Ejecutoria num. 25/2016 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 01-01-2018 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 25/2016. PODER EJECUTIVO FEDERAL. 9 DE NOVIEMBRE DE 2016. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS J.L.P., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y A.P.D.. DISIDENTE: E.M.M.I. SECRETARIO: SALVADOR ALVARADO LÓPEZ.

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al nueve de noviembre de dos mil dieciséis.

V I S T O S; Y,

R E S U L T A N D O:

PRIMERO. Presentación de la Controversia Constitucional. Por escrito recibido el quince de febrero de dos mil dieciséis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, H.C.H., en su carácter de Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal, promovió controversia constitucional en contra de las Cámaras de Diputados y Senadores y solicitó la invalidez de la disposición y el acto siguientes.

a) El artículo 27, último párrafo de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

b) La ratificación que hizo el Senado de la República el catorce de diciembre de dos mil quince del nombramiento que el titular del Ejecutivo expidió a favor de Á.V.Z. como Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

SEGUNDO. Conceptos de invalidez. Los conceptos de invalidez expuestos en la demanda son en síntesis los siguientes.

El artículo impugnado fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el dos de enero de dos mil trece y su primer acto de aplicación ocurrió el quince de enero del mismo año, con la ratificación por parte del Senado de la República de J.R.M.L. como Comisionado del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Sin embargo, con la ratificación de catorce de diciembre de dos mil quince, de Á.V.Z. como nuevo Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública se genera una nueva oportunidad para impugnar el artículo 27, último párrafo de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

Lo anterior pues debe hacerse una interpretación amplia del artículo 21, fracción II de la ley reglamentaria en la materia, en el sentido de incluir la posibilidad de que las disposiciones sean impugnadas a partir de todos aquellos actos que generen una vulneración de la Constitución Federal, ya que cada uno puede entrañar una nueva violación que no puede escapar del control constitucional.

Al respecto, es aplicable por analogía el criterio que ha sostenido la Suprema Corte de Justicia de la Nación en cuanto a que es posible impugnar el contenido de una disposición fiscal que tiene vigencia anual, a pesar de que se trate de aspectos que han sido publicados con anterioridad, pues la posibilidad de impugnarlas se actualiza en función de su vigencia.

Por otro lado, en cuanto al fondo del asunto se estima que tanto el acto como la disposición contravienen los principios de supremacía constitucional y de división de poderes, al establecer la intervención del Senado de la República en el nombramiento de los servidores públicos que integran la administración pública federal, facultad que es exclusiva del P. de la República, pues la Constitución Federal no establece excepción alguna respecto a la facultad de nombramiento de los servidores públicos que se encuentran en la estructura de la Administración Pública Federal.

TERCERO. Artículos constitucionales que se estiman violados. El demandante considera violados los artículos 49, 89, fracción II, 90 y 133 de la Constitución Federal.

CUARTO. Trámite de la controversia. Por acuerdo de dieciséis de febrero de dos mil dieciséis, el P. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la controversia constitucional, a la que correspondió el número 25/2016 y, por razón de turno, designó como instructor al M.J.F.F.G.S..

QUINTO. Admisión de la demanda. Mediante acuerdo de diecisiete de febrero de dos mil dieciséis, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional; tuvo como demandados a la Cámara de Diputados y Senadores del Congreso de la Unión, a los que ordenó emplazar para que formularan su contestación; y dio vista a la Procuradora General de la República para que manifestara lo que correspondiera.

SEXTO. Recurso de reclamación. El dos de marzo de dos mil dieciséis, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión interpuso recurso de reclamación en contra del acuerdo admisorio; en sesión de ocho de junio de la citada anualidad, esta Segunda Sala de la Suprema Corte determinó por mayoría de tres votos, que el recurso era procedente pero infundado, al no ser posible advertir de manera manifiesta e indudable que la controversia había sido interpuesta de manera extemporánea.(1)

SÉPTIMO. Contestación de la Cámara de Diputados. Manifestó que debe sobreseerse en la controversia constitucional de conformidad con el artículo 20, párrafo II de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al actualizarse la causal de improcedencia relativa a la falta de oportunidad de la demanda.

Lo anterior porque el artículo se impugna en atención a un ulterior acto de aplicación, lo que actualiza el consentimiento tácito del demandante, lo que no es acorde con el artículo 21, fracción II de la ley reglamentaria en la materia, pues como reconoció el Poder Ejecutivo el artículo impugnado fue aplicado por primera vez el quince de enero de dos mil trece.

Adicionalmente, sostuvo que el supuesto acto de aplicación del artículo que refiere el Poder Ejecutivo no es el segundo, pues el Senado de la República lo ha aplicado en diversas ocasiones desde su publicación.

Ahora, en cuanto al fondo, los argumentos del Poder Ejecutivo son infundados pues aunque es cierto que en el artículo 17 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública no se estableció la ratificación del Senado del nombramiento del Secretario Ejecutivo, esto no puede generar que el artículo 27 sea inconstitucional, en atención a que la regularidad constitucional debe verificarse en relación con la propia Constitución y no con disposiciones secundarias.

Por otro lado, la ratificación no implica una intromisión en la esfera competencial del Poder Ejecutivo, sino que se traduce en un mecanismo de participación interinstitucional que caracteriza al Sistema Nacional de Seguridad Pública, pues la división de poderes también implica un sistema de pesos y contra pesos tendiente a evitar la consolidación de un poder absoluto.

Así, considera que es constitucionalmente válido que se establezca en una disposición general la colaboración de uno o dos poderes en la función propia de otro, como sucede en el caso de la designación de otros funcionarios como el Procurador General de la República, oficiales superiores del Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacional, empleados superiores de Hacienda, entre otros.

Al respecto, precisa que el Sistema Nacional de Seguridad Pública está integrado por organismos que no tienen una relación de subordinación jerárquica al Ejecutivo Federal y su operación involucra tanto al Poder Ejecutivo como al Legislativo, por lo que el Secretario Ejecutivo es un funcionario sui generis que no se subordina a la Secretaría de Gobernación.

OCTAVO. Contestación de la Cámara de Senadores. Manifestó en su contestación que la demanda de controversia constitucional es improcedente ya que el primer acto de aplicación de la disposición fue el veinte de marzo de dos mil trece y no se impugnó.

Así, el veintinueve de abril de dos mil catorce el Senado de la República realizó un nuevo acto de aplicación del artículo 27, último párrafo, al nombrar a J.C.H.V. como Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad, acto que tampoco fue impugnado.

A su juicio es incorrecta la afirmación que hace el Poder Ejecutivo en el sentido de que cada acto de aplicación entraña una nueva violación a los principios que consagran la Constitución Federal, pues el principio de definitividad implica que si la demanda de controversia constitucional no se presenta en su debido momento ya no será posible hacerlo con posterioridad.

Adicionalmente, considera falsa la afirmación del Ejecutivo en el sentido de que la impugnación del artículo puede realizarse a partir de cada ratificación que el Senado haga de los nombramientos que realice el Ejecutivo, pues la disposición ya fue estudiada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la Acción de Inconstitucionalidad 1/2013.

Por otro lado, afirma que la disposición tiene plena validez material pues, fue creada bajo los lineamientos que la Constitución Federal debido a que la toma de decisiones en el Sistema Nacional de Seguridad Pública requiere la interacción de los poderes Ejecutivo y Legislativo.

Así, el artículo impugnado responde a las necesidades reales de la sociedad de establecer medidas tendientes a generar un nuevo esquema de organización institucional que garantice la seguridad interior del país y la debida protección de los habitantes. En este sentido, el Sistema Nacional de Seguridad Pública no se encuentra en el esquema de la Administración Pública Federal.

Por otro lado, refiere que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido en diversas ocasiones que el principio de división de poderes no puede entenderse en términos absolutos, pues exige un equilibrio entre los distintos poderes de la federación y de las entidades federativas por un sistema de pesos y contrapesos.

Al respecto, el nombramiento del Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad se ubica en un caso de colaboración entre poderes que resulta aceptable al fortalecer la toma de decisiones en un tema tan trascendental como la seguridad pública nacional.

NOVENO. Opinión de la Procuradora General de la República. La Procuradora General de la República no emitió opinión en este asunto.

DÉCIMO. Audiencia para la presentación de pruebas y alegatos. Substanciado el procedimiento en la controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la ley reglamentaria, en la que en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

DÉCIMO PRIMERO. Radicación a Segunda Sala. En atención a la solicitud formulada por el Ministro ponente al P. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Segunda Sala para su radicación y resolución.

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de esta controversia constitucional.(2)

El Poder Ejecutivo Federal impugnó el artículo 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, que establece

Artículo 27.- A la Secretaría de Gobernación corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

(...)

El Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública serán nombrados [sic] por el Titular del Poder Ejecutivo Federal con la ratificación del Senado de la República.

Lo anterior, derivado de la ratificación hecha por el Senado de la República en sesión del catorce de diciembre de dos mil quince, del nombramiento de Á.V.Z., como Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

A efecto de determinar si la demanda fue promovida oportunamente se estará a lo dispuesto en el artículo 21, fracción II de la ley reglamentaria en la materia, que a la letra establece

Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

(...)

II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.

Del análisis literal de la disposición transcrita se desprende que la impugnación de normas generales en vía de controversia constitucional, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos:

1. Dentro del plazo de treinta días contado a partir del día siguiente al de su publicación.

2. Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la disposición controvertida.

Al respecto es aplicable la tesis jurisprudencial P./J. 29/97, de rubro y texto

CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. OPORTUNIDAD PARA PROMOVERLAS CUANDO SE IMPUGNEN NORMAS GENERALES. De conformidad con lo dispuesto en la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la impugnación de normas generales en la vía de controversia constitucional, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos: 1) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente de su publicación; y, 2) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida. Con base en la citada disposición legal, los órganos de poder legitimados para intentar una controversia constitucional, gozan de una doble oportunidad para cuestionar la constitucionalidad de una norma de carácter general, ya que pueden hacerlo con motivo de su publicación, o del primer acto de aplicación en perjuicio del órgano demandante; de esto se sigue que, en el primer caso, si esta Suprema Corte de Justicia decretara el sobreseimiento por la improcedencia de la controversia constitucional, fundada en que se promovió fuera del plazo de treinta días posteriores a la publicación de la norma general respectiva, aquel mismo órgano de poder estaría en aptitud jurídica de ejercer válidamente, con posterioridad, la acción de controversia constitucional para impugnar la referida norma, si lo hiciera con motivo del primer acto de aplicación. (Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo V, mayo de 1997, página 474).

Ahora una vez transcurrido el plazo de treinta días contado a partir del día siguiente de su publicación, al no promoverse el juicio por el primer acto de aplicación, existe una manifestación de la voluntad que implícitamente significa el consentimiento de la disposición impugnada.

Entonces, el consentimiento de la disposición reclamada parte de la premisa de que el actor no promovió la demanda de controversia constitucional dentro de las hipótesis previstas en el artículo 21, fracción II de la ley reglamentaria de la materia, a pesar de que fue individualizada en su perjuicio, tal como lo ha sostenido esta Suprema Corte en otros asuntos, como la controversia constitucional 84/2004.(3)

En el caso concreto, si se atiende a la fecha de publicación en el Diario Oficial de la Federación del artículo impugnado, la controversia constitucional es notoriamente extemporánea ya que la disposición fue publicada el dos de enero de dos mil trece y la demanda se presentó el quince de febrero de dos mil dieciséis.

Al respecto, se advierte que, aunque el mencionado acto fue expedido con fundamento en la norma impugnada, no constituye el primer acto de aplicación, pues ya había sido aplicado con anterioridad, como se desprende de las pruebas que allegó el Senado de la República al momento de rendir su contestación.

En efecto del expediente de la controversia constitucional se advierte que el diecinueve de marzo de dos mil catorce(5) el Ejecutivo Federal puso a consideración del Senado de la República el nombramiento de Monte A.R.G. como Comisionado Nacional de Seguridad Pública, el cual fue ratificado el veinticinco de marzo del mismo año.

Así mismo, el veintiocho de abril de dos mil catorce,(6) el Ejecutivo Federal puso a consideración del Senado de la República el nombramiento de J.C.H.V. como Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, el cual fue ratificado el veintinueve de abril siguiente.(7)

Por lo que la ratificación del nombramiento de Á.V.Z. el catorce de diciembre de dos mil quince no fue el primer acto de aplicación del artículo impugnado sino uno ulterior.

Así, al existir actos posteriores al acto de aplicación al que refiere el Ejecutivo Federal, la presentación de la demanda es extemporánea, pues la oportunidad para la impugnación en controversia constitucional de una disposición se verifica al momento de la publicación o del primer acto de aplicación.

Es aplicable la tesis jurisprudencial P./J. 121/2006, que a la letra establece.

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA UN SEGUNDO O ULTERIOR ACTO DE APLICACIÓN DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA.

Del artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que para impugnar normas generales en vía de controversia constitucional es menester que la demanda se interponga dentro del plazo de 30 días contados a partir del día siguiente al de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación en perjuicio del actor. En consecuencia, es improcedente dicha impugnación si se trata de un segundo o ulterior acto de aplicación, una vez transcurrido el plazo de 30 días contados a partir del día siguiente al de la publicación de la norma general, pues ello se traduce en una manifestación de voluntad del actor que entraña su consentimiento tácito. (Novena Época, No de Registro: 173937, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIV, Noviembre de 2006, página: 878).

Lo anterior porque de conformidad a la ley reglamentaria y al criterio del Tribunal Pleno, la posible afectación por invasión de esferas competenciales se verifica al momento de aplicar la disposición y no propiamente al momento en que ésta se pueda traducir en un beneficio o perjuicio material a la parte que demanda.

Al respecto, son infundados los argumentos de la promovente en el sentido de que debe interpretarse de una manera más amplia el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria en la materia en el sentido de incluir la posibilidad de que las disposiciones sean impugnadas a partir de todos aquellos actos que generen una vulneración de la Constitución Federal, pues ello llevaría a la inaplicación de la referida fracción, la cual busca generar seguridad jurídica respecto del momento en que puede promoverse la controversia constitucional.

Por otro lado, tampoco es aplicable al caso concreto el principio de anualidad que esta Suprema Corte ha reconocido como propio de la ley de ingresos y el presupuesto de egresos, debido a que la propia naturaleza de las disposiciones es de carácter anual; aspecto que no comparte la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal por no contar con una temporalidad definida.

Por todo lo anterior, esta Segunda Sala concluye que es aplicable la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII de la ley reglamentaria de la materia, por lo que debe sobreseerse en el asunto conforme al artículo 20, fracción II del mismo ordenamiento.(8)

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee en la controversia constitucional.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros J.L.P., J.F.F.G.S. (ponente), M.B.L.R. y P.A.P.D.. El señor M.E.M.M.I., emitió su voto en contra. El señor M.J.F.F.G.S., emitió su voto con reservas.

Firman los Ministros P., el Ponente y el Secretario de Acuerdos de la Segunda Sala, quien autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA SEGUNDA SALA.

_________________________________

MINISTRO A.P.D..

PONENTE.

___________________________________________________

MINISTRO JOSÉ F.F.G.S..

SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA SALA.

____________________________________________

LICENCIADO MARIO EDUARDO PLATA ÁLVAREZ.

En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, Octavo y Duodécimo Transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9º del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

________________

1. Recurso de reclamación 11/2016, derivado de esta controversia constitucional, resuelto en sesión de ocho de junio de dos mil dieciséis, por mayoría de tres votos de los señores M.E.M.M., J.L.P. y M.B.L.R.. Los señores M.J.F.F.G.S. y P.A.P.D. emitieron su voto en contra.

2. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso c), de la Constitución Federal; 10, fracción I, y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación en relación con los puntos segundo, fracción I, y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Pleno de este Alto Tribunal de trece de mayo de dos mil trece, dado el sobreseimiento que se decreta.

3. Resuelta en sesión del Tribunal Pleno de catorce de agosto de dos mil seis, véanse fojas 64 a 67 de la sentencia.

4. Foja 272 del expediente

5. Foja 296 del expediente

6. Foja 297 del expediente

7. Foja 333 del expediente

8. Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21.

Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior.