Ejecutoria num. 3/2018 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 01-02-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 3/2018. AYUNTAMIENTO DE CUERNAVACA, ESTADO DE MORELOS. 19 DE FEBRERO DE 2020. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., J.F.F.G.S., Y.E.M.Y.J.L.P.. DISIDENTE: MINISTRO L.M.A.M.. PONENTE: L.M.A.M.. SECRETARIA: J.B.G..

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al diecinueve de febrero de dos mil veinte.

VISTOS los autos para resolver la controversia constitucional 3/2018, promovida por el Municipio de Cuernavaca, Estado de M., y

RESULTANDO:

1. PRIMERO. Presentación de la demanda. Por escrito presentado el cuatro de enero de dos mil dieciocho en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, D.A.V., en su carácter de Síndica del Ayuntamiento de Cuernavaca, Estado de M., promovió controversia constitucional, en la que demandó la invalidez de los siguientes actos:

"IV.- LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDE, ASÍ COMO, EN SU CASO, EL MEDIO OFICIAL EN QUE SE HUBIERAN PUBLICADO:

"1.- Del CONGRESO DEL ESTADO DE MORELOS se demanda la invalidez del Decreto número 2193, aprobado en sesión ordinaria de fecha trece de julio de dos mil diecisiete; y que fue publicado en el Periódico Oficial 'Tierra y Libertad' número 5514 de fecha 19 de Julio de 2017, de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de M., en su artículo 91, relativa a la declaración el (sic) magistrado instructor de determinar el desacato de una autoridad frente al cumplimiento de una determinación del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de M., y facultándolo para emitir la destitución e inhabilitación por seis años para desempeñar cualquier cargo, empleo o comisión dentro del servicio público estatal o municipal, el cual resulta incongruente en una interpretación de la propia norma administrativa en su artículo 11 fracción V, aunado a que contraría los preceptos constitucionales de integración y autonomía municipal salvaguardados por nuestro pacto federal en el artículo 115; así como su parte relativa a la iniciativa, aprobación, expedición y promulgación, de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de M., en su artículo 11 fracción V, en lo que respecta a la facultad –excesiva e invasiva competencialmente– para determinar la destitución por pleno de un servidor público electo mediante el sufragio efectivo popular; lo que causa agravios directos en perjuicio de este Ayuntamiento actor de Cuernavaca, M..

"2.- Del GOBERNADOR DEL ESTADO DE MORELOS, se demanda la invalidez del Decreto Promulgatorio del Decreto número 2193, publicado en el Periódico Oficial 'Tierra y Libertad' número 5514, de fecha 19 de Julio de 2017.

"3.- EL SECRETARIO DE GOBIERNO DEL PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE MORELOS.- se demanda la invalidez de la publicación del decreto número 2193, mismo que fuera publicado en el Periódico Oficial 'Tierra y Libertad' órgano de difusión del Gobierno del Estado de M. número 5514 de fecha 19 de Julio de 2017.

"4.- DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO DE MORELOS.

"• Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de M..

"• Segunda Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de M..

"• Tercera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de M..

"• Cuarta Sala Especializada en Responsabilidades Administrativas del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de M..

"• Quinta Sala Especializada en Responsabilidades Administrativas del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de M..

"Se demanda la invalidez del ILEGAL ACUERDO DE FECHA 29 DE NOVIEMBRE DE 2017, DICTADO DENTRO DEL INCIDENTE NO ESPECIFICADO, TRAMITADO DENTRO DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO NÚMERO TCA/3AS/212/2016, radicado al índice de la Tercera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de M. EN EL CUAL RESUELVEN TURNAR A RESOLVER LOS AUTOS DEL INCIDENTE EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 91 DE LA LEY DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO DE MORELOS, es decir, una vez que dentro del incidente se requirió al AYUNTAMIENTO DE CUERNAVACA para que dentro del término de CINCO DÍAS justificara el incumplimiento a la ejecutoria dictada dentro del expediente principal, y que mi representado a través de la suscrita realizará la justificación requerida, se dictó un acuerdo en el que se turna resolver pero fundamentándose en el artículo 91 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de M., es decir, PRETENDIENDO APLICAR EN EL SUPUESTO DE QUE A CRITERIO DE LA TERCERA SALA NO TUVIERA POR JUSTIFICADO EL INCUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA DEFINITIVA, LO DISPUESTO POR EL NUMERAL CITADO, QUE ES LA DESTITUCIÓN E INHABILITACIÓN DE LOS INTEGRANTES DEL CABILDO MUNICIPAL DE CUERNAVACA.

"Asimismo, la ilegal orden de destitución e inhabilitación hasta por seis años de todos y cada uno de los miembros del cabildo del Ayuntamiento de Cuernavaca, M., y en consecuencia la desaparición de este Ayuntamiento actor, ordenada mediante LA INCONSTITUCIONAL RESOLUCIÓN INTERLOCUTORIA DICTADA DENTRO DEL INCIDENTE NO ESPECIFICADO, TRAMITADO DENTRO DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO NÚMERO TCA/3AS/212/2016, radicado al índice de la Tercera sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de M. EN EL CUAL RESUELVEN DECLARAR PROCEDENTE LA INMEDIATA DESTITUCIÓN E INHABILITACIÓN HASTA POR SEIS AÑOS DEL CARGO DEL PRESIDENTE MUNICIPAL; SÍNDICO MUNICIPAL Y REGIDORES, esto en razón de que existe invasión de competencia por parte del tribunal señalado como autoridad demandada y el órgano Legislativo Estatal pues tal y como dispone la carta magna y la particular del estado de M., solamente un órgano Legislativo estatal, mediante los procedimientos establecidos para tal efecto puede llevar a cabo y ejecutar la destitución de uno o todos los miembros de un Ayuntamiento, en específico de este Ayuntamiento actor de Cuernavaca, M..

"La aplicación y/o ejecución, en sus respectivas esferas de competencia, de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de M., en su artículo 91, relativa a la declaración del magistrado instructor para determinar que un servidor público incurrió en desacato, procediendo a su destitución e inhabilitación hasta por 6 años para desempeñar cualquier otro empleo, cargo o comisión dentro del servicio público estatal o municipal, el cual en primer término es incongruente con la propia de (sic) Ley de la materia en su artículo 11 fracción V, y principalmente viola el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Todos los actos de aplicación y/o ejecución que pretendan darle en adelante al artículo 91, de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de M., relativa a la declaración del magistrado instructor para determinar que un servidor público incurrió en desacato, procediendo a su destitución e inhabilitación hasta por 6 años para desempeñar cualquier otro empleo, cargo o comisión dentro del servicio público estatal o municipal. En primer orden de acuerdo a la propia ley, es incongruente ya que en su artículo 11 fracción V, menciona que para determinar la destitución de los funcionarios elegidos por el principio de elección popular se necesita el pleno, sin embargo, los dos son contradictorios y violatorios con el artículo 115 de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, como se expondrá posteriormente.

"5.- DE LA TERCERA SALA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO DE MORELOS. Con domicilio en C.G. número 3, tercer piso, Centro 'las Plazas' cuerpo B, Colonia Centro, Cuernavaca, M..

"Se demanda la invalidez del ILEGAL ACUERDO DE FECHA 29 DE NOVIEMBRE DE 2017, DICTADO DENTRO DEL INCIDENTE NO ESPECIFICADO, TRAMITADO DENTRO DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO NÚMERO TCA/3AS/212/2016, radicado al índice de la Tercera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de M. EN EL CUAL RESUELVEN TURNAR A RESOLVER LOS AUTOS DEL INCIDENTE EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 91 DE LA LEY DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO DE MORELOS, es decir, una vez que dentro del incidente se requirió al AYUNTAMIENTO DE CUERNAVACA para que dentro del término de CINCO DÍAS justificara el incumplimiento a la ejecutoria dictada dentro del expediente principal, y que mi representado a través de la suscrita realizara la justificación requerida, se dictó un acuerdo en el que se turna resolver pero fundamentándose en el artículo 91 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de M., es decir, PRETENDIENDO APLICAR EN EL SUPUESTO DE QUE A CRITERIO DE LA TERCERA SALA NO TUVIERA POR JUSTIFICADO EL INCUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA DEFINITIVA, LO DISPUESTO POR EL NUMERAL CITADO, QUE ES LA DESTITUCIÓN E INHABILITACIÓN DE LOS INTEGRANTES DEL CABILDO MUNICIPAL DE CUERNAVACA.

"Asimismo, la ilegal orden de destitución e inhabilitación hasta por seis años de todos y cada uno de los miembros del cabildo del Ayuntamiento de Cuernavaca, M., y en consecuencia la desaparición de este Ayuntamiento actor, ordenada mediante LA INCONSTITUCIONAL RESOLUCIÓN INTERLOCUTORIA DICTADA DENTRO DEL INCIDENTE NO ESPECIFICADO, TRAMITADO DENTRO DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO NÚMERO TCA/3AS/212/2016, radicado al índice de la Tercera sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de M. EN EL CUAL RESUELVEN DECLARAR PROCEDENTE LA INMEDIATA DESTITUCIÓN E INHABILITACIÓN HASTA POR SEIS AÑOS DEL CARGO DEL PRESIDENTE MUNICIPAL; SÍNDICO MUNICIPAL Y REGIDORES, esto en razón de que existe invasión de competencia por parte del tribunal señalado como autoridad demandada y el órgano Legislativo Estatal pues tal y como dispone la carta magna y la particular del estado de M., solamente un órgano Legislativo estatal, mediante los procedimientos establecidos para tal efecto puede llevar a cabo y ejecutar la destitución de uno o todos los miembros de un Ayuntamiento, en específico de este Ayuntamiento actor de Cuernavaca, M..

"La aplicación y/o ejecución, en sus respectivas esferas de competencia, de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de M., en su artículo 91, relativa a la declaración del magistrado instructor para determinar que un servidor público incurrió en desacato, procediendo a su destitución e inhabilitación hasta por 6 años para desempeñar cualquier otro empleo, cargo o comisión dentro del servicio público estatal o municipal, el cual en primer término es incongruente con la propia Ley de la materia en su artículo 11 fracción V, y principalmente viola el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Todos los actos de aplicación y/o ejecución que pretendan darle en adelante al artículo 91, de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de M., relativa a la declaración del magistrado instructor para determinar que un servidor público incurrió en desacato, procediendo a su destitución e inhabilitación hasta por 6 años para desempeñar cualquier otro empleo, cargo o comisión dentro del servicio público estatal o municipal. En primer orden de acuerdo a la propia ley, es incongruente ya que en su artículo 11 fracción V, menciona que para determinar la destitución de los funcionarios elegidos por el principio de elección popular se necesita el pleno, sin embargo, los dos son contradictorios y violatorios con el artículo 115 de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, como se expondrá posteriormente.".

2. SEGUNDO. Antecedentes. En el escrito de demanda se señalaron los siguientes:

3. – En las elecciones ordinarias para la elección de integrantes de ayuntamientos del Estado de M., celebradas en el año dos mil quince, la promovente fue elegida Síndica del Ayuntamiento de Cuernavaca, para el trienio 2016-2018.

4. – Debido a diversos requerimientos al Ayuntamiento de Cuernavaca realizados por la Tercera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de M., en relación con el cumplimiento de la sentencia dictada en el expediente TCA/3aS/212/2016, por acuerdo de veintitrés de octubre de dos mil diecisiete, se ordenó abrir el incidente no especificado para que dicho ayuntamiento justificara el incumplimiento de la sentencia, apercibiendo de que, en caso de no hacerlo, se entendería que el incumplimiento es injustificado y se decretaría como sanción la destitución e inhabilitación de sus integrantes.

5. – En virtud de lo anterior, el catorce de noviembre de dos mil diecisiete, el Ayuntamiento de Cuernavaca dio cumplimiento al requerimiento realizado por el Tribunal de Justicia Administrativa local.

6. – Posteriormente, el veintinueve de noviembre de dos mil diecisiete, el mencionado Tribunal dictó el auto por el que ordenó turnar el incidente no especificado para resolución.

7. – El quince de diciembre de dos mil diecisiete, a través de diversos medios de comunicación digitales e impresos, el Ayuntamiento de Cuernavaca tuvo conocimiento de la resolución interlocutoria emitida en el incidente no especificado dentro del expediente TCA/3aS/212/2016, en el que se resolvió declarar procedente la destitución e inhabilitación hasta por un año del cargo del Presidente Municipal, S. y regidores, sin que dicho auto fuera notificado de forma personal al Ayuntamiento.

8. TERCERO. Conceptos de invalidez. La parte actora expone, fundamentalmente, los siguientes:

9. I. Los artículos 11, fracción V, y 91 de la Ley de Justicia Administrativa, que prevén como medida de apremio del Tribunal de Justicia Administrativa la destitución e inhabilitación de los funcionarios públicos, transgreden el artículo 115, fracción I, párrafo tercero, de la Constitución Federal, porque no contemplan las causas graves para su aplicación o la remisión a otro ordenamiento que las prevea.

10. Incluso, de acuerdo con lo establecido en el artículo 11, fracción V, de la Ley de Justicia Administrativa, que establece que la destitución de estos funcionarios procede por acuerdo del Pleno y "conforme a la normativa aplicable", el Tribunal de Justicia Administrativa debió interpretar esa regla a la luz del artículo 115 constitucional, con el fin de que el órgano jurisdiccional hiciera del conocimiento a la Legislatura local, para que iniciara el trámite correspondiente.

11. Esto, porque en el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, está previsto que las legislaturas locales son la autoridad competente para ordenar la suspensión o desaparición de ayuntamientos, así como la suspensión o revocación de mandato de alguno de sus miembros, bajo la condición de que las causas graves para incoar el procedimiento estén en ley; que la decisión sea tomada por acuerdo de las dos terceras partes de los integrantes del Congreso, además, que los miembros del ayuntamiento tengan oportunidad de rendir pruebas y ofrecer alegatos.

12. El legislador de M. no tiene atribuciones para establecer otro mecanismo de destitución distinto al previsto en el artículo 115 constitucional, al ser una facultad exclusiva del Constituyente Permanente, por lo que el contenido del artículo 91 de la Ley de Justicia Administrativa es inconstitucional.

13. Además, en los artículos 108 y 109 de la Constitución General, que prevén el juicio político como mecanismo sancionador aplicable a los funcionarios de los ayuntamientos, el Constituyente Permanente se reservó para su competencia exclusiva el establecimiento de los procedimientos que sancionen a través de la revocación, destitución o separación de los integrantes de los ayuntamientos.

14. Si bien es cierto que en los procedimientos constitucionales señalados hay una delegación normativa a los estados, ésta se circunscribe a reglamentar y, en algunos casos, ejecutar los procedimientos, pero no se delegó la potestad para que el Congreso local estableciera un nuevo mecanismo. Incluso, en el artículo 116 constitucional no se prevé la asignación a los Estados de la competencia para legislar en mecanismos de revocación de mandato o destitución de los integrantes del Municipio. En consecuencia, otro mecanismo contenido en la legislación local tendente a separar o suspender de sus funciones a un miembro del ayuntamiento, invade las atribuciones constitucionales del Constituyente Permanente.

15. La supuesta falta de cumplimiento a una sentencia no actualiza ninguna de las hipótesis consideradas como graves en la Constitución Federal, por lo que la sanción de destitución es excesiva. En todo caso, al no tratarse de una falta grave, el legislador tuvo que optar por una sanción administrativa adecuada y proporcional.

16. En este sentido, las causas de destitución de los miembros de los ayuntamientos se encuentran previstas en los artículos 134, 137 y 141 de la Constitución local, así como en el artículo 10 de la Ley Estatal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, por lo que la ampliación de causales establecida en la Ley de Justicia Administrativa es inconstitucional.

17. De esta manera, los preceptos impugnados, así como la interpretación y aplicación en el caso concreto que le asignó el Tribunal de Justicia Administrativa soslayaron los derechos de audiencia y debido proceso, así como la permanencia e inamovilidad del cargo del Presidente Municipal.

18. II. El acuerdo de veintinueve de noviembre de dos mil diecisiete y la sentencia interlocutoria dictada en el incidente no especificado son inválidos por aplicar indebidamente el contenido del artículo 91 de la Ley de Justicia Administrativa.

19. En efecto, el Magistrado de la Tercera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa interpretó de forma equivocada la ley, que establece que sea el Pleno del Tribunal el que tome la decisión de destituir a los servidores públicos electos popularmente, lo que no aconteció, generando un agravio al Ayuntamiento e incurriendo en abuso de autoridad.

20. De acuerdo con el artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Federal, deben cumplirse las formalidades esenciales del debido proceso de manera previa a cualquier acto privativo de la autoridad, so pena de que el acto esté viciado. En este sentido, el Magistrado del Tribunal de Justicia Administrativa no cuenta con atribuciones para destituir a servidores públicos elegidos democráticamente, ya que la interpretación equivocada que se realiza de los artículos 11, fracción V, y 91 de la Ley de Justicia Administrativa vulnera la autonomía municipal; en todo caso, el Magistrado tenía la obligación de proponer la medida al Pleno del tribunal para que, de ser el caso, tramitara lo correspondiente a la instancia competente conforme al artículo 115, fracción I, constitucional.

21. Los actos impugnados violan el artículo 16 de la Constitución Federal porque carecen de fundamentación y motivación. La destitución e inhabilitación de los integrantes del ayuntamiento debió aplicarse con base en las reglas previstas en la Constitución, correspondiendo al Congreso local decretar esas medidas.

22. Además, el Magistrado decretó de forma unilateral el acuerdo combatido en evidente abuso de autoridad. Incluso se advierte una contradicción en el contenido de los artículos combatidos, pues el artículo 11, fracción V, de la Ley de Justicia Administrativa señala que, en caso de destitución de los servidores públicos elegidos democráticamente, se debe remitir a la normativa aplicable, lo que debe interpretarse en el sentido de que el Tribunal debe analizar de forma integral el derecho positivo, en particular, el artículo 115 constitucional.

23. Como consecuencia de lo anterior, no se cumplieron las formalidades esenciales del procedimiento previstas en los artículos 115 constitucional y 41 de la Constitución del Estado de M., lo que incide en la integración del Municipio actor.

24. La falta de cumplimiento de una sentencia no actualiza alguna de las causas graves previstas en la legislación local para la procedencia de la destitución, por lo que los actos impugnados son excesivos. Los supuestos de causas graves consisten en faltas en que el servidor público haya incurrido en contra de la ciudadanía que representa, por los que un incumplimiento parcial de un laudo no puede considerarse como causa grave, más aun cuando sólo incide en derechos individuales que no trascienden a la desestabilización del funcionamiento del Municipio; por ello, los preceptos impugnados son inconstitucionales.

25. Por otra parte, las sanciones previstas en los artículos impugnados guardan estrecha relación con las penas, por ser consecuencias jurídicas frente a una conducta antijurídica. En este sentido, resultan aplicables al derecho administrativo sancionador los principios que rigen el derecho penal, entre ellos, el principio de legalidad, el de personalidad de la responsabilidad y la pena, así como el principio de humanización de la pena; sin embargo, en el caso, las medidas impugnadas son excesivas e invaden el ámbito de atribuciones del Congreso Local.

26. Conforme al principio de legalidad, la sanción debe analizarse con base en la conducta y la sanción, lo cual no fue realizado, pues si bien la Ley de Justicia Administrativa contempla un catálogo de medidas de apremio para hacer cumplir las determinaciones de la autoridad jurisdiccional, lo cierto es que las medidas están supeditadas a que se efectúen bajo los procedimientos previstos en la ley y justificando su aplicación, máxime cuando se trata de servidores públicos electos democráticamente.

27. La sanción impuesta por el Tribunal de Justicia Administrativa no está correctamente individualizada, pues no se advierte que el juzgador haya realizado un juicio de proporcionalidad y razonabilidad en el que justifique la aplicación de la medida, por lo que debe anularse. Por esta razón, el artículo 91 de la Ley de Justicia Administrativa es inconstitucional, porque no limita la libre apreciación de la autoridad jurisdiccional para determinar el motivo de la destitución de inhabilitación, contraviniendo las garantías de legalidad y seguridad jurídicas previstas en el artículo 16 de la Constitución Federal.

28. Conforme a los principios de supremacía constitucional y de jerarquía normativa, si las leyes expedidas por las legislaturas locales resultan contrarias a los preceptos constitucionales, deben predominar aquéllos.

29. CUARTO. Artículos constitucionales señalados como violados. El Municipio actor expone que se contravienen los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

30. QUINTO. Trámite de la controversia. Por acuerdo de cinco de enero de dos mil dieciocho, el Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar la presente controversia constitucional bajo el expediente 3/2018; asimismo, ordenó turnarla al M.A.Z.L. de L., como instructor del procedimiento, de conformidad con el registro que al efecto se lleva en la Subsecretaría General de Acuerdos de este Alto Tribunal.

31. Posteriormente, mediante proveído de diez de enero de dos mil dieciocho, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda y, entre otras cuestiones, ordenó emplazar como demandados a los poderes Ejecutivo y Legislativo, al S. de Gobierno, así como al Tribunal de Justicia Administrativa, todos del Estado de M.; asimismo, dio vista al Procurador General de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

32. SEXTO. Contestación del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de M.. Por escrito presentado el diecinueve de febrero de dos mil dieciocho en la oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, J.A.E.C., en su carácter de Presidente del Justicia Administrativa del Estado de M., dio contestación a la demanda de controversia constitucional, respecto de la cual manifestó que:

33. - Deben desestimarse los argumentos dirigidos a combatir el acuerdo de veintinueve de noviembre de dos mil diecisiete, pues en él únicamente se dio razón sobre la presentación de la síndica del Municipio, de sus manifestaciones para justificar el incumplimiento de la sentencia y se turnó el incidente para su resolución, lo que no supone perjuicio al Municipio actor.

34. – Es cierto que el Magistrado titular de la Tercera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa dictó la resolución interlocutoria impugnada, en la que se decretó la destitución e inhabilitación de los miembros del Ayuntamiento; sin embargo, ese acto no afecta el funcionamiento del Municipio, pues los sancionados serán sustituidos por sus suplentes.

35. – La resolución interlocutoria impugnada se fundamentó en el artículo 91 de la Ley de Justicia Administrativa, que prevé el procedimiento para la ejecución forzosa de sentencias. El artículo 11 de dicho ordenamiento no resulta aplicable a tal procedimiento, pues regula los medios de apremio y medidas disciplinarias y, en términos del artículo quinto transitorio de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa, el cumplimiento y ejecución de sentencias se llevará a cabo conforme a la nueva Ley de Justicia Administrativa. En ese sentido, la tramitación del juicio administrativo TJA/3aS/212/2016, se rige bajo las reglas de la anterior ley.

36. – El artículo 91 de la Ley de Justicia Administrativa establece el procedimiento de ejecución de sentencias, otorgando a los magistrados del Tribunal de Justicia Administrativa la atribución de decretar la destitución e inhabilitación de los servidores públicos que desacaten un fallo, por ello no hay invasión competencial alguna, ni se afectó el derecho de audiencia del Municipio actor.

37. – No resulta posible una invasión a la esfera competencial del Congreso local, en virtud de que la Ley de Justicia Administrativa es una creación de esa autoridad, mientras que la aplicación por parte de la autoridad jurisdiccional se realizó conforme a lo establecido en la ley, por lo que es imposible que el Congreso invada su propia competencia en torno a los procedimientos de desaparición y suspensión de ayuntamientos.

38. – El acto impugnado no transgrede el artículo 115 constitucional porque la sanción derivada del desacato es un procedimiento distinto a la figura de desaparición de ayuntamientos, que sólo comparten la finalidad se separar a los miembros del ayuntamiento. Esa situación también se presenta en el incidente de inejecución de sentencia en el juicio de amparo, en el juicio político y en la inhabilitación de servidores públicos que incurren en faltas graves en materia de responsabilidad administrativa.

39. – Lo que en todo caso existe es la colisión de dos preceptos constitucionales: el artículo 17 que garantiza la tutela judicial efectiva y el 115 que protege la integración del Ayuntamiento, problema que no ha sido resuelto por el Alto Tribunal.

40. – De las constancias del expediente se advierte que, contrario a lo manifestado por el Municipio actor, los integrantes del Ayuntamiento sí tuvieron conocimiento de la sentencia y de los múltiples requerimientos tendentes a exigir su cumplimiento.

41. – La resolución combatida no puede regirse conforme a los principios del derecho administrativo sancionador, pues la destitución decretada no guarda identidad con algún procedimiento administrativo disciplinario.

42. – Debe sobreseerse en la controversia constitucional, pues: a) no hay agravio al Ayuntamiento de Cuernavaca por falta de invasión de esferas competenciales; b) se combate una resolución jurisdiccional, que deriva del incumplimiento de una sentencia; y, c) la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que los tribunales administrativos carecen de legitimación activa para promover controversia constitucional, por lo que tampoco pueden ser autoridades demandadas en ese proceso constitucional.

43. SÉPTIMO. Contestación de la demanda del Poder Legislativo del Estado de Veracruz. A través de escrito presentado el veintiocho de febrero de dos mil dieciocho en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, B.V.A., en su carácter de P. de la Mesa Directiva del Congreso de M., contestó la demanda manifestando lo siguiente:

44. I. Se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por ser extemporánea la presentación de la demanda.

45. II. El Congreso local tiene competencia para expedir la ley combatida, de acuerdo con los artículos 116, fracción V, de la Constitución Federal, así como 40, fracción II, y 109 Bis de la Constitución del Estado de M..

46. No existen violaciones al proceso de creación de la norma, ni se transgredieron los principios de seguridad jurídica y deliberación parlamentaria en el proceso legislativo.

47. Los artículos impugnados prevén un régimen de medidas de apremio destinado a hacer efectivas las determinaciones del Tribunal de Justicia Administrativa, con lo que se pretende satisfacer el derecho de acceso a la tutela judicial de acuerdo con el artículo 17 constitucional, esto es, persigue una finalidad constitucionalmente válida.

48. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al analizar la constitucionalidad del artículo 124, fracción II, de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., que contempla como medida de apremio la destitución por desobediencia a las resoluciones del Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje, ha sostenido que esa disposición no resulta aplicable a los integrantes del ayuntamiento por virtud de lo establecido en el artículo 115 constitucional; sin embargo, ello no impide que la norma impugnada se aplique a los servidores públicos que sean parte en los juicios administrativos y quienes, sin serlo, tengan la obligación legal de acatar las resoluciones del Tribunal de Justicia Administrativa; tampoco implica que ese órgano se encuentre impedido para aplicarla.

49. OCTAVO. Contestación de la demanda del gobernador y del S. de Gobierno del Estado de M.. A través de escritos presentados el uno de marzo de dos mil dieciocho en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el S. de Gobierno y el Consejero Jurídico del Poder Ejecutivo del Estado de M. contestaron la demanda; al efecto argumentaron lo siguiente:

50. – El Municipio actor carece de legitimación ad causam, pues no es titular del derecho que pretende hacer valer, en tanto las autoridades demandadas no han realizado acto alguno que afecte su esfera competencial.

51. – El acto de promulgación y publicación del Decreto por el que se expidió la Ley de Justicia Administrativa se efectuó con apego a las atribuciones constitucionales y legales concedidas al Poder Ejecutivo.

52. – El Ejecutivo no debió ser llamado a juicio, pues no se combate la promulgación de la norma por vicios propios.

53. – El Tribunal de Justicia Administrativa actuó apegado a la legalidad al aplicar las medidas de apremio dirigidas a lograr el cumplimiento de sus determinaciones.

54. – La resolución impugnada por la que se resuelve destituir al Presidente Municipal, S. y regidores del Ayuntamiento, no comparte la naturaleza jurídica de la suspensión o desaparición de los ayuntamientos, ni de la suspensión o revocación de mandato de sus miembros, sino que se trata de una medida de apremio decretada por la contumacia de la parte procesal perdedora en el cumplimiento de una sentencia.

55. – Tales medidas de apremio son constitucionales porque refrendan la garantía del artículo 17 constitucional, relativa a la tutela judicial y el principio de ejecutoriedad de las sentencias.

56. – El Municipio actor reclama la resolución por cuestiones de legalidad dentro de un juicio administrativo, mas no plantea temas de inconstitucionalidad.

57. – No existe invasión a la autonomía municipal, pues el órgano jurisdiccional que aplica las medidas de apremio no participa en la elección de los servidores públicos que suplirán a los destituidos.

58. – La Suprema Corte cuenta con una atribución similar en cuanto a la separación de la autoridad responsable y su consignación ante el juez de distrito por no acatar una sentencia de amparo, por esa razón los órganos jurisdiccionales cuentan con facultades amplias para aplicar diversos medios de apremio que la ley prevé, incluyendo la separación del cargo.

59. – Además, la controversia constitucional es improcedente porque se impugna una resolución jurisdiccional, pues deriva de un juicio administrativo.

60. NOVENO. Opinión del Procurador General de la República. El Procurador General de la República se abstuvo de formular pedimento.

61. DÉCIMO. Audiencia. Agotado el trámite respectivo, el veintiséis de abril de dos mil dieciocho tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal y se puso el expediente en estado de resolución.

62. DÉCIMO. Returno. Por acuerdo del Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de dos de enero de dos mil diecinueve, se ordenó returnar el asunto al M.L.M.A.M., quien por determinación del Tribunal Pleno quedó adscrito a la Primera Sala en lugar del M.A.Z.L. de L., con motivo de su designación como Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

63. DÉCIMO PRIMERO. Cambio de adscripción Ministro ponente. En sesión privada solemne celebrada el veintiocho de noviembre de dos mil diecinueve, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó la adscripción del Ministro L.M.A.M. a la Segunda Sala.

64. DÉCIMO SEGUNDO. Radicación en la Segunda Sala. En atención a la solicitud formulada por el Ministro ponente, mediante proveído de presidencia de nueve de enero de dos mil veinte, el expediente se radicó en la Segunda Sala, la que se avocó al conocimiento del asunto; además, se ordenó la devolución de los autos a la Ponencia del Ministro ponente.

CONSIDERANDO:

65. PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I, y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, en virtud de que se plantea un conflicto entre el municipio actor y los poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de M., así como el Tribunal de Justicia Administrativa de la entidad, sin que sea necesaria la intervención del Tribunal en Pleno.

66. SEGUNDO. Precisión de los actos impugnados y determinación de su existencia. De conformidad con los artículos 39,(1) y 41, fracción I,(2) de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II, del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta Sala considera que los actos impugnados en la presente controversia constitucional son los siguientes.

67. A) Los artículos 11, fracción V(3), y 91,(4) de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de M.; y,

68. B) La resolución interlocutoria dictada el quince de diciembre de dos mil diecisiete, dictado en el incidente derivado del expediente TCA/3aS/212/2016, del índice de la Tercera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa de la entidad.

69. No pasa inadvertido que en el capítulo correspondiente de la demanda, el Municipio actor también señaló como acto reclamado el acuerdo de veintinueve de noviembre de dos mil diecisiete, dictado en el expediente antes mencionado; sin embargo, de la lectura integral del escrito de demanda se advierte que el Municipio actor combate fundamentalmente la destitución e inhabilitación de los integrantes del Ayuntamiento.

70. Por ello, se estima que el reclamo del Municipio actor en realidad se materializa en la citada resolución interlocutoria, mas no en el acuerdo de veintinueve de noviembre de dos mil diecisiete, que constituye un auto de trámite que sólo dio curso al proceso.

71. Ahora, por lo que hace a la existencia de los actos impugnados, debe decirse que la emisión, promulgación y refrendo de las normas combatidas fueron reconocidas por los Poderes Ejecutivo y Legislativo de M. y se acreditaron en autos con un ejemplar del Periódico Oficial "Tierra y Libertad", de diecinueve de julio de dos mil diecisiete, donde consta la publicación de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de M..

72. Por otro lado, el Tribunal demandado reconoció que se dictó la resolución interlocutoria impugnada, la que se encuentra agregada en copia certificada en el expediente.

73. TERCERO. Improcedencia. Resulta innecesario analizar la oportunidad y la legitimación de las partes en la presente controversia constitucional, toda vez que esta Segunda Sala advierte que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria.(5)

75. El alcance de estos preceptos, en cuanto a la cesación de efectos se refiere, fue interpretado por el Pleno en la tesis P./J. 54/2001, derivada de la controversia constitucional 6/97, de rubro y texto siguientes:

"CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS. La cesación de efectos de leyes o actos en materias de amparo y de controversia constitucional difiere sustancialmente, pues en la primera hipótesis, para que opere la improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo no basta que la autoridad responsable derogue o revoque el acto reclamado, sino que sus efectos deben quedar destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiere otorgado el amparo, cuyo objeto, conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de la propia ley, es restituir al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación; mientras que en tratándose de la controversia constitucional no son necesarios esos presupuestos para que se surta la hipótesis prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino simplemente que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria.".(7)

76. Tal criterio resulta aplicable al caso concreto porque la resolución del Tribunal demandado, que fue señalada como el primer acto de aplicación de los artículos 11, fracción V, y 91 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de M., se impugnó en la medida que afectaba la integración del órgano de gobierno municipal; sin embargo, dicha resolución ya no puede surtir efecto en relación con los integrantes del Ayuntamiento que fueron destituidos e inhabilitados, porque concluyeron el periodo para el que fueron electos, ya que por virtud del artículo tercero transitorio de la reforma a la Constitución Política del Estado de M.,(8) publicada el diecisiete de febrero de dos mil dieciséis, los Ayuntamientos electos en dos mil quince terminarían su cargo el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho.

77. Esto, considerando que para acreditar su personalidad, la Síndica del Municipio de Cuernavaca exhibió copia certificada de la constancia de mayoría de la elección del Ayuntamiento, emitida por el Instituto Morelense de Procesos Electorales y de Participación Ciudadana, el veintiuno de junio de dos mil quince,(9) sumado a que en el capítulo de antecedentes manifestó que fue electa para la integración del Ayuntamiento correspondiente al trienio 2016-2018.

78. En estas condiciones, aun y cuando se estudiara el fondo del presente asunto y se llegare a declarar la invalidez de la resolución impugnada, la sentencia no podría surtir efectos, como se señaló con anterioridad.

79. Por este motivo, en el presente asunto resulta aplicable el criterio de esta Segunda Sala de esta Suprema Corte, plasmado en la tesis 2a. CXLV/2003, que establece:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO UN AYUNTAMIENTO RECLAMA ACTOS QUE PRETENDAN VULNERAR SU INTEGRACIÓN, Y DURANTE EL TRÁMITE DEL JUICIO CONCLUYE SU PERIODO DE GOBIERNO, DEBE DE SOBRESEER POR CESACIÓN DE EFECTOS. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de jurisprudencia P./J. 54/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2001, página 882, de rubro: 'CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS.', determinó que tal figura se actualiza en materia de controversias constitucionales cuando la norma o acto impugnados dejan de producir los efectos que motivaron su promoción, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 45 de su ley reglamentaria. Ahora bien, toda vez que la preservación de la autonomía del Municipio a través de la salvaguarda de la integración de su Ayuntamiento se encuentra estrechamente vinculada con la duración de su periodo de gobierno, es inconcuso que si reclama actos que le causan perjuicio por atentar contra su integración, aquéllos habrán cesado en sus efectos, al concluir dicho periodo."(10)

81. En consecuencia, procede decretar el sobreseimiento en la controversia constitucional, con fundamento en el artículo 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria.11

82. Un criterio similar ha sido sostenido por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las controversias constitucionales 265/2017 y 29/2018, falladas respectivamente el veintinueve y treinta y uno de enero de dos mil diecinueve, así como por la Primera Sala en las controversias constitucionales 31/2018 y 330/2017, resueltas el once de septiembre de dos mil diecinueve y por la Segunda Sala en la controversia constitucional 156/2018, resuelta el trece de marzo de dos mil diecinueve.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N., haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los Ministros A.P.D., J.F.F.G.S., Y.E.M. y P.J.L.P.. El Ministro L.M.A.M. (ponente) emitió su voto en contra. El Ministro J.F.F.G.S. emitió su voto con reservas. El Ministro J.L.P. emitió su voto con salvedades.

Firman los Ministros Presidente y Ponente, con la Secretaria de Acuerdos de la Segunda Sala que autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA SEGUNDA SALA

MINISTRO J.L.P..

PONENTE

L.M.A.M..

SECRETARIA DE ACUERDOS DE LA SEGUNDA SALA

J.B.G..

________________

1. Artículo 39. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación corregirá los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examinará en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada.

2. Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; (...).

3. Artículo 11. Para hacer cumplir sus determinaciones o para imponer el orden, el Tribunal y las Salas podrán hacer uso, a su elección, según el caso, de los siguientes medios de apremio y medidas disciplinarias: (...)

V. La destitución del servidor público que haya sido nombrado por designación, y para el caso de los servidores vía elección popular, se procederá por acuerdo de pleno conforme a la normativa aplicable, y (...).

4. Artículo 91. Si a pesar del requerimiento y la aplicación de las medidas de apremio la autoridad se niega a cumplir la sentencia del Tribunal y no existe justificación legal para ello, el Magistrado instructor declarará que el servidor público incurrió en desacato, procediendo a su destitución e inhabilitación hasta por 6 años para desempeñar cualquier otro empleo, cargo o comisión dentro del servicio público estatal o municipal.

En todo caso, la Sala procederá en la forma siguiente:

I. Si la ejecución consiste en la realización de un acto material, la Sala podrá realizarlo, en rebeldía de la demandada;

II. Si el acto sólo pudiere ser ejecutado por la autoridad demandada y esta tuviere superior jerárquico, la Sala requerirá a su superior para que ordene la complementación de la resolución; apercibido que, de no hacerlo así, sin causa justificada, se le impondrán las medidas de apremio previstas en esta ley;

III. Si a pesar de los requerimientos al superior jerárquico, no se lograre el cumplimiento de la sentencia, y las medidas de apremio no resultaren eficaces, se procederá en los términos del párrafo primero de este artículo, y

IV. Para el debido cumplimiento de las sentencias, el Tribunal podrá hacer uso de la fuerza pública.

Ningún expediente podrá ser archivado sin que se haya debidamente cumplimentado la sentencia y publicado la versión publica en la Página de Internet del Tribunal.

5. Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: (...)

V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia;

6. Artículo 105.- (...)

La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia.

Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia.

7. Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., Abril de 2001, página 882, registro 190021.

8. TERCERO. Las administraciones municipales que inicien su gestión el 1º de enero de 2016, concluirán su ejercicio constitucional el 31 de diciembre de 2018.

9. Foja 55 del expediente.

10. Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., Diciembre de 2003, página 1007, registro 182687.

11. Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes: (...)

II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior; (...).