Ejecutoria num. 3/2014-CC, DERIVADO DEL INCIDENTE DE SUSPENSIÓN DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 67/2014 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-08-2016 (QUEJA)
| Juez | Jorge Mario Pardo Rebolledo,Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena,Arturo Zaldívar Lelo de Larrea,José Ramón Cossío Díaz,Genaro Góngora Pimentel |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 33, Agosto de 2016,15 |
| Fecha de publicación | 01 Agosto 2016 |
| Emisor | Primera Sala |
RECURSO DE QUEJA 3/2014-CC, DERIVADO DEL INCIDENTE DE SUSPENSIÓN DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 67/2014. MUNICIPIO DE SAN JACINTO AMILPAS, ESTADO DE OAXACA. 1 DE JULIO DE 2015. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS: A.Z. LELO DE LARREA, J.R.C.D., J.M.P.R., O.S.C.D.G.V.Y.A.G.O.M.. PONENTE: J.R.C.D. SECRETARIA: L.P.R.Z..
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día uno de julio de dos mil quince por el que emite la siguiente:
S E N T E N C I A
Mediante la que se resuelve el recurso de queja 3/2014-CC, derivado del incidente de suspensión de la controversia constitucional 67/2014, interpuesto por el Síndico del Municipio de San Jacinto Amilpas, Estado de Oaxaca, en contra del Poder Ejecutivo de dicha entidad federativa, por haber incurrido, según lo indica, en una violación a la suspensión otorgada por el Ministro instructor mediante acuerdo de dieciocho de junio de dos mil catorce, en la citada controversia, y;
I.A..
1. Los antecedentes del presente recurso, en síntesis, son los siguientes:
1.1 Escrito de demanda(1). L.B.R.C., quien se ostentó como síndico del municipio recurrente, el doce de junio de dos mil catorce, promovió controversia constitucional en contra del Poder Ejecutivo de la entidad, por conducto de la Secretaría de Finanzas, e impugnó la invalidez de los siguientes actos:
"a) La orden verbal o escrita de la autoridad responsable de desconocer la debida designación del ciudadano M.C.S.Z. como Tesorero Municipal del Honorable Ayuntamiento Constitucional del Municipio de San Jacinto Amilpas, Oaxaca, y por ende la inconstitucional retención de los recursos financieros que legalmente le corresponde recibir a mi representado Municipio por conducto del Tesorero Municipal, a partir de la primera quincena del mes de enero del presente año.
b) La suspensión de la entrega de participaciones económicas, estatales y federales, que legalmente le corresponden al Municipio de referencia, principalmente las participaciones correspondientes a los Ramos 28 y 33 fondos III y IV, ordenada y ejecutada por la Secretaría de Finanzas del Gobierno, ambas del Estado de Oaxaca.
Dichos actos los están realizando sin respetar el procedimiento que marca la Ley Orgánica Municipal, en relación con la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca y violando las garantías de audiencia, defensa y legalidad."
1.2 Efecto de la medida cautelar. El dieciocho de junio siguiente, el Ministro instructor admitió la demanda(2) y, por diverso auto de la misma fecha, concedió la medida cautelar solicitada por el municipio recurrente(3), para el efecto de que el Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, por conducto de la Secretaría de Finanzas, se abstuviera de ejecutar cualquier orden o acuerdo, verbal o escrito, que tuviera como finalidad retener los recursos económicos que legalmente le corresponden al municipio; y que a fin de no afectar la prestación de los servicios públicos municipales, dicha autoridad debería dictar las medidas que fueran necesarias para que los citados recursos se entregaran por conducto de las personas que al efecto haya autorizado el ayuntamiento del municipio actor, en términos de ley. El auto por el que se concedió la medida cautelar, en la parte que interesa, indica lo siguiente:
"En México, Distrito Federal, a dieciocho de junio de dos mil catorce.
(...) Tercero. Los artículos 14 y 18 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establecen que el Ministro instructor debe tomar en cuenta los elementos que sean proporcionados por las partes, así como las circunstancias y características particulares de la controversia constitucional, a fin de proveer sobre la petición de suspensión de los actos impugnados.
Al respecto, la suspensión en controversias constitucionales participa de la naturaleza de las medidas cautelares, por lo que constituye un instrumento provisional cuyo propósito es impedir que se ejecuten los actos impugnados o que se produzcan o continúen realizando sus efectos, mientras se dicta sentencia en el expediente principal, a efecto de preservar la materia del juicio y evitar se causen daños o perjuicios irreparables a las partes o a la sociedad, siempre que su naturaleza lo permita y, en su caso, no se actualicen algunas de las prohibiciones que establece el artículo 15 de la Ley Reglamentaria de la materia.
Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia P./J. 27/2008, emitida por el Pleno de este Alto Tribunal, de rubro y texto siguientes:
"SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NATURALEZA Y FINES. La suspensión en controversias constitucionales, aunque con características muy particulares, participa de la naturaleza de las medidas cautelares, por lo que en primer lugar tiene como fin preservar la materia del juicio, asegurando provisionalmente el bien jurídico de que se trate para que la sentencia que, en su caso, declare el derecho de la parte actora, pueda ejecutarse eficaz e íntegramente y, en segundo, tiende a prevenir el daño trascendente que pudiera ocasionarse a las partes y a la sociedad en general en tanto se resuelve el juicio principal, vinculando a las autoridades contra las que se concede a cumplirla, en aras de proteger el bien jurídico de que se trate y sujetándolas a un régimen de responsabilidades cuando no la acaten. Cabe destacar que por lo que respecta a este régimen, la controversia constitucional se instituyó como un medio de defensa entre poderes y órganos de poder, que tiene entre otros fines el bienestar de la persona que se encuentra bajo el imperio de aquéllos, lo que da un carácter particular al régimen de responsabilidades de quienes incumplen con la suspensión decretada, pues no es el interés individual el que se protege con dicha medida cautelar, sino el de la sociedad, como se reconoce en el artículo 15 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."
(Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXVII, correspondiente al mes de marzo de dos mil ocho, página mil cuatrocientos setenta y dos, registro 170,007).
Así, del estudio integral de la demanda se advierte que el Municipio actor solicita la suspensión de los actos impugnados atribuidos al Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca; concretamente los efectos de la orden de retención de recursos económicos que constitucional y legalmente le corresponden por concepto de participaciones federales de los Ramos 28 y 33, fondos III y IV, los que aduce han sido retenidos por la Secretaría de Finanzas de la entidad, desconociendo el nombramiento del Tesorero Municipal.
Atendiendo a las características particulares del caso y a la naturaleza de los actos impugnados, sin prejuzgar respecto del fondo del asunto que será motivo de estudio en la sentencia que en su oportunidad se dicte, procede conceder la suspensión solicitada, a efecto de preservar la materia del juicio, asegurando provisionalmente la situación jurídica, el derecho o el interés de la parte actora y evitar se le cause un daño irreparable.
Considerando que la suspensión se refiere a los efectos de los actos impugnados, en lo relativo a la retención de recursos económicos que constitucional y legalmente le corresponden al Municipio actor, los alcances de esta medida cautelar son interrumpir el estado de cosas mientas se resuelve el fondo del asunto: y el Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, por conducto de la Secretaria de Finanzas deberá abstenerse de ejecutar cualquier orden o acuerdo, verbal o escrito, que tenga como finalidad retener los recursos económicos que legalmente le corresponden al Municipio; y a fin de no afectar la prestación de servicios públicos municipales, dicha autoridad deberá dictar las medidas que sean necesarias para que dichos recursos se entreguen por conducto de las personas que al efecto haya autorizado el Ayuntamiento del Municipio actor, en términos de ley.
Cabe mencionar que la medida cautelar no puede tener por efecto ordenar a la autoridad demandada que los recursos económicos se entreguen por conducto de determinada persona, en virtud de que corresponde a las dependencias del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca efectuar los pagos correspondientes por conducto de las personas que se encuentren facultadas para ello, conforme a las actas de cabildo y demás constancias o pruebas fehacientes que le hayan presentado las autoridades municipales, las cuales deben satisfacer los requisitos de validez que prevé la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Oaxaca.
Con esta medida cautelar no se afecta la seguridad y economía nacionales ni las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano, puesto que únicamente pretende salvaguardar la autonomía del Municipio, respetando los principios básicos que rigen la vida política, social o económica del país. Asimismo, con el otorgamiento de la suspensión no se causa un daño mayor a la sociedad con relación a los beneficios que pudiera obtener el solicitante de la medida, puesto que precisamente trata de procurar el normal desarrollo de la administración pública municipal, en beneficio de la colectividad, mediante el otorgamiento de los recursos económicos que constitucionalmente le corresponden al Municipio actor.
En consecuencia, atendiendo a las circunstancias y características particulares de la presente controversia constitucional y a la naturaleza de los actos impugnados, con apoyo en los artículos 14 a 18 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se acuerda:
I. Se concede la suspensión solicitada por el Municipio de San Jacinto Amilpas, Estado de Oaxaca, en los términos y para los efectos que se indican en este proveído.
II. La medida suspensional surtirá efectos de inmediato y sin necesidad de otorgar garantía alguna.
(...)".
1.3 Motivo por el que se interpone la queja. El diez de julio de dos mil catorce, el síndico del municipio recurrente interpuso recurso de queja, señalando como agravios que:
- El Poder Ejecutivo, a través de la Secretaría de Finanzas, no ha dado cumplimiento a lo ordenado por la suspensión, puesto que no ha hecho entrega de las participaciones y aportaciones correspondientes a los ramos 28 y 33 fondos III y IV, que legalmente le corresponden al Municipio, ni ha adoptado las medidas necesarias para asegurar la puntual entrega de dichos recursos municipales, ya que desde el mes de enero ?en que se instaló y se tomó protesta de ley a todos los concejales?, a la fecha, ni al presidente municipal constitucional como titular de la administración pública municipal y ni al tesorero municipal se les ha hecho el pago de un sólo centavo o peso de las participaciones a que se tiene derecho. Lo que implica una violación flagrante a la medida cautelar otorgada a favor del Municipio actor.
- En diversas ocasiones ha solicitado la entrega y el pago de las participaciones y aportaciones correspondientes, a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Oaxaca, entrevistándose con el Jefe de la Unidad de Servicios Jurídicos, quien manifestó de manera verbal que el acta de sesión de cabildo ?veintitrés de mayo de dos mil catorce?, en la cual se ratificó el nombramiento del Tesorero Municipal M.C.S.Z., es falsa, por tal motivo se negó a entregar los recursos que le corresponden. Sin embargo, el citado Jefe de la Unidad de Servicios Jurídicos no es autoridad competente para prejuzgar sobre la falsedad o autenticidad del acta de cabildo.
- De acuerdo con la medida cautelar, el treinta de junio de dos mil catorce, solicitó la entrega de las participaciones municipales al Secretario de Finanzas, sin embargo, no se ha dado cumplimiento a dicha medida.
II. TRÁMITE DEL RECURSO E INFORMES DE LAS AUTORIDADES.
2. Fecha de presentación del recurso. El ministro instructor admitió a trámite el recurso de queja derivado del incidente de suspensión de la controversia constitucional 67/2014(4), el cual fue registrado con el número 3/2014-CC, y ordenó requerir al Poder Ejecutivo demandado y al Secretario de Finanzas, para que dejara sin efectos la norma general o acto que diere lugar al recurso o, para que rinda un informe y ofrezca pruebas, en relación con la ejecución del auto de suspensión de dieciocho de junio de dos mil catorce, bajo el apercibimiento de que si no rendían los informes se presumirían como ciertos los hechos que se les imputaron, así como multarlos.
3. Informes de las autoridades. Las autoridades relacionadas informaron, coincidentemente, lo siguiente:
a) Niegan que la suspensión haya ordenado la entrega inmediata de las participaciones correspondientes por conducto de M.C.S.Z., ya que la medida cautelar se otorgó para que las autoridades se abstuvieran de ejecutar cualquier orden o acuerdo, verbal o escrito que tuviera como finalidad retener los recursos que corresponden al municipio actor, para lo cual dichos recursos debían entregarse por conducto de las personas que al efecto haya autorizado el ayuntamiento del municipio actor, en términos de ley.
b) Niegan que hayan incumplido con la suspensión, ya que la entrega de recursos se ha realizado de conformidad con los términos y plazos establecidos en el calendario de pago de participaciones y aportaciones fiscales federales a los municipios del Estado de Oaxaca, para el ejercicio fiscal dos mil catorce, por conducto del tesorero municipal en funciones.
c) No es exacto el argumento del municipio actor en el sentido de que ni al presidente ni al tesorero municipales se les haya hecho el pago de las participaciones a que tienen derecho, pues de conformidad con el artículo 2 de la Ley General de Ingresos Municipales del Estado de Oaxaca para el ejercicio fiscal dos mil catorce, es competencia exclusiva de la Tesorería municipal la recaudación y administración de todos los ingresos que perciba el municipio.
d) No existe el pronunciamiento verbal por parte del Jefe de Unidad de Servicios Jurídicos de la Secretaría de Finanzas en cuanto a la falsedad del acta de veintitrés de mayo de dos mil catorce.
e) El acta de veintitrés de mayo de dos mil catorce, además de ser exhibida en copias certificadas por S.O.C., quien fue revocado en su carácter de secretario municipal, dicha acta fue tachada de apócrifa por los mismos integrantes del Ayuntamiento de San Jacinto Amilpas, Oaxaca, ya que cuatro de siete concejales negaron su existencia, lo que fue ratificado en diversa sesión extraordinaria de veinticinco de junio de dos mil catorce. Por lo que, no existe la violación a la suspensión, ya que a la fecha, los recursos correspondientes se han ministrado al municipio actor en tiempo y forma, por conducto de la autoridad municipal legalmente facultada para tal efecto, como lo es J.M.C.M., tesorero municipal designado de forma colegiada por el referido Ayuntamiento.
f) En cuanto a la solicitud de entrega de participaciones de treinta de junio de dos mil catorce realizada al Secretario de Finanzas, ésta fue formulada únicamente por tres concejales propietarios y un concejal suplente, lo cual no es suficiente para revocar los acuerdos adoptados de forma colegiada por el ayuntamiento, mediante las actas de sesión extraordinaria de cabildo celebradas el cuatro de marzo y veinticinco de junio de dos mil catorce.
4. Audiencia. Se llevó a cabo la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos(5) a que alude el artículo 57, párrafo segundo de la Ley Reglamentaria de la materia, por lo que se puso el expediente en estado de resolución para que el ministro instructor elaborara el proyecto respectivo.
III. COMPETENCIA.
5. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver el presente recurso de queja 3/2014-CC derivado del incidente de suspensión de la controversia constitucional 67/2014, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I de la Constitución Federal, 58, fracción I de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los puntos Segundo, fracción I y Tercero del Acuerdo 5/2013, emitido por el Tribunal Pleno, por tratarse de un recurso de queja en el que resulta innecesaria la intervención del Tribunal Pleno(6).
IV. PROCEDENCIA.
6. El presente recurso de queja es procedente conforme a lo dispuesto en la fracción I del artículo 55 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues se interpuso en contra de una posible violación al auto de dieciocho de junio de dos mil catorce por el que el ministro instructor otorgó la suspensión en la controversia constitucional(7).
7. Además, del citado artículo 55, fracción I, de la Ley Reglamentaria de la materia, se desprende que el recurso de queja es procedente contra la parte demandada o cualquier otra autoridad, por violación al auto o resolución por el que se haya otorgado la suspensión de los actos impugnados.
8. Lo anterior tiene sentido, ya que los juicios de controversia constitucional, además de salvaguardar el ámbito competencial asignado a las entidades, poderes y órganos de gobierno legitimados para promoverlos, conllevan a un régimen de responsabilidades tanto de las autoridades que intervienen en la controversia, como de cualquier otra autoridad, que las vincula a cumplir las resoluciones dictadas en el proceso y que prevé las sanciones aplicables cuando no acatan las decisiones de este Alto Tribunal. Ello se advierte del procedimiento por el que se expidió la Ley Reglamentaria de la materia, en donde no se dejó de observar que el Alto Tribunal debía contar con dos tipos de facultades: la relativa al imperio necesario para hacer cumplir las resoluciones que dictara y la concerniente a la posibilidad de sancionar a quien incurra en desacato de sus determinaciones, entre las que se encuentran aquéllas por las que se otorga la suspensión(8).
9. En el caso, el recurso de queja se interpuso en contra del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, a través de la Secretaría de Finanzas de la entidad, y si bien ésta última de las mencionadas no se tuvo como demandada en la controversia, lo cierto es que a ambas se les imputan directamente actos violatorios de la suspensión concedida por el ministro instructor en la controversia de la que deriva este asunto, por lo que no cabe duda que la queja es procedente, ya que se interpuso antes de que se fallará la controversia en lo principal.
V. OPORTUNIDAD.
10. En términos del artículo 56, fracción I, de la Ley Reglamentaria de la materia, el recurso deberá interponerse antes de que se falle la controversia en lo principal(9).
11. Tomando en consideración que el recurso de que se trata fue presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el diez de julio de dos mil catorce(10), y que en dicha fecha, no se había dictado sentencia definitiva en la controversia constitucional que dio origen al incidente de suspensión del que deriva este asunto, resulta que fue interpuesto oportunamente.
VI. LEGITIMACIÓN.
12. El presente recurso de queja se interpuso por parte legitimada, pues lo suscribe el Síndico del Municipio de Amilpas, del Estado de Oaxaca, quien representa al citado municipio, mismo funcionario que promovió la controversia constitucional y solicitó la medida cautelar de la que deriva el presente recurso de queja(11).
13. Por lo tanto, procede entrar al estudio de los agravios hechos valer por el recurrente.
VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS
14. Previo al estudio del fondo del asunto es necesario determinar el alcance de las disposiciones que regulan la suspensión y la queja por violación a aquélla en controversias constitucionales.
15. Al respecto, este Alto Tribunal se ha pronunciado en el sentido de que del proceso de reforma constitucional de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro se advierte que fue voluntad del Poder Reformador fortalecer a la Suprema Corte en su carácter de Tribunal Constitucional, mediante la ampliación de las facultades con que cuenta para conocer y resolver, entre otros medios de control de la constitucionalidad, las controversias constitucionales(12).
16. Igualmente, estos juicios, además de salvaguardar el ámbito de competencias de las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal conllevan a un régimen de responsabilidades de las autoridades que intervienen en la controversia, que los vincula a cumplir las resoluciones dictadas en el proceso y que prevé las sanciones aplicables cuando no acatan las decisiones del Alto Tribunal, por haber sido intención de dicha reforma que éste contara con dos tipos de facultades: la relativa al imperio necesario para hacer cumplir las resoluciones dictadas y la concerniente a la posibilidad de sancionar a quien incurra en desacato de sus determinaciones, entre ellas, las que otorgan la suspensión.
17. Así, en el último párrafo del artículo 105 de la Constitución Federal(13) se determinó, en lo conducente, que en caso de incumplimiento de las resoluciones que declararan la nulidad de los actos y normas materia de la controversia, la autoridad contumaz sería inmediatamente separada de su cargo y consignada al Juez de Distrito que correspondiera, en términos de la fracción XVI del artículo 107 de la Constitución Federal(14) y en los artículos 55, fracción I y 58, fracción I de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 constitucional(15), respecto a la violación, exceso o defecto en la ejecución del auto o resolución por el que se haya concedido la suspensión, se determinó que la autoridad responsable será sancionada en los términos establecidos en el Código Penal para el delito de abuso de autoridad, por cuanto hace a la desobediencia cometida, independientemente de cualquier otro delito en que incurriera, aunado a que debe considerarse que las autoridades que desacaten las resoluciones dictadas en las controversias constitucionales, además de las sanciones que han quedado precisadas, se sujetan al régimen de responsabilidades de los servidores públicos previsto en los artículos 108 al 114 de la Constitución Federal(16).
18. Así entonces, el último párrafo del artículo 105 constitucional, establece que la Suprema Corte de Justicia conocerá del incumplimiento de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II del mismo artículo, para lo cual se aplicarán, en lo conducente, los procedimientos establecidos en los dos primeros párrafos de la fracción XVI del artículo 107 constitucional.
19. Ahora bien, la suspensión en controversias constitucionales participa de la naturaleza de las medidas cautelares, por lo que en primer lugar tiene como fin preservar la materia del juicio, asegurando provisionalmente el bien jurídico de que se trate para que la sentencia que, en su caso, declare el derecho de la parte actora, pueda ejecutarse eficaz e íntegramente y, en segundo lugar, tiende a prevenir el daño trascendente que pudiera ocasionarse a las partes y a la sociedad en general en tanto se resuelve el juicio principal, vinculando a las autoridades contra las que se conceda a cumplirla en aras de proteger el bien jurídico de que se trate y sujetándolas a un régimen de responsabilidad cuando no la acaten(17).
20. Por lo que se refiere a las características especiales de la suspensión, de los artículos 14, 15, 16, 17 y 18 de la Ley Reglamentaria de la materia, se advierten las siguientes(18):
a) Procede de oficio o a petición de parte y podrá ser decretada hasta antes de que se dicte sentencia definitiva.
b) No podrá otorgarse en los casos en que la controversia se hubiera planteado respecto de normas generales.
c) No podrá concederse cuando se pongan en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante.
d) El auto de suspensión podrá ser modificado o revocado cuando ocurra un hecho superveniente que lo fundamente, y;
e) Para su otorgamiento deberán tenerse en cuenta las circunstancias y características particulares de la controversia constitucional.
21. Además, el Pleno de este Alto Tribunal determinó agregar a las características señaladas, que en el auto o la interlocutoria mediante la cual se otorgue la suspensión, deberán señalarse con precisión sus alcances y efectos, los órganos obligados a cumplirla, los actos suspendidos, el territorio respecto del cual opere, el día en que deba surtir sus efectos y, en su caso, los requisitos para que sea efectiva, como se advierte del artículo 18 de la Ley Reglamentaria de la materia(19).
22. La característica de la suspensión señalada en el párrafo anterior, cobra relevancia en cuanto al régimen de responsabilidades pues al ser requisito del auto o interlocutoria, fijar con precisión sus alcances, efectos y los órganos obligados a cumplirla, sujeta a las autoridades al cumplimiento de la misma pues de lo contrario incurrirán en responsabilidad.
23. Además, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte ya ha dicho que para estar en condiciones de determinar si en un caso concreto existió violación, exceso, o defecto en la ejecución, o cumplimiento de un auto o resolución a través de la cual se otorgó la suspensión, debe, en primer término, analizarse la propia resolución que concedió la suspensión, con el fin de precisar su alcance y efectos, para posteriormente, establecer si la conducta asumida por la autoridad desatendió esa determinación(20).
24. Ahora bien, en el caso concreto, el municipio recurrente señaló como actos violatorios de la medida cautelar ?otorgada el dieciocho de junio de dos mil catorce por el ministro instructor?, las siguientes circunstancias:
a) No se ha dado cumplimiento a lo ordenado por la suspensión provisional, puesto que no se han entregado las participaciones y aportaciones correspondientes al municipio actor, ni se han adoptado las medidas necesarias para asegurar la puntual entrega de los recursos municipales, puesto que desde el mes de enero ?en que se instaló y se tomó protesta de ley a todos los concejales?, a la fecha, no se le ha hecho entrega de un solo centavo o peso de las participaciones a que tienen derecho.
b) El Jefe de la Unidad de Servicios Jurídicos de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Oaxaca, ha manifestado verbalmente que el acta de sesión de veintitrés de mayo de dos mil catorce, en la cual se ratificó el nombramiento del tesorero municipal M.C.S.Z., es falsa, negándose a entregar los recursos municipales. Sin que dicha autoridad sea competente para prejuzgar sobre la falsedad o autenticidad del acta de cabildo.
c) El treinta de junio de dos mil catorce, solicitó la entrega de las participaciones municipales al Secretario de Finanzas, sin embargo no se ha dado cumplimiento a dicha medida.
25. En este contexto deberá determinarse si efectivamente las afirmaciones del recurrente son ciertas y, en caso de serlo, si dichas conductas implican una violación a la suspensión y una consecuente responsabilidad de las autoridades denunciadas.
26. Para ello, conviene recordar la tesis número P./J. 28/2008(21) del Pleno de este Alto Tribunal, de rubro y texto siguientes:
"QUEJA RELATIVA AL INCIDENTE DE SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CORRESPONDE A LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN FIJAR LOS EFECTOS DE LA RESOLUCIÓN RELATIVA Y SI EXISTIÓ VIOLACIÓN A AQUÉLLA. Para estar en condiciones de determinar en el recurso de queja derivado del incidente de suspensión en controversia constitucional, si en un caso concreto existió violación, exceso o defecto en la ejecución o cumplimiento de un auto o resolución a través de la cual se otorgó la suspensión primero debe analizarse la resolución que concedió la suspensión, con el fin de precisar su alcance y efectos para, posteriormente, establecer si la conducta asumida por la autoridad la desatendió. Así, corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinar los alcances de la suspensión decretada y si en un caso concreto existió violación o no a la medida cautelar, de ahí que la parte afectada por tal violación pueda acudir directamente ante el Ministerio Público a denunciar la probable comisión de un delito. Lo anterior es así pues, por una parte, la sección II del Capítulo VIII del Título II de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece el procedimiento que debe seguirse en esos casos, que es precisamente la tramitación de la queja y, por otra, el representante social carecería de elementos para integrar la averiguación previa ante la ausencia de la resolución del Alto Tribunal en la que determinó la existencia de la violación. Sostener lo contrario, esto es, considerar que sí es factible que la parte que estime se violó la suspensión concedida en una controversia constitucional acuda directamente ante el Ministerio Público para denunciar la posible comisión de un delito, implicaría dejar a cargo del representante social la atribución para fijar los alcances y efectos de la medida cautelar".
27. Del criterio anterior, se advierte que para determinar en el recurso de queja derivado del incidente de suspensión en controversia constitucional, si existió violación, exceso o defecto en la ejecución o cumplimiento de un auto o resolución a través de la cual se otorgó la suspensión, lo que debemos hacer es lo siguiente:
a) Analizar la resolución que concedió la suspensión, con el fin de precisar su alcance y efectos.
b) Posteriormente establecer si la conducta asumida por la autoridad o autoridades relacionadas la desatendió.
28. Ahora bien, conviene tener presente que lo impugnado en la controversia constitucional de la que deriva el presente recurso consistió en:
a) La orden verbal o escrita de la autoridad responsable de desconocer la designación de M.C.S.Z. como tesorero municipal, y la retención de los recursos financieros que le corresponde recibir al municipio, por conducto del citado tesorero municipal, a partir de la primera quincena del mes de enero del presente año, y
b) La suspensión de la entrega de participaciones económicas, estatales y federales, que le corresponden al municipio, principalmente las participaciones correspondientes a los Ramos 28 y 33 fondos III y IV, ordenada y ejecutada por la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de Oaxaca.
29. En este sentido, el ministro instructor concedió la medida cautelar -dieciocho de junio de dos mil catorce-(22), para que el Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, por conducto de la Secretaría de Finanzas, se abstuviera de ejecutar cualquier orden o acuerdo, verbal o escrito, que tuviera como finalidad retener los recursos económicos que le corresponden al municipio actor, y dictara las medidas necesarias para que los citados recursos se entregaran por conducto de las personas autorizadas por el Ayuntamiento para ello. Así, el efecto de la suspensión otorgada por el ministro instructor fue para que:
a) No se ejecutara cualquier orden o acuerdo que tuviera como finalidad retener los recursos económicos que le correspondieran al municipio actor.
b) Se dictaran las medidas necesarias para que dichos recursos se entregaran por conducto de las personas que al efecto haya autorizado el ayuntamiento del municipio actor, en términos de ley.
30. En el caso el municipio recurrente sostiene dos argumentos por los que, en su opinión, se violó la suspensión otorgada, pues desde su punto de vista con las actuaciones de las autoridades:
a) No se ha cumplido con la medida cautelar porque no se han entregado los recursos económicos, ni se han adoptado las medidas necesarias para asegurar su entrega, puesto que desde el mes de enero -en que se instaló y se tomó protesta de ley a todos los concejales-, a la fecha, no se le ha hecho entrega de un solo centavo o peso de las participaciones a que tiene derecho; y
b) El Jefe de la Unidad de Servicios Jurídicos de la Secretaría de Finanzas de la entidad ha manifestado verbalmente que el acta de sesión de veintitrés de mayo de dos mil catorce, en la cual se ratificó el nombramiento del tesorero municipal M.C.S.Z. es falsa, negándose a entregar los recursos municipales, sin que dicha autoridad sea competente para prejuzgar sobre la falsedad o autenticidad de dicha acta.
32. Dichos argumentos son infundados, al referirse al fondo del asunto, en tanto que, en la controversia de la que deriva este recurso de queja, se cuestiona precisamente el desconocimiento del citado tesorero municipal, así como la retención a partir de la primera quincena del mes de enero de este año, y será en dicho expediente donde se analizará si conforme a las actas de sesión del Ayuntamiento, dicha persona tiene o no el carácter de tesorero municipal.
33. Lo que interesa analizar en este recurso de queja es si la autoridad demandada ha violado o no la medida cautelar y si ha incurrido en la conducta de no entregar los recursos económicos que le corresponden al municipio, por conducto de las personas que al efecto haya autorizado el Ayuntamiento en términos de ley.
34. Contrariamente a lo afirmado por el municipio recurrente, y sin prejuzgar respecto al fondo del asunto, esta Primera Sala advierte de las constancias de autos que desde que se otorgó la suspensión -dieciocho de junio de dos mil catorce- sí se han entregado los recursos municipales -participaciones y aportaciones federales- y se han adoptado las medidas necesarias para asegurar su entrega, puesto que, si bien no han sido entregados por conducto de la persona señalada por el recurrente, M.C.S.Z., han sido entregados por conducto de J.M.C.M., de conformidad con el acta de sesión extraordinaria de cuatro de marzo de dos mil catorce, aprobada, según indican las autoridades demandadas, por la mayoría de los integrantes del ayuntamiento del municipio actor(23).
35. Al respecto cabe señalar que la medida cautelar fue clara en precisar que ésta no podía tener por efecto ordenar a la autoridad demandada que los recursos económicos se entregaran por conducto de determinada persona, en virtud de que corresponde a las dependencias del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca efectuar los pagos por medio de las personas que se encuentren facultadas para ello, conforme a las actas de cabildo y demás constancias o pruebas fehacientes que le hayan presentado las autoridades municipales. Luego entonces, si la autoridad demandada consideró válida el acta mencionada en el párrafo anterior, en la que, entre otras cosas, se designó a J.M.C.M. y realizó la entrega de los recursos por medio de esta persona, es dable concluir que no existe violación a la suspensión, ya que no se violaron los lineamientos establecidos en la medida cautelar, puesto que no se dejaron de ministrar los recursos municipales por conducto de la persona que las autoridades consideraron la autorizada por el Ayuntamiento actor en términos de ley y según el acta de sesión que se consideró válida.
36. Esta determinación únicamente impacta para el presente recurso de queja, ya que justamente será en el estudio de fondo de la controversia constitucional, en donde se analizará la legalidad de las actas de las sesiones del ayuntamiento en las que se haya designado al tesorero municipal, por lo que para efectos del presente recurso de queja y determinar que no hubo una violación a la suspensión, basta lo aquí señalado, en el sentido de que la autoridad observó lo ordenado en el auto por el que se concedió la suspensión al municipio actor, ya que tal y como lo hemos dicho, no ha dejado de ministrar los recursos municipales.
37. De este modo, esta Primera Sala determina que en el caso no se incumplió con la medida cautelar, ya que no se retuvieron los recursos económicos que le correspondían al municipio actor, ahora recurrente, y se tomaron las medidas necesarias para que ello no sucediera.
38. Finalmente, no es obstáculo a la conclusión anterior, que el municipio recurrente señale que el treinta de junio de dos mil catorce, solicitó la entrega de las participaciones municipales al Secretario de Finanzas, y que la autoridad demandada haya señalado que dicha petición fue formulada únicamente por tres concejales propietarios y un concejal suplente, lo que, consideró, no era suficiente para revocar los acuerdos adoptados de forma colegiada por el ayuntamiento, mediante las actas de sesión extraordinaria de cabildo de cuatro de marzo y veinticinco de junio de dos mil catorce, pues ello también será analizado al resolverse el fondo del asunto, toda vez que, por acuerdo de veintidós de septiembre de dos mil catorce el ministro instructor admitió la ampliación de demanda que hizo valer el municipio recurrente en la controversia principal, en la que entre otras cosas, impugna la entrega de los recursos por conducto del señor J.M.C.M., así como las actas de cuatro de marzo y veinticinco de junio de dos mil catorce antes referidas.
39. En estas condiciones, lo conducente es declarar procedente pero infundado el presente recurso de queja derivado del incidente de suspensión de la controversia constitucional 67/2014.
40. Por lo expuesto y fundado, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
R E S U E L V E :
ÚNICO. Es procedente pero infundado el presente recurso de queja derivado del incidente de suspensión de la controversia constitucional 67/2014.
N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: A.Z.L. de Larrea, J.R.C.D. (ponente), J.M.P.R., O.S.C. de G.V. y P.A.G.O.M..
Firman el Ministro Presidente de la Sala y el Ministro Ponente con el S. de Acuerdos, quien autoriza y da fe.
PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA
MINISTRO A.G.O.M..
PONENTE
MINISTRO J.R.C.D..
SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA
LIC. J.J.R.C..
_____________
1. Fojas 14 a 36 del Recurso de Queja 3/2014-CC obra copia certificada del oficio de demanda.
2. Foja 64 de la Controversia Constitucional 67/2014.
3. Foja 77 del expediente en que se actúa.
4. Esto en auto de 11 de julio de 2014. Página 106 del expediente.
5. Esta audiencia se llevó a cabo el 9 de septiembre de 2014.
6. "ARTÍCULO 58. El ministro instructor elaborará el proyecto de resolución respectivo y lo someterá al Tribunal Pleno, quien de encontrarlo fundado, sin perjuicio de proveer lo necesario para el cumplimiento debido de la suspensión o para la ejecución de que se trate, determine en la propia resolución lo siguiente:
I. Si se trata del supuesto previsto en la fracción I del artículo 55, que la autoridad responsable sea sancionada en los términos establecidos en el Código Penal para el delito de abuso de autoridad, por cuanto hace a la desobediencia cometida, independientemente de cualquier otro delito en que incurran; y [...]".
7. "ARTÍCULO 55. El recurso de queja es procedente:
I. Contra la parte demandada o cualquier otra autoridad, por violación, exceso o defecto en la ejecución del auto o resolución por el que se haya concedido la suspensión; y [...]".
8. Similar razonamiento se sostuvo al resolver el recurso de queja derivado del incidente de suspensión de la controversia constitucional 71/2005, fallado en sesión pública del Tribunal Pleno de 5 de noviembre de 2007, por unanimidad de diez votos. Ausente: Ministro G.P.. Cabe señalar que en la discusión de la Cámara de Senadores -Cámara de Origen-, al analizarse este tema, se precisó en la intervención del Senador J.R.R.R., lo siguiente:
"Es plausible. verdaderamente, la colaboración que existe entre las fracciones partidistas para llegar a conclusiones que se vacían, en un dictamen como el que estamos analizando y discutiendo.
Es la Corte, Tribunal Superior, arbitrador de conflictos políticos en el ámbito de las áreas de actuación y de funcionamiento de los Estados, de los Municipios, de los órganos del Distrito Federal y de la Federación. Confirmamos con esto el principio de la supremacía constitucional y de la supremacía de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a quien se dota de dos cualidades suficientes e importantísimas, para resolver este tipo de cuestiones.
Una, del imperio necesario para hacer que se cumplan sus sentencias. Por eso es que analizando tantos puntos de vista, como los que aquí se han traído también a la tribuna, llegamos a la conclusión de que era necesario dejarle a la Suprema Corte una facultad de la mayor amplitud para que pudiera, en las sentencias, establecer a quiénes obliga su resolución, qué hay que hacer por cualquier autoridad comprometida en la controversia, o a una ajena, para que la resolución, para que la sentencia, tenga verdadera eficacia. Qué plazos y qué términos hay que dar para que se cumpla, habida cuenta de la diversidad de conflictos que se pueden presentar y, sobre todo, apegamos en las comisiones de dictamen, una idea importante en los efectos de la sentencia, que es dejarle a la Corte la atribución para establecer cuál es el ámbito en la doctrina espacial de territorio, material, de materia de derecho personal, de sujetos a los que va destinado, de valida de esa sentencia la Corte tiene plena jurisdicción para resolver.
Además, otra cualidad importante que en lo procesal se le otorga. Tiene en su cuenta las atribuciones de ordenar un cumplimiento inmediato, atendiendo a la naturaleza y a la circunstancia de cada caso, con la posibilidad de sancionar constitucionalmente a quien no cumpla correctamente, a quien no cumpla, a secas, a quien se exceda o se limite en el cumplimiento; tiene imperium y tiene plenitud de jurisdicción".
9. "ARTÍCULO 56. El recurso de queja se interpondrá:
I. En los casos de la fracción I del artículo 55, ante el ministro instructor hasta en tanto se falle la controversia en lo principal; y [...]".
10. Como consta en el sello estampado al reverso de la foja 5 del expediente.
11. Por auto de 18 de junio de 2014, el ministro instructor tuvo por reconocida la personalidad del citado síndico, en términos de las documentales exhibidas para tal efecto, en la que hizo valer la controversia constitucional 67/2014. Página 64 de este último expediente.
12. Esto al resolver el recurso de queja derivado del incidente de suspensión de la controversia constitucional 71/2005, fallado en sesión pública del Tribunal Pleno de cinco de noviembre de dos mil siete, por unanimidad de diez votos. Ausente: Ministro G.P..
13. "Artículo 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:
[...]. En caso de incumplimiento de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo se aplicarán, en lo conducente, los procedimientos establecidos en los dos primeros párrafos de la fracción XVI del artículo 107 de esta Constitución".
14. "Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:
[...] XVI.- Si la autoridad incumple la sentencia que concedió el amparo, pero dicho incumplimiento es justificado, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de acuerdo con el procedimiento previsto por la ley reglamentaria, otorgará un plazo razonable para que proceda a su cumplimiento, plazo que podrá ampliarse a solicitud de la autoridad. Cuando sea injustificado o hubiera transcurrido el plazo sin que se hubiese cumplido, procederá a separar de su cargo al titular de la autoridad responsable y a consignarlo ante el Juez de Distrito. Las mismas providencias se tomarán respecto del superior jerárquico de la autoridad responsable si hubiese incurrido en responsabilidad, así como de los titulares que, habiendo ocupado con anterioridad el cargo de la autoridad responsable, hubieran incumplido la ejecutoria.
Si concedido el amparo, se repitiera el acto reclamado, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de acuerdo con el procedimiento establecido por la ley reglamentaria, procederá a separar de su cargo al titular de la autoridad responsable, y dará vista al Ministerio Público Federal, salvo que no hubiera actuado dolosamente y deje sin efectos el acto repetido antes de que sea emitida la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación".
15. "ARTÍCULO 55. El recurso de queja es procedente:
I. Contra la parte demandada o cualquier otra autoridad, por violación, exceso o defecto en la ejecución del auto o resolución por el que se haya concedido la suspensión, y [...]".
"ARTÍCULO 58. El ministro instructor elaborará el proyecto de resolución respectivo y lo someterá al Tribunal Pleno, quien de encontrarlo fundado, sin perjuicio de proveer lo necesario para el cumplimiento debido de la suspensión o para la ejecución de que se trate, determine en la propia resolución lo siguiente:
I. Si se trata del supuesto previsto en la fracción I del artículo 55, que la autoridad responsable sea sancionada en los términos establecidos en el Código Penal para el delito de abuso de autoridad, por cuanto hace a la desobediencia cometida, independientemente de cualquier otro delito en que incurra, y [...]".
16. Estos razonamientos encuentran asidero en la tesis número P./.J. 26/2008, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. RÉGIMEN DE RESPONSABILIDADES DE LAS PARTES QUE INTERVIENEN EN ELLAS". Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXVII. Marzo de 2008. Página: 1469.
17. Lo anterior, encuentra apoyo en la tesis de jurisprudencia P./J. 27/2008, de rubro: "SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES NATURALEZA Y FINES". Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXVII. Marzo de 2008. Página: 1472.
18. "ARTÍCULO 14. Tratándose de las controversias constitucionales, el ministro instructor, de oficio o a petición de parte, podrá conceder la suspensión del acto que las motivare, hasta antes de que se dicte la sentencia definitiva. La suspensión se concederá con base en los elementos que sean proporcionados por las partes o recabados por el ministro instructor en términos del artículo 35, en aquello que resulte aplicable.
La suspensión no podrá otorgarse en aquellos casos en que la controversia se hubiere planteado respecto de normas generales.
ARTÍCULO 15. La suspensión no podrá concederse en los casos en que se pongan en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante.
ARTÍCULO 16. La suspensión se tramitará por vía incidental y podrá ser solicitada por las partes en cualquier tiempo hasta antes de que se dicte sentencia definitiva.
ARTÍCULO 17. Hasta en tanto no se dicte la sentencia definitiva, el ministro instructor podrá modificar o revocar el auto de suspensión por él mismo dictado, siempre que ocurra un hecho superveniente que lo fundamente.
Si la suspensión hubiere sido concedida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el recurso de reclamación previsto en el artículo 51, el ministro instructor someterá a la consideración del propio Pleno los hechos supervenientes que fundamenten la modificación o revocación de la misma, a efecto de que éste resuelva lo conducente.
ARTÍCULO 18. Para el otorgamiento de la suspensión deberán tomarse en cuenta las circunstancias y características particulares de la controversia constitucional. El auto o la interlocutoria mediante el cual se otorgue deberá señalar con precisión los alcances y efectos de la suspensión, los órganos obligados a cumplirla, los actos suspendidos, el territorio respecto del cual opere, el día en que deba surtir sus efectos y, en su caso, los requisitos para que sea efectiva".
19. Esto al resolver el recurso de queja derivado del incidente de suspensión de la controversia constitucional 71/2005, al que hemos aludido anteriormente.
20. Esto tiene apoyo en la tesis de jurisprudencia número P./J. 28/2008, Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XXVII. Marzo de 2008. Página: 1470., de rubro: "QUEJA RELATIVA AL INCIDENTE DE SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CORRESPONDE A LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN FIJAR LOS EFECTOS DE LA RESOLUCIÓN RELATIVA Y SI EXITIÓ VIOLACIÓN A AQUÉLLA".
21. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XXVII. Marzo de 2008. Página: 1470.
22. Cabe precisar que el auto de dieciocho de junio de dos mil catorce por el que se concedió la medida cautelar fue notificado a las autoridades involucradas -Poder Ejecutivo y Secretaría de Finanzas del Estado de Oaxaca- el veinticuatro siguiente, quienes tenían la obligación de acatar en sus términos -arriba precisados- la medida cautelar. Estas notificaciones se practicaron por medio de despacho número 529/2014. Foja 99 y 100 de autos.
23. De las páginas 201, 202, 203, 204, 205, 206, 218, 219, 220, 221, 222, 229, 230, 235, 236, 242, 243, 249 y 250 del cuaderno de la controversia constitucional 67/2014, obran diversas constancias de las que se advierte que se entregaron recursos financieros al Municipio de Amilpas, Oaxaca, por conducto de J.M.C.M., por lo que hace a los meses de junio y julio. Cabe señalar que el ministro instructor requirió a la Secretaría de Finanzas de la entidad que enviara los comprobantes de pago de los recursos municipales correspondientes a los meses de agosto y septiembre de 2014.
