactividad, debió aplicarse la primera.

10. Criterio del Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Octavo Circuito al fallar el amparo en revisión administrativo 489/2019. Los antecedentes que dieron lugar a este asunto son los siguientes:

a. La CRE multó a una empresa que contaba con un permiso de autoabastecimiento de energía (obtenido conforme a la abrogada Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica) debido a que no entregó ciertos informes trimestrales. La multa se impuso con fundamento en el artículo 165, fracción II, inciso g), de la Ley de la Industria Eléctrica por incumplir la condición decimotercera de su permiso, en relación con el artículo 90, fracción VI, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica.

b. La empresa promovió juicio de amparo al considerar que no era aplicable la Ley de la Industria Eléctrica y el Juez de Distrito le dio la razón. La CRE interpuso recurso de revisión. Argumentó que sí fue correcta la aplicación de la Ley de la Industria Eléctrica, pues la condición decimotercera del permiso establece la obligación de presentar los informes estadísticos, y la referencia al artículo 90 del reglamento de la ley abrogada fue para contextualizar el marco jurídico aplicable. Sin embargo, la sanción prevista en el artículo 165 de la Ley de la Industria Eléctrica es la aplicable por estar vigente al momento en que se actualizaron las conductas que dieron lugar a la sanción (omisión de entregar informes).

c. El Tribunal Colegiado declaró infundados los agravios conforme a lo siguiente:

d. El principio de no retroactividad, previsto en el artículo 14 constitucional, protege a los ciudadanos al prohibir que se afecten hechos o situaciones hacia el pasado, es decir, que acontecieron antes de la vigencia de la norma que se pretende aplicar, sobre todo cuando les causa perjuicio.

e. Los parámetros que la SCJN ha fijado para aplicar normas de manera retroactiva son: 1) la teoría de los componentes de la norma, y 2) la de los derechos adquiridos y las expectativas de derechos.

f. Lo correcto era aplicar la legislación vigente al momento de la emisión del permiso que autorizó a la quejosa para generar energía bajo la modalidad de autoabastecimiento, por ser el fundamento de su permiso.

g. La sanción no es un acto desvinculado sino derivado del permiso. A partir de dicho procedimiento la autoridad verifica que el permisionario cumpla las obligaciones derivadas de aquél. El permiso de autoabastecimiento tiene ciertas condiciones pactadas y cualquier conflicto debe resolverse conforme a la normativa abrogada. El procedimiento administrativo que inició la CRE busca únicamente determinar si el permisionario cumplió las obligaciones correspondientes, por lo que está directamente relacionado con el permiso. De ahí que el procedimiento sancionatorio no sea independiente del permiso. h. Aunque las leyes son obligatorias a partir de su entrada en vigor, no es posible aplicar leyes expedidas con posterioridad a la emisión del permiso, pues sería darle efectos retroactivos lo que está prohibido por el artículo 14 constitucional. De ahí que la ley aplicable sea la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, ya que los permisos se otorgaron durante su vigencia.

i. La CRE no tiene razón en que por derivar de un procedimiento administrativo, las sanciones deben emitirse a la luz de la ley vigente al momento en que se realizó la conducta ilícita. Dichos actos son independientes del permiso otorgado en términos de la normativa abrogada. Tampoco tiene razón en que en la condición segunda del permiso se fijó que serían aplicables "las demás disposiciones jurídicas" y que, por ende, resultaba aplicable la Ley de la Industria Eléctrica, ya que de su lectura no se desprende que se refiriera a disposiciones futuras.

j. No es justificación que la imposición de la multa conforme a la Ley de la Industria Eléctrica sea más favorable que la abrogada (que prevé revocación de permiso) para la quejosa, pues ello es una situación futura sobre la que se pronunciará la autoridad al cumplir la ejecutoria.

IV. Existencia de la contradicción

11. La mecánica para analizar la existencia de una contradicción de tesis tiene que abordarse desde la necesidad de unificar criterios jurídicos, pues su objetivo es otorgar seguridad jurídica a los Jueces y justiciables. Dado que lo que se pretende es preservar la unidad en la interpretación de las normas jurídicas, el Tribunal Pleno ha reconocido que para que exista una contradicción de tesis basta con identificar una discrepancia interpretativa entre dos o más órganos jurisdiccionales terminales, con independencia de que exista identidad en las situaciones fácticas que los precedieron. Sirven de sustento los siguientes criterios del Tribunal Pleno:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES.",(8)

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS.";(9) y,

"CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. AUNQUE LOS CRITERIOS CONTENDIENTES SEAN ERRÓNEOS, DEBE RESOLVERSE EL FONDO A FIN DE PROTEGER LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA."(10)

12. Si la finalidad de la contradicción de tesis es la unificación de criterios y el problema radica en los procesos de interpretación –no en los resultados– adoptados por los órganos jurisdiccionales contendientes, entonces, como lo ha sostenido el Pleno(11) de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, es posible afirmar la existencia de una contradicción de tesis cuando se cumplan los siguientes requisitos:

• Que los órganos jurisdiccionales contendientes, a fin de resolver alguna cuestión litigiosa, se vieron en la necesidad de ejercer su arbitrio judicial a través de algún ejercicio interpretativo, con independencia del método utilizado;

• Que en tales ejercicios interpretativos exista al menos un tramo de razonamiento en el que la interpretación ejercida gire en torno a un mismo tipo de problema jurídico: ya sea el sentido gramatical de una norma, el alcance de un principio, la finalidad de una determinada institución o cualquier otra cuestión jurídica en general; y,

• Que la situación anterior pueda dar lugar a la formulación de una pregunta genuina acerca de si la forma de acometer la cuestión jurídica es preferente con relación a cualquier otra que, como la primera, también sea legalmente posible.

13. Es decir, existe una contradicción de tesis cuando dos órganos jurisdiccionales: a) hayan realizado ejercicios interpretativos; b) sobre los mismos problemas jurídicos y en virtud de ellos llegaron a soluciones contrarias y, c) tal disputa interpretativa puede ser resuelta mediante la formulación de preguntas específicas.

14. No es obstáculo para que esta Sala se ocupe de la denuncia sobre el presente asunto que ninguno de los criterios contendientes constituya jurisprudencia, pues para determinar la existencia de una contradicción de tesis basta que los órganos jurisdiccionales adopten criterios distintos sobre un mismo punto de derecho en sus sentencias. Es aplicable a lo anterior la jurisprudencia del Pleno de este Alto Tribunal: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA QUE PROCEDA LA DENUNCIA BASTA QUE EN LAS SENTENCIAS SE SUSTENTEN CRITERIOS DISCREPANTES."(12) y la tesis aislada: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA SU INTEGRACIÓN NO ES NECESARIO QUE SE TRATE DE JURISPRUDENCIAS.",(13) del propio Pleno.

15. A continuación, se procederá a analizar si en el caso se acreditan los requisitos para determinar la existencia de una contradicción de tesis.

16. Primer requisito: realización de un ejercicio interpretativo

17. Esta Sala considera que se acredita el primer requisito, toda vez que más de dos Tribunales Colegiados de Circuito ejercieron su arbitrio judicial al resolver las cuestiones litigiosas que les fueron presentadas. Esto es así, pues los órganos colegiados realizaron ejercicios interpretativos en las partes considerativas de las sentencias contendientes, como a continuación se evidenciará.

18. Segundo requisito: punto de toque y diferendo en los criterios interpretativos

19. Esta Segunda Sala considera que el segundo requisito también se cumple en el presente caso, puesto que los Tribunales Colegiados contendientes utilizaron su arbitrio judicial sobre el mismo problema jurídico: ¿cuál debe ser el fundamento para multar a quienes hayan obtenido un permiso para el autoabastecimiento de energía eléctrica al amparo de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, en caso de que incumplan su obligación de entregar los informes trimestrales sobre operación de energía eléctrica? ¿Dichas sanciones deben fundamentarse en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica o en la de la Industria Eléctrica que la abrogó?

20. Por un lado, el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Décimo Noveno Circuito interpretó que si bien los artículos transitorios segundo y décimo del decreto por el que se publicó la Ley de la Industria Eléctrica otorgaron ultraactividad a los permisos otorgados al amparo de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y que los mismos continuarían rigiéndose por aquélla y las normas emanadas de ella, lo cierto es que tal ultraactividad únicamente incluía las actividades de los permisionarios y las condiciones en las cuales las desempeñaban, pero no la imposición de multas. Dado que la conducta generadora de la multa se cometió durante la vigencia de la Ley de la Industria Eléctrica, no eran aplicables las previstas en la normativa abrogada.

21. Por otro lado, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito y el Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Octavo Circuito sostuvieron que a pesar de que los actos omisivos que dieron lugar a la multa acontecieron durante la vigencia de la Ley de la Industria Eléctrica, la aplicable era la abrogada Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y las que emanen de ella. Justificaron su posición en virtud de que el régimen transitorio de la Ley de la Industria Eléctrica –particularmente los artículos segundo y décimo– le otorgaron ultraactividad a la ley abrogada para todo lo referente a los permisos y contratos de autoabastecimiento otorgados o tramitados bajo su vigencia.

22. El punto de toque entre los tribunales radica en su entendimiento sobre la ultraactividad prevista por el régimen transitorio de la Ley de la Industria Eléctrica, específicamente si incluye las multas y sanciones previstas en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, como consecuencia al incumplimiento de las obligaciones previstas en el permiso respectivo. Mientras que el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Décimo Noveno Circuito consideró que el apartado de multas perdió su vigencia y, por tanto, el aplicable era el de la Ley de la Industria Eléctrica, los otros contendientes consideraron que el régimen transitorio sí le otorgó ultraactividad, por lo que independientemente del momento en que se incumplió la obligación, la normativa abrogada debe ser el fundamento para sancionar a los permisionarios.

23. Aunque el Tercer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Vigésimo Segundo Circuito analizó un problema con ciertas similitudes a las que son materia de este asunto, los razonamientos plasmados en su ejecutoria no están en contradicción con los sostenidos por los tribunales contendientes. Esto es así porque no planteó argumentos sobre cuál era el régimen aplicable a las sanciones en estudio. Dicho tribunal sólo hizo pronunciamientos en torno a: a) que la multa prevista en el artículo 165, fracción II, de la Ley de la Industria Eléctrica era proporcional; b) que la infracción cometida se relacionaba con la revocación y no la multa, ambas previstas en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y, c) que la juzgadora no dejó de contestar el concepto de violación relacionado con la aplicación indebida de la Ley de la Industria Eléctrica, por lo que no existía la omisión aludida por el recurrente. Por lo anterior, dadas las particularidades de los agravios, no emitió un pronunciamiento específico sobre la posible aplicación retroactiva o la aplicación incorrecta de una u otra legislación. De ahí que, al no haber planteado razonamientos que entren en contradicción con los otros reseñados, no se tomarán en cuenta como criterios contendientes para la resolución de este asunto.

24. Tercer requisito: elementos constitutivos de la hipótesis y surgimiento de la pregunta que detona la procedencia de la contradicción

25. Dado que los criterios sintetizados reflejan un criterio jurídico contradictorio, es posible concluir que sí existe contradicción de tesis. Asimismo, que la pregunta genuina que debe formularse para resolver el presente asunto es: ¿qué normativa –Ley de la Industria Eléctrica (vigente) o Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica (abrogada)– debe ser el fundamento para las multas que se impongan a los permisionarios que obtuvieron su título durante la vigencia de la ley abrogada por incumplir la obligación de entregar los informes trimestrales sobre operación de energía?

V. Estudio de fondo

26. (Criterio jurídico o ratio decidendi) El fundamento para imponer multas por incumplir la obligación de entregar los informes trimestrales sobre operación de energía eléctrica a los permisionarios que obtuvieron su título al amparo de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica es la Ley de la Industria Eléctrica si la omisión se llevó a cabo durante la vigencia de esta última.

27. El punto de contradicción entre los tribunales contendientes gira en torno al alcance de cierta parte del régimen transitorio previsto en la Ley de la Industria Eléctrica, mismo que a continuación se transcribe:

"Segundo. Con la salvedad a que se refiere el párrafo siguiente, se abroga la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 22 de diciembre de 1975 y se derogan las demás disposiciones que se opongan al presente decreto.

"El capítulo II de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, así como todas aquellas disposiciones que tengan por objeto la organización, vigilancia y funcionamiento de la Comisión Federal de Electricidad, seguirán siendo aplicables hasta en tanto no entre en vigor la nueva ley que tenga por objeto regular la organización de la Comisión Federal de Electricidad.

"Los permisos y contratos de autoabastecimiento, cogeneración, producción independiente, pequeña producción, importación, exportación y usos propios continuos otorgados o tramitados al amparo de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica continuarán rigiéndose en los términos establecidos en la citada ley y las demás disposiciones emanadas de la misma, y en lo que no se oponga a lo anterior, por lo dispuesto en la Ley de la Industria Eléctrica y sus transitorios."

"..."

"Décimo. Los permisos otorgados conforme a la ley que se abroga se respetarán en sus términos. Los permisos de autoabastecimiento, cogeneración, pequeña producción, producción independiente, importación, exportación y usos propios continuos conservarán su vigencia original, y los titulares de los mismos realizarán sus actividades en los términos establecidos en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y las demás disposiciones emanadas de la misma y, en lo que no se oponga a lo anterior, por lo dispuesto en la Ley de la Industria Eléctrica y sus transitorios.

"Los titulares de los permisos de autoabastecimiento, cogeneración, pequeña producción, producción independiente, exportación y usos propios continuos podrán solicitar la modificación de dichos permisos por permisos con carácter único de generación, a fin de realizar sus actividades al amparo de la Ley de la Industria Eléctrica. Las modificaciones a estos permisos serán formalizadas por voluntad de los permisionarios. Aquellos permisionarios cuyos permisos se modifiquen conforme a lo previsto en este transitorio, podrán solicitar y obtener, durante los cinco años siguientes a la modificación, el restablecimiento de las condiciones de dichos permisos y de los contratos de interconexión legados celebrados al amparo de ellos, tal y como existían con anterioridad a la modificación. El restablecimiento de estas condiciones en ningún caso prorrogará la vigencia original de los contratos de interconexión legados, ni podrá realizarse en más de una ocasión.

"A partir de la entrada en vigor de la Ley de la Industria Eléctrica y previo a la entrada en operación del mercado eléctrico mayorista se podrá importar energía eléctrica y productos asociados en términos de las disposiciones que emita la Comisión Reguladora de Energía para reglamentar dichas transacciones. A partir de la entrada en operación del mercado eléctrico mayorista, se podrá importar energía eléctrica y productos asociados en los términos de la Ley de la Industria Eléctrica.

"Los permisos de importación y exportación expedidos con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de la Industria Eléctrica servirán para cumplir los requisitos de autorización a que se refieren los artículos 17 y 22 de dicha ley, para las centrales eléctricas y centros de carga incluidos en ellas."

28. Del régimen transitorio se desprende que la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica quedaría abrogada con la entrada en vigor de la Ley de la Industria Eléctrica, salvo el capítulo que regulaba a la Comisión Federal de Electricidad, puesto que se abrogaría cuando se expidiera la legislación que regulara dicha empresa productiva del Estado –lo que ya aconteció–. Por otro lado, se estableció un régimen especial para los permisos y contratos de autoabastecimiento, cogeneración, producción independiente, pequeña producción, importación, exportación y usos propios continuos otorgados o tramitados durante la legislación anterior, en tanto que: a) continuarán rigiéndose en los términos previstos por la ley abrogada, las disposiciones que de aquélla emanaren y, en lo que no se opongan, por la nueva legislación; b) también se dispuso que tales permisos "se respetarán en sus términos", mantendrían su vigencia original y sus titulares "realizarán sus actividades" en los términos de la ley en que fueron otorgados.

29. Mientras dos tribunales consideraron que el régimen transitorio incluía las multas previstas por la abrogada Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica como parte de los "términos" a que debieran sujetarse los permisionarios, el otro contendiente estimó lo contrario. Esto es, consideró que las multas debían imponerse en términos de la nueva legislación. Como se adelantó, se considera que la segunda postura es la correcta, esto es, que las multas en que incurran los permisionarios debe ser las establecidas en la Ley de la Industria Eléctrica, aunque sus permisos hayan tenido origen en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica.

30. Para comprender esta conclusión, en primer lugar, es necesario explicar las transformaciones constitucionales y regulatorias vinculadas con el régimen transitorio. En segundo lugar, es necesario acudir a los objetivos perseguidos por el legislador al incorporar el régimen objeto de disputa. Ambos elementos son centrales para realizar una interpretación sistemática y teleológica del régimen transitorio.

31. La Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica se emitió el veintidós de diciembre de mil novecientos setenta y cinco en un contexto constitucional distinto al vigente hoy en día. En los años previos a su promulgación, se inició un proceso de nacionalización de la industria eléctrica, a fin de que fuese el Estado quien se hiciera cargo de ella. Ese proceso se consolidó con la reforma constitucional de veintinueve de diciembre de mil novecientos sesenta(14) que modificó el artículo 27 para establecer: a) la facultad exclusiva de la Nación sobre las actividades de la industria eléctrica que constituyan un servicio público; b) la restricción de concesiones a los particulares; y, c) el aprovechamiento exclusivo de la Nación sobre los bienes y los recursos naturales para la generación de energía eléctrica.

32. Posteriormente, en 1992, se modificó la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica para permitir a los particulares una participación en ciertas y específicas actividades distintas a la prestación del servicio público de energía eléctrica. La participación de los particulares, que en todo caso se entendía como una actividad sujeta a permisos, consistió en: a) la generación de energía eléctrica para autoabastecimiento, cogeneración o pequeña producción; b) la generación de energía eléctrica por productores independientes para su venta a Comisión Federal de Electricidad o exportación; c) la generación de energía eléctrica para exportación derivada de cogeneración, producción independiente y pequeña producción; d) la importación de energía eléctrica por ciertas personas para usos propios; y, e) la generación de energía eléctrica destinada al uso en emergencias por interrupciones en dicho servicio público. Estos permisos son los referidos por el régimen transitorio (ver supra párrafo 27) objeto de disputa interpretativa.

33. La incorporación de tales transitorios se explica en tanto que entre la ley abrogada y la que la sustituyó, la industria eléctrica de nuestro país se transformó gracias a la reforma constitucional de veinte de diciembre de dos mil trece. Los cambios centrales consisten en que la totalidad de la industria eléctrica deja de estimarse de exclusiva titularidad estatal, lo que conlleva no sólo permitir una participación más amplia de los particulares en ciertas actividades de la industria, sino también que en ciertos de sus tramos se permita una competencia entre los agentes (públicos y privados) que intervienen en ella. Así, el nuevo modelo tuvo como algunos de sus pilares que: a) la Nación mantendría la planeación y control del Sistema Eléctrico Nacional, así como del Servicio Público de Transmisión y Distribución;(15) b) las actividades de generación y comercialización de energía eléctrica se consideren abiertas a la participación de particulares, pero sujeto a los permisos previstos para nuevas figuras que se incorporen en la legislación (como los "generadores"); c) la creación de un mercado eléctrico mayorista que opera bajo reglas del Estado (mercado regulado); d) para garantizar la efectiva competencia en tales áreas, se establecieron principios y órganos para fomentar y garantizar el acceso abierto y no indebidamente discriminatorio a las redes de transmisión y distribución. 34. La participación en competencia y la creación del mercado eléctrico son algunas de las piezas centrales del nuevo modelo energético. Ello conlleva que, a diferencia del anterior, ahora se permita que quienes obtengan permisos para generar energía eléctrica puedan vender libremente su producción (oferta) y que, por otro lado, los suministradores y consumidores la compren a los generadores más competitivos (demanda). Como puede esperarse, este cambio conlleva modificar las condiciones y requisitos para quienes participen en el área de generación de energía eléctrica, pues a diferencia del anterior modelo ahora es posible comercializarla con mayor libertad.

35. Precisamente por tal razón, la reforma constitucional de dos mil trece ordenó la expedición de una nueva legislación que no sólo estableciera los pilares de la nueva industria eléctrica, sino que también fungiera como instrumento de transición entre dos formas opuestas de ejercer la rectoría estatal en ella. En este contexto, el régimen transitorio de la Ley de la Industria Eléctrica da cuenta de las diversas acciones que debían realizarse para transitar de un modelo a otro.

36. Dado que se trata de un régimen de transición entre modelos distintos de intervención de los particulares en la generación de energía eléctrica, se estableció: a) que los permisos y contratos referidos por el transitorio segundo continuarán rigiéndose en términos de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y las disposiciones que de ella emanen y, en lo que no se oponga a lo anterior, también se regirán por la Ley de la Industria Eléctrica (transitorio segundo); y, b) dado que los permisos otorgados conforme a la ley que se abrogaba se respetarán en sus términos, sus titulares realizarán sus actividades en términos de esa legislación, de las demás disposiciones que de ella emanaren y, en lo que no se oponga a lo anterior, por la Ley de la Industria Eléctrica.

37. Una vez explicado brevemente el contexto histórico constitucional que justificó insertar un régimen transitorio, como se adelantó (ver, supra, párrafo 30), se estima útil acudir al proceso legislativo de la Ley de la Industria Eléctrica para clarificar lo que se entiende por "respetar en sus términos" y "realizar las actividades en términos de esa legislación", pues es ahí donde surgió el diferendo interpretativo entre los tribunales contendientes. Por un lado, la iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal establecía una continuidad limitada de los permisos previamente otorgados hasta tanto se pusiera en funcionamiento el Mercado Eléctrico Mayorista. Es decir, conforme a la propuesta del Ejecutivo, una vez que operara a plenitud el nuevo modelo los permisos otorgados al amparo de la ley anterior llegarían a su fin y sus titulares necesariamente deberían realizar sus actividades sujetos al régimen de la Ley de la Industria Eléctrica:

Décimo. Los permisos otorgados conforme a la ley que se abroga se respetarán en sus términos, hasta la entrada en operación del mercado eléctrico mayorista. Posteriormente, los permisos de autoabastecimiento, cogeneración, pequeña producción, producción independiente, exportación y usos propios continuos conservarán su vigencia original con carácter único de permiso de generación, a fin de que los titulares realicen sus actividades al amparo de la Ley de la Industria Eléctrica. A partir de la entrada en operación del mercado eléctrico mayorista, la importación de energía eléctrica y productos asociados se podrá realizar por los comercializadores y los usuarios calificados.(16)

38. Sin embargo, tal intención fue modificada en la Cámara de Senadores (Origen). El dictamen legislativo se refirió a dicho régimen transitorio en los siguientes términos:

"Con la finalidad de respetar los permisos vigentes y los trámites de permisos, las negociaciones de las empresas de la industria eléctrica y garantizar la certeza a los proyectos de inversión en marcha, se propone hacer específico el régimen transitorio de la Ley de la Industria Eléctrica; como consecuencia los permisos otorgados bajo el régimen de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica –que se abroga con esta iniciativa– se seguirán rigiendo por esta última en lo que no se oponga a la nueva legislación. Se propone modificar el artículo segundo transitorio de la iniciativa para que, además de los permisos vigentes y en trámite, los contratos celebrados en la industria o que se deriven de los permisos se respeten en sus términos."(17)

39. El segundo transitorio de la iniciativa presidencial se limitaba a abrogar la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, sin precisar algún tipo de ultraactividad. Precisamente por ello, en el Senado establecieron las excepciones de CFE y de los permisos que ya fueron descritas. Por claridad, se presenta un cuadro comparativo de ambos regímenes transitorios. La columna izquierda presenta el texto previo a su modificación y en ella se marcan los textos suprimidos por la reforma. La columna derecha presenta el texto derivado de esa reforma y se resalta con negrillas y subrayados lo que específicamente se adicionó.

Ver cuadro comparativo

40. Como se advierte, el régimen transitorio establecido por el Senado otorgó a los particulares la opción de migrar a las nuevas condiciones y términos incorporados por la Ley de la Industria Eléctrica, a diferencia de la iniciativa que mandataba una migración obligatoria para los respectivos permisionarios. Asimismo, y con el objetivo de garantizar las inversiones que tales particulares habían realizado al amparo de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, fue que se establecieron las cláusulas que fueron objeto de diferendo interpretativo por los Tribunales Colegiados.

41. Dado que el dictamen elaborado en la Cámara de Diputados se limitó a coincidir con los cambios que introdujo su colegisladora,(18) esta Sala advierte que la intención del Congreso fue proteger las inversiones que los particulares habían realizado antes del nuevo modelo, en tanto que los términos de su participación ya no resultarían acordes con aquél. Esto es, el régimen transitorio pretendió otorgar, en primer lugar, la opción para que los particulares decidiesen el régimen permisionario al que se sujetarían y, en segundo lugar pero estrechamente vinculado con el primero, determinó otorgar ultraactividad a las disposiciones de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica que fueran necesarias para "respetar en sus términos" los permisos, esto es, para que los particulares pudieran "realizar las actividades en términos de esa legislación."

42. Dado que la intención legislativa fue mantener vivo un régimen permisionario que ya no sería compatible con una nueva visión de la industria eléctrica, esta Sala considera que el régimen transitorio únicamente pretendió dar ultraactividad a las disposiciones que fuesen fundamento directo de las cláusulas regulatorias establecidas en los permisos; es decir, de aquellas que permitieran a los permisionarios continuar operando en la manera en que lo hacían previo a la reforma, tal como lo expresa la literalidad de los transitorios. Como ejemplo de disposiciones de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica a las que se dio ultraactividad, pueden citarse los artículos 36, fracción I, inciso b),(19) que prevé la obligación de los permisionarios de poner a disposición de CFE los excedentes de energía generados; 36, numeral 4),(20) que les prohíbe vender la energía autogenerada; 37, inciso a),(21) que los obliga a poner a disposición de CFE la energía eléctrica cuando por causa mayor ocurra una interrupción en el sistema. Asimismo, el artículo 90, fracción VI, del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica(22) que exige que los permisionarios entreguen ciertos reportes trimestrales a la CRE.

43. Sin embargo, el régimen de ultraactividad no puede extenderse a las sanciones (multas), en tanto que no se trata de una condición necesaria para que los particulares continúen realizando sus actividades como lo venían haciendo previo a la reforma legislativa. Dicho régimen no está dirigido directamente a regular las actividades propias de operación del permiso. Es decir, no reglamenta ni adiciona derechos, obligaciones o términos y condiciones ("cómo") en que los permisionarios ejercen las actividades permisionadas, ni tampoco está estrechamente relacionada con la inversión que aquéllos hubiesen realizado. En todo caso, el régimen de sanciones se relaciona con las consecuencias jurídicas que corresponde aplicar a la autoridad cuando los titulares de un permiso incumplan, precisamente, alguna de sus obligaciones o infrinjan las condiciones de operación a las que está sujeta su permiso.

44. Aunque el régimen operativo y el régimen de sanciones se encuentran estrechamente vinculados, no pueden confundirse. Incluso, uno y otro están sujetos a reglas constitucionales de naturaleza diversa. Mientras que las obligaciones pueden válidamente estar contenidas en un instrumento infralegal, la sanción (multa) necesariamente requiere estar prevista en una norma de carácter legal.(23) Veamos el caso concreto.

45. Como se recordará los casos que dieron origen al diferendo interpretativo tenían que ver con los permisos de autogeneración de energía eléctrica y el incumplimiento de los permisionarios de entregar los reportes trimestrales de energía generada a la CRE. Esas conductas fueron sancionadas por la autoridad con fundamento en el propio permiso, mismo que establece, de manera ejemplificativa:(24)

"Decimocuarta. Obligaciones generales. La permisionaria tendrá, además de las que derivan de la legislación aplicable y de las condiciones del presente permiso, las obligaciones que a continuación se mencionan:

"I. Comunicar a la Comisión Reguladora de Energía la fecha de puesta en servicio de la central de generación dentro de los 15 días hábiles siguientes a que esto suceda;

"II. Operar y mantener sus instalaciones y equipos en forma tal que no constituyan peligro alguno para la permisionaria o para terceros;

"IV. Una vez que inicie la operación de las instalaciones de acuerdo con el programa respectivo, informar trimestralmente a esta Comisión Reguladora de Energía, en los formatos autorizados para tal afecto, dentro de un plazo máximo de 10 días hábiles siguientes al vencimiento de un trimestre natural, exclusivamente con fines estadísticos, el tipo y volumen de combustible utilizado, la cantidad de energía generada, especificando la utilizada para las necesidades de autoabastecimiento de energía eléctrica y, en su caso, la cantidad de energía eléctrica entregada a la Comisión Federal de Electricidad; y,

"V. En el caso de que la permisionaria requiera interconectar la central de generación, a que hace referencia la condición cuarta con el Sistema Eléctrico Nacional, aun por tiempos cortos, deberá suscribir el Contrato de interconexión correspondiente con la Comisión Federal de Electricidad. ..."

46. Como se aprecia, dicha cláusula únicamente refiere la conducta obligada por los permisionarios, pero no establece la sanción a que serían acreedores por su incumplimiento. Se trata de una norma jurídica dependiente, es decir, de una que está intrínsecamente vinculada con otra norma que determina el acto coactivo (sanción) en caso de que se realice la conducta contraria a la obligada (no entregar los informes trimestrales).(25) Es decir, aunque unas y otras están vinculadas, no pueden confundirse. La norma que completa tal obligación, a fin de cumplir el requerimiento constitucional, se encuentra (tanto en el régimen abrogado como en el vigente) en una de carácter legal:

Ver normas

47. Aunque el régimen de sanciones y el de las condiciones de operación de los permisos guardan estrecha relación y comparten ciertas características, no pueden confundirse. Ambas son cláusulas regulatorias que válidamente pudieron ser modificadas por la autoridad legislativa.(26) Que la autoridad pueda válidamente modificar el régimen de sanciones vinculadas con un permiso o una concesión (entre otras, incrementar o disminuir el monto de las multas que se impongan), se explica por su propia naturaleza. En distintas ocasiones,(27) esta Suprema Corte ha establecido que tanto los permisos como las concesiones son actos administrativos mixtos que contienen cláusulas de orden contractual y otras de naturaleza regulatoria. La diferencia es relevante porque sirve para explicar las amplias potestades del Estado para modificar unilateralmente cierto régimen sin requerir la voluntad del particular involucrado y sin violar los derechos que se hubiesen incorporado a su patrimonio. Así, por ejemplo, la Primera Sala ha referido que las cláusulas de origen contractual materializan las ventajas económicas a favor del titular y el Estado no podrá variarlas sin concurrir la voluntad de aquél, puesto que se podría afectar su esfera jurídica y patrimonial. Por el contrario, las cláusulas regulatorias se entienden como estipulaciones unilaterales que determinan las condiciones de una concesión o permiso, y que se encuentran vinculadas al marco legal que regula los términos generales a los que deberán sujetarse sus titulares. Precisamente por ello, el Estado podrá modificarlas en función del interés colectivo y sin afectar derechos adquiridos de los particulares, puesto que este tipo de cláusulas no los generan, y válidamente pueden ser modificadas por alguna reforma constitucional, legal o reglamentaria. Las anteriores consideraciones están contenidas en las tesis aisladas: "CONCESIÓN ADMINISTRATIVA. LAS MODIFICACIONES A SUS CLÁUSULAS REGULATORIAS EN VIRTUD DE REFORMAS A LA LEGISLACIÓN RELATIVA, AL NO AFECTAR DERECHOS ADQUIRIDOS DEL CONCESIONARIO NO VIOLAN EL PRINCIPIO DE RETROACTIVIDAD DE LEYES."(28) y "TELECOMUNICACIONES Y RADIODIFUSIÓN. EL ARTÍCULO DÉCIMO SÉPTIMO TRANSITORIO DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY."(29)

48. Sin embargo, en el caso concreto el legislador pretendió establecer una ultraactividad únicamente vinculada con la operación de los permisos otorgados al amparo de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y abrogó en general sus demás disposiciones. Precisamente por ello, el régimen transitorio no estableció que quienes optasen por mantener sus permisos conforme al régimen de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, única y exclusivamente se rigiesen por dicha legislación. Esto es, la ultraactividad contemplada no pretendió excluir la aplicación de la Ley de la Industria Eléctrica incluso para los permisos otorgados al amparo de la legislación anterior, sino únicamente mantener las condiciones operativas que fuesen necesarias para respetar las inversiones que los particulares habían realizado. Para fines de claridad, conviene nuevamente transcribir las partes relevantes del régimen en estudio:

"Segundo.

"...

"Los permisos y contratos de autoabastecimiento, cogeneración, producción independiente, pequeña producción, importación, exportación y usos propios continuos otorgados o tramitados al amparo de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica continuarán rigiéndose en los términos establecidos en la citada ley y las demás disposiciones emanadas de la misma, y en lo que no se oponga a lo anterior, por lo dispuesto en la Ley de la Industria Eléctrica y sus transitorios."

"..."

"Décimo. Los permisos otorgados conforme a la ley que se abroga se respetarán en sus términos. Los permisos de autoabastecimiento, cogeneración, pequeña producción, producción independiente, importación, exportación y usos propios continuos conservarán su vigencia original, y los titulares de los mismos realizarán sus actividades en los términos establecidos en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y las demás disposiciones emanadas de la misma y, en lo que no se oponga a lo anterior, por lo dispuesto en la Ley de la Industria Eléctrica y sus transitorios. ..."

49. Tanto el segundo como el décimo transitorio son claros en que los permisos deberán respetarse, pero también es manifiesto que los mismos se regirán conforme a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica y también en términos de la Ley de la Industria Eléctrica. Esto es, que los titulares de los permisos realizarán las actividades amparadas por los mismos en términos de ambas legislaciones. Así, dado que la regla general es que el Estado pueda válidamente modificar las cláusulas regulatorias vinculadas con un permiso determinado (siempre que se respeten los derechos patrimoniales en términos de los precedentes de esta Corte), se entiende que la ultraactividad prevista en el régimen transitorio de la Ley de la Industria Eléctrica únicamente se refirió a las condiciones que expresamente fueron mencionadas en los propios transitorios, mismas cuyo alcance esta Sala ya definió en los párrafos precedentes.

50. Finalmente, no pasa desapercibido que en todos los casos contendientes, la CRE hizo referencia al artículo 90 del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica al imponer la sanción, mismo que establece:

Artículo 90 del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica. "Los titulares de los permisos a que se refiere este capítulo están obligados a: ...

"VI. Una vez que se inicie la operación de las instalaciones, y exclusivamente para fines estadísticos, informar a la secretaría, en los formatos que la misma defina, el tipo y volumen del combustible utilizado y la cantidad de energía eléctrica generada, especificando la parte utilizada para la satisfacción de necesidades propias del permisionario y la entregada a la comisión o destinada a la exportación, así como, en su caso, las importaciones de energía eléctrica realizadas."

51. El uso de ese precepto no puede utilizarse como fundamento para determinar la aplicabilidad de las sanciones previstas en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, puesto que la función de ese artículo reglamentario es establecer que los permisos debían informar el tipo de volumen de combustible utilizado y la cantidad de energía eléctrica generada conforme a los formatos que la autoridad determine. Es decir, se trata de una cláusula regulatoria vinculada con la forma en que los permisionarios deben realizar sus operaciones o actividades, que no fue modificada y por tanto deben seguirla acatando. Sin embargo, usarlo como fundamento de la multa no implica que su inobservancia deba sancionarse conforme al apartado de infracciones de la abrogada Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica. Como se ha dicho, la ultraactividad prevista por la Ley de la Industria Eléctrica se limitó a las condiciones de operación de los titulares de los permisos, a fin de garantizar sus inversiones. Cuestión que, aunque vinculada con la actualización de una sanción, son sistemas diversos que tienden a proteger objetivos e intereses distintos, por lo que se sujetan a lógicas distintas como previamente se explicó.

52. Por todo lo anterior, esta Sala concluye que cuando los titulares de algún permiso otorgado al amparo de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica infrinjan su obligación de entregar los informes trimestrales sobre la energía eléctrica generada, resultará aplicable la multa contenida en el artículo 165, fracción II, inciso g), de la Ley de la Industria Eléctrica cuando el acto generador se haya cometido durante la vigencia de esa ley.

VI. Criterio que debe prevalecer

53. Por las razones expresadas, con fundamento en los artículos 215, 217 y 225 de la Ley de Amparo debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, la siguiente:

Hechos: Los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes se pronunciaron de manera discrepante sobre si los artículos segundo y décimo transitorios de la Ley de la Industria Eléctrica otorgaron o no ultraactividad al apartado de multas de la abrogada Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica.

Criterio jurídico: La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determina que el fundamento para multar el incumplimiento de entrega de los informes trimestrales sobre operación de energía eléctrica es la Ley de la Industria Eléctrica, siempre que la omisión se actualice durante su vigencia y con independencia de que sean permisos obtenidos al amparo de la abrogada Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica.

Justificación: Conforme con los artículos segundo y décimo transitorios de la Ley de la Industria Eléctrica, los permisos obtenidos durante la vigencia de la abrogada Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica se respetarán en sus términos, de modo que sus titulares puedan continuar realizando las actividades amparadas en ellos con las condiciones de esta última. El objetivo de esa ultraactividad fue garantizar las inversiones realizadas por los particulares, de modo que se respetaran los derechos y las obligaciones que regulan la actividad, así como las condiciones bajo las cuales operaban los permisionarios. Sin embargo, el régimen transitorio no incluye a las multas que debe aplicar la autoridad, pues son normas jurídicas diferenciadas cuya modificación no adiciona derechos ni obligaciones al ejercicio de tales actividades por los permisionarios. Por tal razón, si las conductas que la autoridad pretende sancionar tienen lugar durante la vigencia de la Ley de la Industria Eléctrica, se debe aplicar la multa contenida en esta ley.

VII. Decisión

54. Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Esta Segunda Sala es legalmente incompetente para conocer de la denuncia de contradicción de tesis formulada respecto de las ejecutorias dictadas por el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito; Vigésimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, y el Décimo Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito por las razones expuestas en el apartado I de esta resolución.

SEGUNDO.—Existe la contradicción de tesis denunciada respecto de los criterios emitidos por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Décimo Noveno Circuito, el Tercer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Vigésimo Segundo Circuito, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Séptimo Circuito, y por el Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Octavo Circuito.

TERCERO.—Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala.

CUARTO.—P. la tesis de jurisprudencia que se sustenta en la presente resolución en términos del artículo 220 de la Ley de Amparo.

N.; con testimonio de esta ejecutoria. En su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D., L.M.A.M., L.O.A., J.L.P. (ponente) y presidenta Y.E.M..

Nota: Las tesis aisladas 1a. L/2016 (10a.) y CCCXV/2014 (10a.) citadas en esta sentencia, también aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación de los viernes 4 de marzo de 2016 a las 10:15 horas y 12 de septiembre de 2014 a las 10:15 horas, respectivamente.

________________

1. Escrito presentado el once de noviembre de dos mil veintiuno en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

2. Acuerdo de veintitrés de noviembre de dos mil veintiuno.

3. Acuerdo de treinta y uno de enero de dos mil veintidós.

4. "Artículo 226. Las contradicciones de criterios serán resueltas por: ...

"III. Los Plenos Regionales cuando deban dilucidarse criterios contradictorios entre los Tribunales Colegiados de Circuito de la región correspondiente."

5. Tesis 1a. LXXVII/2005, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2005, página 297, Novena Época, registro digital: 177665

6. Tesis 1a. L/2016 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 28, Tomo I, marzo de 2016, página 996, Décima Época, registro digital: 2011176.

7. Tesis 2a. XLIII/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, mayo de 2000, página 309, Novena Época, registro digital: 191792.

8. Tesis P./J. 72/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2010, página 7, Novena Época, registro digital: 164120.

9. Tesis XLVII/2009, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, página 67, Novena Época, registro digital: 166996.

10. Tesis P./J. 3/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, febrero de 2010, página 6, Novena Época, registro digital: 165306.

11. Sentencia recaída en la contradicción de tesis 238/2015, Tribunal Pleno, ponente J.R.C.D., 7 de enero de 2016.

12. Tesis P./J. 27/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2001, página 77, Novena Época, registro digital: 189998.

13. Tesis P. L/94, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 83, noviembre de 1994, página 35, Octava Época, registro digital: 205420.

14. Artículo 27, párrafo séptimo, de la Constitución Federal. "...

"Corresponde exclusivamente a la Nación general, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público. En esta materia no se otorgarán concesiones a los particulares y la nación aprovechará los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines."

15. Artículo 28 de la Constitución. "...

"No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; minerales radiactivos y generación de energía nuclear; la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, así como el servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, y la exploración y extracción del petróleo y de los demás hidrocarburos, en los términos de los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución, respectivamente; así como las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la Nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia. ..."

16. Artículo décimo transitorio de la iniciativa de Ley de Industria Eléctrica presentada por el Ejecutivo.

17. Dictamen de la Cámara de Senadores, pp. 134 y 135.

18. Dictamen de la Cámara de Diputados. Disponible en la Gaceta Parlamentaria del Año XVII, Palacio Legislativo de San Lázaro, lunes 28 de julio de 2014, Número 4077-B, p. 28

19. Artículo 36 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica. "...

"La Secretaría de Energía considerando los criterios y lineamientos de la política energética nacional y oyendo la opinión de la Comisión Federal de Electricidad, otorgará permisos de autoabastecimiento, de cogeneración, de producción independiente, de pequeña producción o de importación o exportación de energía eléctrica, según se trate, en las condiciones señaladas para cada caso:

"I. De autoabastecimiento de energía eléctrica destinada a la satisfacción de necesidades propias de personas físicas o morales, siempre que no resulte inconveniente para el país a juicio de la Secretaría de Energía. Para el otorgamiento del permiso se estará a lo siguiente: ...

"b) Que el solicitante ponga a disposición de la Comisión Federal de Electricidad sus excedentes de producción de energía eléctrica, en los términos del artículo 36-Bis. ..."

20. Artículo 36 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica. "...

"4) Los titulares de los permisos no podrán vender, revender o por cualquier acto jurídico enajenar capacidad o energía eléctrica, salvo en los casos previstos expresamente por esta ley. ..."

21. Artículo 37 de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica. "...

"Los titulares de dichos permisos quedan obligados, en su caso, a:

"a) Proporcionar, en la medida de sus posibilidades, la energía eléctrica disponible para el servicio público, cuando por causas de fuerza mayor o caso fortuito el servicio público se interrumpa o restrinja, y únicamente por el lapso que comprenda la interrupción o restricción. Para estos casos, habrá una contraprestación a favor del titular del permiso; ..."

22. Artículo 90 del Reglamento de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica. "...

"Los titulares de los permisos a que se refiere este capítulo están obligados a: ...

"VI. Una vez que se inicie la operación de las instalaciones, y exclusivamente para fines estadísticos, informar a la secretaría, en los formatos que la misma defina, el tipo y volumen del combustible utilizado y la cantidad de energía eléctrica generada, especificando la parte utilizada para la satisfacción de necesidades propias del permisionario y la entregada a la comisión o destinada a la exportación, así como, en su caso, las importaciones de energía eléctrica realizadas."

23. Al respecto, véase la tesis 1a. CCCXV/2014 (10a), de rubro y texto: "DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. EVOLUCIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD A LA LUZ DE SUS FINES. El derecho administrativo sancionador participa de la naturaleza del derecho punitivo, por lo que cobra aplicación el principio de legalidad contenido en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que exige que las infracciones y las sanciones deben estar plasmadas en una ley, tanto en sentido formal como material, lo que implica que sólo esa fuente democrática es apta para la producción jurídica de ese tipo de normas. De ahí que el legislador deba definir los elementos normativos de forma clara y precisa para permitir una actualización de las hipótesis previsible y controlable por las partes. Ahora bien, para determinar el alcance de su aplicación, hay que considerar que el fin del principio es doble, ya que, en primer lugar, debe garantizarse la seguridad jurídica de las personas en dos dimensiones: i) para permitir la previsibilidad de las consecuencias de los actos propios y, por tanto, la planeación de la vida cotidiana; y, ii) para proscribir la arbitrariedad de la autoridad para sancionar a las personas; y, en segundo lugar, preservar al proceso legislativo como sede de creación de los marcos regulatorios generales y, por ende, de la política punitiva administrativa. Ahora bien, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación adoptó un entendimiento evolutivo concluyendo que ninguna de las dos finalidades cancela la posibilidad de que la autoridad administrativa desarrolle ciertas facultades de apreciación al ejercer sus potestades de creación normativa en este ámbito, cuyo alcance se determina de acuerdo con las necesidades de la función regulatoria del Estado en cada época. Así, lo relevante desde la perspectiva de la seguridad jurídica, es adoptar un parámetro de control material y cualitativo que busque constatar que la conducta infractora, como está regulada, ofrece una predeterminación inteligible; desde el principio democrático de reserva de ley, se reconoce la posibilidad del legislador de prever formas de participación de órganos administrativos o del Ejecutivo para desarrollar una regulación especializada y técnica sobre temas constitucionalmente relevantes, siempre que el proceso democrático haga explícita esa voluntad de delegación y preserve su control mediante la generación de lineamientos de política legislativa que la autoridad administrativa debe cumplir, tanto en la emisión de normas, como en los actos de aplicación, lo que permite el reconocimiento de un ámbito de proyección de espacios regulatorios adaptables a cada época.". Publicada en el Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 10, Tomo I, septiembre de 2014, página 573, registro digital: 2007407.

24. Esta cláusula se transcribe de forma ejemplificativa en tanto que al resolver el amparo en revisión 59/2019, el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Décimo Noveno Circuito fue el único que lo transcribió. Sin embargo, los demás tribunales contendientes dan cuenta de cláusulas similares.

25. Cfr. H.K., Teoría Pura del Derecho, P., México, traducción de R.J.V., p. 67.

26. Ante un cambio en el sistema de cierta actividad permisionada, existen ocasiones en las que el legislador ha decidido no otorgar la opción de conservar los permisos en los términos en que se venían ejerciendo, sin que ello vulnere "derechos adquiridos" de los permisionarios. En el amparo en revisión 756/2015, fallado el 28 de octubre de 2015, por la Primera Sala los quejosos cuestionaron la disposición decimoséptima transitoria de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión que ordenaba que los permisos de radiodifusión vigentes a la entrada en vigor del decreto (esto es, otorgados al amparo de la anterior normativa) obligatoriamente transitaran al nuevo régimen de concesión. La Sala concluyó que dicha disposición no era violatoria del principio de irretroactividad de la ley, pues no afectaba ningún derecho adquirido. Para justificarlo, la Sala reiteró la naturaleza mixta de los actos administrativos y en relación con las cláusulas regulatorias sostuvo que no pueden crear derechos adquiridos porque: a) se encuentran vinculadas a la legislación que codifica los términos generales de las concesiones o permisos; b) dicha normatividad se encuentra sujeta a reformas y modificaciones, según lo exija el interés público, y c) precisamente por esa dinámica legislativa y administrativa, esos derechos no pueden ni deben entrar o conformar el patrimonio del concesionario o permisionario. Esto último, porque las concesiones y permisos, como actos jurídicos emanados de una norma anterior, no pueden estar en conflicto con el orden jurídico que le dio origen, máxime si es modificable por razones sociales que lo justifiquen.

27. Así, véase por ejemplo el amparo en revisión 421/2005 fallado el once de mayo de dos mil cinco, así como el amparo en revisión 756/2015 de 28 de octubre de 2015, ambos de la Primera Sala.

28. Tesis 1a. LXXVII/2005, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2005, página 297, Novena Época, registro digital: 177665.

29. Tesis 1a. L/2016 (10a.), consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 28, Tomo I, marzo de 2016, página 996, Décima Época, registro digital: 2011176.

Esta sentencia se publicó el viernes 14 de octubre de 2022 a las 10:24 horas en el Semanario Judicial de la Federación.