Ejecutoria num. 249/2017 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-07-2022 (CONTRADICCIÓN DE TESIS)

CONTRADICCIÓN DE TESIS 249/2017. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL DÉCIMO OCTAVO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO, EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y DE TRABAJO DEL DÉCIMO PRIMER CIRCUITO Y EL QUINTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL TERCER CIRCUITO. 13 DE JUNIO DE 2019. UNANIMIDAD DE ONCE VOTOS DE LAS MINISTRAS Y DE LOS MINISTROS A.G.O.M., J.L.G.A.C., Y.E.M., J.F.F.G.S., L.M.A.M., J.M.P.R., N.L.P.H., E.M.M.I., J.L.P., A.P.D.Y.A.Z. LELO DE LARREA. PONENTE: A.G.O.M.. SECRETARIO: M.A.N.V..

Ciudad de México. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al trece de junio de dos mil diecinueve, emite la siguiente

SENTENCIA:

Mediante la cual se resuelve la contradicción de tesis 249/2017, suscitada entre el Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito y el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Tercer Circuito.

El problema jurídico por resolver consiste en determinar si el principio de relatividad de las sentencias actualiza o no un motivo manifiesto e indudable de improcedencia cuando en la demanda de amparo indirecto se impugna una omisión legislativa atribuida al Poder Legislativo.

I. ANTECEDENTES DEL CASO

1. Denuncia de la contradicción. El presidente del Quinto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Tercer Circuito, mediante oficio número 050/2017-ST presentado el veintisiete de junio de dos mil diecisiete en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, denunció la posible contradicción entre el criterio sustentado por ese órgano jurisdiccional al resolver el recurso de queja 135/2017-IV, en contraposición a los criterios emitidos por el Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito(1) y el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito,(2) al fallar los recursos de queja 53/2016 y 122/2013, respectivamente.

2. Trámite. Recibido el escrito, por acuerdo de tres de julio de dos mil diecisiete, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente con el número 249/2017; admitió a trámite la denuncia de posible contradicción de tesis y decidió turnar los autos al Ministro A.G.O.M. para la elaboración de proyecto de resolución. De igual manera, solicitó a las presidencias de los Tribunales Colegiados contendientes que remitieran por medio de versión digitalizada o copia certificada las citadas ejecutorias, así como que informaran si los criterios sustentados en tales asuntos a partir de los cuales se denunciaba la contradicción de tesis se encontraban vigentes o, en su caso, la causa para tenerlos por superados o abandonados.

3. Por autos de once de julio y dos de agosto de dos mil diecisiete, los Tribunales Colegiados discrepantes informaron que sus criterios se encontraban vigentes y remitieron las ejecutorias respectivas. Así, por acuerdo de veintitrés de septiembre de dos mil diecisiete, se determinó que el asunto se encontraba debidamente integrado con los criterios que motivaron la posible contradicción de tesis, por lo que se ordenó remitir el asunto a la ponencia designada para la elaboración del proyecto de sentencia.

4. Radicación en Sala. Por acuerdo de dieciocho de mayo de dos mil dieciocho, tras solicitud por parte del Ministro ponente, la Ministra presidenta de la Primera Sala de la Suprema Corte acordó que la misma se abocaba al conocimiento del asunto y envió los autos a la ponencia asignada para su resolución.

5. Radicación en Pleno. No obstante, en sesión de treinta y uno de octubre de dos mil dieciocho, los integrantes de la Primera Sala acordaron que el asunto debía ser remitido al Tribunal Pleno.

II. COMPETENCIA

6. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la denuncia de contradicción de tesis, atendiendo a lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (de ahora en adelante la "Constitución Federal"); 226, fracción II, de la Ley de Amparo, reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, vigente a partir del tres de abril de dos mil trece (de ahora en adelante la "Ley de Amparo vigente"), y 10, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos primero y tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, al confrontarse criterios de Tribunales Colegiados de diferente Circuito cuya materia no es de competencia exclusiva de las S..

III. LEGITIMACIÓN

7. La denuncia de contradicción de tesis fue formulada por parte legitimada para ello, de conformidad con la fracción II del artículo 227 de la Ley de Amparo en vigor, al ser realizada por el Magistrado presidente del Quinto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Tercer Circuito.

IV. CRITERIOS DENUNCIADOS

8. En el presente considerando se dará cuenta de los diferentes criterios contendientes.

A. Sentencia del Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

Antecedentes del caso

9. El veintidós de enero de dos mil dieciséis, una persona, en su carácter de Consejero del Pueblo de Mexicaltzingo, interpuso un juicio de amparo indirecto en contra del jefe de Gobierno, del secretario de Gobierno, de la Secretaría de Cultura y de la Consejería Jurídica y de Servicios Legales de Gobierno, todos del Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas atribuciones, entre otras cuestiones, por la omisión de emitir y publicar las disposiciones reglamentarias de la Ley de Salvaguarda del Patrimonio Urbanístico Arquitectónico del Distrito Federal.

10. A su juicio, la falta en la emisión de estas disposiciones jurídicas provocaba la ausencia de condiciones legales para formular las recomendaciones técnicas respectivas para elaborar un plan de manejo y determinar qué autoridades de la Administración Pública del Gobierno del Distrito Federal tienen que participar para mantener en óptimas condiciones el Canal Nacional, Canal de C. y Canal de Cuemanco, los cuales fueron declarados Espacios Abiertos Monumentales.

11. La demanda se registró con el número de expediente 64/2016-IV. Tras prevenciones y su cumplimiento, por acuerdo de diecinueve de febrero de dos mil dieciséis, el J. Décimo de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México determinó desechar la demanda con fundamento en los artículos 107, fracción II, de la Constitución Federal y 61, fracción XXIII, 73, 77 (a contrario sensu) y 113 de la Ley de Amparo. Desde su punto de vista, se actualiza un motivo manifiesto e indudable de improcedencia del juicio de amparo cuando la pretensión de la demanda es reclamar una omisión legislativa, en tanto que la eventual restitución implicaría dar efectos generales a la sentencia, que en el caso sería la creación de las disposiciones reglamentarias de la Ley de Salvaguarda del Patrimonio Urbanístico Arquitectónico del Distrito Federal. Estas disposiciones serían prescripciones generales, abstractas y permanentes que vincularían no sólo al promovente del amparo, sino a todos los gobernados de la Ciudad de México.

12. En contra de esta resolución, mediante escrito presentado el veintinueve de febrero de dos mil dieciséis en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal (hoy Ciudad de México), se interpuso un recurso de queja.

13. El Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al que por razón de turno tocó conocer del asunto, registró el recurso con el número de expediente 53/2016 y, en sesión de veintiuno de abril de dos mil dieciséis, emitió sentencia en la que declaró fundado el medio de defensa, ordenando admitir la demanda de amparo.

Argumentación de la sentencia

14. Los razonamientos invocados por el órgano de amparo fueron los que siguen:

a) Los argumentos de la parte recurrente resultan suficientes para tener por expresada la causa de pedir, y sustancialmente fundados, pues revelaron que el motivo de improcedencia expuesto en el auto impugnado no se acreditó de manera manifiesta ni notoria.

b) En principio, se aclaró que no toda causa de improcedencia, por el solo hecho de estar prevista en el artículo 61 de la Ley de Amparo, puede justificar que, al proveer sobre la demanda, el J. de Distrito la deseche de plano con fundamento en el artículo 113 de dicho ordenamiento; máxime, como es el caso, la prevista en la fracción XXIII, en concordancia con el 77 de la Ley de Amparo y 107, fracción II, de la Constitución Federal (numerales que fueron invocados en el auto recurrido). Ello, ya que las características específicas del asunto de trato denotaron que el Juzgado de Distrito en la etapa inicial del juicio constitucional no puede tener una absoluta seguridad o indudable certeza de que fuera improcedente.

c) Para poner en evidencia tal aserto, se precisó que la Constitución Federal es un documento en el que se condensan los principios y valores del pueblo de México, contiene los derechos fundamentales, las libertades de los individuos, las normas que dan pauta a la prevalencia del Estado de derecho y que rigen la organización, funcionamiento y atribuciones de los poderes públicos, así como de los organismos autónomos y su relación con los habitantes.

d) El Tribunal Colegiado explicó que, de conformidad con el principio de Supremacía Constitucional, todas las normas relativas a los derechos humanos quedan subordinadas a dicho documento y a los tratados internacionales signados por este país; y el ejercicio de tales derechos no puede restringirse ni suspenderse, salvo los casos y bajo las condiciones que la propia Ley Fundamental establece, favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.

e) También se destacó que, el diez de junio de dos mil once, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el "Decreto por el que se modifica la denominación del capítulo I del título primero y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos". Dicho decreto fue resultado de una discusión sobre la necesidad de incorporar al derecho interno la obligación de los órganos del Estado, de respetar, aplicar y hacer efectivos los derechos humanos previstos en los instrumentos internacionales celebrados por México. Se estimó que no sobraba decir que los derechos humanos constituyen una categoría dogmática del derecho constitucional, un conjunto de prerrogativas que deben estar acorde con los contenidos sobre la materia a los que el Estado se compromete internacionalmente.

f) Así, se sostuvo que, en términos de la reforma constitucional de dos mil once, la modalización deóntica del artículo 1o., de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos tiene como paradigma básico la obligación por parte de las autoridades de armonizar las disposiciones constitucionales con el derecho internacional de los derechos humanos, a efecto de que se respeten, protejan, garanticen y satisfagan estos últimos; por ello, además de que a los tratados internacionales que contengan disposiciones inherentes a derechos humanos se les otorga rango constitucional, se establece el uso de la interpretación conforme y del principio pro persona, esto quiere decir, que el operador jurídico se encuentra obligado no sólo a armonizar las normas de derechos humanos, independientemente de su origen constitucional o internacional, con el resto del contenido de la Constitución y con los tratados de derechos humanos, sino que también el sentido de dicha armonización debe ser tal que privilegie aquel que otorgue un mayor beneficio a las personas, esto es, que maximice dentro de los márgenes posibles a favor de la libertad, lo que constituye la esencia del principio pro persona.

g) Asimismo, se detalló que el artículo 17 de la Constitución General de la República se compone de cinco derechos, a saber: a) la prohibición de la autotutela; b) el derecho a una tutela jurisdiccional; c) la abolición de costas judiciales; d) la independencia judicial; y e) la prohibición de la prisión por deudas de carácter civil. Así, conforme a lo establecido en la Constitución Federal, el derecho de tutela jurisdiccional tiene como finalidad que las personas accedan efectivamente a la administración de justicia que desarrollan los tribunales, a efecto de cumplir con los requisitos constitucionales y procesales atinentes, puedan dentro de los plazos y términos que fijen las leyes, obtener una resolución en la que, fundada y motivadamente, se resuelva su pretensión o defensa; por ende, el orden jurídico interno debe crear instancias, recursos o medios de defensa que permitan a las personas expresar los argumentos y ofrecer los medios de convicción idóneos y necesarios para la obtención de una decisión ya sea favorable o desfavorable a sus intereses.

h) Con la peculiaridad de que, en términos de la Constitución y los tratados internacionales, no es suficiente la sola circunstancia de que el Estado prevea recursos y medios jurídicos tendentes a garantizar el acceso a la tutela jurisdiccional, sino que los mismos deben ser asequibles; es decir, no se puede supeditar el derecho de acceso a los tribunales a través de normas que impongan requisitos innecesarios, excesivos o carentes de razonabilidad o proporcionalidad, que únicamente impidan u obstaculicen el real y efectivo acceso a la justicia.

i) Por otro lado, se explicó que dentro de las funciones orgánicas que desarrolla el Estado se encuentra la de legislar, cuya finalidad y propósito esencial es generar normas que permitan la convivencia armónica de las personas, la realización y optimización de las políticas públicas del Estado y, además, siguiendo los lineamientos del artículo 1o., de la Carta Magna, garantizar la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos a través de la implementación de mecanismos (garantías judiciales) para hacerlos eficaces.

j) Empero, puede suceder que en el proceso legislativo se produzca una insuficiencia sustancial o adjetiva en la creación de la norma, omitiéndose incluir derechos u obligaciones a los destinatarios de la ley, lo cual, doctrinariamente ha sido definido como una omisión legislativa, por la cual, el legislador soslayó –en su ejercicio obligatorio o potestativo– implementar prerrogativas constitucionales o desarrollar cláusulas de símil naturaleza, a efecto de hacerlas operativas y eficaces. Estas omisiones pueden ser absolutas o relativas y de ejercicio obligatorio o potestativo.

k) Siendo que, de conformidad con el artículo 103, de la Constitución Federal, los tribunales de la Federación tienen la facultad de resolver en el juicio de amparo toda controversia que se suscite, no sólo por normas generales y actos de autoridad, sino también por omisiones. Considerando a su vez que, tras la reforma constitucional de seis de junio de dos mil once, el concepto tradicional del principio de relatividad sufrió modificaciones, por lo que es indispensable tomar en cuenta los nuevos parámetros constitucionales para resolver los juicios de amparo y los efectos en su concesión.

l) Ahora bien, dicho todo lo anterior, se destacó que, en la demanda de amparo, el quejoso reclamó –sustancialmente– la omisión de emitir y publicar las disposiciones reglamentarias de la Ley de Salvaguarda del Patrimonio Urbanístico Arquitectónico del Distrito Federal –actualmente Ciudad de México–, y las consecuencias que de dicha abstención se derivan, a efecto de mantener en óptimas condiciones el Canal Nacional, el Canal de C. y el Canal de Cuemanco.

m) Ello, a partir de un alegato de violación del derecho humano a un medio ambiente sano y porque en el artículo 12 en relación con el tercero transitorio, ambos de la Ley de Salvaguarda del Patrimonio Urbanístico Arquitectónico del Distrito Federal (cuya reforma se publicó en la Gaceta Oficial de dicha entidad el tres de mayo de dos mil doce), se estableció la obligación para el jefe de Gobierno de la Ciudad de México de formular las recomendaciones técnicas respectivas y determinar a la autoridad responsable del desarrollo y seguimiento del plan de manejo y salvaguarda correspondiente al Canal Nacional, en un plazo no mayor de treinta días hábiles contados a partir de la entrada en vigor de dicho decreto; sin que al efecto, dicha autoridad haya actuado en ese sentido.

n) En ese tenor, el Tribunal Colegiado llegó a la convicción de que no se actualizaba la razón de improcedencia advertida de plano por el J. de Distrito. En primer lugar, pues si bien la parte quejosa reclamó la omisión en que sostuvo, han incurrido las autoridades responsables para emitir las disposiciones legales necesarias a fin de preservar los "espacios abiertos monumentales" de la Ciudad de México (Canal Nacional, Canal de C. y Canal de Cuemanco), su acción no la ejerció de manera gratuita y/o a título particular, sino por la obligación que les impuso –a las responsables– la propia Constitución y diversos ordenamientos de carácter internacional tendentes a garantizar los derechos humanos a un medio ambiente sano y a la salud, así como de la Ley de Salvaguarda del Patrimonio Urbanístico Arquitectónico del Distrito Federal.

o) Esto es, la omisión legislativa reclamada deviene de un mandato legal que impone a las autoridades responsables la obligación de emitir las disposiciones reglamentarias de la Ley de Salvaguarda del Patrimonio Urbanístico Arquitectónico del Distrito Federal –artículo tercero transitorio de reforma de tres de mayo de dos mil doce–, a efecto de mantener en óptimas condiciones el Canal Nacional, el Canal de C. y el Canal de Cuemanco.

p) Así, para el Colegiado, existían elementos suficientes para que el J. de Distrito analizara el acto reclamado, por lo que no era válido afirmar, como lo hizo el juzgador, que de hacerlo se trastocaba el principio de relatividad. Primero, ya que la demanda no se presentó buscando proteger un interés particular, sino el de los habitantes del Pueblo de Mexicaltzingo, derivado de esa falta de cumplimiento a un mandato legal que impone a la autoridad la obligación de expedir la norma relativa a la preservación y mantenimiento de los Canales Nacionales, de C. y de Cuemanco.

q) Además, contrario a la valoración del J. de Distrito, no era notoria ni manifiesta la causa de improcedencia del juicio, toda vez que, si bien la Suprema Corte cuenta con el criterio consistente en que, cuando se reclama en amparo indirecto la omisión del legislador de expedir ordenamientos generales, tal circunstancia hace improcedente el juicio en tanto se podría atentar contra el principio de relatividad que rige al juicio de amparo; no obstante, a partir de la reforma constitucional de seis de junio de dos mil once, para el Tribunal Colegiado, ahora es posible considerar –atendiendo al principio pro persona– que los tribunales de la Federación tienen facultad de resolver en el juicio de amparo toda controversia que se suscite, no sólo por normas generales y actos de autoridad, sino también por omisiones en que ésta incurra, aun cuando fueren de índole legislativo, pues al respecto no existe limitación alguna en ese sentido; lo anterior, con el objeto de restaurar el orden constitucional que se alega violado, lo que implica un análisis conjunto del derecho que se aduce transgredido, a la luz del acto de autoridad y su afectación, para determinar si la autoridad responsable puede repararla. r) Así, a decir del Tribunal Colegiado, al no ser no ser manifiesto ni notorio el motivo de improcedencia, no podía desecharse la demanda sino, en todo caso, constituía una cuestión propia de la sentencia de fondo. Ello es así, pues lo notorio y manifiesto, gramaticalmente, corresponde a algo que queda al descubierto de manera patente y clara, lo cual excluye cualquier tipo de afirmación que requiera de una serie de consideraciones para justificarla.

s) Bajo esa lógica, en suma, la consideración del juzgador de que el juicio de amparo era improcedente pues de concederse la protección constitucional solicitada se atentaría contra el principio de relatividad, requirió de una serie de explicaciones para justificarla, entre otras: que los actos reclamados constituyen omisiones legislativas; que el juicio de amparo contra este tipo de omisiones resulta improcedente; asimismo, el J. de Distrito explicó en qué consiste el principio de relatividad y de qué manera se vería vulnerado de concederse la protección constitucional solicitada.

t) Por ende, era evidente que para sostener la posición del J. de amparo resultaba indispensable un estudio exhaustivo sobre el tema que no es propio de un acuerdo, porque ante tal estadio procesal, ya no sería dable hablar de una causa de improcedencia notoria y manifiesta al no derivar los argumentos de lo expuesto, precisamente, en la propia demanda o de las pruebas que se adjunten a ella, sino del estudio e interpretación que lleve a cabo el resolutor federal sobre el tema en la sentencia.

u) Consecuentemente, se argumentó que, si el juicio de amparo –regulado por la Ley de Amparo vigente– constituye un medio de control tanto de constitucionalidad como de convencionalidad y de legalidad, cuyo objeto es reparar las transgresiones de derechos fundamentales que un determinado acto de autoridad genera sobre la esfera jurídica del justiciable que acuda a él, con el fin de restituirlo en el goce pleno de los derechos que le hayan sido vulnerados y, además, constitucionalmente se ha contemplado que los tribunales de la Federación pueden resolver controversias suscitadas respecto de normas generales, actos u omisiones de la autoridad que transgredan derechos reconocidos en la Constitución Federal y tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, y que por ello, los efectos del amparo pueden versar respecto de actos de carácter omisivo, era inconcuso que, de conformidad con el artículo 1o,. de la Constitución Federal, interpretado sistemáticamente con el diverso artículo 133, los juzgadores en atención al principio pro persona deben adecuar su actuar a la interpretación que menos restrinja el goce de derechos fundamentales, esto es, deben optar por la optimización de derechos humanos fundamentales.

v) Máxime que, como se destacó, la improcedencia constituye una excepción a la regla general, que es la procedencia del juicio de amparo como medio de control de los actos de autoridad que vulneren los derechos individuales que consagra la Constitución Federal; de ahí que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que las causales de improcedencia deben probarse plenamente y no inferirse a base de presunciones, porque sólo por excepción, en los precisos casos que indica el artículo 61 de la Ley de Amparo, no es dable el acceso a dicho medio de control constitucional y, por lo mismo, es de más estricta aplicación en el caso del ejercicio de la facultad contenida en el artículo 113 del mismo ordenamiento legal para desechar de plano una demanda.

w) En consecuencia, se concluyó que en la resolución que desechó de plano la demanda constitucional se aplicaron de manera inexacta los artículos 61, fracción XXIII, y 113, de la Ley de Amparo, dado que en términos del último numeral únicamente opera el desechamiento cuando se encontrare causa manifiesta e indudable de improcedencia, lo que no se actualizó en la especie.

x) Sin soslayarse que el J. de Distrito, al emitir el auto impugnado haya citado la tesis 2a. VIII/2013 (10a.), de rubro: "OMISIÓN LEGISLATIVA. ES IMPROCEDENTE EL JUICIO DE AMPARO EN SU CONTRA, CONFORME AL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XVIII, DE LA LEY DE LA MATERIA, EN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN II, PÁRRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.". Lo anterior, debido a que dicho criterio no constituía jurisprudencia obligatoria para ese Tribunal Colegiado de conformidad con el artículo 217 de la Ley de Amparo y se emitió conforme a las disposiciones de la legislación de la materia abrogada; por lo cual no dilucidaba si conforme al nuevo marco legal previsto en la Ley de Amparo que entró en vigor a partir del tres de abril de dos mil trece subsistía o no el criterio relativo a la improcedencia del juicio de amparo en contra de omisiones legislativas.(3)

B. Sentencia dictada por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito.

Antecedentes del caso

15. El veintiocho de octubre de dos mil trece, una persona promovió demanda de amparo indirecto contra el Congreso del Estado de Michoacán de O., reclamando la omisión de este órgano de integrar el primer Consejo Económico y Social del Estado de Michoacán, conforme a lo dispuesto por el artículo segundo transitorio de la Ley del Consejo Económico y Social, publicada el veintinueve de diciembre de dos mil once y vigente a partir del veintinueve de ese mismo mes y año.

16. El treinta de octubre siguiente, el J. Segundo de Distrito en el Estado, a quien por razón de turno correspondió conocer del asunto, recibió la demanda de amparo, ordenando formar y registrar el expediente con el número de expediente IV-814/2013. Luego, requirió al quejoso para los efectos de que precisara el carácter con el cual comparecía a juicio de amparo (por propio derecho o en representación de una sociedad anónima). Una vez cumplido el requerimiento, el seis de noviembre de dos mil trece, el J. de Distrito resolvió desechar la demanda al estimar que se actualizada manifiesta e indudablemente la improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXIII, de la Ley de Amparo, en relación con los numerales 103, fracción I, y 107, fracción II, de la Constitución Federal y 73 de la propia Ley de Amparo.

17. Citando lo resuelto por la Segunda Sala en el amparo en revisión 663/2012, el juzgador adujo que lo que se impugnaba en la demanda era una omisión legislativa, la cual no podía ser reclamada en un juicio de amparo, ya que, de concederse la Protección Federal, sus efectos vincularían no sólo al quejoso (afectando el principio de relatividad de las sentencias), sino a otro número de gobernados que tuvieran relación con la norma; además de que, en el caso, no se actualiza un interés legítimo, toda vez que la omisión reclamada no causaba una lesión a la esfera jurídica del promovente del amparo.

18. Recurso de queja. Inconforme con la resolución anterior, el quejoso interpuso un recurso de queja. El Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito conoció del recurso, lo registró con el número 122/2013 y dictó sentencia el treinta de enero de dos mil catorce.

Argumentación de la sentencia

19. En el fallo, el Tribunal Colegiado determinó declarar fundada la queja con base en las siguientes consideraciones:

a) Se inició el estudio de fondo precisando que el juicio de amparo es un medio de control de constitucionalidad, convencionalidad y legalidad cuyo objeto es reparar las violaciones de derechos fundamentales. Empero, para poder acceder al mismo, se han establecido ciertos presupuestos procesales denominados "causales de improcedencia", las cuales deben ser manifiestas e indudables si se detectan fuera de la audiencia constitucional.

b) A partir de esta premisa, se llegó a la conclusión de que las razones que motivaron el desechamiento de la demanda no fueron notorias ni manifiestas, por lo que se le daba la razón al recurrente. En principio, se destacó que en la exposición de motivos de la reforma constitucional que dio lugar a la nueva Ley de Amparo, se dijo que el objetivo de dicha modificación era ampliar el marco de protección del juicio de amparo, entre otras cuestiones, para modificar la visión de que los derechos sociales y culturales eran normas programáticas, sino como derechos exigibles de manera individual y colectiva, y para establecer que los tribunales de la Federación tenían facultades para resolver en amparo toda controversia suscitada no sólo por normas generales y actos de autoridad, sino también por omisiones (dado que en atención a la naturaleza de los derechos sociales, las omisiones son su principal medio de violación).

c) En esa lógica, para abordar el tema de omisiones legislativas (que a decir del Colegiado fue el motivo de desechamiento de la demanda), se sostuvo que era necesario hacerlo desde tres ópticas diferentes: i) la posición de la Suprema Corte; ii) la posición del J. en el sistema interamericano de protección de los derechos humanos; y, iii) la posición doctrinaria.

d) En relación con la primera, se señaló que si bien existe el criterio del Pleno de que la omisión legislativa no es reparable mediante el juicio de amparo, dicha interpretación se hizo previo a las reformas constitucionales de seis y once de junio de dos mil once. Por su parte, se adujo que si bien la Segunda Sala emitió un criterio de improcedencia del juicio de amparo tras dichas reformas constitucionales, proviene antes de la entrada en vigor de la Ley de Amparo publicada el dos de abril de dos mil trece.

e) Respecto al sistema interamericano, se destaco que es criterio de la Corte Interamericana de Derechos Humanos que los Jueces interamericanos (que incluye a los nacionales por virtud del control de convencionalidad) tienen la obligación de hacer respetar la Convención Interamericana contra actos u omisiones de autoridad que menoscaben los derechos humanos. Por ende, toda vez que el juicio de amparo es el medio por antonomasia en México para respetar y reparar violaciones a derechos humanos, para el Tribunal Colegiado y en ejercicio del control de convencionalidad ex officio, se hacía notar que ese órgano colegiado, de alguna manera, sustentaba el criterio de la procedencia del juicio de amparo contra omisiones, no sólo tratándose del derecho de petición por no proveer sobre la misma, o por violación al derecho a una justicia pronta al dejar de emitirse una sentencia, entre otros casos, sino además en el caso de R.N. (juicio de amparo 1060/2008, del índice de ese tribunal), en donde se consideró que el Tribunal de Justicia Administrativa de Michoacán tenía competencia legal para en ejercicio del control de legalidad del acto administrativo determinara si el Ejecutivo de ese Estado incurrió o no en la omisión legislativa que se le atribuía, a fin de pagar o no los daños reclamados.

f) Por último, en torno a las posiciones doctrinarias, se explicó que varios autores han afirmado que, para que exista una omisión legislativa inconstitucional, debe acreditarse: un mandato normativo expreso (de la Constitución, tratados o de una ley) que requiera complementación "operativa" en legislación secundaria o en acciones conducentes; el incumplimiento de tal obligación por parte del legislador o de funcionario competente de cualquiera de los órganos públicos, y que la omisión produzca la vulneración de un derecho o garantía. Ello, aunado a la idea de que para hacer efectivos los derechos fundamentales deben colmarse dos principios: el de legalidad y el de acceso a la justicia.

g) Ahora bien, con fundamento en todo lo anterior, el Tribunal Colegiado argumentó que atendiendo al nuevo bloque de constitucionalidad y a la obligatoriedad de la jurisprudencia emitida por la Corte Interamericana, se llegaba a la convicción de que no era manifiesto e indudable el motivo de desechamiento de la demanda de amparo, sino en todo caso constituye una cuestión propia de la sentencia.

h) Desde su punto de vista, para sostener la posición del J. de Distrito, se debía hacer un estudio sobre si, en atención a la obligatoriedad de la jurisprudencia interamericana, podía conservarse intacta la posición de que el juicio de amparo era improcedente contra una omisión legislativa o si, por el contrario, era procedente con base en el ejercicio de control de convencionalidad donde se juzgan las omisiones de cualquier autoridad perteneciente al Estado.

i) Ello, pues dicho análisis implica un examen exhaustivo sobre el tema, el cual no es propio de un acuerdo de trámite. Debe hacerse en sentencia. Consecuentemente, se insiste, no es conveniente hablar de una causa de improcedencia notoria y manifiesta al no derivar los argumentos de lo expuesto en la propia demanda o de las pruebas adjuntas a la misma, sino de un estudio e interpretación realizados por el juzgador, que requirió de un examen más profundo y en donde incluso se citó literalmente la ejecutoria de la Segunda Sala de la Suprema Corte relacionada con el tema.

j) Máxime que en el caso se advirtió que la omisión imputada al Congreso del Estado de Michoacán devino de la "no conformación del primer Consejo Económico y Social del Estado de Michoacán, conforme a lo dispuesto por el Artículo Segundo Transitorio de la Ley del Consejo Económico y Social del Estado de Michoacán, publicada el veinte de diciembre de dos mil once."

k) Así, el Tribunal Colegiado explicó que el juzgador de amparo debía dar pie a la demanda y no desecharla de plano, pues tendría que determinarse, en su caso, si ese acto reclamado era formal y materialmente legislativo o si era nada más formalmente legislativo, pero materialmente administrativo, lo cual es un estudio de fondo que requiere de un examen de su naturaleza, no sólo extrínseca, sino también intrínseca.

l) Ello, toda vez que la función legislativa (desde el punto de vista formal) es la actividad que realiza el Estado para la creación de las normas jurídicas que de forma exclusiva le ha sido atribuida al Poder Legislativo y que se ubican en el artículo 44 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Michoacán de O.. Sin embargo, la función legislativa no sólo está atribuida al Poder Legislativo sino, desde el punto de vista material también se confiere al titular del Poder Ejecutivo al facultarlo a realizar actos jurídicos que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas generales, como lo es la facultad de expedir los reglamentos interiores de las oficinas a su cargo, conforme lo previene en el artículo 60, fracción VI, de la Constitución Local.

m) Por su parte, la función administrativa, desde el punto de vista formal, es la actividad que el Estado realiza por medio del Poder Ejecutivo; sin embargo, la función administrativa, desde el punto de vista material, desde su naturaleza intrínseca es la que el Estado realiza bajo un orden jurídico, y que consiste en la ejecución de actos materiales o de actos que determinan situaciones jurídicas para los casos individuales.

n) En ese sentido, se argumentó que si en la función legislativa nunca se realizan actos materiales, ni se determinan situaciones jurídicas para casos individuales. Luego si lo esencial de un acto legislativo es la creación de situaciones jurídicas generales, abstractas e impersonales, se consideraba que el mandato legal dirigido al Congreso del Estado de Michoacán contenido en el segundo transitorio de la Ley del Consejo Económico y Social del Estado de Michoacán de O. (consiste en la creación del Primer Consejo Económico y Social del Estado) era un acto formalmente legislativo, pero materialmente administrativo, porque consiste en la realización de un acto material no así la creación de una situación jurídica concreta. De ahí que se estimara no era notorio ni manifiesto que se refiera a una omisión legislativa, como lo sostuvo el J. de Distrito al desechar la demanda.

o) Por otra parte, en relación con la no acreditación del interés legítimo, se sostuvo que tampoco era un motivo manifiesto e indudable de improcedencia del juicio de amparo, en razón de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que la afectación del interés en el juicio constitucional es un motivo de prueba durante la secuela procesal, pues de desecharse la demanda el quejoso quedaría en estado de indefensión, haciéndose nugatorios sus derechos a impedírsele demostrar los dos supuestos que integran el interés jurídico; es decir, su titularidad respecto del derecho subjetivo reconocido por la ley y el perjuicio que le causa el acto de autoridad. Tratándose de un interés legítimo, el quejoso que pretenda sustentar su acción tiene el derecho de acreditarlo durante la fase de instrucción.

p) Por último, el Tribunal Colegiado citó los artículos 103, fracción I, de la Constitución Federal y 1o., fracción I, y 107, fracción II, de la Ley de Amparo e insistió en que, donde la Constitución o la ley no distingue, no procede que el intérprete distinga. Por ello, en términos del texto de esas normas, podía concluirse que no existía razón jurídica alguna para excluir del objeto del juicio de amparo a las omisiones legislativas. La circunstancia de que se pueda dictar una sentencia de amparo con efectos generales tiene como fundamento un ordenamiento interno que no puede ser justificante para no juzgar un acto –omisión– de autoridad que pudiera violar derechos humanos; máxime que en la Constitución ni la Ley de Amparo, al establecer el objeto y procedencia del juicio de amparo, no se hace ninguna distinción en relación con las omisiones legislativas u omisiones administrativas y jurisdiccionales, por lo que, se insistió, debía tenerse presente la regla de interpretación que donde la ley no distingue, no es dable al intérprete distinguir.

q) Afirmando, incluso, que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya había anticipado criterio de hacer respetar los derechos humanos previstos en la Constitución, aunque no existiera un procedimiento para ello, al determinar que: "... cuando se declara la inconstitucionalidad de una disposición de observancia general por no prever un procedimiento en el que antes de la emisión de un acto privativo se respeten las formalidades esenciales a que se refiere el párrafo segundo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en acatamiento del fallo protector, la respectiva autoridad administrativa o jurisdiccional podrá reiterar el sentido de su determinación, siempre y cuando siga un procedimiento en el que el quejoso pueda ejercer plenamente su derecho de audiencia".(4)

C. Sentencia dictada por el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Tercer Circuito.

Antecedentes del caso

20. Una institución bancaria promovió un juicio ejecutivo mercantil en contra de otra persona por diversas prestaciones, entre ellas, el cumplimiento de un contrato de apertura de crédito en cuenta corriente. El J. Quinto en Materia Mercantil del Primer Distrito Judicial del Estado de Jalisco conoció del caso y lo registró con el número de expediente 2874/2016. Tras la admisión de la demanda y la notificación de la misma, el demandado rindió su contestación, reconviniendo al actor. El nueve de febrero de dos mil diecisiete, el juzgador tuvo por contestada la demanda; sin embargo, no se pronunció sobre la reconvención. Posteriormente, por acuerdo de veintiocho de febrero, regularizando el procedimiento, el juzgador desechó la reconvención por tratarse de un juicio ejecutivo mercantil.

21. En desacuerdo, el demandado interpuso un juicio de amparo en el que consideró como autoridades responsables a la Cámara de Diputados, a la Cámara de Senadores y al Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, como autoridades ordenadoras, y como autoridad ejecutora al citado J. Quinto en Materia Mercantil del Primer Partido Judicial del Estado de Jalisco. Señaló que el acto reclamado era la omisión legislativa consistente en la falta de permisión en el Código de Comercio respecto a la reconvención en los juicios ejecutivos, así como la aplicación de dicha omisión normativa por parte del referido J. Quinto. 22. De esta demanda conoció la J.a Primero de Distrito en Materia Civil en el Estado de Jalisco, quien registró el caso con el número 326/2017-I. Mediante acuerdo de veintinueve de marzo de dos mil diecisiete, la juzgadora determinó requerir al quejoso para que, entre otras cuestiones, precisara qué artículo normativo estaba reclamando, señalara la fecha del primer acto de aplicación y detallara si impugnó el acuerdo de veintiocho de febrero de dos mil diecisiete. El quejoso cumplió el requerimiento, aduciendo que no reclamaba ningún artículo, sino la omisión legislativa del Código de Comercio relativa a que en los juicios ejecutivos se permita la reconvención; aclarando que el primer acto de aplicación de esa omisión radicó en el referido acuerdo de veintiocho de febrero, el cual no fue reclamado (cuestión que no era necesaria porque se combatía una omisión legislativa).

23. A raíz de esta respuesta, por acuerdo de siete de abril de dos mil diecisiete, la J.a Primero de Distrito en Materia Civil en el Estado de Jalisco decidió que debía desecharse la demanda por manifiesta e indudablemente improcedente, con fundamento en los artículos 61, fracción XXIII, de la Ley de Amparo y 107, fracción II, primer párrafo, de la Constitución Federal. Desde su perspectiva, el juicio de amparo era improcedente cuando se reclamaban omisiones legislativas de expedir determinada ley o de reformar la existente, en atención al principio de relatividad de las sentencias de amparo.

24. Recurso de queja. Inconforme, el quejoso interpuso un recurso de queja, del cual correspondió conocer al Quinto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Tercer Circuito, quien lo admitió a trámite y lo registró con el número de expediente 135/2017-IV. En sesión de veintinueve de mayo de dos mil diecisiete, el órgano jurisdiccional dictó sentencia en el sentido de declarar infundado tal medio de impugnación.

Argumentación de la sentencia

25. Los argumentos del órgano colegiado para confirmar el acuerdo impugnado fueron los siguientes:

a) Resulta inexacto el razonamiento del quejoso consistente en que en el caso no se actualiza un motivo manifiesto e indudable de improcedencia del juicio de amparo.

b) En términos de los artículos 61, fracción XXIII, y 113 de la Ley de Amparo y 107 de la Constitución Federal, las sentencias que se dicten en el juicio de amparo únicamente se ocuparán de los quejosos que lo hubieren solicitado, y el amparo que, en su caso, se otorgara debe limitarse al caso especial sobre el que verse la controversia; sin que las sentencias dictadas en el juicio de amparo pudieran tener efectos generales. Es decir, la sentencia que se dicte en un juicio de amparo solamente debe ocuparse de los quejosos que lo hubieren solicitado y debe limitarse al caso en que verse la controversia. De ahí que no sea posible emitir una sentencia de amparo en la que se dieran efectos generales, pues respecto de dichas sentencias aún prevalece el principio de relatividad conforme al precepto constitucional aludido.

c) Por tanto, de estimar procedente el juicio de amparo contra una omisión legislativa, en caso de conceder la protección constitucional al quejoso, el efecto de esa decisión sería obligar a la autoridad legislativa a reparar esa omisión; a saber, a legislar, dando efectos generales a la ejecutoria, toda vez que la reparación constitucional implicaría la creación de una norma, que es una prescripción de carácter general, abstracta y permanente, que vincularía no sólo al promovente del amparo y a las autoridades señaladas como responsables, sino a todos los gobernados y autoridades cuya afectación tuviera relación con la norma creada, lo que se apartaría del principio de relatividad que tutela el Texto Constitucional vigente.

d) En ese sentido, se afirma que la J.a de Distrito estuvo en aptitud de advertir, desde la demanda de amparo y su escrito aclaratorio, que el acto reclamado se hizo consistir en una omisión legislativa, cuestión que no sería modificada aún se admitiera a trámite el amparo indirecto y recibiesen los informes justificados de las autoridades responsables, ya que la concesión del amparo que pudiera obtenerse a través del juicio constitucional del que derivó el asunto, no podría tener por efecto la reforma al Código de Comercio.

e) En ese sentido, se argumentó que aun cuando la tesis P.C., emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "LEYES, AMPARO CONTRA. ES IMPROCEDENTE AQUÉL EN QUE SE IMPUGNA LA OMISIÓN DEL LEGISLADOR ORDINARIO EN EXPEDIR UNA LEY DE ARMONIZAR UN ORDENAMIENTO LEGAL A UNA REFORMA CONSTITUCIONAL.", interpreta la Ley de Amparo abrogada, era notorio que la disposición contemplada por la citada fracción XXIII del artículo 61 de la legislación reglamentaria vigente era de similar redacción al numeral 73, fracción XVIII, de la legislación anterior; asimismo, la fracción II del artículo 107 constitucional continúa redactada en los mismos términos, donde se alude al principio de relatividad que rige en el juicio de amparo.

f) Por ende, el Tribunal Colegiado adujo que resultaba aplicable la tesis aislada de la Segunda Sala de la Suprema Corte, de rubro: "OMISIÓN LEGISLATIVA. ES IMPROCEDENTE EL JUICIO DE AMPARO EN SU CONTRA, CONFORME AL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XVIII, DE LA LEY DE LA MATERIA, EN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN II, PÁRRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."

g) Afirmando entonces que no se compartían las tesis de rubros: "OMISIÓN LEGISLATIVA O REGLAMENTARIA. SU RECLAMO NO CONSTITUYE UN MOTIVO MANIFIESTO E INDUDABLE DE IMPROCEDENCIA DE LA DEMANDA DE AMPARO.", "OMISIÓN LEGISLATIVA O REGLAMENTARIA. HIPÓTESIS EN QUE ES PROCEDENTE EL AMPARO INDIRECTO." y "OMISIÓN LEGISLATIVA O ADMINISTRATIVA. EL MOTIVO DE DESECHAMIENTO DE UNA DEMANDA DE AMPARO, CONSISTENTE EN QUE NO PROCEDE EL JUICIO EN SU CONTRA, NO ES NOTORIO, MANIFIESTO E INDUDABLE, PORQUE IMPLICA UN ESTUDIO EXHAUSTIVO SOBRE EL TEMA QUE NO ES PROPIO DE UN ACUERDO, SINO DE LA SENTENCIA.", sustentadas, las dos primeras, por el Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y, la última, por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito; por lo que se ordenó efectuar la denuncia de contradicción de tesis correspondiente.

h) Aclarando que dicha decisión no ocasionaba una violación a los derechos contemplados en el artículo 17 de la Constitución Federal, tales como el acceso a la jurisdicción, justicia o tutela judicial, debido a que con el acto reclamado no se le está negando el acceso a los tribunales y que éstos resuelvan la problemática de fondo planteada, toda vez que el quejoso, como lo refirió en su demanda de amparo, compareció a contestar la demanda de origen, sin que en el juicio ejecutivo mercantil se contemple la acción reconvencional, por lo que esa circunstancia, de manera alguna, evita que en su momento se dilucide el fondo del negocio, en donde, podrá incluso obtener sentencia favorable aun cuando no se prevea la reconvención.

i) De ahí que, contrario a lo afirmado por la parte recurrente, el simple establecimiento de presupuestos necesarios para que las autoridades jurisdiccionales estén en aptitud de analizar el fondo de los argumentos propuestos en una demanda de garantías (causales de improcedencia) no constituye, en sí mismo, una violación al derecho humano al recurso efectivo ni al acceso a la justicia reconocido tanto en la Constitución Federal como en los tratados internacionales, tal como se reconoce en la jurisprudencia 1a./J. 22/2014 (10a.) de la Primera Sala de la Suprema Corte, que dispone: "DERECHO FUNDAMENTAL A UN RECURSO JUDICIAL EFECTIVO. EL HECHO DE QUE EN EL ORDEN JURÍDICO INTERNO SE PREVEAN REQUISITOS FORMALES O PRESUPUESTOS NECESARIOS PARA QUE LAS AUTORIDADES DE AMPARO ANALICEN EL FONDO DE LOS ARGUMENTOS PROPUESTOS POR LAS PARTES, NO CONSTITUYE, EN SÍ MISMO, UNA VIOLACIÓN DE AQUÉL."

j) Por tanto, se sostuvo que no era obstáculo para arribar a esa conclusión la circunstancia de que el artículo 107, fracción II, de la Constitución General de la República, en los párrafos segundo y tercero, establezca la posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de una ley con efectos generales solamente deriva del mencionado procedimiento especial, en el que después de que se comunica a la autoridad legislativa sobre la existencia de precedentes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o de jurisprudencia emitida por los Tribunales Colegiados en la que se declare la inconstitucionalidad de una norma y aquélla no la deja sin efectos en un plazo de noventa días naturales, ese Alto Tribunal debe emitir la declaratoria general de inconstitucionalidad correspondiente, siempre que fuere aprobada por una mayoría de ocho Ministros, motivo por el cual no es posible adoptar esa decisión en un caso concreto, es decir, en una sentencia dictada en un juicio de amparo, ya que como se dijo, no puede tener efectos generales.

k) Además, el hecho de que la fracción VI del indicado artículo 107 constitucional aluda a que el juicio constitucional procede contra omisiones, se encuentra referida a aquellas que se suscitan en juicio, fuera de juicio o después de concluido, o que afecten a personas extrañas al procedimiento, o bien, respecto a las omisiones de las autoridades administrativas; asimismo, también procede el amparo contra normas generales, mas no en cuanto a las omisiones legislativas.

l) Por tanto, se consideraba que la causa de improcedencia invocada por la J.a federal si era notoriamente manifiesta, lo que hacía procedente el desechamiento de plano de la demanda de amparo; determinación que se encontraba debidamente fundada y motivada.

V. EXISTENCIA DE LA CONTRADICCIÓN

26. Para estar en aptitud de resolver el presente asunto, primero, se detallarán los requisitos que este Tribunal Pleno ha identificado para la existencia de una contradicción, para después verificar si se actualizan en el caso que nos ocupa.

Lineamientos para la existencia de una contradicción

27. Como cuestión previa, es importante recordar que, según jurisprudencia de esta Suprema Corte, para determinar si existe o no una contradicción de tesis no es necesario que los criterios se sostengan en tesis jurisprudenciales. Por contradicción de "tesis" debe entenderse cualquier discrepancia en el criterio adoptado por órganos jurisdiccionales terminales a través de argumentaciones lógico-jurídicas que justifiquen su decisión en una controversia, independientemente de que hayan o no emitido la denominada tesis de jurisprudencia. Sirve de apoyo para esta determinación la tesis P. L/94, de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA SU INTEGRACIÓN NO ES NECESARIO QUE SE TRATE DE JURISPRUDENCIAS."(5) y la jurisprudencia P./J. 72/2010, de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES."(6)

28. Por tanto, de acuerdo con lo resuelto por este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la forma de aproximarse a los problemas que se plantean en este tipo de asuntos debe radicar en la necesidad de unificar criterios y no en la de comprobar que se reúna una serie de características determinadas en los casos resueltos por las S. de esta Suprema Corte. Así, para comprobar que una contradicción de tesis es procedente se requiere determinar que exista una necesidad de unificación; a saber, una posible discrepancia en el proceso de interpretación más que en el producto del mismo.

29. En otras palabras, para resolver si existe o no una contradicción de tesis, será necesario analizar detenidamente cada uno de los procesos interpretativos involucrados –y no tanto los resultados que ellos arrojen–, con el objeto de identificar si en algún tramo de los respectivos razonamientos se tomaron decisiones distintas –no necesariamente contradictorias en términos lógicos– aunque legales. Por ello, si la finalidad de la contradicción de tesis es la unificación de criterios, y dado que el problema radica en los procesos de interpretación –no en los resultados– adoptados por los tribunales contendientes, entonces es posible afirmar que, para que una contradicción de tesis sea procedente, es necesario que se cumplan las siguientes condiciones:

a) Primer requisito. Las S. contendientes debieron haber resuelto alguna cuestión litigiosa en la que se vieron en la necesidad de ejercer el arbitrio judicial a través de un ejercicio interpretativo mediante la adopción de algún canon o método, cualquiera que fuese.

b) Segundo requisito. Entre los ejercicios interpretativos respectivos se debe encontrar algún punto de toque; es decir, que exista al menos un tramo de razonamiento en el que la interpretación ejercida gire en torno a un mismo tipo de problema jurídico: ya sea el sentido gramatical de una norma, el alcance de un principio, la finalidad de una determinada institución o cualquier otra cuestión jurídica en general; y que sobre ese mismo punto de derecho, los tribunales contendientes adopten criterios jurídicos discrepantes.

c) Tercer requisito. Que lo anterior pueda dar lugar a la formulación de una pregunta genuina acerca de si la manera de acometer la cuestión jurídica es preferente en relación con cualquier otra que, como la primera, también sea legalmente posible.

30. Al respecto, es aplicable la jurisprudencia del Tribunal Pleno que se refleja en la tesis de rubro y texto que a continuación se reproducen:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES. De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución."(7)

Pronunciamiento sobre la existencia

31. Aplicando los lineamientos recién referidos al caso concreto, en síntesis, se considera que se acreditan las condiciones para la existencia de la contradicción sólo entre los Tribunales Colegiados contendientes del Tercer Circuito y del Décimo Primer Circuito; en cambio, se estima que no existe conflicto interpretativo en relación con lo fallado por el Décimo Octavo Tribunal Colegiado del Primer Circuito. Lo anterior, en atención a las siguientes consideraciones.

32. En principio, se acredita el primer requisito para la existencia de la contradicción, pues los tres Tribunales Colegiados se enfrentaron a cuestiones litigiosas en las que ejercieron su arbitrio judicial a través de ejercicios interpretativos. Al resolver sus respectivos recursos de queja, los órganos colegiados contendientes dotaron de contenido normativo (gramatical y sistemáticamente) a varios preceptos de la Constitución Federal, tras su reforma de seis de junio de dos mil once, y de la Ley de Amparo vigente, a fin de valorar el alcance de las reglas procesales del juicio de amparo; lo que los llevó a confirmar o revocar las determinaciones cuestionadas de los Jueces de Distrito.

33. Por su parte, también se cumple el segundo requisito de existencia de la contradicción relativo a la identificación de un conflicto interpretativo, pero únicamente entre lo resuelto por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito y el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Tercer Circuito. El punto interpretativo de contacto consiste en determinar si, con motivo del principio constitucional de relatividad de las sentencias, se actualiza o no un motivo manifiesto e indudable de improcedencia cuando en un juicio de amparo indirecto se impugna un cierto tipo de omisión legislativa a cargo del Poder Legislativo; a la que hemos denominado omisión legislativa en sentido estricto.(8)

34. Al respecto, al resolver el recurso de queja 122/2013, el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito sostuvo que, atendiendo al alcance del principio de relatividad de las sentencias de amparo, no era manifiesta ni indudablemente improcedente una demanda de amparo en la que se le cuestionó a un Poder Legislativo Local una omisión legislativa.

35. El caso tuvo su origen en una demanda de amparo indirecto en la que el quejoso impugnó del Congreso del Estado de Michoacán la omisión legislativa de integrar el primer Consejo Económico y Social del Estado de Michoacán, conforme a lo dispuesto por el artículo segundo transitorio de la Ley del Consejo Económico y Social. El J. de Distrito desechó la demanda por notoriamente improcedente (con fundamento en el artículo 61, fracción XXIII, de la Ley de Amparo, en relación con los numerales 103, fracción I, y 107, fracción II, de la Constitución Federal y 73 de la propia Ley de Amparo), toda vez que, desde su punto de vista, lo cuestionado no podía ser analizado en un juicio de amparo. A su parecer, de concederse el amparo los efectos de la sentencia vincularían no sólo al promovente del juicio, sino a otro número de gobernados (afectando el principio de relatividad de las sentencias). 36. Interpuesto el recurso de queja, el referido Tribunal Colegiado del Décimo Primer Circuito revocó la decisión del juzgador. Aludiendo a la doctrina respecto a la inconstitucionalidad por omisión legislativa y a los precedentes de la Suprema Corte (en particular, el de la Segunda Sala relativo a la improcedencia) y del sistema interamericano de protección de los derechos humanos sobre el tema, argumentó que el principio de relatividad de las sentencias no podía ser utilizado como una de las razones para desechar de plano la demanda, de conformidad con la normatividad constitucional vigente tras la reforma constitucional de dos mil once, la Ley de Amparo publicada en abril de dos mil trece y los criterios actuales de la Suprema Corte y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

37. Entre otras razones, el Tribunal Colegiado explicó que, para validar la posición del juzgador, era necesario determinar si, con la declaración (del Pleno) de que la jurisprudencia emitida por la Corte Interamericana es vinculante para los Jueces mexicanos, debía conservarse intacta la posición de la Suprema Corte que previamente se había sostenido relativa a que el juicio de amparo resulta improcedente en contra de una omisión legislativa atribuida al Poder Legislativo (ante la imposibilidad de que una sentencia incida en personas que no promovieron el amparo) o si, por el contrario, el juicio era procedente con base en el ejercicio del control de convencionalidad, donde se juzgan las omisiones de cualquier autoridad perteneciente al Estado Parte, incluyendo las del Poder Legislativo. Situación que implicaba un estudio exhaustivo sobre el tema que no era propio de un acuerdo, sino de una sentencia, pues a la luz del nuevo parámetro de regularidad los Jueces de amparo deben asegurar la restitución de los derechos violados ante cualquier acto de autoridad.

38. Por otro lado, contrario a esa postura y al fallar el recurso de queja 135/2017, el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Tercer Circuito se apartó explícitamente del criterio del tribunal del Décimo Primer Circuito, denunciando la contradicción y sosteniendo que más bien debía seguir subsistiendo el criterio tomado por esta Corte en la Novena Época consistente en que las omisiones legislativas no pueden examinarse en un juicio de amparo al actualizarse una improcedencia de conformidad con el principio de relatividad de las sentencias de amparo.

39. En ese asunto, el quejoso presentó su demanda de amparo indirecto en contra del Congreso de la Unión, manifestando que éste incurría en una omisión legislativa ante la falta de regulación en el capitulado del Código de Comercio (que concierne a los juicios ejecutivos) para permitir la reconvención. El J. de Distrito desechó de plano la demanda (con fundamento en los artículos 61, fracción XXIII, de la Ley de Amparo y 107, fracción II, primer párrafo, de la Constitución Federal). Desde su postura, el juicio de amparo resulta manifiesta e indudablemente improcedente cuando se reclaman al Poder Legislativo omisiones de expedir determinada ley o de reformar la existente, en atención al principio de relatividad de las sentencias de amparo; lo cual podía ser advertido desde la etapa inicial del juicio.

40. Planteado el recurso de queja, el Tribunal Colegiado confirmó tal decisión, aduciendo que la improcedencia en contra de la omisión legislativa atribuida al Poder Legislativo Federal era manifiesta e indudable porque: se podía desprender de forma patente y clara de la lectura de la demanda y de los documentos anexos, sin que tal apreciación pudiera llegar a variar con la admisión de la demanda y la sustanciación del procedimiento que dé lugar a que se rindan los informes de las autoridades demandadas. Para el Tribunal Colegiado, el principio de relatividad que rige en el juicio de amparo implica que la sentencia sólo se puede ocupar de las personas que hubieren solicitado el amparo, lo que impide que una hipotética concesión de la protección constitucional reporte algún beneficio a otras personas. Consecuentemente, si se admitiera la posibilidad de impugnar una omisión legislativa, la reparación constitucional conllevaría la creación de normas de carácter general, abstractas y permanentes, que tendrían aplicación no sólo para el quejoso sino para todos los gobernados y autoridades que tuvieran relación con la norma, lo que afectaría el aludido principio de relatividad.

41. Para llegar a esta conclusión, se citó como aplicable el criterio de la Segunda Sala de la Suprema Corte que se refleja en la tesis de rubro: "OMISIÓN LEGISLATIVA. ES IMPROCEDENTE EL JUICIO DE AMPARO EN SU CONTRA, CONFORME AL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XVIII, DE LA LEY DE LA MATERIA, EN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN II, PÁRRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."(9)

42. Así las cosas, se llega a la convicción de que los referidos Tribunales Colegiados del Tercer Circuito y del Décimo Primer Circuito abordaron un mismo problema jurídico y llegaron a interpretaciones y conclusiones discrepantes. Mientras que para un tribunal, de acuerdo al alcance del principio constitucional de relatividad de las sentencias, no se actualiza un motivo manifiesto e indudable de improcedencia que pueda sustentarse en un acuerdo de trámite cuando se impugna en una demanda de amparo indirecto una omisión legislativa atribuida al Poder Legislativo; en cambio, para el otro Colegiado, bajo el mismo supuesto (impugnación en una demanda de amparo indirecto de una omisión legislativa del Poder Legislativo), surge una causal manifiesta e indudable de improcedencia que puede ser decretada en un acuerdo de trámite, toda vez que desde ese momento es notorio que la reparación de la omisión conllevaría a emitir normas generales, con lo cual se trastocaría el principio de relatividad que rige a las sentencias de amparo.

43. Conflicto interpretativo que se puede reflejar a partir del siguiente cuestionamiento:

• Conforme a la normatividad constitucional aplicable al juicio de amparo tras su reforma de seis de junio de dos mil once y a la Ley de Amparo vigente, si en una demanda de amparo indirecto se señala como acto reclamado una omisión legislativa en sentido estricto del Poder Legislativo, ¿se actualiza o no un motivo manifiesto e indudable de improcedencia con motivo del principio de relatividad de las sentencias de amparo?

44. Siendo importante resaltar que no es obstáculo para la existencia de esta contradicción de criterios que las decisiones de los Tribunales Colegiados deriven de juicios de amparo con cuestiones fácticas disímiles; a saber, que en un amparo el acto reclamado haya sido la alegada omisión del Congreso del Estado de Michoacán de regular un Consejo Económico y Social y, en otro, se haya reclamado la omisión del Código de Comercio de regular la figura de la reconvención en los juicios ejecutivos mercantiles. Aunque se trata de supuestos fácticos diferenciados, lo relevante para el surgimiento del conflicto interpretativo es que, en ambos casos, los tribunales valoraron que lo reclamado eran omisiones de legislar que se le atribuían al Poder Legislativo, autoridad que formal y materialmente es la facultada para emitir normas con contenidos generales, abstractos e impersonales.

45. Esta aclaración hace evidente que no existe contradicción entre lo resuelto por el citado Quinto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Tercer Circuito y el Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito (al fallar el recurso de queja 53/2016). Si bien este último Colegiado suscribió la postura de que, de conformidad con el principio de relatividad de las sentencias, no es posible decretar la improcedencia manifiesta e indudable del juicio de amparo indirecto cuando se cuestiona una omisión, tal criterio se tomó bajo el supuesto de que lo cuestionado en la demanda de amparo indirecto era la omisión del jefe de Gobierno del entonces Distrito Federal de emitir disposiciones reglamentarias de la Ley de Salvaguarda del Patrimonio Urbanístico Arquitectónico Local (a pesar de que la tesis respectiva haya hecho alusión a la omisión por no emitir una ley). A saber, la omisión legislativa que se reclamó y dio pie a la resolución delColegiado no se imputó a un Poder Legislativo, sino al Ejecutivo. Supuesto que no fue contemplado en la decisión del tribunal del Tercer Circuito y, por ende, no se da lugar a un genuino conflicto interpretativo.

46. Sin que esta delimitación de la existencia de la contradicción pueda interpretarse como que este Tribunal Pleno detente el criterio de que, en amparo indirecto, sólo puede cuestionarse el incumplimiento de un deber de legislar al Poder Legislativo o que el concepto de omisión legislativa no puede entenderse en un sentido más amplio al aquí identificado; por ejemplo, que se refiera a su vez a la ausencia de acatamiento, por parte de otras autoridades materialmente legislativas, de deberes de legislar consistentes en la obligación de emitir reglamentos de una ley u otras normas de carácter general. En este momento simplemente nos estamos pronunciando sobre el supuesto de omisión legislativa identificado previamente.

VI. PROCEDENCIA DE LA CONTRADICCIÓN

47. La contradicción de tesis es procedente y sigue subsistiendo su materia, pues previa o posteriormente a la denuncia no se advierte un criterio vinculante que resuelva el conflicto interpretativo planteado ni se tiene noticia de que los Tribunales Colegiados se hayan separado de sus respectivos criterios, tras haber informado a esta Corte que se encontraban vigentes.

48. En principio, no se pasa por alto que el caso que nos ocupa no es el único en el que esta Suprema Corte ha abordado el tema relativo a la procedencia del juicio de amparo en contra de las omisiones legislativas. Desde inicios de la Novena Época, al resolver el amparo en revisión 961/1997,(10) este Pleno señaló que, respecto de la omisión del legislador ordinario de dar cumplimiento al mandato constitucional de expedir determinada ley o de reformar una existente, el juicio de amparo era improcedente "en virtud de que, según ... el principio de relatividad que rige en el juicio de amparo, la sentencia que en éste se dicte será siempre tal, que sólo se ocupe de individuos particulares, limitándose a ampararlos y protegerlos en el caso especial sobre el que verse la queja, sin hacer una declaración general respecto de la ley o acto que la motivare, lo que en el caso impide que una hipotética concesión de la Protección Federal reporte algún beneficio al quejoso, en virtud de que socapa del respeto a la garantía individual, que ya se dijo consagra el párrafo cuarto del artículo 21 de la Carta Magna, no puede obligarse a la autoridad legislativa a reparar la advertida omisión, esto es, a legislar ... pues esto sería tanto como pretender dar efectos generales a la ejecutoria constitucional, ya que la reparación constitucional implicaría la creación de una ley que es una regla de carácter general, abstracta y permanente, la que vincularía no sólo al peticionario de garantías y a las autoridades señaladas como responsables, sino a todos los gobernados y autoridades cuya actuación tuviera relación con la norma creada, lo que, es inconcuso, resultaría apartado del principio de relatividad enunciado".

49. Criterio que se reflejó en la tesis de rubro: "LEYES, AMPARO CONTRA. ES IMPROCEDENTE AQUEL EN QUE SE IMPUGNA LA OMISIÓN DEL LEGISLADOR ORDINARIO DE EXPEDIR UNA LEY O DE ARMONIZAR UN ORDENAMIENTO LEGAL A UNA REFORMA CONSTITUCIONAL."(11) y que, posteriormente, fue reiterado en otros asuntos, entre los que destacan el amparo directo en revisión 2632/1998, el cual dio lugar a la tesis de rubro: "CONCEPTOS DE VIOLACIÓN Y AGRAVIOS EXPRESADOS EN EL AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN. SON INOPERANTES CUANDO EN ELLOS SE IMPUGNA LA OMISIÓN DEL LEGISLADOR ORDINARIO DE EXPEDIR UNA LEY O DE ARMONIZAR UN ORDENAMIENTO A UNA REFORMA CONSTITUCIONAL."(12)

50. Tiempo más tarde, en el dos mil ocho, este Tribunal Pleno volvió a tratar el tema al resolver una serie de amparos en contra de varias disposiciones de la recién expedida Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. De estos asuntos surgió el criterio jurisprudencial que se refleja en la tesis P./J. 134/2008, de rubro y texto siguientes:

"ISSSTE. LA LEY RELATIVA, AL NO REGULAR EL ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA PROPIEDAD DEL INSTITUTO, CONSTITUYE UNA OMISIÓN LEGISLATIVA QUE NO ES REPARABLE EN EL JUICIO DE AMPARO (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007). De conformidad con el criterio sustentado por el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis P.C., de rubro: ‘LEYES, AMPARO CONTRA. ES IMPROCEDENTE AQUEL EN QUE SE IMPUGNA LA OMISIÓN DEL LEGISLADOR ORDINARIO DE EXPEDIR UNA LEY O DE ARMONIZAR UN ORDENAMIENTO LEGAL A UNA REFORMA CONSTITUCIONAL.’, debe considerarse que aun cuando es cierto que la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, no prevé el arrendamiento de vivienda para los trabajadores, dado que en el rubro correspondiente sólo contempla préstamos hipotecarios y financiamiento en general para vivienda, en sus modalidades de adquisición en propiedad de terrenos o casas habitación, construcción, reparación, ampliación o mejoras de las mismas y para el pago de pasivos adquiridos por estos conceptos; ya que la única referencia que contiene la ley respecto a dicho arrendamiento se encuentra en el artículo cuadragésimo cuarto transitorio, para aquellas que a la fecha de entrada en vigor de la ley tenga en arrendamiento el Instituto, y donde se faculta a la Junta Directiva a expedir las normas que deberán aplicarse a dichas viviendas, lo que significa que la modalidad de arrendamiento habitacional, se limita exclusivamente a las que ya están en esa situación; también lo es, que tal violación constituye una omisión legislativa que no puede repararse a través del amparo, puesto que a virtud de sus efectos no puede obligarse al legislador ordinario a colmar la falta de previsión en esta materia, dado que el efecto relativo de las sentencias de amparo lo impide."(13)

51. Sin embargo, valorando dichos criterios, se insiste, este Tribunal Pleno estima que no son un impedimento para la procedencia de la contradicción. Primero, porque dos de ellos no detentan el carácter de jurisprudencia. Y segundo, porque aun cuando el criterio que sí goza del carácter de jurisprudencia refleja la posición que, desde hace varias décadas, se ha venido sosteniendo sobre la improcedencia de las omisiones legislativas como actos reclamado en un juicio de amparo, no puede ignorarse que tales consideraciones se emitieron con un contexto normativo sustancialmente diferente al que hoy nos rige.

52. A saber, como ejemplo, antes el artículo 103, fracción I, de la Constitución Federal establecía que los órganos jurisdiccionales de la Federación tenían competencia para resolver toda controversia que se suscite: "I. Por leyes o actos de la autoridad que viole las garantías individuales." Con la reforma de seis de junio de dos mil once a dicho precepto constitucional, a los Tribunales de la Federación se les otorgó la facultad para resolver las controversias suscitadas "[p]or normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por esta Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte.". Con este cambio normativo (y otros que se explicarán más adelante) y la emisión de una nueva ley reglamentaria en el año dos mil trece, este Tribunal Pleno entiende que debe dotarse de contenido normativo al supuesto de procedencia del juicio de amparo relativo a las "omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos", en contexto con las reglas procesales vigentes. Aspectos que no fueron tratados en la citada jurisprudencia ni en los otros precedentes referidos de la Novena Época.

53. Bajo esa lógica, debe aplicarse, a contrario sensu, lo dispuesto en el artículo sexto transitorio de la Ley de Amparo vigente que dispone que: "[l]a jurisprudencia integrada conforme a la ley anterior continuará en vigor en lo que no se oponga a la presente ley." Es decir, estamos ante un supuesto donde la citada jurisprudencia tesis P./J. 134/2008 de la Novena Época puede entrar en conflicto con disposiciones normativas vigentes que rigen al juicio de amparo. Por lo que, en realidad, se estima que este Tribunal Pleno no tiene criterio vinculante que resuelva la materia de la contradicción de tesis. Por lo demás, este caso es el idóneo para que los integrantes de la Suprema Corte en conjunto tomen una posición sobre la procedencia de la omisión legislativa que se analiza con fundamento en el contenido vigente de las normas constitucionales y legales aplicables.

54. Por su parte, como se afirmó en párrafos posteriores, el once de julio y el dos de agosto de dos mil diecisiete, los Tribunales Colegiados informaron que sus criterios se encontraban vigentes y, al momento de fallarse el presente caso, no se advierte que se hayan separado de los mismos. Finalmente, no es obstáculo para resolver este asunto la materia de la contradicción de tesis 54/2018; por el contrario, se considera que son asuntos que se complementan.

VII. ESTUDIO DE FONDO DE LA CONTRADICCIÓN

55. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que el criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia es el que se sustenta en el presente fallo.

56. Como se resaltó en párrafos previos, la presente contradicción no tiene como objeto solventar todas las problemáticas relacionadas con la omisión legislativa. La materia de este asunto radica únicamente en resolver si, en atención al principio de relatividad de las sentencias de amparo, se actualiza o no un motivo manifiesto e indudable de improcedencia del juicio de amparo cuando en una demanda de amparo indirecto se impugna una omisión legislativa en sentido estricto del Poder Legislativo. Ello, conforme a la normatividad reglamentaria del juicio de amparo vigente tras las reformas constitucionales y legales de dos mil once y dos mil trece, respectivamente.

57. Bajo ese tenor, en suma, en términos de una interpretación gramatical, sistemática y teleológica de los artículos 103, fracción I, y 107, fracciones I y II, párrafo primero, de la Constitución Federal, así como de los numerales 1, fracción I, 61, fracción XXIII, 73, 77 y 113, de la Ley de Amparo vigente, publicada el dos de abril de dos mil trece, este Tribunal Pleno llega a la convicción que cuando un juzgador aprecie que en la demanda de amparo indirecto se señala como acto reclamado una omisión legislativa en sentido estricto, el principio de relatividad de las sentencias no da lugar a un motivo manifiesto e indudable de improcedencia del juicio de amparo indirecto. El que se hable de una posible concesión de la protección constitucional que conlleve una orden de legislar como medida restitutoria, hace palpable que no estamos ante un supuesto manifiesto e indudable de improcedencia que pueda sustentarse en un acuerdo de trámite. Más bien, cabría admitir la demanda y sustanciar el procedimiento, pues, en su caso, es en la sentencia, y no en un acuerdo de trámite, donde resultaría adecuado realizar el examen de la naturaleza del acto reclamado, si, en efecto, constituye o no una omisión legislativa, si tal cuestión transgrede o no un derecho humano y cómo podría llevarse a cabo su restitución.

58. Como bien lo expresó la Primera Sala en el citado amparo en revisión 1359/2015, por lo que hace a este tipo de omisiones en sentido estricto del Poder Legislativo, "habrá una omisión legislativa propiamente dicha cuando exista un mandato constitucional que establezca de manera precisa el deber de legislar en un determinado sentido y esa obligación haya sido incumplida total o parcialmente". Bajo ese tenor, con el objeto de explicar a cabalidad la conclusión adoptada en este fallo, en los siguientes subapartados aludiremos, primero, a las reglas de admisibilidad que rigen el juicio de amparo, después abundaremos sobre el principio de relatividad de las sentencias y nuestros actuales precedentes sobre el tema, para finalmente aplicar tales consideraciones al conflicto interpretativo que nos ocupa. El juicio de amparo y las reglas de procedencia

59. El juicio de amparo es un medio de control constitucional que tiene como objeto restituir los derechos humanos violados reconocidos por la Constitución y por los tratados internacionales de los que México es Parte. Su finalidad última es proteger y garantizar los derechos humanos de las personas ante normas, actos u omisiones de autoridad o de ciertos particulares que violen esos derechos humanos.

60. Para ello, la Constitución Federal y su legislación reglamentaria han establecido una gran variedad de normas que establecen el carácter de autoridad, el interés que debe ser acreditado para poder promover una demanda de amparo, los requisitos de las sentencias y el principio de relatividad de las mismas, los órganos jurisdiccionales competentes, así como normas de carácter permisivo y prohibitivo que regulan el sistema de procedencia y trámites del juicio. Estas reglas sobre la procedencia buscan, a final de cuentas, garantizar la restitución de las violaciones de derechos, asegurando a su vez el principio de división de poderes de acuerdo a los límites que marca el propio Texto Constitucional.

61. En ese tenor, las normas que regulan el sistema de procedencia, que se consideran relevantes para efectos del presente asunto, son los artículos 103 y 107, fracciones I, II y IV, de la Constitución Federal(14) y 1o., 5o., 61, 62, 63, 65, 73, 74, 77, 107, 112 y 113 de la Ley de Amparo vigente.(15) En síntesis, en estos preceptos se prevé lo que sigue:

a) El juicio de amparo tiene como objeto resolver las controversias suscitadas por normas generales, actos u omisiones de autoridad o de ciertos particulares que violen derechos humanos con rango constitucional. Las autoridades tendrán ese carácter con independencia de su naturaleza formal y serán todas aquéllas que dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria u omitan el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas.

b) Para promover un juicio de amparo se requiere de interés legítimo y las sentencias sólo se ocuparán de los individuos particulares o de las personas morales, privadas u oficiales que lo hubieren solicitado. Cuando se conceda un amparo, el efecto depende del tipo de acto reclamado. Si fue uno de carácter positivo, se restablecerá a la parte quejosa en el pleno goce del derecho violado. Si fue uno de carácter negativo o implica una omisión, el amparo obligará a la autoridad responsable a respetar el derecho de que se trate y a cumplir lo que el mismo exija.

c) Con miras a salvaguardar el principio de división de poderes, existen ciertas causales expresas de improcedencia o sobreseimiento del juicio de amparo. Éstas pueden categorizarse o clasificarse de muchas maneras; a saber, en razón de su objeto, de su materia, de su naturaleza, de su estado procesal, de su relación con otros actos (por ejemplo, existe la imposibilidad de cuestionar ciertas normas o resoluciones/sentencias, tampoco se permite utilizar este medio de control para reclamar actos de tipo político, consumados, consentidos, entre muchos otros). También existen razones de improcedencia que pueden resultar de la interpretación o alcance de alguna disposición de la Constitución Federal o de la ley. Todos estos motivos de improcedencia o sobreseimiento, expresos o que derivan de alguna otra disposición, se deben analizar de oficio o a petición de parte y su actualización no prejuzga sobre la constitucionalidad o legalidad del acto reclamado.

d) Tratándose del amparo indirecto, se contemplan expresamente sus supuestos de procedencia, tales como la posibilidad de cuestionar cualquier norma general tras su primer acto de aplicación o su publicación, así como la viabilidad de impugnar "actos u omisiones que provengan de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo".

e) La demanda de amparo indirecto es competencia, ordinariamente, de los Jueces de Distrito. Una vez presentada o, en su caso turnada, la respectiva autoridad jurisdiccional tiene un plazo de veinticuatro horas para determinar si previene, admite o desecha la misma. Obligación que debe realizarse tomando en cuenta las referidas reglas generales sobre la procedencia y tomando en cuenta la regla específica del artículo 113 de la Ley de Amparo consistente en que el juzgador examinará el escrito de demanda y si existiera causa manifiesta e indudable de improcedencia la desechará de plano.

62. Por lo que hace a este último supuesto, ha sido criterio de esta Suprema Corte, en una multiplicidad de precedentes, que el concepto de manifiesto e indudable radica en todo lo que resulta claro, cierto, seguro, lo que es sabido por todo el mundo, lo que es descubierto, patente, público, evidente y que no se puede poner en duda.

63. En la contradicción de tesis 96/2016, fallada por el Tribunal Pleno el diecinueve de septiembre de dos mil dieciséis (se cita por ser una de los asuntos más recientes), al margen de la materia específica en conflicto, el Tribunal Pleno hizo una interpretación extensiva sobre los vocablos "manifiesto e indudable", señalando que las causales de improcedencia detentan estas características cuando saltan a la vista de la simple lectura de las constancias de autos y por más elementos de pruebas que se ofrezcan en su contra, éstas no desaparecerán, ni el órgano jurisdiccional podrá variar su estudio.

64. Para el Tribunal Pleno, la actualización de la hipótesis prevista en el citado artículo 113 de la Ley de Amparo requiere que el motivo de improcedencia surja de manera manifiesta e indudable y que no deje lugar a dudas, motivo por el cual no exista razón que justifique esperarse hasta la celebración de la audiencia constitucional para decretar el sobreseimiento, ya que las pruebas que aporte el quejoso o la autoridad responsable de modo alguno podrán hacer que desaparezca la posibilidad de que se sobresea en el amparo, razón por la cual la circunstancia de que se deseche la demanda no priva a la parte quejosa del derecho adjetivo de presentar pruebas, pues es evidente que dicho procedimiento y la aportación de pruebas tampoco podrá cambiar el sentido de la decisión. En cambio, instrumentar el procedimiento sí provocaría que se retrase la impartición de justicia por el hecho de que se obligue al juzgador a que instruya el procedimiento, en el que existe claridad de que se decretará el sobreseimiento una vez que se celebre la audiencia constitucional.

65. Expresado en otras palabras, un motivo de improcedencia manifiesto e indudable es aquel que está plenamente demostrado, pues no requiere mayor evidencia, toda vez que se ha advertido en forma patente y absolutamente clara de la lectura del escrito de demanda, de los escritos aclaratorios o de los documentos que se anexan a esas promociones. Además, se tiene la certeza y plena convicción de que la causa de improcedencia de que se trata es operante en el caso concreto, de tal modo que aun en el supuesto de admitirse la demanda de amparo y sustanciarse el procedimiento, no sería posible arribar a una convicción diversa, independientemente de los elementos que pudieran allegar las partes.

66. De esta manera, para advertir la notoria e indudable improcedencia en un caso concreto, debe atenderse al escrito de demanda y a los anexos que se acompañen y así considerarla probada sin lugar a dudas, ya sea porque los hechos en que se apoya hayan sido manifestados claramente por el promovente o en virtud de que estén acreditados con elementos de juicio indubitables, de modo tal que los informes justificados que rindan las autoridades responsables, los alegatos y las pruebas que éstas y las demás partes hagan valer en el procedimiento, no sean necesarios para configurar dicha improcedencia ni tampoco puedan desvirtuar su contenido. Desde luego, la potestad del juzgador no es ilimitada, ni depende del criterio puramente subjetivo del juzgador, sino que para ello debe analizarse si en el caso se surte alguna de las causas reguladas en el artículo y si existen elementos objetivos que permitan concluir que la substanciación del juicio no tendrá utilidad alguna.

El principio de relatividad y los precedentes de esta Corte

67. Ahora bien, en complemento a la descripción de las reglas que rigen la admisibilidad y procedencia del juicio de amparo, debe destacarse que el diseño constitucional vigente del juicio de amparo es producto de una modificación sustancial a la Constitución Federal de seis de junio de dos mil once.(16) Mediante ésta se reformaron una variedad de artículos que incidieron tanto en el ámbito de derechos protegidos a través de este medio de control constitucional, como en los distintos principios que lo sustentan, como el de relatividad de las sentencias. Este principio consiste en la indicación constitucional de que las sentencias que se dicten en un juicio de amparo sólo se ocuparán de las personas que interpusieron la demanda correspondiente.

68. En ese tenor, cabe reiterar que previo a la aludida reforma constitucional de dos mil once, existía una posición muy consolidada en la doctrina de esta Suprema Corte en el sentido de que el juicio amparo era improcedente cuando se impugnaban omisiones legislativas. Esta decisión fue resultado de una construcción jurisprudencial que tenía como punto de partida la interpretación estricta de los alcances del principio de relatividad de las sentencias de amparo.

69. Al resolver el citado amparo en revisión 961/1997, el Pleno de esta Suprema Corte señaló que, respecto de la omisión del legislador ordinario de dar cumplimiento al mandato constitucional de expedir determinada ley o de reformar una existente, era improcedente el juicio de amparo pues el principio de relatividad del juicio de amparo imponía como limitación que "la sentencia que en éste se dicte será siempre tal, que sólo se ocupe de individuos particulares, limitándose a ampararlos y protegerlos en el caso especial sobre el que verse la queja, sin hacer una declaración general respecto de la ley o acto que la motivare, lo que en el caso impide que una hipotética concesión de la protección federal reporte algún beneficio al quejoso, en virtud de que ... no puede obligarse a la autoridad legislativa a reparar la advertida omisión".

70. De esta manera, el Pleno sostuvo que el juicio de amparo no procedía contra omisiones legislativas porque una eventual concesión supondría una vulneración al principio de relatividad; criterio que posteriormente fue recogido en la tesis de rubro: "LEYES, AMPARO CONTRA. ES IMPROCEDENTE AQUEL EN QUE SE IMPUGNA LA OMISIÓN DEL LEGISLADOR ORDINARIO DE EXPEDIR UNA LEY O DE ARMONIZAR UN ORDENAMIENTO LEGAL A UNA REFORMA CONSTITUCIONAL.". Por lo demás, esta postura fue reiterada en otros asuntos, dando lugar a las ya también citadas tesis de rubro: "CONCEPTOS DE VIOLACIÓN Y AGRAVIOS EXPRESADOS EN EL AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN. SON INOPERANTES CUANDO EN ELLOS SE IMPUGNA LA OMISIÓN DEL LEGISLADOR ORDINARIO DE EXPEDIR UNA LEY O DE ARMONIZAR UN ORDENAMIENTO A UNA REFORMA CONSTITUCIONAL." e "ISSSTE. LA LEY RELATIVA, AL NO REGULAR EL ARRENDAMIENTO DE VIVIENDA PROPIEDAD DEL INSTITUTO, CONSTITUYE UNA OMISIÓN LEGISLATIVA QUE NO ES REPARABLE EN EL JUICIO DE AMPARO (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007)."

71. No obstante, como se adelantó, se considera que con motivo de la reforma constitucional de seis de junio de dos mil once se dio una nueva configuración constitucional al juicio de amparo que, entre otras cuestiones, amplió el espectro de protección de tal medio de control (que hace posible proteger de mejor manera derechos fundamentales que tengan una dimensión colectiva y/o difusa, en atención a su vez del reconocimiento del interés legítimo para acudir al juicio). Contenidos normativos que lógicamente no fueron valorados en los precedentes de la Novena Época.

72. Por ejemplo, previo al dos mil once, la fracción I del artículo 103 de la Constitución Federal establecía que el juicio de amparo procede "I. Por leyes o actos de la autoridad que viole las garantías individuales.". Tras su reforma, se prevé que a los tribunales de la Federación se les otorga la facultad para resolver las controversias suscitadas "[p]or normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por esta Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte.". Asimismo, antes la fracción I del artículo 107 constitucional afirmaba que "el juicio de amparo se seguirá siempre a instancia de parte agraviada"; hoy, mandata que: "[e]l juicio de amparo se seguirá siempre a instancia de parte agraviada, teniendo tal carácter quien aduce ser titular de un derecho o de un interés legítimo individual o colectivo, siempre que alegue que el acto reclamado viola los derechos reconocidos por esta Constitución y con ello se afecte su esfera jurídica, ya sea de manera directa o en virtud de su especial situación frente al orden jurídico."

73. Bajo este nuevo andamiaje normativo, se estima que el juicio de amparo, que tradicionalmente fue entendido como un medio de control para proteger derechos estrictamente individuales y exclusivos, en la actualidad no hay lugar a dudas que busca reparar la violación de derechos con una naturaleza más compleja ante normas generales, actos u omisiones de cualquier autoridad, siempre y cuando exista un interés legítimo de por medio. Al respecto, resulta notorio lo expresado por el Poder Constituyente en la exposición de motivos de la reforma constitucional del citado artículo 103 de la Constitución Federal (énfasis y subrayado añadido):

"... En ese mismo sentido y por lo que se refiere a los derechos económicos, sociales y culturales reconocidos en la Constitución y en los mencionados instrumentos internacionales, debe precisarse que el reconocimiento y tutela que se haga de ellos, implica la necesidad de modificar nuestro entendimiento de tales derechos como normas programáticas, que en la práctica han sido vistas simplemente como directrices abiertas para el Estado y no como derechos exigibles de manera individual o colectiva.

"Es a través de los derechos económicos, sociales y culturales, como el Estado de derecho evoluciona hacia un Estado social de derecho, en el que los derechos de segunda y tercera generación son entendidos como normas con plena eficacia jurídica que deben contar con garantías adecuadas para su protección.

"De ahí que en la presente iniciativa se hayan adicionado al artículo 103 constitucional ciertos elementos encaminados a cumplir estos objetivos.

"Por otro lado, se propone establecer en el artículo 103 constitucional la atribución a los tribunales de la Federación para resolver en amparo toda controversia que se suscite no sólo por normas generales y actos de autoridad, sino también por omisiones en que ésta incurra, las que, dada la naturaleza de los derechos sociales, son su principal medio de violación. Asimismo, se precisa que la protección de los derechos fundamentales es independiente de su carácter individual o social."

74. En ese sentido, aunque en la multicitada reforma constitucional de dos mil once no se cambió la redacción del precepto de la Constitución que establece el principio de relatividad de las sentencias del juicio de amparo, se considera que no puede seguir rigiendo una interpretación restrictiva del mismo. De reiterar de manera automática la valoración que se hizo de la relatividad de las sentencias en los detallados precedentes de la Novena Época, se acabaría frustrando la finalidad sustantiva del juicio de amparo que se aludió por el Constituyente en el dos mil once.

75. Dicho de otra manera, la reforma constitucional de seis de junio de dos mil once no generó una eliminación del principio de relatividad de las sentencias: la fracción II del artículo 107 constitucional dispone con toda claridad que: "las sentencias que se pronuncien en los juicios de amparo sólo se ocuparán de los quejosos que lo hubieren solicitado, limitándose a ampararlos y protegerlos, si procediere, en el caso especial sobre el que verse la demanda.".(17) Sin embargo, lo que sí generó es que, ante la incorporación de nuevos elementos regulativos del juicio de amparo, las reglas previstas anteriormente sobre el alcance de las sentencias deben valorarse armónicamente con todo el nuevo marco constitucional a fin de cumplimentar el objetivo plasmado expresamente por el Constituyente de que dicho medio de control pueda cumplir con la función constitucional que le está encomendada: la protección de todos los derechos humanos de las personas. Siendo importante subrayar que esta cuestión ya ha sido reconocida previamente por este Pleno y las S. de esta Suprema Corte; en particular, tratándose de la relación del principio de relatividad de las sentencias con la impugnación de ciertas omisiones legislativas.

76. En la contradicción de tesis 54/2018, fallada el diez de junio de dos mil diecinueve, este Tribunal Pleno se ocupó de una denuncia de contradicción entre la Primera y la Segunda S. al resolver los amparos en revisión 1359/2015 y 1221/2016, respectivamente. En el primer caso, la Primera Sala sostuvo que el principio de relatividad de las sentencias no podía ser utilizado como un motivo para declarar la improcedencia de un juicio de amparo donde se cuestiona una omisión legislativa absoluta del Poder Legislativo por el incumplimiento de un mandato de legislar; llegando a la conclusión de que en el caso existía una omisión legislativa inconstitucional y que debía repararse tal violación ordenando la emisión de la ley reglamentaria del artículo 134 constitucional. Para la Primera Sala, tras la reforma constitucional de dos mil once, el principio de relatividad de las sentencias era objeto de una reinterpretación, pues si bien la sentencia concesoria de amparo debe dictarse para el efecto de que se restituyan los derechos violados únicamente de los quejosos, no es relevante para la procedencia que el fallo eventualmente pudiera traducirse también en alguna ventaja o beneficio para personas que no fueron parte del litigio constitucional. A saber, por la relatividad de las sentencias, los Jueces de amparo no pueden ordenar directamente en sus sentencias la protección de los derechos de personas que no hayan acudido al juicio de amparo; empero, es perfectamente admisible que al proteger a los quejosos, indirectamente y de manera eventual, se beneficie a terceros ajenos a la controversia constitucional.

77. Por su parte, en el otro recurso, la Segunda Sala determinó que se actualizaba la causal de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXIII, de la Ley de Amparo, en relación con el numeral 107, fracción II, de la Constitución Federal (invocada por las Cámaras de Diputados y Senadores), relativa a que no era posible examinar en el juicio de amparo la omisión legislativa absoluta imputada al Poder Legislativo Federal y al Congreso del Estado de Oaxaca por incumplimiento de un mandato constitucional consistente en expedir y modificar las leyes aplicables en atención al artículo 2o. constitucional. Lo anterior, porque una eventual concesión de la protección constitucional contra las omisiones legislativas reclamadas conllevaría efectos contrarios a tal principio de relatividad de las sentencias (el cual no fue superado con la reforma constitucional de dos mil once), ya que se obligaría al legislador a crear leyes y, con ello, se daría efectos generales a la sentencia de amparo.

78. Valorando estos asuntos, este Tribunal Pleno enfatizó que, a pesar de que con tales precedentes se daba lugar a un conflicto interpretativo (si era o no procedente un juicio de amparo en contra de omisiones legislativas absolutas atribuidas al Poder Legislativo por el incumplimiento de un deber de legislar establecido en una norma de rango constitucional), la contradicción debía quedar sin materia. Ello, pues aunque la Primera Sala seguía sosteniendo su postura, se advertía que con posterioridad a la denuncia, la Segunda Sala había fallado una serie de casos en los que, tácitamente, se apartó de su criterio de improcedencia en relación con el principio de relatividad. 79. En primer lugar, en sesiones de veinte de junio, veintidós de agosto y catorce de noviembre, todas de dos mil dieciocho, la Segunda Sala resolvió respectivamente los recursos de queja 27/2018,(18) 76/2018(19) y 79/2018.(20) El primero de ellos se trató de un caso en el que un J. de Distrito había desechado de plano la demanda de amparo en la que se cuestionó la omisión del Constituyente Permanente de Oaxaca y del Congreso Estatal de modificar la Constitución Local y de crear las leyes pertinentes para atender a los mandatos de los artículos 2o., de la Constitución Federal y segundo transitorio de la reforma constitucional de catorce de agosto de dos mil uno. La Segunda Sala revocó la decisión del J., declarando inaplicable al caso la mencionada tesis 2a. VIII/2013 (10a.), de rubro: "OMISIÓN LEGISLATIVA. ES IMPROCEDENTE EL JUICIO DE AMPARO EN SU CONTRA, CONFORME AL ARTÍCULO 73, FRACCIÓN XVIII, DE LA LEY DE LA MATERIA, EN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN II, PÁRRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS."; concluyendo que no se actualizaba una causal manifiesta e indudable de improcedencia.

80. Se sostuvo que si bien el precepto 107, fracción II, párrafo primero, de la Constitución General señala que las sentencias de amparo "sólo se ocuparán de los quejosos que lo hubieren solicitado, limitándose a ampararlos y protegerlos, lo cierto es que, cuando la propia Constitución Federal es la que manda que los órganos formal o materialmente legislativos reglamenten o regulen los preceptos constitucionales, a través de las leyes ordinarias respectivas, se colige que en tales casos sería un verdadero contra sentido que se autorice y admite la violación continua y reiterada de la N.F., pretextándose que, al conminar a las autoridades estatales a cumplir con sus débitos constitucionales de legislar para dar eficacia a la Carta Magna, a través del juicio de amparo, se "afectaría el principio de relatividad."

81. Para la Segunda Sala, "las violaciones directas a la Constitución Federal, derivadas de la pasividad de los órganos legislativos, a los cuales el Constituyente Permanente ordenó a realizar las adecuaciones normativas necesarias para dar eficacia a los preceptos constitucionales, de manera alguna podrían estar ‘autorizadas’ por la propia N.F., pretextando la supuesta vulneración al principio de ‘relatividad de las sentencias’ previsto en el precepto 107, fracción II, párrafo primero, de la Constitución General.". Ello, pues "los preceptos 1, 107, fracción II, párrafo primero, y 133 de la Constitución Federal, deben concebirse de manera conjunta, como una triada de principios –principio de interpretación más favorable para la persona, principio de relatividad y principio de supremacía constitucional–. En el entendido de que, ante el peso de los principios de interpretación más favorable para la persona y de supremacía constitucional, con relación al débito estatal primordial de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, debe ceder la concepción "purista" o "absolutista" del principio de relatividad".

82. Estas consideraciones fueron reiteradas casi textualmente en los otros recursos de queja mencionados con el objeto de revocar las determinaciones de improcedencia manifiestas e indudables dictadas por los respectivos Jueces de Distrito (dado que también se trataban de casos sobre omisiones legislativas reclamadas al Poder Legislativo por el incumplimiento de mandatos de legislar previstos en normas de rango constitucional). En el recurso de queja 76/2018 se había impugnado en la demanda de amparo la omisión del Poder Legislativo de Coahuila de expedir la ley en materia de indemnización por actividad irregular del Estado referida en el último párrafo del actual artículo 109 de la Constitución Federal y, en el recurso de queja 79/2019, la quejosa había cuestionado la omisión total del Congreso de la Unión en expedir la legislación procedimental prevista en la fracción XXX del artículo 73 constitucional.

83. Posteriormente, el cinco de septiembre de dos mil dieciocho, la Segunda Sala falló el amparo en revisión 515/2018,(21) en el que al citar el aludido recurso de queja 27/2018, señaló que: "la fuerza legal de un mandato constitucional que constriñe a la reglamentación normativa de principios o reglas en leyes ordinarias para lograr su plena eficacia jurídica, no puede quedar al arbitrio o capricho del legislador ordinario. Es necesario que los Jueces federales aseguren, mediante sus fallos, la completa e íntegra observancia al principio de supremacía constitucional ante la pasividad de los órganos legislativos.". Por lo que se afirmó que "en estos casos, la eventual concesión de amparo constriñe al órgano estatal (indirectamente) a legislar en el sentido que era debido conforme a la Constitución y que fue omitido o inobservado; en otras palabras, a respetar lo ya ordenado por el Constituyente Permanente, por lo que en realidad, es la decisión del Poder Revisor de la Constitución y no los Jueces o tribunales de amparo, la que impone a los órganos estatales respectivos la obligación de legislar. Así, si los tribunales de amparo tienen facultades para ordenar la restitución de los derechos de los quejosos cuando éstos son violentados, en el caso de las omisiones legislativas absolutas, para mantener la regularidad constitucional, el efecto del amparo se traduciría en constreñir a la autoridad responsable, en este caso al Congreso Local, a que ajuste su conducta al mandato de la Constitución Federal que omite, lo que en términos fácticos se traduce en la emisión de la legislación correspondiente".

84. Asimismo, meses más tarde, el ocho de mayo de dos mil diecinueve, al fallar el amparo en revisión 332/2018, la Segunda Sala se enfrentó nuevamente a un caso de omisión legislativa, en la que si bien sobreseyó en el asunto, expresó las siguientes consideraciones(22) que demostraban su nueva postura sobre el principio de relatividad de las sentencias:

"Ahora bien, bien no se pasa por alto que atendiendo a la reforma constitucional en materia de derechos humanos de seis de junio de dos mil once, así como al decreto que expidió la nueva Ley de Amparo de dos de abril de dos mil trece, actualmente es factible considerar que el amparo es procedente cuando se reclama una omisión legislativa o reglamentaria, siempre y cuando exista un mandato constitucional o legal que obligue a una autoridad y éste no se haya ejecutado.

"En ese tenor, cuando se impugna la omisión legislativa o reglamentaria debe demostrarse que el deber de actuar de la autoridad en cierto sentido existe, es decir, que hay un mandato de carácter general que obliga a la autoridad a expedir una norma y, en ese sentido, quien tenga interés legítimo puede acudir a reclamar el no actuar de la autoridad.

"En atención a lo expuesto, el requisito indispensable para emprender el estudio de inconstitucionalidad de una norma por omisión legislativa es que exista un mandato expreso de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de una ley, dirigido al legislador, pues una ley por sí misma no puede ser irregular por lo que deje de prever.

"En ese contexto, la falta de previsión de un dispositivo que permita intervenir a la ‘víctima directa o indirecta’ con el carácter de tercero en un procedimiento seguido ante la Comisión de Derechos Humanos, en el que se verifica si hubo o no violación de tales derechos hacia el denunciante, no está avalada ni reconocida por el orden jurídico como un derecho fundamental en sí mismo y no existe un mandato constitucional específico dirigido al legislador ordinario en ese sentido.

"Además, no existe algún instrumento internacional que obligue directamente al Estado Mexicano a que las víctimas (directas o indirectas) se apersonen a defender sus derechos en los procedimientos seguidos ante la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México, por denuncias de quienes han sufrido alguna violación a sus derechos por parte de las autoridades, dado que en ese tipo de procedimientos no existe contienda entre particulares.

"En efecto, debe tomarse en cuenta que en ese tipo de procedimientos se corrobora que no existan violaciones a los derechos del denunciante (quien no propiamente es la víctima) por parte de cualquier autoridad, por lo que en ese tenor no existe contienda ni controversia jurídica alguna, pues sólo se trata de un medio de defensa de la Constitución en favor de los gobernados contra los actos de la autoridad –distinto del juicio de amparo– cuyas resoluciones denominadas recomendaciones, no tienen carácter vinculatorio contra las autoridades a quienes se dirigen, máxime que la naturaleza del procedimiento no permite que se ponderen los derechos del denunciante contra los derechos del tercero, es decir, en esos procedimientos no se dirimen controversias entre particulares.

"De ahí, que si no existe algún mandato constitucional dirigido al legislador ordinario que lo obligue a legislar en el sentido expresado, o algún instrumento jurídico diverso que así lo ordene; entonces, con el fin de no trastocar el principio de relatividad que rige a las sentencias de amparo, dado que no se configura alguna excepción para la procedencia del amparo indirecto contra omisiones legislativas, esta Segunda Sala considera procedente revocar la sentencia recurrida y sobreseer en el juicio, de conformidad con el artículo 107, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con la fracción XXIII del artículo 61, y el diverso 73, por surtirse el motivo establecido por el numeral 63, fracción V, estos últimos de la Ley de Amparo, respecto de la omisión legislativa reclamada por la parte quejosa."

Aplicación al caso concreto

85. Ahora bien, como se explicó, es criterio reiterado de esta Suprema Corte que la regulación del juicio de amparo únicamente permite desechar de plano una demanda de amparo indirecto cuando se advierta la existencia patente y sin lugar a dudas de un motivo de improcedencia; siendo la razón principal para justificar tal determinación que, con independencia de los elementos y razones que pudieran aportarse en el juicio con posterioridad, no habría lugar por parte del juzgador para adoptar una decisión diferente, por lo que resultaría infructuoso continuar con el trámite del procedimiento constitucional.

86. En ese sentido, con base en lo argumentado hasta este momento y con fundamento en una interpretación gramatical, sistemática y teleológica de los artículos 103, fracción I, y 107, fracciones I y II, párrafo primero, de la Constitución Federal, así como de los numerales 1, fracción I, 61, fracción XXIII, 73, 77 y 113 de la Ley de Amparo vigente, este Tribunal Pleno considera que si en una demanda de amparo indirecto se señala como acto reclamado una omisión legislativa en sentido estricto del Poder Legislativo, no cabe invocar en un acuerdo de trámite como causa manifiesta e indudable de improcedencia la afectación al principio de relatividad de las sentencias de amparo.

87. Más bien resultaría adecuado substanciar el procedimiento para que, entre otros aspectos, se de pie a la admisión de la demanda, se rindan los informes de las autoridades responsables y se permita el desahogo de pruebas; ya que es a partir de tal accionar que el juzgador cuenta con todos los elementos necesarios y está en aptitud para, en sentencia, valorar las circunstancias fácticas y normativas que rodean a la omisión legislativa cuestionada y dictar la resolución que corresponda.(23)

88. La omisión legislativa en sentido estricto, como especie de un acto de autoridad,(24) no es una inacción o indebido actuar del Poder Legislativo cuya naturaleza, concurrencia e irregularidad constitucional sea autoevidente y pueda ser apreciada de la simple lectura del escrito de demanda, de los escritos aclaratorios o de los documentos que se anexan a esas promociones. Por el contrario, este tipo de omisión surge cuando el Poder Legislativo incumple una obligación constitucional válida de legislar; por lo que para dar lugar a una sentencia estimatoria que implique una orden de legislar, se debe identificar no sólo la existencia del deber de legislar y su incumplimiento, sino también que esa omisión supone una vulneración a los derechos humanos del quejoso.(25)

89. Así, en la etapa de valoración de la admisibilidad del juicio, un J. no está en condiciones de suponer la viabilidad de dictar una medida legislativa restitutoria de derechos como posible consecuencia de la inconstitucionalidad de la omisión reclamada; pues para llegar a tal convicción, se presupondría un examen tanto de la pretensión del quejoso como de la normatividad aplicable, de la real concurrencia de un deber de legislar a cargo del Poder Legislativo, del incumplimiento de ese deber y de si esa omisión generó o no una afectación a los derechos humanos del quejoso. Análisis que sobrepasa la materia de un acuerdo de trámite y que es más bien propio de una sentencia de amparo.

90. Se insiste, es doctrina consolidada de esta Corte que, ante el examen de elementos que implican y envuelven el estudio de fondo de las pretensiones del promovente del juicio, no puede hablarse de una causal manifiesta e indudable de improcedencia. Lo anterior, partiendo de la premisa de que a la luz del marco constitucional vigente en materia de amparo, no hay cabida para una interpretación restrictiva del principio de relatividad de las sentencias que tienda a frustrar el propio objeto del medio de control constitucional: la protección de todos los derechos humanos de las personas que acuden con interés jurídico o legítimo a un juicio de amparo.

VIII. DECISIÓN

91. En las relatadas condiciones, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia determina que debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio que se sustenta en la presente resolución, el cual queda redactado con el siguiente rubro y texto:

Hechos: Los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes ejercieron su arbitrio judicial a través de ejercicios interpretativos y al resolver diversos recursos de queja dotaron de contenido normativo (gramatical y sistemáticamente) a varios preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, derivados de su reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el seis de junio de dos mil once, y de la Ley de Amparo vigente, a fin de valorar el alcance de las reglas procesales del juicio de amparo, lo que los llevó a confirmar o revocar las determinaciones cuestionadas de los Jueces de Distrito en relación con la procedencia del amparo indirecto promovido en contra de omisiones legislativas y el alcance del principio constitucional de relatividad de las sentencias. Así, mientras uno sostuvo que no se actualiza un motivo manifiesto e indudable de improcedencia que pueda sustentarse en un acuerdo de trámite cuando se impugna en una demanda de amparo indirecto una omisión legislativa atribuida al Poder Legislativo, para el otro, bajo el mismo supuesto (impugnación en una demanda de amparo indirecto de una omisión legislativa del Poder Legislativo), surge una causal manifiesta e indudable de improcedencia que puede ser decretada en un acuerdo de trámite, toda vez que desde ese momento es notorio que la reparación de la omisión conllevaría emitir normas generales, con lo cual se trastocaría el principio de relatividad que rige a las sentencias de amparo.

Criterio jurídico: Si en una demanda de amparo indirecto se señala como acto reclamado una omisión legislativa en sentido estricto del Poder Legislativo, no cabe invocar en un acuerdo de trámite como causa manifiesta e indudable de improcedencia la afectación al principio de relatividad de las sentencias de amparo.

Justificación: Una interpretación gramatical, sistemática y teleológica de los artículos 103, fracción I, y 107, fracciones I y II, párrafo primero, de la Constitución General, así como 1o., fracción I, 61, fracción XXIII, 73, 77 y 113 de la Ley de Amparo, permite sostener que la omisión legislativa en sentido estricto, como especie de un acto de autoridad, no es una inacción o indebido actuar del Poder Legislativo cuya naturaleza, concurrencia e irregularidad constitucional sea autoevidente y pueda ser apreciada de la simple lectura del escrito de demanda, de los escritos aclaratorios o de los documentos que se anexan a esas promociones. Por el contrario, este tipo de omisión surge cuando el Poder Legislativo incumple una obligación constitucional válida de legislar, por lo que para dar lugar a una sentencia estimatoria que implique una orden de legislar, se deben identificar no sólo la existencia del deber de legislar y su incumplimiento, sino también que esa omisión supone una vulneración a los derechos humanos del quejoso. Así, en la etapa de valoración de la admisibilidad del juicio, un J. no está en condiciones de suponer la viabilidad de dictar una medida legislativa restitutoria de derechos como posible consecuencia de la inconstitucionalidad de la omisión reclamada, pues para llegar a tal convicción, se presupondría un examen tanto de la pretensión del quejoso como de la normativa aplicable, de la real concurrencia de un deber de legislar a cargo del Poder Legislativo, del incumplimiento de ese deber y de si esa omisión generó o no una afectación a los derechos humanos del quejoso, análisis que sobrepasa la materia de un acuerdo de trámite y que es más bien propio de una sentencia de amparo. Lo anterior, partiendo de la premisa de que a la luz del marco constitucional vigente en materia de amparo, no existe cabida para una interpretación restrictiva del principio de relatividad de las sentencias que tienda a frustrar el propio objeto del medio de control constitucional: la protección de todos los derechos humanos de las personas que acuden con interés jurídico o legítimo a un juicio de amparo.

92. Esta posición interpretativa se adopta sin afectar las situaciones jurídicas concretas derivadas de los juicios que dieron origen a las sentencias contradictorias, de conformidad con el artículo 226, fracción III, de la Ley de Amparo.

93. Finalmente, remítase el texto de la tesis jurisprudencial a que se refiere la parte final de este considerando para su publicación a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—No existe contradicción de criterios entre los sustentados por el Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el recurso de queja 53/2016, y el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Tercer Circuito, al resolver el recurso de queja 135/2017, en los términos de lo establecido en el apartado V de la presente ejecutoria.

SEGUNDO.—Sí existe la contradicción de criterios entre los sustentados por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito, al resolver el recurso de queja 122/2013, y el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Tercer Circuito, al resolver el recurso de queja 135/2017, en los términos de lo establecido en el apartado V de la presente ejecutoria.

TERCERO.—Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por este Tribunal Pleno, en los términos de la tesis redactada en el último apartado del presente fallo.

CUARTO.—Dese publicidad a la tesis de jurisprudencia que se sustenta en la presente resolución, en términos del artículo 220 de la Ley de Amparo. N.; remítanse de inmediato las jurisprudencias establecidas a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis y la parte considerativa correspondiente para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con los puntos resolutivos primero y segundo:

Se aprobó por unanimidad de once votos de las señoras Ministras y los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto de los apartados I, II, III, IV y VI relativos, respectivamente, a los antecedentes del caso, a la competencia, a la legitimación, a los criterios denunciados y a la procedencia de la contradicción.

Se aprobó por unanimidad de once votos de las señoras Ministras y los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M. con reservas, P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del apartado V, relativo a la existencia de la contradicción. Los señores M.M.M.I., y L.P. anunciaron sendos votos concurrentes.

En relación con el punto resolutivo tercero:

Se aprobó por unanimidad de once votos de las señoras Ministras y los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M. con reservas, P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto de los apartados VII y VIII relativos, respectivamente, al estudio de fondo de la contradicción y a la decisión. La señora Ministra y los señores M.A.M., P.R. y P.H. reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.

En relación con el punto resolutivo cuarto:

Se aprobó por unanimidad de once votos de las señoras Ministras y los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..

El señor Ministro presidente Z.L. de L. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.

Nota: El rubro a que se alude al inicio de esta sentencia, corresponde a la tesis de jurisprudencia P./J. 2/2022 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 22 de abril de 2022 a las 10:26 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 12, Tomo I, abril de 2022, página 9, con número de registro digital: 2024503.

Las tesis aisladas I.18o.A.11 K (10a.), I.18o.A.10 K (10a.) y XI.1o.A.T.33 A (10a.) citadas en esta sentencia, también aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación de los viernes 7 de octubre de 2016 a las 10:17 horas y 15 de agosto de 2014 a las 9:42 horas, respectivamente.

La parte conducente de la sentencia relativa al amparo en revisión 961/97 citada en esta sentencia, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., diciembre de 1997, página 57, con número de registro digital: 1808.

__________________

1. Criterio que derivó en la tesis I.18o.A. 10K. (10a.), de rubro: "OMSIÓN LEGISLATIVA O REGLAMENTARIA. SU RECLAMO NO CONSTITUYE UN MOTIVO MANIFIESTO E INDUDABLE DE IMPROCEDENCIA DE LA DEMANDA DE AMPARO." y la tesis I.18o.A.11 K. (10a.), de rubro: "OMISIÓN LEGISLATIVA O REGLEMANTARIA. HIPÓTESIS EN QUE ES PROCEDENTE EL AMPARO INDIRECTO."

2. Criterio que derivó en la tesis XI.1o.A.T.33 A (10a.), de rubro: "OMISIÓN LEGISLATIVA O ADMINISTRATIVA. EL MOTIVO DE UNA DEMANDA DE AMPARO, CONSISTE EN QUE NO PROCEDE EL JUICIO EN SU CONTRA, NO ES NOTORIO."

3. Los argumentos que se detallaron en todos los incisos anteriores dieron lugar a que se emitieran las siguientes tesis. La I.18o.A.11 K (10a.), publicada Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 35, octubre de 2016, Tomo IV, página 2995, con número de registro digital: 2012767,de rubro y texto: "OMISIÓN LEGISLATIVA O REGLAMENTARIA. HIPÓTESIS EN QUE ES PROCEDENTE EL AMPARO INDIRECTO. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo la tesis aislada de la improcedencia del juicio de amparo, cuando se impugna la omisión de la autoridad para expedir disposiciones de carácter general porque, en esos casos, podrían darse efectos generales a la ejecutoria vinculando no sólo al quejoso y a las responsables, sino a todos los gobernados y autoridades relacionadas con la norma creada, contraviniendo el principio de relatividad de las sentencias. Dicho criterio fue emitido antes de la reforma constitucional en materia de derechos humanos de seis de junio de dos mil once, así como del decreto por el que se expidió la nueva Ley de Amparo de dos de abril de dos mil trece por lo que, adminiculando ambas reformas, actualmente es factible considerar que el amparo es procedente cuando se reclama la omisión legislativa o reglamentaria, por lo menos, cuando hay un mandato constitucional o legal que obligue a una autoridad y éste no se ha ejecutado. En tal virtud, cuando se impugna la omisión legislativa o reglamentaria debe demostrarse que el deber de actuar de la autoridad en cierto sentido existe, esto es, que un mandato legal obliga a una autoridad a expedir una disposición de carácter general; y quien tenga interés legítimo puede acudir a reclamar el inactuar de la autoridad. En esa circunstancia, el juicio de amparo sí es procedente cuando se trate de una omisión legislativa o reglamentaria, porque en ese supuesto no se pretende satisfacer un interés particular, sino uno legítimo para el cumplimiento de un mandato legal ya existente."

Así como la tesis I.18o.A.10 K (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 35, octubre de 2016, Tomo IV, página 2996, con número de registro digital: 2012768, de rubro y texto: "OMISIÓN LEGISLATIVA O REGLAMENTARIA. SU RECLAMO NO CONSTITUYE UN MOTIVO MANIFIESTO E INDUDABLE DE IMPROCEDENCIA DE LA DEMANDA DE AMPARO. A partir de la reforma constitucional de 6 de junio de 2011 se prevé, expresamente, la obligación de las autoridades de garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, mientras que el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos garantiza el acceso a una tutela judicial efectiva. En ese sentido, se concluye que no constituye un motivo manifiesto e indudable de improcedencia de la demanda de amparo, que se reclamen omisiones legislativas o reglamentarias, pues para advertir si existen o no, el J. de Distrito debe revisar: a) si hay un mandato normativo expreso que implique el actuar de la autoridad en la forma que se reclama; b) si se configura la omisión del cumplimiento de tal obligación; y, c) si esa abstención vulnera un derecho humano. Lo anterior requiere un análisis que debe realizarse en la sentencia y no en un acuerdo de desechamiento, por lo que no es un motivo notorio y manifiesto de improcedencia."

4. Los argumentos que se detallaron en todos los incisos anteriores dieron lugar a que se emitiera la tesis XI.1o.A.T.33 A (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 9, agosto de 2014, Tomo III, página 1861, con número de registro digital: 2007189, de rubro y texto: "OMISIÓN LEGISLATIVA O ADMINISTRATIVA. EL MOTIVO DE DESECHAMIENTO DE UNA DEMANDA DE AMPARO, CONSISTENTE EN QUE NO PROCEDE EL JUICIO EN SU CONTRA, NO ES NOTORIO, MANIFIESTO NI INDUDABLE, PORQUE IMPLICA UN ESTUDIO EXHAUSTIVO SOBRE EL TEMA QUE NO ES PROPIO DE UN ACUERDO, SINO DE LA SENTENCIA. Tomando en consideración que para analizar si existe una inconstitucionalidad omisiva el operador jurídico debe revisar que: i) exista un mandato normativo expreso (ya sea de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de un tratado internacional o de una ley) que, luego de declarar la norma ‘programática’ que proponga un derecho fundamental dotado de contenido y alcance, requiera de complementación ‘operativa’ en las leyes o acciones conducentes; ii) se configure la omisión del cumplimiento de tal obligación por el legislador o funcionario competente de cualquiera de los órganos públicos; y, iii) esa conducta vulnere un derecho o garantía, lo que se sitúa en la tensión entre la máxima efectividad que debe atribuirse a un texto constitucional y la realidad, que pasa por el núcleo de los poderes del Estado, así como que para hacer efectivos los derechos fundamentales existen dos principios a colmar: el de legalidad y el jurisdiccional; en atención al nuevo bloque de constitucionalidad y a la obligatoriedad de la jurisprudencia emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se concluye que el motivo de desechamiento de una demanda de amparo, consistente en que no procede el juicio contra omisiones legislativas o administrativas, no es notorio, manifiesto ni indudable, porque implica un estudio exhaustivo sobre el tema que no es propio de un acuerdo, ya que no es posible hablar de una causa de improcedencia notoria y manifiesta, al no derivar de los argumentos de la demanda o de las pruebas, sino del estudio e interpretación que lleve a cabo el J. de Distrito en la sentencia."

5. Tesis aislada P. L/94, publicada en el Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo 83, noviembre de 1994, página 35, con número de registro digital: 205420.

6. Tesis jurisprudencial P./J. 72/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2010, página 7, con número de registro digital: 164120.

7. Í..

8. La omisión legislativa es un fenómeno complejo que ha sido ampliamente abordado en el derecho comparado y en la doctrina. Entre los múltiples aspectos a debate se encuentran no sólo los elementos que la configuran y sus efectos, sino también la forma en que debe ser definida y categorizada conceptualmente. Sobre este último aspecto, se han identificado distintas clasificaciones; por ejemplo, se ha dicho que existen omisiones legislativas absolutas y relativas u omisiones legislativas en sentido estricto o en sentido amplio, en razón de los sujetos involucrados (al contemplar sólo al Poder Legislativo –estricto– o también incluir otros órganos a los que se les asignan competencias materialmente legislativas –amplio–), de sus condiciones de aplicación (sujeta a temporalidad o a condición), del tipo de deber legislativo involucrado, etcétera.

Así las cosas, este fallo no tiene como objetivo abarcar todos los escenarios de omisión legislativa. Nos centramos en la que se ha denominado como omisión legislativa en sentido estricto, en razón de los sujetos involucrados, al enfocarnos a las omisiones legislativas atribuidas al Poder Legislativo, y en razón del tipo de fundamento del deber legislativo, al circunscribirnos a los mandatos constitucionales. Siendo que, en el amparo en revisión 1359/2015, se dijo que respecto a este singular tipo de omisiones, la omisión legislativa propiamente dicha concurre cuando existe "un mandato constitucional que establezca de manera precisa el deber de legislar en un determinado sentido y esa obligación haya sido incumplida total o parcialmente".

9. Tesis 2a. VIII/2013 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XVII, febrero de 2013, Tomo 2, página 1164, con número de registro digital: 2002843, de texto: "El precepto constitucional citado, reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de junio de 2011, dispone que las sentencias pronunciadas en el juicio de amparo sólo se ocuparán de los quejosos que lo hubieren solicitado, limitándose a ampararlos y protegerlos, si procediere, en el caso especial sobre el que verse la demanda, de donde deriva que respecto de dichas sentencias aún prevalece el principio de relatividad, dado que no pueden tener efectos generales. En congruencia con lo anterior, en términos del artículo 73, fracción XVIII, de la Ley de Amparo, en relación con el artículo 107, fracción II, párrafo primero, de la Constitución Federal, es improcedente el juicio de amparo contra una omisión legislativa, pues de concederse la protección constitucional al quejoso, el efecto sería obligar a la autoridad legislativa a reparar la omisión, dando efectos generales a la ejecutoria, lo cual implicaría la creación de una ley, que constituye una prescripción general, abstracta y permanente, que vincularía no sólo al promovente del amparo y a las autoridades señaladas como responsables, sino a todos los gobernados y autoridades cuya actuación tuviera relación con la norma creada. No es obstáculo a lo anterior, la circunstancia de que el artículo 107, fracción II, párrafos segundo y tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establezca la posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de una norma con efectos generales, toda vez que esa declaración debe emitirse en un procedimiento específico por parte de este Alto Tribunal, sin que sea posible adoptar una decisión de tal naturaleza en un caso concreto; máxime que el procedimiento para la declaratoria general de una norma se refiere a normas existentes y no a omisiones legislativas. Por otra parte, tampoco es obstáculo que el artículo 103, fracción I, constitucional, establezca que los tribunales de la Federación conocerán de toda controversia suscitada por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos, ya que dicho precepto no contempla la posibilidad de que puedan reclamarse omisiones legislativas, dado que opera la limitante prevista en el referido artículo 107, fracción II, párrafo primero, en el sentido de que las sentencias dictadas en el juicio de amparo no pueden tener efectos generales.". Precedente: amparo en revisión 588/2012. D.T.G.C.P.. 28 de noviembre de 2012. Cinco votos. Ponente: J.F.F.G.S.. Secretario: J.P.G.F..

10. Sentencia de 21 de octubre de 1997. Ministro ponente: J.D.R..

11. Tesis aislada P.C., publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., diciembre de 1997, página 180, con número de registro digital: 197222.

12. Tesis aislada P. LXXX/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, noviembre de 1999, página 40, con número de registro digital: 192864.

13. Tesis P./J. 134/2008, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., octubre de 2008, página 43, con número de registro digital: 168633. Precedentes:

Amparo en revisión 220/2008. Alma R.S.R. y coagraviados. 19 de junio de 2008. Unanimidad de diez votos.

Amparo en revisión 218/2008. J.L.O.C. y coagraviados. 19 de junio de 2008. Unanimidad de diez votos.

Amparo en revisión 219/2008. J.d.C. de la Torre Mendoza y coagraviados. 19 de junio de 2008. Unanimidad de diez votos.

Amparo en revisión 221/2008. S.F.F. y coagraviados. 19 de junio de 2008. Unanimidad de diez votos.

Amparo en revisión 229/2008. R.C.B.S. y coagraviados. 19 de junio de 2008. Unanimidad de diez votos.

14. Constitución Federal

"ArtÍculo 103. Los Tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite

"I. Por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por esta Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte;

"II. Por normas generales o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados o la autonomía de la Ciudad de México; y,

"III. Por normas generales o actos de las autoridades de las entidades federativas que invadan la esfera de competencia de la autoridad federal."

"Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

"I. El juicio de amparo se seguirá siempre a instancia de parte agraviada, teniendo tal carácter quien aduce ser titular de un derecho o de un interés legítimo individual o colectivo, siempre que alegue que el acto reclamado viola los derechos reconocidos por esta Constitución y con ello se afecte su esfera jurídica, ya sea de manera directa o en virtud de su especial situación frente al orden jurídico.

"Tratándose de actos o resoluciones provenientes de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, el quejoso deberá aducir ser titular de un derecho subjetivo que se afecte de manera personal y directa;

"II. Las sentencias que se pronuncien en los juicios de amparo sólo se ocuparán de los quejosos que lo hubieren solicitado, limitándose a ampararlos y protegerlos, si procediere, en el caso especial sobre el que verse la demanda.

"Cuando en los juicios de amparo indirecto en revisión se resuelva la inconstitucionalidad de una norma general por segunda ocasión consecutiva, la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo informará a la autoridad emisora correspondiente.

"Cuando los órganos del Poder Judicial de la Federación establezcan jurisprudencia por reiteración en la cual se determine la inconstitucionalidad de una norma general, la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo notificará a la autoridad emisora. Transcurrido el plazo de 90 días naturales sin que se supere el problema de inconstitucionalidad, la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitirá, siempre que fuere aprobada por una mayoría de cuando menos ocho votos, la declaratoria general de inconstitucionalidad, en la cual se fijarán sus alcances y condiciones en los términos de la ley reglamentaria.

"Lo dispuesto en los dos párrafos anteriores no será aplicable a normas generales en materia tributaria.

"En el juicio de amparo deberá suplirse la deficiencia de los conceptos de violación o agravios de acuerdo con lo que disponga la ley reglamentaria.

"Cuando se reclamen actos que tengan o puedan tener como consecuencia privar de la propiedad o de la posesión y disfrute de sus tierras, aguas, pastos y montes a los ejidos o a los núcleos de población que de hecho o por derecho guarden el estado comunal, o a los ejidatarios o comuneros, deberán recabarse de oficio todas aquellas pruebas que puedan beneficiar a las entidades o individuos mencionados y acordarse las diligencias que se estimen necesarias para precisar sus derechos agrarios, así como la naturaleza y efectos de los actos reclamados.

"En los juicios a que se refiere el párrafo anterior no procederán, en perjuicio de los núcleos ejidales o comunales, o de los ejidatarios o comuneros, el sobreseimiento por inactividad procesal ni la caducidad de la instancia, pero uno y otra sí podrán decretarse en su beneficio. Cuando se reclamen actos que afecten los derechos colectivos del núcleo tampoco procederán desistimiento ni el consentimiento expreso de los propios actos, salvo que el primero sea acordado por la asamblea general o el segundo emane de ésta; ...

"IV. En materia administrativa el amparo procede, además, contra actos u omisiones que provengan de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, y que causen agravio no reparable mediante algún medio de defensa legal. Será necesario agotar estos medios de defensa siempre que conforme a las mismas leyes se suspendan los efectos de dichos actos de oficio o mediante la interposición del juicio, recurso o medio de defensa legal que haga valer el agraviado, con los mismos alcances que los que prevé la ley reglamentaria y sin exigir mayores requisitos que los que la misma consigna para conceder la suspensión definitiva, ni plazo mayor que el que establece para el otorgamiento de la suspensión provisional, independientemente de que el acto en sí mismo considerado sea o no susceptible de ser suspendido de acuerdo con dicha ley. "No existe obligación de agotar tales recursos o medios de defensa si el acto reclamado carece de fundamentación o cuando sólo se aleguen violaciones directas a esta Constitución."

15. Ley de Amparo vigente

"Artículo 1o. El juicio de amparo tiene por objeto resolver toda controversia que se suscite:

"I. Por normas generales, actos u omisiones de autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte;

"II. Por normas generales, actos u omisiones de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados o la esfera de competencias del Distrito Federal, siempre y cuando se violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y,

"III. Por normas generales, actos u omisiones de las autoridades de los Estados o del Distrito Federal, que invadan la esfera de competencia de la autoridad federal, siempre y cuando se violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"El amparo protege a las personas frente a normas generales, actos u omisiones por parte de los poderes públicos o de particulares en los casos señalados en la presente ley."

"Artículo 5o. Son partes en el juicio de amparo:

"I. El quejoso, teniendo tal carácter quien aduce ser titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo individual o colectivo, siempre que alegue que la norma, acto u omisión reclamados violan los derechos previstos en el artículo 1o de la presente ley y con ello se produzca una afectación real y actual a su esfera jurídica, ya sea de manera directa o en virtud de su especial situación frente al orden jurídico.

"El interés simple, en ningún caso, podrá invocarse como interés legítimo. La autoridad pública no podrá invocar interés legítimo.

"El juicio de amparo podrá promoverse conjuntamente por dos o más quejosos cuando resientan una afectación común en sus derechos o intereses, aun en el supuesto de que dicha afectación derive de actos distintos, si éstos les causan un perjuicio análogo y provienen de las mismas autoridades.

"Tratándose de actos o resoluciones provenientes de tribunales judiciales, administrativos, agrarios o del trabajo, el quejoso deberá aducir ser titular de un derecho subjetivo que se afecte de manera personal y directa;

"La víctima u ofendido del delito podrán tener el carácter de quejosos en los términos de esta ley.

"II. La autoridad responsable, teniendo tal carácter, con independencia de su naturaleza formal, la que dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria; u omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas.

"Para los efectos de esta ley, los particulares tendrán la calidad de autoridad responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad, que afecten derechos en los términos de esta fracción, y cuyas funciones estén determinadas por una norma general. ..."

"Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente:

"I.C. adiciones o reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

"II.C. actos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación;

"III.C. actos del Consejo de la Judicatura Federal;

"IV. Contra resoluciones dictadas por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación;

"V. Contra actos del Congreso de la Unión, su Comisión Permanente o cualquiera de sus cámaras en procedimiento de colaboración con los otros poderes que objeten o no ratifiquen nombramientos o designaciones para ocupar cargos, empleos o comisiones en entidades o dependencias de la Administración Pública Federal, centralizada o descentralizada, órganos dotados de autonomía constitucional u órganos jurisdiccionales de cualquier naturaleza;

"VI.C. resoluciones de los Tribunales Colegiados de circuito;

"VII.C. las resoluciones o declaraciones del Congreso Federal o de las Cámaras que lo constituyen, de las Legislaturas de los Estados o de sus respectivas Comisiones o Diputaciones Permanentes, en declaración de procedencia y en juicio político, así como en elección, suspensión o remoción de funcionarios en los casos en que las Constituciones correspondientes les confieran la facultad de resolver soberana o discrecionalmente;

"VIII.C. normas generales respecto de las cuales la Suprema Corte de Justicia de la Nación haya emitido una declaratoria general de inconstitucionalidad en términos de lo dispuesto por el Capítulo VI del Título Cuarto de esta ley, o en términos de lo dispuesto por la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

"IX. Contra resoluciones dictadas en los juicios de amparo o en ejecución de las mismas;

"X. Contra normas generales o actos que sean materia de otro juicio de amparo pendiente de resolución promovido por el mismo quejoso, contra las mismas autoridades y por el propio acto reclamado, aunque las violaciones constitucionales sean diversas, salvo que se trate de normas generales impugnadas con motivo de actos de aplicación distintos. En este último caso, solamente se actualizará esta causal cuando se dicte sentencia firme en alguno de los juicios en la que se analice la constitucionalidad de las normas generales; si se declara la constitucionalidad de la norma general, esta causal no se actualiza respecto de los actos de aplicación, si fueron impugnados por vicios propios;

"XI.C. normas generales o actos que hayan sido materia de una ejecutoria en otro juicio de amparo, en los términos de la fracción anterior;

"XII.C. actos que no afecten los intereses jurídicos o legítimos del quejoso, en los términos establecidos en la fracción I del artículo 5o. de la presente ley, y contra normas generales que requieran de un acto de aplicación posterior al inicio de su vigencia;

"XIII.C. actos consentidos expresamente o por manifestaciones de voluntad que entrañen ese consentimiento;

"XIV. Contra normas generales o actos consentidos tácitamente, entendiéndose por tales aquéllos contra los que no se promueva el juicio de amparo dentro de los plazos previstos.

"No se entenderá consentida una norma general, a pesar de que siendo impugnable en amparo desde el momento de la iniciación de su vigencia no se haya reclamado, sino sólo en el caso de que tampoco se haya promovido amparo contra el primer acto de su aplicación en perjuicio del quejoso.

"Cuando contra el primer acto de aplicación proceda algún recurso o medio de defensa legal por virtud del cual pueda ser modificado, revocado o nulificado, será optativo para el interesado hacerlo valer o impugnar desde luego la norma general en juicio de amparo. En el primer caso, sólo se entenderá consentida la norma general si no se promueve contra ella el amparo dentro del plazo legal contado a partir del día siguiente de aquél al en que surta sus efectos la notificación de la resolución recaída al recurso o medio de defensa, si no existieran medios de defensa ordinarios en contra de dicha resolución, o de la última resolución recaída al medio de defensa ordinario previsto en ley contra la resolución del recurso, aún cuando para fundarlo se hayan aducido exclusivamente motivos de ilegalidad.

"Si en contra de dicha resolución procede amparo directo, deberá estarse a lo dispuesto en el capítulo respectivo a ese procedimiento;

"XV. Contra las resoluciones o declaraciones de las autoridades competentes en materia electoral;

"XVI.C. actos consumados de modo irreparable;

"XVII.C. actos emanados de un procedimiento judicial o de un procedimiento administrativo seguido en forma de juicio, cuando por virtud del cambio de situación jurídica en el mismo deban considerarse consumadas irreparablemente las violaciones reclamadas en el procedimiento respectivo, por no poder decidirse en tal procedimiento sin afectar la nueva situación jurídica.

"Cuando en amparo indirecto se reclamen violaciones a los artículos 19 o 20 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, solamente la sentencia de primera instancia hará que se consideren irreparablemente consumadas las violaciones para los efectos de la improcedencia prevista en este precepto. La autoridad judicial que conozca del proceso penal, suspenderá en estos casos el procedimiento en lo que corresponda al quejoso, una vez concluida la etapa intermedia y hasta que sea notificada de la resolución que recaiga en el juicio de amparo pendiente;

"XVIII.C. las resoluciones de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, respecto de las cuales conceda la ley ordinaria algún recurso o medio de defensa, dentro del procedimiento, por virtud del cual puedan ser modificadas, revocadas o nulificadas.

"Se exceptúa de lo anterior:

"a) Cuando sean actos que importen peligro de privación de la vida, ataques a la libertad personal fuera de procedimiento, incomunicación, deportación o expulsión, proscripción o destierro, extradición, desaparición forzada de personas o alguno de los prohibidos por el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como la incorporación forzosa al Ejército, Armada o Fuerza Aérea nacionales;

"b) Cuando el acto reclamado consista en órdenes de aprehensión o reaprehensión, autos que establezcan providencias precautorias o impongan medidas cautelares restrictivas de la libertad, resolución que niegue la libertad bajo caución o que establezca los requisitos para su disfrute, resolución que decida sobre el incidente de desvanecimiento de datos, orden de arresto o cualquier otro que afecte la libertad personal del quejoso, siempre que no se trate de sentencia definitiva en el proceso penal;

"c) Cuando se trate de persona extraña al procedimiento.

"d) Cuando se trate del auto de vinculación a proceso.

"Cuando la procedencia del recurso o medio de defensa se sujete a interpretación adicional o su fundamento legal sea insuficiente para determinarla, el quejoso quedará en libertad de interponer dicho recurso o acudir al juicio de amparo;

"XIX. Cuando se esté tramitando ante los tribunales ordinarios algún recurso o medio de defensa legal propuesto por el quejoso que pueda tener por efecto modificar, revocar o nulificar el acto reclamado;

"XX. Contra actos de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, que deban ser revisados de oficio, conforme a las leyes que los rijan, o proceda contra ellos algún juicio, recurso o medio de defensa legal por virtud del cual puedan ser modificados, revocados o nulificados, siempre que conforme a las mismas leyes se suspendan los efectos de dichos actos de oficio o mediante la interposición del juicio, recurso o medio de defensa legal que haga valer el quejoso, con los mismos alcances que los que prevé esta ley y sin exigir mayores requisitos que los que la misma consigna para conceder la suspensión definitiva, ni plazo mayor que el que establece para el otorgamiento de la suspensión provisional, independientemente de que el acto en sí mismo considerado sea o no susceptible de ser suspendido de acuerdo con esta ley.

"No existe obligación de agotar tales recursos o medios de defensa, si el acto reclamado carece de fundamentación, cuando sólo se aleguen violaciones directas a la Constitución o cuando el recurso o medio de defensa se encuentre previsto en un reglamento sin que la ley aplicable contemple su existencia.

"Si en el informe justificado la autoridad responsable señala la fundamentación y motivación del acto reclamado, operará la excepción al principio de definitividad contenida en el párrafo anterior;

"XXI. Cuando hayan cesado los efectos del acto reclamado;

"XXII. Cuando subsista el acto reclamado pero no pueda surtir efecto legal o material alguno por haber dejado de existir el objeto o la materia del mismo; y,

"XXIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, o de esta ley."

"Artículo 62. Las causas de improcedencia se analizarán de oficio por el órgano jurisdiccional que conozca del juicio de amparo."

"Artículo 63. El sobreseimiento en el juicio de amparo procede cuando:

"I. El quejoso desista de la demanda o no la ratifique en los casos en que la ley establezca requerimiento. En caso de desistimiento se notificará personalmente al quejoso para que ratifique su escrito en un plazo de tres días, apercibido que de no hacerlo, se le tendrá por no desistido y se continuará el juicio.

"No obstante, cuando se reclamen actos que tengan o puedan tener como consecuencia privar de la propiedad o de la posesión y disfrute de sus tierras, aguas, pastos y montes a los ejidos o núcleos de población que de hecho o por derecho guarden el estado comunal, no procede el desistimiento del juicio o de los recursos, o el consentimiento expreso de los propios actos, salvo que lo acuerde expresamente la asamblea general, pero uno y otro sí podrán decretarse en su beneficio;

"II. El quejoso no acredite sin causa razonable a juicio del órgano jurisdiccional de amparo haber entregado los edictos para su publicación en términos del artículo 27 de esta ley una vez que se compruebe que se hizo el requerimiento al órgano que los decretó;

"III. El quejoso muera durante el juicio, si el acto reclamado sólo afecta a su persona;

"IV. De las constancias de autos apareciere claramente demostrado que no existe el acto reclamado, o cuando no se probare su existencia en la audiencia constitucional; y

"V. Durante el juicio se advierta o sobrevenga alguna de las causales de improcedencia a que se refiere el capítulo anterior."

"Artículo 65. El sobreseimiento no prejuzga sobre la constitucionalidad o legalidad del acto reclamado, ni sobre la responsabilidad de la autoridad responsable al ordenarlo o ejecutarlo y solo (sic) podrá decretarse cuando no exista duda de su actualización."

"Artículo 73. Las sentencias que se pronuncien en los juicios de amparo sólo se ocuparán de los individuos particulares o de las personas morales, privadas u oficiales que lo hubieren solicitado, limitándose a ampararlos y protegerlos, si procediere, en el caso especial sobre el que verse la demanda. ..."

"Artículo 74. La sentencia debe contener:

"I. La fijación clara y precisa del acto reclamado;

"II. El análisis sistemático de todos los conceptos de violación o en su caso de todos los agravios;

"III. La valoración de las pruebas admitidas y desahogadas en el juicio;

"IV. Las consideraciones y fundamentos legales en que se apoye para conceder, negar o sobreseer;

"V. Los efectos o medidas en que se traduce la concesión del amparo, y en caso de amparos directos, el pronunciamiento respecto de todas las violaciones procesales que se hicieron valer y aquellas que, cuando proceda, el órgano jurisdiccional advierta en suplencia de la queja, además de los términos precisos en que deba pronunciarse la nueva resolución; y,

"VI. Los puntos resolutivos en los que se exprese el acto, norma u omisión por el que se conceda, niegue o sobresea el amparo y, cuando sea el caso, los efectos de la concesión en congruencia con la parte considerativa.

"El órgano jurisdiccional, de oficio podrá aclarar la sentencia ejecutoriada, solamente para corregir los posibles errores del documento a fin de que concuerde con la sentencia, acto jurídico decisorio, sin alterar las consideraciones esenciales de la misma."

"Artículo 77. Los efectos de la concesión del amparo serán:

"I. Cuando el acto reclamado sea de carácter positivo se restituirá al quejoso en el pleno goce del derecho violado, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación; y,

"II. Cuando el acto reclamado sea de carácter negativo o implique una omisión, obligar a la autoridad responsable a respetar el derecho de que se trate y a cumplir lo que el mismo exija.

"En el último considerando de la sentencia que conceda el amparo, el juzgador deberá determinar con precisión los efectos del mismo, especificando las medidas que las autoridades o particulares deban adoptar para asegurar su estricto cumplimiento y la restitución del quejoso en el goce del derecho.

"...

"En todo caso, la sentencia surtirá sus efectos, cuando se declare ejecutoriada o cause estado por ministerio de ley."

"Artículo 107. El amparo indirecto procede:

"I.C. normas generales que por su sola entrada en vigor o con motivo del primer acto de su aplicación causen perjuicio al quejoso.

"Para los efectos de esta ley, se entiende por normas generales, entre otras, las siguientes:

"a) Los tratados internacionales aprobados en los términos previstos en el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; salvo aquellas disposiciones en que tales tratados reconozcan derechos humanos;

"b) Las leyes federales;

"c) Las Constituciones de los Estados y el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal;

"d) Las leyes de los Estados y del Distrito Federal;

"e) Los reglamentos federales;

"f) Los reglamentos locales; y,

"g) Los decretos, acuerdos y todo tipo de resoluciones de observancia general;

"II.C. actos u omisiones que provengan de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo;

"III.C. actos, omisiones o resoluciones provenientes de un procedimiento administrativo seguido en forma de juicio, siempre que se trate de:

"a) La resolución definitiva por violaciones cometidas en la misma resolución o durante el procedimiento si por virtud de estas últimas hubiere quedado sin defensa el quejoso, trascendiendo al resultado de la resolución; y,

"b) Actos en el procedimiento que sean de imposible reparación, entendiéndose por ellos los que afecten materialmente derechos sustantivos tutelados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte;

"IV. Contra actos de tribunales judiciales, administrativos, agrarios o del trabajo realizados fuera de juicio o después de concluido.

"Si se trata de actos de ejecución de sentencia sólo podrá promoverse el amparo contra la última resolución dictada en el procedimiento respectivo, entendida como aquélla que aprueba o reconoce el cumplimiento total de lo sentenciado o declara la imposibilidad material o jurídica para darle cumplimiento, o las que ordenan el archivo definitivo del expediente, pudiendo reclamarse en la misma demanda las violaciones cometidas durante ese procedimiento que hubieren dejado sin defensa al quejoso y trascendido al resultado de la resolución.

"En los procedimientos de remate la última resolución es aquélla que en forma definitiva ordena el otorgamiento de la escritura de adjudicación y la entrega de los bienes rematados, en cuyo caso se harán valer las violaciones cometidas durante ese procedimiento en los términos del párrafo anterior;

"V. Contra actos en juicio cuyos efectos sean de imposible reparación, entendiéndose por ellos los que afecten materialmente derechos sustantivos tutelados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte;

"VI.C. actos dentro o fuera de juicio que afecten a personas extrañas;

"VII.C. las omisiones del Ministerio Público en la investigación de los delitos, así como las resoluciones de reserva, no ejercicio, desistimiento de la acción penal, o por suspensión de procedimiento cuando no esté satisfecha la reparación del daño;

"VIII.C. actos de autoridad que determinen inhibir o declinar la competencia o el conocimiento de un asunto; y,

"IX. Contra normas generales, actos u omisiones de la Comisión Federal de Competencia Económica y del Instituto Federal de Telecomunicaciones. "Tratándose de resoluciones dictadas por dichos órganos emanadas de un procedimiento seguido en forma de juicio sólo podrá impugnarse la que ponga fin al mismo por violaciones cometidas en la resolución o durante el procedimiento; las normas generales aplicadas durante el procedimiento sólo podrán reclamarse en el amparo promovido contra la resolución referida."

"Artículo 112. Dentro del plazo de veinticuatro horas contado desde que la demanda fue presentada, o en su caso turnada, el órgano jurisdiccional deberá resolver si desecha, previene o admite.

"En el supuesto de los artículos 15 y 20 de esta ley deberá proveerse de inmediato."

"Artículo 113. El órgano jurisdiccional que conozca del juicio de amparo indirecto examinará el escrito de demanda y si existiera causa manifiesta e indudable de improcedencia la desechará de plano."

16. Que se vio complementada con la reforma constitucional en materia de derechos humanos llevada a cabo el diez de junio de dos mil once.

17. Dicho principio está recogido en el artículo 73 de la Ley de Amparo, el cual establece que: "[l]as sentencias que se pronuncien en los juicios de amparo sólo se ocuparán de los individuos particulares o de las personas morales, privadas u oficiales que lo hubieren solicitado, limitándose a ampararlos y protegerlos, si procediere, en el caso especial sobre el que verse la demanda."

18. Por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros A.P.D. (ponente), J.L.P., J.F.F.G.S. y M.B.L.R.. El señor Ministro presidente E.M.M.I., emitió su voto en contra. El señor M.J.F.F.G.S., emitió su voto con reservas.

19. Por unanimidad de cinco votos de los señores M.A.P.D., J.L.P., J.F.F.G.S., M.B.L.R. y presidente E.M.M.I. (ponente). El señor M.J.F.F.G.S. emitió su voto con reservas.

20. Misma votación que el anterior.

21. Unanimidad de cinco votos de la Ministra y los Ministros A.P.D., J.L.P., J.F.F.G.S., M.B.L.R. y presidente E.M.M.I. (ponente).

Es importante resaltar que en este asunto no existió un pronunciamiento directo sobre la procedencia del amparo en contra de una omisión legislativa atribuida al Poder Legislativo, que haya llevado a la Sala a reflexionar sobre sus precedentes previos, ya que el aspecto de procedencia del juicio en contra de la omisión ya había sido analizado por el Tribunal Colegiado que precedió en el conocimiento del recurso de revisión. De igual manera, por lo que hace al fondo, se decidió sobreseer el caso, ya que se apreciaba la actualización de una diversa causal de improcedencia consistente en que, en el transcurso del juicio, se había emitido la ley que el quejoso reclamaba como ausente.

A idéntica conclusión llegó la propia Segunda Sala al resolver el amparo en revisión 122/2019. En ese caso se cuestionaba una omisión legislativa atribuida al Poder Legislativo Federal por el incumplimiento de un mandato constitucional relativo a aspectos laborales. El J. de Distrito sobreseyó el asunto y, tras conocer del mismo, la Segunda Sala señaló que debía sobreseerse el asunto, ya que con posterioridad a la presentación de la demanda, el legislador había reformado diversas disposiciones de la Ley Federal del Trabajo, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, de la Ley Federal de la Defensoría Pública, de la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y de la Ley del Seguro Social, en materia de justicia laboral, libertad sindical y negociación colectiva. Consecuentemente, cesaban en sus efectos la omisión cuestionada.

22. Páginas 33 a 35 del engrose.

23. Lógicamente, siempre y cuando no se actualice algún otro motivo de improcedencia en términos de la propia regulación constitucional y legal del juicio de amparo.

24. Como se indicó, la fracción I del artículo 103 constitucional, tras su reforma de seis de junio de dos mil once, establece con toda claridad que los tribunales de la Federación conocerán de toda controversia que se suscite por "normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos" (negritas añadido). Por su parte, la fracción II del artículo 107 de la Ley de Amparo vigente prevé que el amparo indirecto procede contra "actos u omisiones que provengan de autoridades distintas de los tribunales judiciales, administrativos o del trabajo". Consecuentemente, es viable concluir que la Constitución prevé de manera genérica la procedencia del juicio de amparo en contra de "omisiones de la autoridad", sin excluir a ningún tipo de omisión, ni siquiera a las atribuidas al Poder Legislativo. Además de que no se estableció constitucionalmente de manera expresa una causal de improcedencia respecto a las omisiones de este Poder. Por el contrario, como toda autoridad que se rige por el orden constitucional, el Poder Legislativo, aun cuando es elegido democráticamente, se encuentra sujeto a lo previsto en la Constitución y a las leyes que de ella emanan.

25. Tal como lo hizo, por ejemplo, la Primera Sala al resolver el citado amparo en revisión 1359/2015. Como en cualquier otro juicio de amparo, para poder otorgar el amparo no basta que concurra el acto omisivo reclamado (en este caso, verificación del deber de legislar y su incumplimiento), sino que debe estar presente la violación a un derecho humano para que pueda ordenarse la restitución correspondiente (en este caso legislar) mediante la sentencia de amparo.