Ejecutoria num. 31/2020 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 01-03-2023 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 31/2020. PODER LEGISLATIVO DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA. 1 DE FEBRERO DE 2023. PONENTE: A.P.D.. SECRETARIA: I.L.V..

ÍNDICE TEMÁTICO

Acto(s) impugnado(s): Sentencia de trece de enero de dos mil veinte dictada por el Tribunal de Justicia Electoral del Estado de Baja California en el recurso de inconformidad 185/2019, por la que se decidió –entre otras cosas– vincular al Congreso del Estado a adoptar las medidas legislativas correspondientes, a fin de hacer efectivo un régimen de seguridad social integral a favor de los órganos electorales locales.

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Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día uno de febrero de dos mil veintitrés.

VISTOS, para resolver la controversia constitucional identificada al rubro y;

RESULTANDO:

I. Demanda

1. Por escrito recibido el veinticuatro de febrero de dos mil veinte en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Poder Legislativo del Estado de Baja California, por conducto del P. y de la Secretaria de la Mesa Directiva de la XXIII Legislatura, promovió controversia constitucional en contra de la sentencia de trece de enero de dos mil veinte dictada por el Tribunal de Justicia Electoral del Estado de Baja California en el recurso de inconformidad 185/2019, interpuesto por C.C.R.M., en su calidad de funcionario adscrito al Instituto Estatal Electoral de Baja California (Presidente de su Consejo General).

2. Dicha sentencia fue combatida en la parte en la que vinculó al Congreso del Estado de Baja California para que expida o reforme las leyes que permitan hacer efectivo un régimen de seguridad social que garantice a los órganos electorales locales una retribución económica por conclusión del encargo o retiro forzoso, y por incapacidad temporal o permanente para el desempeño de sus funciones.

II. Preceptos constitucionales que se estiman violados

3. La parte actora señaló como preceptos violados los artículos 14, segundo párrafo, 16, primer párrafo, 116, fracción VI, y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

4. Asimismo, expuso los conceptos de invalidez que estimó convenientes, los cuales, se insiste, se ciñen a atacar la parte de la sentencia impugnada que vinculó al Congreso del Estado de Baja California a legislar en materia de seguridad social en favor de los órganos electorales locales, según se aprecia de la síntesis siguiente:

Primero. Plantea dos pretensiones diferenciadas, a saber:

A. La resolución impugnada vulnera la libertad configurativa que tiene el Congreso Local en términos de los artículos 116, fracción VI, inciso C, numerales 1 a 5, y 124 de la Constitución Federal, y 27, fracción I, de la Constitución Política del Estado de Baja California, habida cuenta de que:

• De un análisis del artículo 116 de la Constitución Federal, específicamente en cuanto regula a los organismos públicos electorales locales y a los órganos jurisdiccionales electorales locales, no se advierte que el Constituyente Permanente imponga una obligación de legislar un régimen de haber de retiro para funcionarios electorales (de organismos autónomos o de tribunales jurisdiccionales), por lo que en términos del artículo 124 de la propia Ley Fundamental esa materia está dentro del ámbito de libertad configurativa de los congresos locales.

• En la sentencia dictada en la acción de inconstitucionalidad 76/2016, la Suprema Corte de Justicia de la Nación reconoció la libertad configurativa de los congresos locales para establecer haberes de retiro en favor de los magistrados electorales.

• La competencia del Congreso del Estado de Baja California que le permite legislar respecto del derecho de un haber de retiro, se encuentra prevista en el artículo 27, fracción I, de la Constitución Local, lo que revela que se trata de una facultad exclusiva y soberana del Congreso Local decidir respecto a la regulación de esa prestación, sobre todo porque no existe disposición constitucional o legal que le imponga ese deber, por lo que es inexacto que exista una omisión legislativa.

• La decisión de vincular a legislar en materia de haberes de retiro en favor de los funcionarios electorales también viola el principio de legalidad previsto en el artículo 16 de la Carta Magna, porque el tribunal demandado realizó una indebida interpretación de los artículos 97, fracciones V y VII, de la Constitución Local, pues se limita a transcribir este precepto pero sin justificar por qué de su contenido se desprende una omisión legislativa.

B. No existe la omisión legislativa a que se refiere la resolución impugnada, habida cuenta de que:

• Para que exista una omisión legislativa es menester que exista una disposición constitucional que ordene al Congreso Local expedir una legislación o a regular haberes de retiro en favor de funcionarios electorales, al tenor de la jurisprudencia del Tribunal Pleno de rubro: "OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS".

• Los artículos 127, fracciones IV y VI, de la Constitución Federal, y 97, fracciones V y VII, de la Constitución Local regulan las remuneraciones a que tienen derecho los servidores públicos de los distintos órganos de gobierno, poderes públicos y cualquier otro ente estatal; sin embargo, no establecen de manera alguna una obligación para los congresos locales de legislar sobre un haber de retiro a favor de los integrantes de los órganos electorales.

• De un análisis integral del artículo 97 de la Constitución Local –y no aislado o gramatical como lo hizo el tribunal demandado–, se aprecia que su fracción III sólo establece que las remuneraciones que reciba un servidor público estarán previstas en el presupuesto de egresos, mientras que su fracción V indica que no se concederán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro sin que se encuentren previstas en la ley, pues lo que se pretende es que los funcionarios reciban sólo las contraprestaciones que corresponden al desempeño de su cargo sin abusos.

• A modo ejemplificativo, el artículo 94 de la Constitución Federal dispone que los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación gozarán de un haber de retiro, lo que constituye un mandato claro y contundente para el Poder Legislativo de regularlo, lo que no sucede tratándose de haberes de retiro en favor de funcionarios electorales.

Segundo. La resolución impugnada viola el derecho de audiencia previsto en el artículo 14 de la Constitución Federal, dado que:

• El Congreso Local no fue emplazado al recurso de inconformidad de origen y, a pesar de ello, se le vinculó en la sentencia.

• El Congreso Local se enteró de la sustanciación de ese recurso en el momento en que se le notificó la sentencia, lo que le impidió ejercer una defensa oportuna.

Tercero. La resolución impugnada viola el derecho al debido proceso en términos del artículo 14 de la Carta Magna, ya que:

• De una lectura del escrito que dio lugar al recurso de inconformidad de origen, se aprecia claramente que el recurrente expuso una pretensión relacionada con el Congreso Local, por lo que el tribunal demandado debió llamarlo como parte a ese medio de defensa.

• De los artículos 289 y 291 de la Ley Electoral del Estado de Baja California deriva el deber del tribunal demandado de remitir al Congreso Local copia del escrito de agravios a partir del principio de publicidad del conflicto, y a efecto de que dicha autoridad estuviera en aptitud de rendir su informe circunstanciado sobre el acto recurrido.

Cuarto. La resolución impugnada fue emitida en un exceso de facultades del tribunal demandado, habida cuenta de que:

• Se invocan como fundamento competencial los artículos 5, apartado E, de la Constitución Política del Estado de Baja California y 2, fracción I, inciso b), de la Ley del Tribunal de Justicia Electoral de Baja California, los cuales se refieren al sistema de protección de los derechos político electorales de los ciudadanos de votar, ser votado y de asociación, y de impugnaciones a las elecciones electorales, pero no establecen facultades en favor de dicho tribunal para conocer de un asunto en materia de seguridad social que implica cuestiones laborales y no electorales.

• Ninguno de los preceptos constitucionales y legales invocados por el tribunal demandado al emitir la resolución impugnada lo faculta para pronunciarse sobre los derechos de seguridad social y percepciones de los funcionarios electorales, que son la única materia del recurso de inconformidad de origen.

• Existe conflicto de intereses dado que el tribunal demandado no sólo vincula al Congreso del Estado a legislar a favor de quien interpuso el recurso de inconformidad, sino que hace extensiva su vinculación a los órganos electorales de la entidad, dentro de los cuales queda incluido aquél al que pertenecen los magistrados que dictaron la resolución.

Quinto. El tribunal demandado se excedió de la litis al emitir la resolución impugnada, toda vez que no existe congruencia entre lo pedido y lo otorgado, pues la vinculación al Congreso del Estado no corresponde a lo reclamado por la actora, sino que rebasa sus pretensiones.

III. Trámite y admisión

5. El Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, mediante proveído de veinticuatro de febrero de dos mil veinte, ordenó formar y registrar el expediente relativo bajo el número 31/2020, y ordenó turnarlo al M.A.P.D. para que instruyera el procedimiento.

6. Por su parte, el Ministro instructor, por acuerdo de veinticinco de febrero de dos mil veinte, desechó de plano la demanda por considerar que se actualizó de manera notoria y manifiesta la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción IX –entonces VIII–, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en relación con el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, dado que: a) la controversia constitucional no es la vía para combatir resoluciones jurisdiccionales, y b) se trata de un asunto en materia electoral dada la naturaleza del promovente de la controversia y del emisor de la resolución impugnada.

7. En contra del indicado desechamiento, la parte actora interpuso el recurso de reclamación 35/2020–CA, el cual fue fallado por la Primera Sala de este Alto Tribunal el seis de octubre de dos mil veintiuno, en el sentido de declararlo fundado y revocar el auto recurrido.

8. Mediante acuerdo de cuatro de marzo de dos mil veintidós, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda; tuvo como demandado al Tribunal de Justicia Electoral del Estado de Baja California, ordenó su emplazamiento, lo requirió para que diera contestación a la demanda y para que remitiera copia certificada de las documentales relacionadas con la resolución impugnada; y tuvo como tercero interesado al Instituto Estatal Electoral de Baja California, a quien también ordenó emplazar dándole vista para que expresara lo que a su derecho conviniera.

9. Además, ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que manifestaran lo que a su representación correspondiera.

IV. Contestación de la autoridad demandada

10. Por acuerdo de dos de mayo de dos mil veintidós, el Ministro instructor tuvo al Tribunal de Justicia Electoral del Estado de Baja California, por conducto de su Magistrado Presidente, dando contestación a la demanda, y por desahogado el requerimiento formulado a dicho órgano jurisdiccional, dada la remisión de las constancias y documentales relacionadas con la sentencia impugnada.

11. En la indicada contestación de demanda, la autoridad esgrimió los argumentos de defensa que se resumen a continuación:

• Es falso que se haya ordenado al Congreso Local legislar sobre un "haber de retiro", dado que, en realidad, a partir de la existencia de una omisión legislativa, se le vinculó para que adoptara las medidas legislativas correspondientes para hacer efectivo un derecho humano, a saber, un régimen de seguridad social.

• Esa vinculación derivó de la pretensión expresa planteada por el recurrente en el medio de defensa de origen, pues solicitó que se ordenara y exhortara a los Poderes Legislativo y Ejecutivo Locales a la realización de esfuerzos individuales y conjuntos para garantizar a los consejeros electorales el derecho a recibir un haber de retiro o por causas de salud.

• El tribunal demandado no legisló un marco normativo en materia de seguridad social en favor de los funcionarios electorales, sino que se limitó a pronunciarse sobre la ausencia de una regulación al respecto y, en ese entendido, vinculó al Congreso Local a que, conforme a su ámbito de libertad configurativa, tomara las acciones necesarias para expedir la legislación correspondiente.

• No se violaron los derechos de audiencia y debido proceso al dictarse la sentencia impugnada, toda vez que el Instituto Estatal Electoral de Baja California, al recibir el escrito del recurso –que posteriormente remitió al Tribunal de Justicia Electoral de Baja California–, lo hizo público mediante el aviso respectivo que permitía a los terceros interesados conocer de su interposición.

• El criterio que orientó el sentido de la sentencia impugnada está contenido en el fallo dictado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver la controversia constitucional 13/2018, en el que, a partir de una interpretación de los artículos 116 de la Constitución Federal y 58 de la Constitución Política del Estado de Baja California, se consideró como imperativo para el Congreso Local regular un haber de retiro en favor de los magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Estado. Criterio que, a su vez, fue retomado de lo fallado en las controversias constitucionales 25/2008 (Jalisco), 81/2010 (Zacatecas) y 18/2016 (Nuevo León).

• La omisión legislativa detectada genera una violación a los derechos humanos de los funcionarios de los órganos electorales estatales, pues restringe el ejercicio de la seguridad social prevista como un derecho fundamental desde el texto constitucional.

V.A. del resto de las partes

12. Por acuerdo de veintiocho de abril de dos mil veintidós, el Ministro instructor tuvo al Instituto Estatal Electoral de Baja California, por conducto de su Secretario Ejecutivo, apersonándose al presente medio de impugnación en su calidad de tercero interesado, expresando las manifestaciones que consideró convenientes.

13. Mientras que la Fiscalía General de la República y la Consejería Jurídica del Gobierno Federal se abstuvieron de formular pedimento y de expresar manifestación alguna.

VI. Audiencia de pruebas y alegatos, y cierre de instrucción

14. Substanciado el procedimiento en la controversia constitucional, el veintiuno de junio de dos mil veintidós se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos del diverso 34 de la propia ley, se hizo constar que las partes no comparecieron, se relacionaron las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, y se asentó que las partes no formularon alegatos.

15. Finalmente, mediante acuerdo de la misma fecha, el Ministro instructor decretó el cierre de la instrucción.

VII. Radicación en Sala

16. En atención a la solicitud formulada por el Ministro Ponente al Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó, por auto de veintiocho de noviembre de dos mil veintidós, remitir el expediente a la Segunda Sala para su radicación y avocamiento –por resultar innecesaria la intervención del Tribunal Pleno–, lo que ocurrió por proveído de dos de diciembre de dos mil veintidós.

CONSIDERANDO:

I. Competencia

17. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso k), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos –en virtud de que se plantea un conflicto suscitado entre el poder legislativo de una entidad federativa y un órgano constitucional autónomo de la misma entidad federativa–; 1 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 10, fracción I, 11, fracción VIII, y 21, fracción IX, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como en el punto segundo, fracción I, párrafo primero, y tercero, del Acuerdo General número 5/2013 de trece de mayo de dos mil trece, al resultar innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

18. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros Y.E.M., L.M.A.M., L.O.A., J.L.P. y P.A.P.D. (ponente).

II. Oportunidad

19. El artículo 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone que el plazo para la presentación de la demanda de la controversia constitucional será: "Tratándose de actos u omisiones, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame", mientras que el artículo 3, fracción II, del mismo ordenamiento legal indica que en el cómputo de los plazos "se contarán sólo los días hábiles"; lo que revela que el plazo para promover una controversia constitucional contra un acto es de treinta días hábiles contados a partir del día siguiente a aquél en que surta efectos la notificación de ese acto.

20. En el caso, la resolución impugnada de trece de enero de dos mil veinte dictada en el recurso de inconformidad 185/2019 del índice del Tribunal de Justicia Electoral del Estado de Baja California, fue notificada al Poder Legislativo Local el quince de enero siguiente según se aprecia del sello fechador que aparece impreso en el acuse de recibo relativo al oficio TJE-34/2020 –que obra a folio seiscientos setenta y ocho del cuaderno de pruebas–; por lo que el plazo para promover la presente controversia constitucional transcurrió del dieciséis de enero al veintiocho de febrero del mismo año.(1)

21. Luego, si la demanda se presentó ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el veinticuatro de febrero de dos mil veinte, es claro que la promoción de la controversia constitucional es oportuna.

22. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros Y.E.M., L.M.A.M., L.O.A., J.L.P. y P.A.P.D. (ponente).

III. Legitimación

23. El artículo 105, fracción I, inciso k), de la Constitución Federal establece que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá "De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: ... k) Dos órganos constitucionales autónomos de una entidad federativa, y entre uno de éstos y el poder ejecutivo o el poder legislativo de esa entidad federativa". Conforme a lo cual, se infiere lo siguiente:

25. En el caso, la demanda fue promovida por el Poder Legislativo del Estado de Baja California, por conducto del P. y de la Secretaria de la Mesa Directiva de la XXIII Legislatura, lo que revela que se configura la legitimación activa, dado que se trata de un poder de una entidad federativa que, además, acude al medio de defensa a través de quienes tienen facultades para representarlo, habida cuenta de que:

a. El artículo 38 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California(3) prevé que son atribuciones del P. y de la Secretaria o S. de la Mesa Directiva, entre otras, la de representar legalmente al Congreso del Estado ante todo género de autoridades.

b. Los promoventes acreditan su personalidad con copia certificada del "Acta de sesión previa para la elección de la Mesa Directiva que conducirá los trabajos del segundo periodo ordinario de sesiones correspondiente al primer año de ejercicio constitucional de la Honorable Vigésimo Tercera Legislatura constitucional del Estado Libre y Soberano de Baja California, celebrada en el salón de sesiones 'Licenciado B.J.G.', el día jueves veintiocho de noviembre del año dos mil diecinueve".

27. En el caso, se designó como autoridad demandada al Tribunal de Justicia Electoral del Estado de Baja California, quien compareció a juicio por conducto de su Magistrado Presidente, lo que revela que se configura la legitimación pasiva, dado que se trata de un órgano constitucional autónomo de dicha entidad federativa(5) que, además, acude al medio de defensa a través de quien tiene facultades para representarlo, habida cuenta de que:

a. El artículo 10, fracción I, de la Ley del Tribunal de Justicia Electoral del Estado de Baja California(6) prevé que es atribución del Magistrado Presidente, entre otras, ejercer larepresentación legal del órgano jurisdiccional.

b. El promovente acredita su personalidad con copia certificada de su nombramiento de quince de diciembre de dos mil veinte.

28. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros Y.E.M., L.M.A.M., L.O.A., J.L.P. y P.A.P.D. (ponente).

IV. Improcedencia

30. A efecto de demostrar la anterior afirmación, es de destacarse que el artículo 105, primer párrafo en relación con su fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que la "Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria", de las controversias constitucionales contra normas generales, actos u omisiones, con excepción de las que se refieran a la materia electoral.

31. Esto es, por mandato del Constituyente Permanente ese medio de control constitucional debe ser regulado por una ley específica, a saber, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a la que deberán sujetarse necesariamente las reglas de trámite, procedencia, resolución y recursos de las controversias constitucionales.

32. Ahora, la improcedencia de una controversia constitucional deriva de los motivos enlistados en el artículo 19 de la Ley Reglamentaria; pero éste, en su última fracción, prevé un supuesto abierto que se vincula con aquellos "casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley", lo que permite considerar no sólo los supuestos que de manera específica establece dicha norma, sino también los que puedan derivar del conjunto de normas que la integran y de las bases constitucionales que la rigen conforme al criterio contenido en la jurisprudencia del Tribunal Pleno de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 19, FRACCIÓN VIII, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LA MATERIA, ÚNICAMENTE DEBE RESULTAR DE ALGUNA DISPOSICIÓN DE LA PROPIA LEY Y, EN TODO CASO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS".(7)

33. Al respecto, debe atenderse al texto del indicado artículo 99, párrafo cuarto, fracción V, de la Constitución Federal, que dice:

Artículo 99. El Tribunal Electoral será, con excepción de lo dispuesto en la fracción II del artículo 105 de esta Constitución, la máxima autoridad jurisdiccional en la materia y órgano especializado del Poder Judicial de la Federación.

Para el ejercicio de sus atribuciones, el Tribunal funcionará en forma permanente con una Sala Superior y salas regionales; sus sesiones de resolución serán públicas, en los términos que determine la ley. Contará con el personal jurídico y administrativo necesario para su adecuado funcionamiento.

La Sala Superior se integrará por siete Magistrados Electorales. El Presidente del Tribunal será elegido por la Sala Superior, de entre sus miembros, para ejercer el cargo por cuatro años.

Al Tribunal Electoral le corresponde resolver en forma definitiva e inatacable, en los términos de esta Constitución y según lo disponga la ley, sobre: [...]

V. Las impugnaciones de actos y resoluciones que violen los derechos político electorales de los ciudadanos de votar, ser votado y de afiliación libre y pacífica para tomar parte en los asuntos políticos del país, en los términos que señalen esta Constitución y las leyes. Para que un ciudadano pueda acudir a la jurisdicción del tribunal por violaciones a sus derechos por el partido político al que se encuentre afiliado, deberá haber agotado previamente las instancias de solución de conflictos previstas en sus normas internas, la ley establecerá las reglas y plazos aplicables; [...]

34. La disposición constitucional reproducida prevé el juicio para la protección de los derechos político electorales del ciudadano, que constituye el medio de defensa electoral por virtud del cual los ciudadanos pueden solicitar la tutela de sus prerrogativas político electorales, así como todos los derechos fundamentales estrechamente vinculados.

35. La sustanciación y resolución de ese medio de impugnación está a cargo del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, cuya resolución o sentencia tendrá la calidad de definitiva e inatacable por imperativo expreso del Constituyente Permanente, lo que implica, por una parte, que en su contra no procede juicio, recurso o medio de defensa alguno y, por otra, que su pronunciamiento es el que define la situación imperante.

36. Ciertamente, no es viable desconocer o soslayar la actuación del indicado órgano jurisdiccional, pues ello vaciaría de contenido el ya citado y reproducido artículo 99 de la Carta Magna, y llevaría al desajuste del sistema de medios de impugnación previsto desde el texto constitucional.

37. En el caso, se estima conveniente atender a los hechos siguientes:

I) El cinco de octubre de dos mil diecisiete, el Instituto Nacional Electoral aprobó la designación de Clemente Custodio Ramos Mendoza como Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Estatal Electoral de Baja California.

II) El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Gobierno y Municipios del Estado de Baja California otorgó al indicado funcionario cuatro incapacidades médicas consecutivas el trece de julio, el cuatro de agosto, el uno y el veintinueve de septiembre de dos mil diecinueve.

III) Dado que la incapacidad se otorgó por más de treinta días, por acuerdo INE/CG375/2019 de catorce de agosto de dos mil diecinueve, el Instituto Nacional Electoral aprobó la designación de otra persona para ocupar su puesto de manera provisional.

IV) Por oficio DCI/1023/2019 de trece de septiembre de dos mil diecinueve, la Titular Ejecutiva del Departamento de Control Interno del Instituto Estatal Electoral de Baja California emitió una recomendación para que se devolviera la remuneración o dieta que se entregó a C.C.R.M. durante el tiempo que no se desempeñó como C.P. con motivo de su incapacidad de salud (equivalente a $44,939.57 –cuarenta y cuatro mil novecientos treinta y nueve pesos con cincuenta y siete centavos 57/100 moneda nacional–).

V) Por escrito de veintinueve de octubre de dos mil diecinueve, Clemente Custodio Ramos Mendoza interpuso ante el Consejo General del Instituto Estatal Electoral de Baja California un recurso innominado, a partir de la emisión del oficio referido en el numeral que antecede, a través del cual:

• Atacó el oficio DCI/1023/2019 en cuanto a la omisión de recibir las dietas que le corresponden por su cargo (agravios primero y segundo);

• Formuló una solicitud para que se exhortara al Poder Legislativo y al Poder Ejecutivo de Baja California a garantizar las prestaciones necesarias que permitan el acceso al derecho de contar con un régimen de seguridad social integral, incluso al momento de concluir el cargo, porque las consejeras y consejeros únicamente tienen como prestaciones la dieta catorcenal y el servicio de atención médica, pero no cuentan con un régimen de seguridad social integral que comprenda todos los seguros, como el de salud, riesgos de trabajo, enfermedades, maternidad, invalidez, vida, retiro por conclusión del cargo, entre otros (agravio tercero).

VI) El Secretario Ejecutivo del Instituto Estatal Electoral de Baja California envió el escrito del recurso al Tribunal de Justicia Electoral de Baja California, quien lo reencauzó y tramitó bajo el recurso de inconformidad RI-185/2019 por haberse impugnado actos y omisiones de autoridades electorales.

VII) El trece de enero de dos mil veinte, el Tribunal de Justicia Electoral de Baja California dictó la sentencia respectiva, que constituye el acto impugnado, bajo las consideraciones torales siguientes:

A.S. en relación con el oficio DCI/1023/2019 dictado por la Titular Ejecutiva del Departamento de Control Interno, porque, al tratarse de una mera recomendación o propuesta, no tiene efectos vinculatorios; por lo que se reencauzó dicho oficio a la Comisión de Control Interno del Instituto Estatal Electoral de Baja California, que es quien debe decidir sobre la aprobación de esa recomendación.

B. Declaró fundado el tercer agravio relacionado con la existencia de una omisión legislativa y, por ello, consideró procedente vincular al Congreso del Estado de Baja California a adoptar las medidas legislativas correspondientes a fin de hacer efectivo un régimen de seguridad social a favor de los órganos electorales del Estado de Baja California, conforme a las razones siguientes:

• La Constitución Política del Estado de Baja California y las leyes electorales no prevén un haber de retiro ni precisan las bases, mecanismos y periodicidad para su otorgamiento y, menos aún, un régimen de seguridad integral que contemple jubilaciones, pensiones o licencias por cuestiones de incapacidad temporal o permanente para el desempeño de sus funciones, no obstante que, en términos del artículo 97, fracción VII, de la Constitución local, el Congreso del Estado está facultado para legislar en materia de remuneraciones de los servidores públicos, entre otros, de los organismos públicos autónomos.(8)

• De conformidad con el artículo 27, fracciones I y XLVI, de la Constitución Política del Estado de Baja California,(9) el Congreso del Estado tiene facultades para legislar sobre todos los ramos que sean competencia del Estado, así como de expedir todas las leyes necesarias a fin de hacer efectivas las facultades concedidas por la Constitución Federal y la local.

• En términos del artículo 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución Federal,(10) las constituciones y leyes de los estados en materia electoral garantizarán que el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales sean bajo los principios rectores de certeza, imparcialidad, independencia, legalidad, máxima publicidad y objetividad; asimismo, que las autoridades administrativas y jurisdiccionales gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones.

• El artículo 127, fracciones IV y VI, de la Constitución Federal(11) dispone que no se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro sin que se encuentren previstos por la ley, además que no serán parte de la remuneración. También prevé que el Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados expedirán las leyes para hacer efectivo el contenido de dicho artículo y las disposiciones relativas.

• En suma, conforme a los artículos 116, fracción IV, incisos b) y c), y 127, fracciones IV y VI, de la Constitución Federal, 97, fracciones V y VII, de la Constitución del Estado, existe una omisión legislativa que transgrede los principios rectores que rigen la función electoral y, en concreto, la autonomía e independencia de los organismos electorales, ya que el Congreso del Estado tiene el deber de adecuar la norma constitucional a sus leyes locales y se encuentra constreñido a instituir y regular las normas relativas al haber de retiro de los funcionarios electorales de los organismos públicos autónomos.

• En la controversia constitucional 14/2008 del índice de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se establecieron criterios respecto a las omisiones legislativas que han sido directrices para la Sala Superior y, por ello, con base en los cuales ha concluido que las omisiones legislativas de facultades de ejercicio obligatorio pueden vulnerar derechos humanos, así como los principios constitucionales de certeza, imparcialidad, independencia, profesionalismo, legalidad, objetividad y máxima publicidad que rigen la función electoral.

• Resulta orientadora y vinculante la ejecutoria dictada en la controversia constitucional 13/2018 por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que ordenó al Congreso del Estado de Baja California emitir las normas relativas al haber de retiro para los Magistrados del Tribunal de Justicia del Estado de Baja California, al considerar, en esencia, que el haber de retiro constituye un componente esencial de las garantías constitucionales de autonomía e independencia de dicho órgano.

• Por tanto, se vincula al Congreso del Estado para que, durante el próximo periodo ordinario de sesiones, expida las leyes o emita las reformas a la normatividad que permitan hacer efectivo un régimen de seguridad social que garantice a los órganos electorales del Estado una retribución económica por conclusión del encargo o retiro forzoso, así como por incapacidad temporal o permanente para el desempeño de sus funciones.

VIII) En desacuerdo con la sentencia descrita en el inciso precedente, C.C.R.M. promovió el juicio para la protección de los derechos político electorales del ciudadano SC-JDC-52/2020 del índice del Pleno de la Sala Regional Guadalajara del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, el cual fue fallado mediante diversa sentencia de once de marzo de dos mil veinte, a través del cual modificó el fallo impugnado al tenor de lo siguiente:

A. Determinó que fue indebido el sobreseimiento respecto del oficio DCI/1023/2019 dictado por la Titular Ejecutiva del Departamento de Control Interno del Instituto Estatal Electoral de Baja California, ya que debió optarse por un pronunciamiento de fondo y no reencausar dicho oficio.

Y, al asumir jurisdicción, la Sala Regional concluyó que el indicado oficio resultaba violatorio del artículo 116, fracción IV, inciso c), párrafos tercero y cuarto, de la Constitución Federal, en relación con el diverso artículo 6, apartado B, párrafos séptimo y octavo, de la Constitución Política del Estado de Baja California, dado que:

• Al Consejero Presidente del Instituto Estatal Electoral no le son aplicables las disposiciones de la Ley del Servicio Civil de los Trabajadores al Servicio del Estado y Municipios de Baja California, ni el Reglamento en Materia de Relaciones Laborales del Instituto Estatal Electoral de Baja California, porque no forman parte del personal de dicho órgano electoral sino que es su titular.

• No existe disposición legal que permita la privación o descuento del pago de las remuneraciones del C.P., por lo que debió respetarse el derecho a la irreductibilidad de la remuneración que tienen en su favor los funcionarios electorales al tenor del artículo 127 de la Carta Magna; máxime que esa irreductibilidad constituye una de las garantías para salvaguardar la independencia y autonomía de los órganos electorales.

• La interrupción del pago de la remuneración del promovente implica una vulneración especial, ya que, al ocupar el cargo de C.P., impera sobre él una limitación para desempeñar cualquier otro empleo, cargo o comisión, con excepción de los no remunerados en actividades docentes, científicas, culturales o de investigación.

B.D. inoperantes los agravios a través de los cuales se pretendía atacar la forma en que se vinculó al Congreso del Estado de Baja California a adoptar las medidas legislativas correspondientes a fin de hacer efectivo un régimen de seguridad social para los órganos electorales del Estado de Baja California, dado que, a través de ellos, se aduce que se debió incluir en esa vinculación una normatividad especial en materia de aguinaldo y prima vacacional, siendo que éstas prestaciones no fueron incluidas en la pretensión de origen y, por ende, constituyen elementos novedosos ajenos a la litis que no pudieron ser analizados por el Tribunal de Justicia Electoral de Baja California.

En esos términos se pronunció de la manera que se reproduce a continuación:

[...] CUARTO. Efectos.

1. Se modifica la sentencia impugnada en los siguientes términos:

a) Se revoca el sobreseimiento de la demanda respecto al oficio número DCI/1023/2019 y el reencauzamiento de dicho oficio a la Comisión de Control Interno del Instituto Estatal Electoral de Baja California, así como todos los actos realizados en cumplimiento de éste; y

b) Se confirma la vinculación realizada al Congreso del Estado de Baja California para que adopte las medidas legislativas correspondientes, a fin de hacer efectivo un régimen de seguridad social a favor de los órganos electorales del Estado de Baja California.

2. Se revoca el oficio DCI/1023/2019 y todos los actos realizados en cumplimiento de éste, exclusivamente en lo que fue materia de impugnación por el actor. [...]

IX) En contra de la sentencia dictada en el inciso que antecede, el Poder Legislativo del Estado de Baja California interpuso el recurso de reconsideración SUP-REC-63/2020 del índice de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación quien, por diversa sentencia de veintinueve de julio de dos mil veinte, desechó el medio de defensa por considerar que no se actualizan los supuestos de procedencia del recurso de reconsideración relativos al análisis de la constitucionalidad o convencionalidad de una norma jurídica, a la interpretación de un precepto constitucional, a la existencia de un error judicial, o a la relevancia para el orden jurídico nacional del tema de fondo, habida cuenta de que:

• La Sala Regional se limitó a declarar inoperantes los agravios relacionados con la vinculación al Congreso del Estado de Baja California para subsanar la omisión legislativa detectada, lo que implica un pronunciamiento de estricta legalidad.

• Los agravios del Congreso Local se limitan a dolerse de la falta de emplazamiento al recurso de origen por el Tribunal de Justicia Electoral de Baja California, lo que se ciñe a un tema vinculado con las formalidades esenciales del procedimiento y, por ello, de estricta legalidad.

• No se aprecia la existencia de algún error judicial que justifique la procedencia del recurso.

• El medio de impugnación no reviste las características de trascendencia o relevancia que pudiera generar un criterio de interpretación útil para el orden jurídico nacional, pues implicaría el análisis de cuestiones meramente procedimentales.

• Si el Congreso Local estaba inconforme con lo resuelto por el Tribunal de Justicia Electoral de Baja California, debió promover el medio de impugnación respectivo ante la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, y no esperar a que la sentencia que lo vinculó a legislar fuera confirmada.

38. De lo hasta aquí expuesto se aprecia que ha cambiado la situación jurídica que imperaba al momento de la promoción de esta controversia constitucional, dado que, contra la sentencia impugnada dictada por el Tribunal de Justicia Electoral del Estado de Baja California, se siguió la secuela de defensa en materia electoral, la cual fue agotada a través de la sentencia emitida en el juicio para la protección de los derechos político electorales del ciudadano SC-JDC-52/2020 del índice de la Sala Regional Guadalajara del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación –respecto de la cual, incluso, fue desechado el recurso de reconsideración correspondiente por la Sala Superior de dicho órgano jurisdiccional–.

39. En dicha sentencia, la indicada sala regional fue expresa en señalar que "se confirma la vinculación realizada al Congreso del Estado de Baja California para que adopte las medidas legislativas correspondientes, a fin de hacer efectivo un régimen de seguridad social a favor de los órganos electorales del Estado de Baja California", lo que revela que la decisión que rige la situación actual es la del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

40. Así, aun en el caso de que resultara procedente declarar la invalidez de la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia Electoral del Estado de Baja California, lo cierto es que ese eventual pronunciamiento no podría alcanzar a la sentencia dictada en el juicio para la protección de los derechos político electorales del ciudadano SC-JDC-52/2020, pues ésta no constituye un acto impugnado en esta instancia constitucional, ni tampoco es viable desconocer su existencia y el ejercicio jurisdiccional que al respecto llevó a cabo el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

41. Luego, la sentencia impugnada dictada en el recurso de inconformidad regulado por la legislación del Estado de Baja California ha sido sustituida a través de la promoción del sistema de medios de impugnación ante el citado Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, cuya resolución, por imperativo de la Constitución Federal, determina en definitiva la situación a imperar en los conflictos que al respecto se le planteen, lo que conlleva a que, aun cuando se declarase la invalidez del acto materia de este juicio, no podría surtir sus efectos la sentencia respectiva –que se traducirían en dejar insubsistente la vinculación al Congreso del Estado de Baja California para que expida normatividad que garantice un régimen de seguridad social en favor de los órganos electorales locales–, ya que, se insiste, perduraría el pronunciamiento que al respecto emitió el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

42. No pasa inadvertido el hecho de que el juicio para la protección de los derechos político electorales del ciudadano SC-JDC-52/2020 no fue promovido por el ahora congreso accionante; sin embargo, las consecuencias que tiene la sentencia respectiva no pueden desconocerse, pues ello llevaría a desacatar una disposición constitucional que le da la calidad de definitiva.

43. Estas consideraciones no son obligatorias al haberse aprobado por mayoría de tres votos de los Ministros L.M.A.M., L.O.A. y P.A.P.D. (ponente). Los Ministros Y.E.M. y J.L.P. emitieron su voto en contra y formularán voto de minoría.

V. Decisión

44. En atención a lo expuesto a lo largo del considerando precedente, esta Segunda Sala determina que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción IX, de la Ley Reglamentaria en relación con el artículo 99, párrafo cuarto, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que el cambio de situación jurídica genera que una eventual declaración de invalidez no pueda alcanzar al fallo definitivo que impera a la fecha.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee en la controversia constitucional.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes, y devuélvase el expediente a la Sección de Trámite de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad para los efectos legales a que haya lugar.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos de los Ministros L.M.A.M., L.O.A. y P.A.P.D. (ponente). Los Ministros Y.E.M. y J.L.P. emitieron su voto en contra y formularán voto de minoría.

Firman el Ministro Presidente de la Segunda Sala y Ponente, con la Secretaria de Acuerdos que autoriza y da fe.

PRESIDENTE Y PONENTE

MINISTRO A.P.D.

SECRETARIA DE ACUERDOS DE LA SEGUNDA SALA

C.M.P.

"En términos de lo previsto en los artículos 110 y 113 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública; así como en el Acuerdo General 11/2017, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado el dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete en el Diario Oficial de la Federación, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos".

___________________

1. Dado que se descuentan los días dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintiséis de enero, y uno, dos, ocho, nueve, quince, dieciséis, veintidós y veintitrés de febrero

–por ser sábados y domingos–, tres y cinco de febrero, por haber sido inhábiles en términos del artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y del punto primero, incisos c) y e), del Acuerdo General 18/2013 del Tribunal Pleno.

2. Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia. [...]

Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. [...]

3. Artículo 38. Al órgano de gobierno, denominado Mesa Directiva, le corresponde la conducción del Congreso, que es ejercida por su P. y Secretario quienes tendrán la representación legal del Congreso ante todo género de autoridades; [...]

4. Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

II. Como demandada o demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general, pronunciado el acto o incurrido en la omisión que sea objeto de la controversia. [...]

5. De conformidad con el artículo 68 de la Constitución Política del Estado de Baja California, que dice: "El Tribunal de Justicia Electoral será la máxima autoridad jurisdiccional electoral estatal y como órgano constitucional autónomo, contará con personalidad jurídica y patrimonio propio".

6. Artículo 10. El Presidente del Tribunal, tendrá las siguientes atribuciones: [...]

I. Representar al Tribunal, celebrar convenios, otorgar todo tipo de poderes y realizar los actos jurídicos y administrativos que se requieran para el buen funcionamiento del Tribunal. [...]

7. Jurisprudencia P./J. 32/2008 consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVII, Junio de dos mil ocho, página novecientos cincuenta y cinco, registro digital 169528.

8. Artículo 97. [...]

IV. Ningún servidor público podrá tener una remuneración igual o mayor que su superior jerárquico; salvo que el excedente sea consecuencia del desempeño de varios empleos públicos, que su remuneración sea producto de las condiciones generales de trabajo, derivado de un trabajo técnico calificado o por especialización en su función; [...]

VI. Las remuneraciones que perciban los servidores públicos, así como los tabuladores en que estas se establezcan serán públicas, y deberán especificar y diferenciar la totalidad de sus elementos fijos y variables tanto en efectivo como en especie, y

9. Artículo 27. Son facultades del Congreso:

I. Legislar sobre todos los ramos que sean de la competencia del Estado y reformar, abrogar y derogar las leyes y decretos que expidieren, así como participar en las reformas a esta Constitución, observando para el caso los requisitos establecidos; [...]

XLVI. Designar al Fiscal General del Estado, al Fiscal Especializado en Combate a la Corrupción y al Fiscal Especializado para la Atención de Delitos Electorales, por mayoría calificada de conformidad con las reglas contenidas en esta Constitución.

10. Artículo 116. [...]

IV. De conformidad con las bases establecidas en esta Constitución y las leyes generales en la materia, las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral, garantizarán que: [...]

b) En el ejercicio de la función electoral, a cargo de las autoridades electorales, sean principios rectores los de certeza, imparcialidad, independencia, legalidad, máxima publicidad y objetividad;

c) Las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento, e independencia en sus decisiones, conforme a lo siguiente y lo que determinen las leyes:[...]

11. Artículo 127. Los servidores públicos de la Federación, de las entidades federativas, de los Municipios y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, de sus entidades y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales, fideicomisos públicos, instituciones y organismos autónomos, y cualquier otro ente público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades. [...]

IV. No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como tampoco préstamos o créditos, sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. Estos conceptos no formarán parte de la remuneración. Quedan excluidos los servicios de seguridad que requieran los servidores públicos por razón del cargo desempeñado.

[...]

VI. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus competencias, expedirán las leyes para hacer efectivo el contenido del presente artículo y las disposiciones constitucionales relativas, y para sancionar penal y administrativamente las conductas que impliquen el incumplimiento o la elusión por simulación de lo establecido en este artículo.