Ejecutoria num. 227/2017 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-09-2020 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 227/2017. MUNICIPIO DE ZACUALPAN DE AMILPAS, MORELOS. 13 DE MARZO DE 2019. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS NORMA L.P.H., L.M.A.M., J.M.P.R.Y.J.L.G.A.C.. DISIDENTE: A.G.O.M.. PONENTE: L.M.A.M.. SECRETARIA: U.V.G.P..

Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día trece de marzo de dos mil diecinueve.

V I S T O S; Y

R E S U L T A N D O:

PRIMERO. Presentación de la demanda. Por escrito presentado el primero de agosto de dos mil diecisiete en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, O.M.P., en su carácter de Síndica del Municipio de Zacualpan de Amilpas, M., promovió controversia constitucional en representación del propio Municipio en la que solicitó la invalidez de la norma y los actos que a continuación se mencionan:

• La fracción II del artículo 124 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M..

• La resolución emitida por el Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje del Estado de M. de dieciséis de mayo de dos mil diecisiete dictada dentro del juicio laboral burocrático 01/296/11, que declara procedente la aplicación del acuerdo de veintisiete de septiembre de dos mil dieciséis que declara la destitución del P.M. del Municipio actor.

• La orden al P.M. del Municipio actor de abstenerse de realizar todo tipo de actos jurídicos y administrativos en razón de su cargo, con el apercibimiento de que en caso de no acatarla su conducta podría encuadrarse en lo estipulado por el artículo 295 del Código Penal para el Estado de M..

El Municipio actor demanda la invalidez de dicha norma y actos de los siguientes órganos:

• Poder Legislativo del Estado de M..

• Poder Ejecutivo del Estado de M..

• S. de Gobierno del Estado de M..

• S. de Trabajo del Gobierno del Estado de M..

• Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje del Estado de M..

SEGUNDO. Antecedentes. En la demanda se señalaron como antecedentes los siguientes:

a) El primero de enero de dos mil dieciséis se integró el nuevo Ayuntamiento del Municipio promovente.

b) El treinta de junio de dicho año el actuario adscrito al Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje del Estado de M. por medio del P. y la Secretaria General del mismo Tribunal, les notificó la resolución de dieciséis de mayo de dos mil diecisiete dictada dentro del expediente laboral 01/296/11, en el cual se declaró procedente el acuerdo de veintisiete de septiembre de dos mil dieciséis por medio del cual se ordena la destitución del P.M. del Municipio promovente. Lo anterior, aunado a la orden de abstenerse de realizar actos administrativos y jurídicos que correspondan al mencionado cargo.

c) Derivado de dichos antecedentes se afectó a la colectividad y al interés social por transgredir la esfera de facultades de la Legislatura local, así como la integración del Municipio actor.

TERCERO. Conceptos de invalidez. El Municipio de Zacualpan de Amilpas argumenta en su primer concepto de invalidez que la fracción II del artículo 124 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M. es inválida, ya que no cumple con los procedimientos constitucionales de creación de normas, violentando el segundo párrafo del artículo 14 de la Constitución general.

Lo anterior, en razón de que no se respetó el debido proceso ni las garantías de seguridad jurídica y legalidad, puesto que no se llevó a cabo el procedimiento legislativo contenido en la Constitución del Estado de M. para la emisión de la fracción impugnada. Ello, ya que faltaron los siguientes elementos:

a)No se presentó ninguna iniciativa de ley ante el Pleno del Congreso por un órgano facultado para ello. Tampoco se integró debidamente el expediente al que se refiere el artículo 73 del Reglamento para el Congreso del Estado de M..

b) No se elaboró el dictamen relativo por ninguna comisión facultada para ello.

c) No hubo discusión del dictamen por parte del Pleno del Congreso.

d) No se aprobó la Ley por parte de los integrantes suficientes del Pleno del Congreso.

e) No se expidió conforme a la ley

f) No se sancionó ni refrendó por parte del S. de Gobierno, ni por el S. del Trabajo.

g) No se promulgó, publicó, ni entró en vigor.

Por otro lado, según el artículo 115 constitucional, así como el 70, fracción XXVII y 41 de la Constitución local, únicamente las dos terceras partes de los integrantes de los Congresos locales cuentan con la atribución para destituir miembros de los Ayuntamientos por alguna de las causas graves que la ley de la entidad prevea, respetando el derecho de audiencia de los referidos miembros. Por lo tanto, se tilda de inconstitucional el contenido de la fracción II del artículo 124 de la Ley combatida, pues prevé la facultad del Tribunal de Conciliación y Arbitraje local para destituir al P.M..

En su segundo concepto combate la invalidez de la resolución de dieciséis de mayo de dos mil diecisiete dictada en el juicio laboral burocrático 01/296/11, misma que declara procedente la destitución del P.M. del Municipio actor, puesto que representa una invasión por parte del Tribunal de Conciliación y Arbitraje local a la esfera competencial de la Legislatura estatal, provocando a su vez una grave afectación a la integración del Municipio actor.

Dicho acuerdo es contrario a los artículos 14 y 16 de la Constitución general, toda vez que dicho acto no se encuentra fundado y motivado al no haberse notificado al Municipio los elementos que llevaron al Tribunal emisor del acuerdo a tomar dicha decisión, aunado a que no se fundó ni motivó la razón por la cual se atribuye el mencionado órgano jurisdiccional la facultad para destituir miembros del Ayuntamiento. Con ello, se transgredió la esfera competencial de la Legislatura de la entidad y se afectó la debida integración del Ayuntamiento, dejando a este último en una situación de incertidumbre jurídica por estar apercibido el P.M. de no realizar actos jurídicos o administrativos correspondientes al cargo. Además, el Ayuntamiento no fue notificado debidamente del procedimiento llevado en contra del P.M., por lo que resulta violatorio del derecho de audiencia.

También se violenta el párrafo tercero de la fracción I del artículo 115 constitucional, porque si bien la facultad de las Legislaturas locales de destituir miembros del Ayuntamiento causa una afectación al Municipio, esto debe cumplir con los requisitos correspondientes:

a) Que las causas graves estén previstas en la ley.

b) Que se respete el derecho de audiencia del Ayuntamiento.

c) Que el acuerdo sea aprobado por al menos dos terceras partes de los integrantes del Congreso de la entidad.

Ya que dichos requisitos no fueron cumplidos, se violentó la integración del Municipio y la continuidad del ejercicio de sus funciones, considerando que el Ayuntamiento es un órgano de elección popular directa con un plazo determinado para su respectivo mandato; plazo que de no respetarse quebrantaría la voluntad popular.

Aunado a lo anterior, la destitución de los miembros del Ayuntamiento debe regirse en términos de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M., misma que reglamenta el procedimiento contenido en la Constitución local.

CUARTO. Artículos constitucionales señalados como violados. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora estima violados son el 14, 16 y 115.

QUINTO. Trámite y admisión de la demanda. El primero de agosto de dos mil diecisiete el Ministro P. de la Suprema Corte ordenó formar y registrar el expediente número 227/2017 y por razón de turno designó como instructor del procedimiento al M.A.Z.L. de L.. En consecuencia, por acuerdo de veintiuno de agosto siguiente el Ministro Instructor admitió la demanda, tuvo por señalado domicilio para oír y recibir notificaciones, por designados a los delegados y admitió las pruebas aportadas por el Municipio actor. Asimismo, consideró como demandados a los Poderes Ejecutivo y Legislativo, al Tribunal de Conciliación y Arbitraje, así como a los S.s de Gobierno y del Trabajo, todos del Estado de M..

Por otro lado, se les requirió a las autoridades remitir a este Alto Tribunal lo actuado en el expediente laboral 01/296/11, los antecedentes legislativos de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., así como el Decreto de publicación de la referida norma. Finalmente, se le requirió a la Procuraduría General de la República para que hasta antes de la celebración de la audiencia de ley manifestara lo que a su representación conviniera.

SEXTO. Contestaciones a la demanda.

1. El S. del Trabajo del Gobierno del Estado de M. señaló en su contestación de demanda lo siguiente:

a) Ni se niegan ni se aceptan los hechos contenidos en la demanda por no considerarse propios. Además, se hace notar que el actor conoció de la existencia del juicio laboral llevado en contra del P.M., así como de la resolución respectiva, habiendo tenido la oportunidad de hacer valer los medios legales que corresponden.

b) Por otra parte, no se violentó el artículo 14 constitucional en perjuicio del actor, pues el Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje es un Tribunal previamente establecido, mismo que cumple con las formalidades esenciales de los procedimientos en términos de la Ley del Servicio Civil del Estado de M.. Aunado a ello, el mencionado Tribunal local tiene la facultad para destituir al P.M. en caso de que incumpla sus resoluciones, según la citada normativa.

c) El argumento del actor relativo a la violación del procedimiento legislativo en cuanto a la falta de refrendo por parte del S. del Trabajo es improcedente, toda vez que dicha autoridad carece de atribuciones para refrendar los decretos promulgatorios que realice el titular del Poder Ejecutivo estatal en lo que se refiere a las leyes y decretos legislativos. Luego entonces, el refrendo de la Ley del Servicio Civil impugnada debió ser realizado únicamente por el S. de Gobierno local, no así por el S. del Trabajo, por tratarse de un decreto que expide el Congreso estatal, y no un decreto, reglamento o acuerdo administrativo. Lo anterior, encuentra su fundamento en la fracción XVII del artículo 70 y el numeral 76 de la Constitución de la entidad, así como en los artículos 10 y 21, fracción XXXIV de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado.

d) Finalmente, la Ley combatida fue expedida válidamente, pues si bien la normativa local disponía al momento de su publicación que la misma fuera refrendada por el S. del ramo respectivo, la Secretaría del Trabajo estatal no había sido creada aún, lo cual se deriva del artículo 25 de la Ley Orgánica de la Administración Pública morelense y del numeral 2 del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno, vigentes en ese entonces.

2. Por su parte, el Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje del Estado de M. señaló en su respectiva contestación de demanda lo que sigue:

a) Que es cierta la aplicación de la fracción II del artículo 124 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M. y la consecuente destitución del P.M. del Ayuntamiento de Zacualpan de Amilpas, por parte del Tribunal demandado.

b) Que el Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje actuó apegado a sus facultades derivadas del numeral 114 de la citada normativa para en caso de desobediencia de las resoluciones emitidas por dicha autoridad destituir al infractor sin responsabilidad para el gobierno del Estado o de los Municipios.

c) Que es cierto que el dieciséis de mayo de dos mil diecisiete el Pleno del citado Tribunal declaró procedente la ejecución de la destitución del P. del Ayuntamiento del Municipio actor dentro del expediente laboral 01/296/11 con fundamento en los artículos 1, 108, 114, 123 y 124 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., 11 y 12, fracción II del Reglamento Interior del Tribunal, 151 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, así como 950 de la Ley Federal del Trabajo, los dos últimos de aplicación supletoria a la Ley del Servicio Civil de la entidad. Ello, toda vez que el mencionado funcionario incumplió el requerimiento de veintisiete de septiembre de dos mil dieciséis dictado por el P. Ejecutor del Tribunal en cuestión.

d) Considerando la obligación de los poderes del Estado de acatar los laudos dictados por la autoridad demandada según el artículo 45 de la Ley impugnada y que el P.M. es quien debe cumplir dichos laudos en términos del numeral 41, fracciones V y XXXIX y XL de la Ley Orgánica Municipal, el Ayuntamiento debió cumplir con el convenio de veintiocho de mayo de dos mil doce, mismo que fue elevado a la categoría de laudo, en el que el Municipio se comprometió a pagar al C.R.J.C.L. la cantidad de $90,000.00 en dos exhibiciones, así como una pena convencional de $150.00 por cada día en que incurriera en mora. Por lo anterior, es evidente que se actualiza el supuesto del artículo 124 de la Ley combatida.

e) Que es cierto el apercibimiento contenido en la resolución emitida por el Tribunal local relativo a la prohibición de realizar actos jurídicos y administrativos en razón de las funciones de P.M., en tanto que su realización podría encuadrar en lo estipulado por el artículo 295 del Código Penal para el Estado de M.. Ello, en virtud de que el Tribunal demandado cuenta con la facultad de valerse de diversos medios de apremio para hacer cumplir con sus resoluciones, aunado a que la destitución del P.M. trae consecuentemente la pérdida de los derechos y obligaciones inherentes al cargo.

f) Es cierto el inicio de funciones de la administración del Ayuntamiento actor.

g) Es falsa la alegada notificación realizada por el P. y la Secretaria General del Tribunal, puesto que los citados funcionarios carecen de las correspondientes facultades para ello, además de que dicha notificación fue debidamente realizada por conducto del fedatario correspondiente mediante oficios TECyA/005740/2017, TECyA/005741/2017, TECyA/005742/2017, TECyA/005743/2017 y TECyA/005744/2017.

h) Que no existió violación alguna al debido proceso, ni a los principios de fundamentación y motivación, ya que el Municipio tuvo la oportunidad de ser oído y vencido en juicio e incluso agotó los medios de defensa que tuvo a su alcance.

i) Que si el P.M. es el obligado a cumplimentar los laudos emitidos por el Tribunal local, si las decisiones del mismo son inapelables, si el Tribunal goza de la facultad de imponer medidas de apremio y si los bienes del Ayuntamiento son inembargables e imprescriptibles, procede la destitución del aludido funcionario.

j) Que las sanciones que puede imponer el Congreso local son de naturaleza jurídica distinta, a aquellas que puede imponer el Tribunal estatal, ya que las primeras derivan de la responsabilidad administrativa o política, mientras las últimas se derivan del incumplimiento de sus laudos por parte de los funcionarios obligados a ello.

3. El Poder Legislativo del Estado de M. argumentó en su contestación de demanda lo siguiente:

a)Ni niega ni afirma los hechos alegados por no serle propios.

b) Que la controversia es improcedente por falta de interés legítimo del Municipio actor debido a que el Congreso cuenta con las facultades para normar el Gobierno y la Administración Interior del Estado, por lo que no hubo invasión de su esfera competencial ni vulneración de su autonomía municipal.

c) Que la Ley del Servicio Civil del Estado de M. efectivamente cumplió con todas las etapas del procedimiento de creación de normas.

d) Que la Ley sí fue refrendada por el S. del ramo correspondiente, a saber, el S. de Gobierno local, en términos del artículo 37 de la Ley de la Administración Pública de la entidad, así como del numeral 2 del Reglamento Interior de la Secretaria de Gobierno, vigentes al momento de la expedición de la normativa impugnada, de los cuales se desprende que la Secretaria de Gobierno se solía encargar de la materia laboral, pues la Subsecretaría del Trabajo y Previsión Social era una unidad administrativa de dicho órgano.

e) Que la Suprema Corte deberá analizar si las violaciones al procedimiento legislativo redundan en una vulneración del debido proceso y legalidad y, por lo tanto, en la invalidez de la norma emitida, o si dichos vicios no tienen relevancia invalidante por no trastocar los principios democráticos de la decisión. Aunado a ello, se deberá considerar la urgencia eventual de ciertas determinaciones legislativas que responden a la necesidad de atender cuestiones imperiosas.

f) Que es inoperante la violación al artículo 14 constitucional alegada por el Municipio actor, debido a que la facultad coactiva de la autoridad administrativa estatal contenida en el artículo 124 de la Ley impugnada corresponde a la prevalencia del orden público por encima de la garantía de audiencia concedida a los particulares. Lo anterior, en atención a que la finalidad dicha medida es la de desincentivar la obstaculización del inicio o desarrollo de las facultades del Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje.

g) Que tampoco se afecta la integración del Municipio, ya que la sanción se impone al funcionario determinado y específico que incumplió la resolución del Tribunal local, no así el Ayuntamiento en su conjunto.

h) Que al expedir la Ley combatida la Legislatura estatal actuó dentro de sus facultades constitucionales, por lo que no existió ninguna invasión de esferas.

i) Que es improcedente el argumento del actor relativo a la contravención del artículo 115 de la Constitución general en razón de que únicamente el Congreso local tiene la facultad de destituir miembros del Ayuntamiento por las causas graves que la ley del Estado prevea, puesto que la Legislatura morelense actuó de acuerdo a sus facultades en materia laboral establecidas en el artículo 40 de la Constitución de la entidad, así como en la Constitución general. En atención a ello, el Tribunal demandado fue creado específicamente para regir las relaciones laborales entre los poderes del Estado y los Municipios con sus trabajadores, por lo tanto el legislador local le otorgó facultades a efecto de hacer cumplir sus resoluciones.

j) Que la revisión de la legalidad correspondiente a la atribución del Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje de destituir al P.M. no le corresponde al Ayuntamiento de Zacualpan de Amilpas.

k) Finalmente, que la Suprema Corte no es una ulterior instancia en la que se puedan revisar los procedimientos jurisdiccionales locales, ni los actos que realizan los órganos políticos estatales.

4. El Poder Ejecutivo y el S. de Gobierno, ambos del Estado de M. expresaron coincidentemente en su contestación de demanda lo siguiente:

a) Que la demanda es improcedente debido a la falta de legitimación activa, ya que el Municipio de Zacualpan de Amilpas carece de la titularidad del derecho que pretende hacer valer mediante la presente controversia, además de que las autoridades suscritas carecen de legitimación pasiva por no haber realizado acto alguno que constituya una invasión de competencias al Municipio actor.

b) Que la demanda resulta extemporánea, pues el acto demandado no es el primer acto de aplicación de la normativa impugnada, ya que Z.B.R., el P.M. de Zacualpan de Amilpas, interpuso los juicios de amparo 1090/2017 y 1469/2017 radicados en el Juzgado Cuarto de Distrito, así como en el Juzgado Tercero de Distrito, ambos del Estado de M., respectivamente.

c) No afirman ni niegan los hechos por serles ajenos.

d) Que no existe afectación a la integración del Municipio, porque precisamente existen funcionarios suplentes para el caso en que los miembros del Ayuntamiento sean destituidos.

e) Que respecto a los actos atribuidos directamente a las autoridades suscritas éstas han actuado en apego a la normativa aplicable.

f) Que el Municipio actor no formuló conceptos de invalidez en contra de los alegados vicios en el procedimiento legislativo de la Ley impugnada, por lo que resulta improcedente su pedimento.

g) En relación con la supuesta falta de refrendo y publicación de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., tratándose de un decreto promulgatorio únicamente debe ser refrendado por el S. de Gobierno, lo cual ocurrió como consta en la publicación del Periódico Oficial de seis de septiembre de dos mil.

h) Que debe desestimarse el argumento relativo a la falta de refrendo del S. del Trabajo, puesto que dicha dependencia no existía al momento de la publicación de la Ley.

i) Que el proceder del Tribunal de Conciliación y Arbitraje local fue estrictamente apegado a la legalidad, en razón de que es el P.M. quien tiene la potestad de cumplir los laudos del mencionado órgano, además de que las resoluciones del Tribunal son inapelables y su facultad de destituir funcionarios que se nieguen a cumplir con las resoluciones emitidas por dicho órgano, se encuentra prevista en el artículo 123 y 124 de la normativa combatida.

j) Que los órganos jurisdiccionales cuentan con amplias facultades para aplicar medios de apremio con la finalidad de lograr el cumplimiento de sus determinaciones en caso de que las autoridades incumplan con las resoluciones, y que la Ley del Servicio Civil también es obligatoria para los Municipios según los artículos 1° y 45.

k) Que la controversia es improcedente por tratarse de la impugnación de una resolución jurisdiccional.

l) Finalmente, que el Tribunal es autónomo y goza de independencia para ejercer sus funciones y dictar sus resoluciones.

SÉPTIMO. Audiencia. Agotado el trámite respectivo, el dieciocho de enero de dos mil dieciocho tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 constitucional, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos del S. de Trabajo del Estado de M. y se puso el expediente en estado de resolución.

OCTAVO. Avocamiento. Previo dictamen del Ministro instructor, la Primera Sala se avocó al conocimiento del asunto y los autos le fueron devueltos para la elaboración del proyecto de resolución respectivo.

NOVENO. Returno. Por acuerdo del tres de enero de dos mil diecinueve, se ordenó returnar los autos para la tramitación y/o elaboración del proyecto de resolución respectivo, al M.L.M.A.M. quien, por determinación del Tribunal Pleno, quedó adscrito a la Primera Sala de este Alto Tribunal, en lugar del M.A.Z.L. de L., con motivo de su designación como P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación;

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I y 11, fracción V de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; en relación con lo dispuesto en el punto Segundo, fracción II, a contrario sensu, y punto Tercero del Acuerdo 5/2013 publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, por tratarse de una controversia constitucional en la que resulta innecesaria la intervención del Tribunal Pleno dado el sentido del fallo.

SEGUNDO. Precisión de la litis. De la lectura integral de la demanda se advierte que el Municipio de Zacualpan de Amilpas impugnó la fracción II del artículo 124 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M. y combatió la resolución de dieciséis de mayo de dos mil diecisiete dictada en el juicio laboral burocrático 01/296/11, particularmente en la parte en la que se declara procedente la destitución del P.M. del Municipio actor.

TERCERO. Sobreseimiento. Resulta innecesario analizar la legitimación de las partes en la presente controversia constitucional, toda vez que esta Primera Sala advierte que en el caso se actualizan diversas causas de improcedencia, mismas que se estudiarán a continuación.

En relación con la resolución de dieciséis de mayo de dos mil diecisiete dictada en el juicio laboral burocrático 01/296/11 se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de la materia, en relación con la fracción II del artículo 20 de la misma normativa,(1) pues cesaron sus efectos.

Respecto de la cesación de efectos de la norma general o acto materia de las controversias constitucionales, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado el criterio de que se actualiza la causal de improcedencia en comento cuando simplemente dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que motivaron la controversia constitucional, en tanto que la declaración de invalidez que se pronuncie en tal medio de control constitucional no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo de la Constitución general y 45 de su Ley Reglamentaria.

Dicho criterio del Tribunal Pleno quedó plasmado en la jurisprudencia P./J. 54/2001,(2) de rubro y texto:

CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS. La cesación de efectos de leyes o actos en materias de amparo y de controversia constitucional difiere sustancialmente, pues en la primera hipótesis, para que opere la improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo no basta que la autoridad responsable derogue o revoque el acto reclamado, sino que sus efectos deben quedar destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiere otorgado el amparo, cuyo objeto, conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de la propia ley, es restituir al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación; mientras que en tratándose de la controversia constitucional no son necesarios esos presupuestos para que se surta la hipótesis prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino simplemente que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria.

El acuerdo impugnado cesó sus efectos debido a que Z.B.R., el P.M. de Zacualpan de Amilpas, promovió el juicio de amparo 1493/2017-III en contra de la Ley del Servicio Civil del Estado de M. por vicios en el procedimiento legislativo respectivo, así como en contra de la resolución de fecha de ocho de mayo del dos mil diecisiete dictada dentro del expediente laboral 01/296/11, en el cual se declaró procedente la aplicación decretada mediante acuerdo de fecha quince de febrero del dos mil dieciséis, imponiendo una multa hasta quince días de salario mínimo en el cargo de P.M. del Ayuntamiento de Zacualpan de Amilpas, así como la destitución de dicho funcionario por no dar cumplimiento a los requerimientos de pago de quince de febrero y veintisiete de septiembre, ambos de dos mil dieciséis, en plena aplicación de lo previsto por la fracción II del artículo 124 de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., así como sus efectos y consecuencias.

Dicho juicio fue resuelto en sesión de veintiséis de enero de dos mil dieciocho por el Juzgado Sexto de Distrito en el Estado de M., mismo que resolvió negar el amparo solicitado respecto de los vicios en el procedimiento legislativo de la Ley del Servicio Civil debido a que "se cumplió con el proceso establecido en la Constitución Política del Estado de M.". Respecto del acto impugnado el Juzgado Sexto de Distrito de M. determinó que no carece de fundamentación y motivación, en atención a que se aprecia la cita del marco jurídico aplicable y la expresión de un juicio propio en el que la responsable explicó y precisó los motivos legales por los cuales determinó hacer efectivos los apercibimientos de multa y destitución contenidos en los autos de quince de febrero y veintisiete de septiembre, ambos de dos mil dieciséis. Además, se determinó que "para que la autoridad responsable ordene una destitución con fundamento en el artículo 124, fracción II, de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., no requiere seguir un procedimiento ante el Congreso de la aludida entidad federativa, ya que el citado precepto la faculta para que sea ella quien sancione al infractor de sus resoluciones de esa forma, además de que esa facultad contenida en la norma en comento no contraviene lo dispuesto en el artículo 115 de la Carta Magna, en razón de que este último prevé lineamientos específicos para que pueda ocurrir el desconocimiento de los poderes municipales o miembros del ayuntamiento por parte del poder estatal", es decir, para que pueda entrometerse en el ámbito de gobierno municipal. Asimismo, "la norma impugnada prevé una sanción que en vía de apremio es facultad del Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje del Estado de M. imponerla en caso de incumplimiento de sus resoluciones, sin que ello implique una injerencia o afectación en la gobernabilidad del Municipio, sino una forma de hacer coercible y efectivas sus decisiones, sin que haya contraposición entre la norma local y la norma constitucional".

Ahora bien, dicha resolución fue combatida ante el Primer Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Decimoctavo Circuito, mismo que dictó la sentencia en el juicio de amparo en revisión 43/2018 en sesión de diecisiete de mayo de dos mil dieciocho:

"En esas condiciones, se modifica la sentencia materia de la revisión; se niega el amparo por cuanto a la falta de iniciativa, de dictamen y del expediente legislativo, así como la aprobación, sanción, promulgación, refrendo y publicación del artículo 124, fracción II, de la Ley de Servicio Civil del Estado de M., así como respecto de la resolución de ocho de mayo de dos mil diecisiete, dictada dentro del juicio laboral 01/296/11, en la que se declara procedente la aplicación de una multa hasta quince días de salario en el cargo de P.M. de Zacualpan de Amilpas, M.; y, se concede la protección constitucional por cuanto a los actos de aplicación de la ley cuestionada, para el efecto de que la autoridad responsable deje insubsistente la resolución de dieciséis de mayo de dos mil diecisiete, emitida en el juicio laboral 01/296/11, en la que se impuso al quejoso la sanción consistente en la destitución en el cargo de P.M. de Zacualpan de Amilpas, M., así como el oficio TECYA/005740/2017 de dieciséis de mayo de dos mil diecisiete dictado dentro del juicio de origen, en el que se le ordena se abstenga de realizar todo tipo de actos jurídicos y administrativos que en razón de sus funciones, le correspondan al cargo de P.M.."

El mencionado Tribunal arribó a tal determinación, pues "la fracción I del artículo 115 de la Constitución general y el numeral 41 de la Constitución morelense,(3) el Congreso de la entidad podrá declarar, por acuerdo de cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes, a petición del Gobernador del Estado o de cuando menos el cincuenta por ciento más uno de los diputados, la desaparición de un ayuntamiento, la revocación del mandato de alguno de sus miembros, la suspensión de la totalidad de sus integrantes o la suspensión de alguno de ellos, siempre que previamente permita a los afectados rendir pruebas y alegar lo que a su derecho convenga, en los supuestos que expresamente consigna".

Por su parte –sigue el Tribunal- el artículo 178 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M. refiere la atribución del Congreso de la entidad, por acuerdo de cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes, para declarar la desaparición de ayuntamientos, suspenderlos en su totalidad o suspender a alguno de sus integrantes, mientras que en sus numerales 181 y 182 señala los casos en que podrá suspenderse definitivamente a los integrantes del ayuntamiento o revocar su mandato

Por tanto, el Primer Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Decimoctavo Circuito realizó una interpretación conforme a la Constitución de la norma impugnada en sentido estricto, pues debe entenderse que la palabra "infractor" no incluye a los miembros de los ayuntamientos para efecto de salvar la norma de su declaratoria de inconstitucionalidad. En esas condiciones, se reiteró la negativa del amparo respecto a la constitucionalidad del artículo 124, fracción II de la Ley del Servicio Civil del Estado de M.. La anterior negativa se hizo extensiva a la resolución de ocho de mayo de dos mil diecisiete dictada dentro del juicio laboral 01/296/11, en la que se declara procedente la aplicación de una multa hasta quince días de salario en el cargo de P.M. de Zacualpan de Amilpas, M., en aplicación de lo previsto en el artículo 124, fracción I de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., toda vez que no formuló agravio alguno en su contra por vicios propios.

Por otro lado, el Primer Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Decimoctavo Circuito consideró que son fundados los agravios consistentes en que el P.M. tiene derecho a ocupar y ejercer el cargo para el cual fue elegido a través del voto libre de la ciudadanía hasta concluir el periodo constitucional, ya que sólo el Congreso del Estado lo puede destituir, al prever el artículo 115 constitucional las formas de separación, suspensión de algún miembro de los ayuntamientos de elección popular.

Incluso, de computarse la oportunidad a partir de la publicación(9) del artículo 124, fracción II de la Ley del Servicio Civil del Estado de M., la demanda resulta notoriamente extemporánea, en virtud de que la Ley del Servicio Civil del Estado de M. fue publicada el seis de septiembre del dos mil y la fracción II del artículo 124 de dicha normativa no ha sido reformada con posterioridad, por lo que el plazo de treinta días transcurrió en exceso y se actualiza la causa de improcedencia contenida en la fracción VII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de la materia.(10)

Finalmente, derivado del sentido del presente fallo, resulta innecesario contestar a las demás causas de improcedencia hechas valer por las autoridades demandadas en sus respectivas contestaciones. Luego entonces, procede sobreseer en la controversia constitucional con fundamento en la fracción II del artículo 20 de la citada normativa.

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional promovida por el municipio de Zacualpan de Amilpas, M..

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes. En su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de la Ministra Norma Lucía P.H. y los Ministros: L.M.A.M.(., J.M.P.R. y P.J.L.G.A.C.. En contra del emitido por el Ministro A.G.O.M..

Firman el P. de la Sala y el Ministro Ponente, con la Secretaria de Acuerdos, que autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA

MINISTRO JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ

PONENTE

MINISTRO L.M.A.M.

SECRETARIA DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA

LIC. MARÍA DE LOS ÁNGELES G.G.

_______________

1. Ley Reglamentaria de la materia Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: [...]

V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia.

Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes: [...]

II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior.

2. Registro Digital: 190021. Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XIII, abril de 2001. Materia(s): Constitucional. Tesis: P./J. 54/2001.P.ina: 882.

3. Constitución general Artículo 115.- Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes:

I.- Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un P.M. y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.

Las Constituciones de los estados deberán establecer la elección consecutiva para el mismo cargo de presidentes municipales, regidores y síndicos, por un período adicional, siempre y cuando el periodo del mandato de los ayuntamientos no sea superior a tres años. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que lo hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.

Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacerlos (sic) alegatos que a su juicio convengan.

Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.

En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los períodos respectivos; estos Concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores.

Constitución del Estado de M. Artículo 41.- El Congreso del Estado, por acuerdo de cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes, podrá declarar, a petición del Gobernador del Estado o de cuando menos el cincuenta por ciento más uno de los Diputados del Congreso, la desaparición de un Ayuntamiento, la revocación del mandato de alguno de sus miembros, la suspensión de la totalidad de sus integrantes; o la suspensión de alguno de ellos, concediéndoles previamente a los afectados la oportunidad suficiente para rendir pruebas y alegar lo que a su derecho convenga, conforme a lo siguiente:

I.D. la desaparición de Ayuntamientos cuando se hayan presentado previamente circunstancias de hecho como la desintegración del Cuerpo Edilicio o que éste se encuentre imposibilitado para el ejercicio de sus funciones conforme al orden Constitucional tanto Federal como Estatal;

III (sic).- Podrá dictar la suspensión definitiva de un Ayuntamiento en su totalidad, en los siguientes casos:

a).- Cuando el Municipio ha dejado de funcionar normalmente por cualquier circunstancia distinta a las señaladas como causa de declaración de desaparición de los Ayuntamientos;

b).- Cuando el Ayuntamiento como tal, haya violado reiteradamente la Legislación Estatal o la de la Federación;

c).- Cuando todos los integrantes del Ayuntamiento se encuentren en el caso de que proceda su suspensión en lo particular.

III.- Ordenará la suspensión definitiva de uno de los miembros del Ayuntamiento en lo particular, cuando el M. de que se trate se coloque en cualquiera de los siguientes supuestos:

a).- Quebrante los principios jurídicos del régimen Federal o de la Constitución Política del Estado de M.;

b).- Cuando abandone sus funciones por un lapso de quince días consecutivos sin causa justificada;

c).- Cuando deje de asistir consecutivamente a cinco Sesiones de C. sin causa justificada;

d).- Cuando reiteradamente abuse de su Autoridad en perjuicio de la Comunidad y del Ayuntamiento;

e).- Por omisión reiterada en el cumplimiento de sus funciones;

f).- Cuando se le dicte auto de formal prisión o vinculación a proceso por delito doloso, sancionado con pena privativa de libertad, y

g).- En los casos de incapacidad física o legal permanente.

IV.- Acordará la revocación del mandato a alguno de los integrantes del Ayuntamiento, en el supuesto de que éste no reúna los requisitos de eligibilidad (sic) previstos para el caso.

En caso de declararse desaparecido algún Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros cuando no procediere que entraren en funciones los Suplentes ni que se celebrasen nuevas elecciones, el Congreso del Estado designará entre los vecinos a los Consejos Municipales que concluirán los períodos respectivos. Cuando el Congreso se encuentre en receso, la Diputación Permanente lo convocará a fin de verificar que se han cumplido las condiciones establecidas por esta Constitución.

4. Resuelta por la Segunda Sala de esta Suprema Corte Justicia de la Nación en sesión de quince de noviembre de dos mil diecisiete por unanimidad de cinco votos.

5. El 17 de febrero de 2016 se publicó en el Periódico Oficial de M., la declaratoria de reforma de los artículos 32 y 112 de la Constitución Local, en la que, a efecto de evitar la combinación de ejercicios fiscales y otorgar mayor certeza a la rendición de cuentas, el periodo de los ayuntamientos de M. iniciará el 1° de enero y concluirá el 31 de diciembre. En el artículo Tercero Transitorio de la reforma constitucional se prevé lo siguiente:

"Artículo Tercero Transitorio. Las administraciones municipales que inician su gestión el 1° de enero de 2016, concluirán su ejercicio constitucional el 31 de diciembre de 2018".

6. Localización: [TA]; 9a. Época; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXX, Agosto de 2009; P.. 1075. 1a. CXVII/2009.

7. Ley Reglamentaria de la materia

Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: [...]

VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley.

Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes: [...]

II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior.

8. Resuelto por la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión de cuatro de julio de dos mil dieciocho por unanimidad de cuatro votos.

9. Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y

10. Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: [...]

VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21.