Ejecutoria num. 14/2021 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 01-12-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2021. 25 DE AGOSTO DE 2021. COMISIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA. PONENTE: Y.E.M.. SECRETARIO: J.C.D..

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veinticinco de agosto de dos mil veintiuno, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la cual se resuelve la controversia constitucional 14/2021, promovida por la Comisión Federal de Competencia Económica.

El tema jurídico a resolver consiste en determinar si: ¿debe sobreseerse en la controversia constitucional?

1. ANTECEDENTES Y TRÁMITE

1. Presentación de la demanda de controversia. Por escrito recibido el doce de febrero de dos mil veintiuno, ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.P.P., en su carácter de comisionada presidenta de la Comisión Federal de Competencia Económica (“COFECE”), promovió controversia constitucional contra el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales (“INAI”) y el Consejo del Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales (“CSNTAI”), en la que impugna lo siguiente:

“1. La resolución de 9 de diciembre de 2020, emitida por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales en el expediente RRA 10896/20.

“2. El ‘ACUERDO del Consejo Nacional del Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales, por el que se aprueban los Lineamientos Generales en Materia de Clasificación y Desclasificación de la Información, así como para la Elaboración de Versiones Públicas’, publicado en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 15 de abril de 2016, específicamente el lineamiento trigésimo.”

2. Precepto constitucional que se estima violado. La Comisión Federal de Competencia Económica estima vulnerado el artículo 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

3. Conceptos de invalidez. La parte actora formuló, en síntesis, los siguientes conceptos de invalidez:

• PRIMERO. La resolución del INAI causa grave afectación a las atribuciones de la COFECE establecidas en el artículo 28 de la Constitución Federal y un quebranto a sus garantías institucionales, al ordenar la entrega de información inherente al desahogo y conducción de una investigación que se encuentra sub judice.

En términos del artículo 28 constitucional la COFECE tiene por objeto garantizar la libre competencia y concurrencia, así como prevenir, investigar y combatir los monopolios, prácticas monopólicas, las concentraciones y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados, en términos establecidos en la propia Constitución y las leyes.

Para tal fin, el precepto citado establece que la COFECE contará con las facultades necesarias para cumplir eficazmente con su objeto, entre estas, las de ordenar medidas para eliminar las barreras a la competencia y la libre concurrencia; regular el acceso a insumos esenciales y ordenar la desincorporación de activos, derechos, partes sociales o acciones de los agentes económicos, en las proporciones necesarias para eliminar efectos anticompetitivos.

Ahora, en términos del artículo 26 de la Ley Federal de Competencia Económica, la autoridad investigadora de la COFECE es el órgano encargado de desahogar la etapa de investigación y es parte en el procedimiento seguido en forma de juicio. En ese sentido, le corresponde a dicha autoridad iniciar investigaciones en materia de prácticas monopólicas absolutas, prácticas monopólicas relativas y concentraciones ilícitas de oficio, por denuncia o a solicitud del Ejecutivo Federal.

Por su parte, el artículo 73 de la citada ley federal prevé que la autoridad investigadora podrá requerir de cualquier persona los informes y documentos que estime necesarios para realizar sus investigaciones, citar a declarar a quienes tengan relación con los hechos de que se trate, así como ordenar y practicar visitas de verificación, en donde se presuma que existen elementos para la debida integración de la investigación.

Luego, acorde con los artículos 78 y 79 de la referida Ley Federal de Competencia Económica, concluida la investigación, en el caso de prácticas monopólicas absolutas, prácticas monopólicas relativas y concentraciones ilícitas, podrá presentar al Pleno de la COFECE, un dictamen que proponga, en su caso, el inicio del procedimiento en forma de juicio, por existir elementos objetivos que hagan probable la responsabilidad del o los agentes económicos investigados; de esta manera, y una vez sustanciado el procedimiento seguido en forma de juicio, el Pleno de la COFECE emitirá su resolución definitiva en la cual, en su caso, determinará la imposición de sanciones.

Así, se aprecia que tanto el Poder Constituyente como el legislador federal otorgaron a la COFECE atribuciones que le resultan necesarias para alcanzar el objeto para el que fue creada –garantizar la libre concurrencia y competencia económica–, dentro de dichas atribuciones destaca la de investigar y, en su caso, sancionar, entre otros, la existencia de prácticas monopólicas absolutas.

Es importante destacar que los órganos constitucionales autónomos que, como la COFECE, tienen a cargo un objeto constitucional que conlleva el ejercicio de materias técnicas especializadas –como la competencia económica–, fueron dotados de autonomía y garantías institucionales que tienden a proteger su esfera competencial, en aras de que éstos puedan desplegar las atribuciones que se les otorgan para alcanzar su objeto constitucional.

Por otra parte, el artículo 6o. de la Constitución Federal prevé que toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público y seguridad nacional, en los términos que fijen las leyes.

Al respecto, el artículo 110, fracción XI, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública establece como causal de reserva temporal de información, aquella que “vulnere la conducción de los expedientes judiciales o procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio, en tanto no hayan causado estado”.

En ese sentido, en la ley federal referida existe una causal de reserva de información que resulta aplicable a toda aquella documentación inherente a investigaciones y procedimientos seguidos en forma de juicio sustanciados ante la COFECE, mientras no hayan causado estado, en el entendido de que, por el tipo de información que contienen –la identidad de las personas investigadas o relacionadas con la investigación, las herramientas de investigación desplegadas, los hallazgos de evidencia obtenidos durante la investigación y su interpretación, así como los elementos de convicción que desde la óptica de la autoridad investigadora sustentaron preliminarmente las imputaciones–; debe prevalecer el principio de sigilo procesal.

Con lo anterior, la afectación concreta a las atribuciones de la COFECE que causó el INAI al emitir la resolución impugnada, se materializa con el entorpecimiento de la defensa judicial que lleva a cabo la COFECE respecto de las actuaciones del expediente DE-022-2015 (entre estas, el dictamen de probable responsabilidad y sus anexos) y de la forma en que se desahogó la investigación del referido expediente, ya que la defensa y definitividad de las resoluciones de la COFECE se extiende hasta su resolución ante el Poder Judicial de la Federación.

Lo anterior, pues a través de la resolución del INAI se determinó que la COFECE debe proporcionar información relacionada con la etapa de investigación consistente en la versión pública del dictamen de probable responsabilidad y sus anexos, relacionados con el expediente DE-022-2015, que es objeto de análisis por el Poder Judicial de la Federación, a través de los juicios de amparo indirecto 453/2020 y 457/2020, radicados ante el Juzgado Segundo de Distrito en Materia Administrativa, Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, en los cuales se impugna la resolución de veintisiete de agosto de dos mil veinte, dictada en el expediente DE-022-2015, a través de la cual la COFECE tuvo por acreditada la existencia de prácticas monopólicas absolutas e impuso una multa como sanción a los respectivos quejosos.

Como se señaló, la prevención, investigación y combate de prácticas contrarias a la Ley Federal de Competencia Económica se realiza a través de diversas etapas, las cuales se desarrollan en sede administrativa –desde la investigación, a cargo de la autoridad investigadora, durante el procedimiento seguido en forma de juicio y hasta la emisión de la resolución por parte del Pleno de la COFECE–; pero debido a que los particulares cuentan con la posibilidad de su revisión en sede judicial, la defensa de las resoluciones de la Comisión se extiende precisamente también ante el Poder Judicial de la Federación.

Así, la resolución emitida por el Pleno de la COFECE en el expediente DE-022-2015 aún se encuentra sub judice ante el Poder Judicial de la Federación, de manera que la orden emitida por el INAI relativa a hacer pública la información de la investigación y su valoración por parte de la autoridad investigadora afecta gravemente las atribuciones de la COFECE, garantizar que no existan restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados; y se traduce, además, en un exceso en el ejercicio de atribuciones otorgadas al INAI, en detrimento de aquéllas que tiene encomendadas la COFECE y de sus garantías institucionales, lo cual, en última instancia, permite que cumpla con el mandato constitucional que tiene encomendado.

Lo anterior, pues actualmente la COFECE se encuentra defendiendo la resolución del referido expediente ante el Poder Judicial de la Federación, para alcanzar el carácter de definitiva, por lo que hacer públicos los documentos solicitados podría debilitar dicha defensa, en perjuicio del orden público e interés social que son inmanentes a los procedimientos que tramita, debido a los bienes jurídicos que tutela el artículo 28 constitucional.

En ese orden, las facultades constitucionales asignadas a la COFECE, consistentes en garantizar la libre competencia y concurrencia, así como prevenir, investigar y combatir las prácticas monopólicas y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados, serán eficaces, dentro de otros supuestos, una vez que la resolución emitida por ese organismo en el expediente DE-022-2015, se confirme en definitiva por el Poder Judicial de la Federación.

Al respecto, las fracciones I y II del segundo párrafo del artículo 6o. constitucional establecen que el derecho de acceso a la información puede limitarse precisamente por el interés público.

El Pleno de ese Máximo Tribunal ha sostenido que el derecho de acceso a la información no es absoluto, en tanto su ejercicio se encuentra acotado en función de ciertas causas de interés relevantes, así como frente al necesario tránsito de las vías adecuadas para ello.

Incluso, la Segunda Sala ha reconocido que es jurídicamente adecuado que las leyes de la materia establezcan restricciones al acceso a la información pública, siempre y cuando atiendan a las finalidades previstas constitucionalmente, así como que las clasificaciones correspondientes sean proporcionales y congruentes con los principios constitucionales que intentan proteger.

En el derecho nacional se obtiene que la información que tienen bajo su resguardo los sujetos obligados del Estado encuentra como excepción para ser pública, aquella que sea temporalmente reservada o confidencial en los términos establecidos por el legislador federal o local, cuando de su propagación pueda derivarse perjuicio por causas de interés público.

La Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, en su artículo 113, establece un catálogo genérico de supuestos bajo los cuales deberá reservarse la información. Junto a ello, en sus artículos 103, 104, 108 y 114, se exige que, en la definición sobre su configuración, además de la realización de un examen casuístico y de justificación fundado y motivado se desarrolle la aplicación de una prueba de daño, entendido esto como el standard que implica ponderar la divulgación de la información frente a la posibilidad de causar un daño.

Por su parte, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública reitera el catálogo genérico de supuestos bajo los cuales deberá reservarse la información, ya definido en la ley general. También exige en sus artículos 92, 102, 103 y 111 que, para motivar la clasificación de información, se deben señalar las razones, motivos o circunstancias especiales que sustentan la actualización de la norma legal invocada como fundamento, además de la realización de un análisis caso por caso, mediante la aplicación de la prueba de daño prevista en la ley general.

La causal de reserva en examen (fracción XI del artículo 110 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública), conlleva analizar si la información vulnera la conducción de un expediente judicial o administrativo, lo cual puede darse, por ejemplo, cuando se entorpece su tramitación, se afectan las premisas fácticas o jurídicas sobre las cuales descansa el procedimiento, se crean condiciones incompatibles con sus objetivos, o cualquier circunstancia que dificulte o hagan imposible el ejercicio de las facultades de la autoridad o la consecución del objeto del pronunciamiento.

C. esta interpretación sobre la regla prevista en la fracción XI del artículo 110 de la ley federal en cita, el criterio sustentado por el Comité de Transparencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la clasificación de información CT-CI/J-2-2016, donde se retomó lo sustentado en la clasificación de información CT-CI/J-2-2015, al analizar el alcance de la fracción XI del artículo 110 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, estableciendo que, para determinar si se actualiza la causal de reserva prevista en dicha fracción, esto es, establecer si se vulnera la conducción de un proceso judicial –traducido documentalmente en un expediente– que no ha causado estado, tiene que realizarse un examen caso por caso y bajo la aplicación de la prueba de daño, la cual debe reducirse a los propios elementos que de manera categórica condicionan su surgimiento, es decir, a la posibilidad general en la materialización de un efecto nocivo en la conducción de un expediente judicial, lo cual no está limitado a que la información sea la formalmente documentada en el expediente, sino que puede ser externa, pero por incidir en las expectativas de juicio o bien de su tramitación y resultado.

Precedentes que ponen de manifiesto que la interpretación del artículo 110, fracción XI, de la ley federal de la materia, realizada por otros sujetos obligados coincide en destacar que, para establecer la reserva de información, debe examinarse caso por caso, si su difusión vulnera la conducción del expediente que se trate.

Así las cosas, el derecho de información acepta matices y restricciones y, en el caso, éstas son acreditadas con los bienes jurídicos tutelados en el artículo 28 constitucional, y porque la información pretendida por el particular está vinculada con impugnaciones judiciales que se encuentran en trámite, por lo que no se puede develar información de las investigaciones correspondientes, pues ello atenta contra la eficacia de las funciones que el Poder Constituyente depositó en la COFECE.

Por tanto, la resolución del INAI causa una afectación grave en las atribuciones de la COFECE, en el entendido de que ordenarle entregar el dictamen de probable responsabilidad y sus anexos, que forma parte del expediente DE-022-2015, cuya resolución se encuentra bajo impugnación ante el Poder Judicial de la Federación, su defensa y definitividad se extiende hasta su resolución por ese Poder, lo que impacta en la esfera de competencia de la COFECE, a quien se le encomendó constitucionalmente garantizar la libre concurrencia y competencia económica, a través de la investigación y sanción de conductas anticompetitivas por parte de los agentes económicos.

• SEGUNDO. La resolución del INAI causa grave afectación a las atribuciones de la COFECE pues quebranta sus garantías institucionales, puesto que el INAI realizó una indebida interpretación de la normativa en materia de transparencia, en concreto, del artículo trigésimo de los Lineamientos Generales en Materia de Clasificación y Desclasificación de la Información, así como para la Elaboración de Versiones Públicas, que resulta contraria a lo previsto por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

Como se desprende de la lectura de dicha resolución, el INAI resolvió: “... REVOCAR la respuesta otorgada por parte de la Comisión Federal de Competencia Económica, e instruirle, para efectos de que, proporcione al particular el oficio (sic) de probable responsabilidad y sus anexos, en relación con el expediente DE-022-2015.”

Al respecto, se debe destacar que la COFECE, a través de la autoridad investigadora, señaló al INAI de forma expresa, a través de sus alegatos, que el expediente DE-022-2015, incluyendo el respectivo dictamen de probable responsabilidad y sus anexos, se encuentra sub judice al estar pendientes de resolución ante el Poder Judicial de la Federación, los juicios de amparo promovidos contra la resolución que puso fin al procedimiento seguido en forma de juicio, señalando de forma expresa los números de expediente y el juzgado en que se encuentran radicados.

Los quejosos en los juicios de amparo de que es objeto el expediente citado son naturalmente los agentes económicos sancionados o involucrados en dicho expediente, por lo que el contenido del dictamen de probable responsabilidad y sus anexos, así como la respectiva resolución emitida a partir del propio dictamen, son las actuaciones precisamente impugnadas en los juicios de amparo señalados, incluso cabe destacar que en algunos se señalan actos intraprocesales de la etapa de investigación, que si bien no son actos reclamados destacados, son argumentaciones que el Poder Judicial de la Federación valora acorde con los conceptos de violación como posibles violaciones al proceso, lo que puede significar un impacto en la conducción del propio expediente judicial y administrativo.

Por ello, la orden del INAI, en el sentido de entregar el dictamen de probable responsabilidad y sus anexos del expediente DE-022-2015, contraría en forma muy puntual lo establecido por el legislador federal, en la fracción XI del artículo 110 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y con ello quebranta las garantías institucionales de la COFECE.

En efecto, el sentido y efectos de la resolución combatida, contraviene en detrimento de la eficacia del ejercicio de las atribuciones de la COFECE, lo que dispone el artículo 110, fracción XI de la ley federal citada, que prevé como causal de reserva de información cuando su divulgación “vulnere la conducción de los expedientes judiciales o de los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio, en tanto no hayan causado estado”.

Al respecto, cabe preguntarse qué mayor riesgo puede presentarse si se ordena –como lo hace el INAI en su resolución–, que se haga público el dictamen de probable responsabilidad y sus anexos, correspondiente al expediente DE-022-2015, el cual contiene las herramientas de investigación desplegadas, los hallazgos de evidencia obtenidos y su interpretación, así como los elementos de convicción que desde la óptica de la autoridad investigadora sustentaron preliminarmente las imputaciones; y su eficacia no culmina con la emisión de la resolución final por parte del Pleno de la COFECE, sino cuando éstas son impugnadas y confirmadas ante el Poder Judicial de la Federación, pues en esos casos se extiende la defensa de cada expediente, y develar información que conlleva valoraciones previas, pone en riesgo la viabilidad judicial de lo decidido en sede administrativa.

En efecto, el INAI en su resolución incurre en una incorrecta interpretación de la causal de reserva especificada en la fracción XI del artículo 110 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el artículo 113, fracción XI de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, pues éstos señalan como causal de reserva cuando la información solicitada vulnere la conducción de los expedientes judiciales en tanto no hayan causado estado, y de ninguna forma, de dichos textos puede desprenderse que la información solicitada deba formar parte de una actuación o diligencia realizada dentro de un expediente judicial, como lo establecen los lineamientos impugnados.

Dicho de otra forma, la causal de reserva se actualiza si la información por sí misma vulnera la conducción de algún expediente judicial en los términos planteados en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y no con requisitos adicionales como los que el INAI interpreta que el segundo párrafo del artículo trigésimo de los lineamientos, que se impugna, establece.

Por ello, resulta un contrasentido que la resolución del INAI señale que la razón por la que debe darse acceso a las citadas documentales radica en que no resulta ser una actuación o diligenciada realizada dentro de los expedientes judiciales (en concreto los juicios de amparo referidos), en el entendido de que de la simple lectura de la fracción XI del artículo 110 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el artículo 113, fracción XI de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, no se desprende tal requisito, razón por la cual, es claro que al emitir su resolución, el INAI excede el ejercicio de sus atribuciones y quebranta lo establecido por el legislador, en detrimento de las atribuciones conferidas constitucionalmente a la COFECE.

Lo anterior resulta aún más evidente, en tanto que en términos del artículo trigésimo de los lineamientos impugnados, se establece de forma puntual que, de conformidad con el artículo 113, fracción XI, de la ley general referida, podrán considerarse como información reservada, aquella que vulnere la conducción de los expedientes judiciales, siempre y cuando la información solicitada se refiera a actuaciones, diligencias o constancias propias del procedimiento.

Es decir, ni siquiera la norma de menor jerarquía establece que la información clasificada deba tratarse de las actuaciones del propio expediente impugnado, sino que basta con que dicha información se refiera a las mismas.

Lo anterior es relevante, ya que las limitaciones constitucionales y legales al actuar del INAI representan, paralelamente, una esfera de protección a las propias facultades de la COFECE, pues, como se señaló, tiene por objeto prevenir, investigar, combatir y perseguir con eficacia prácticas monopólicas y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados, en el caso, serán eficaces, una vez que la resolución emitida en el expediente DE-022-2015, donde se sancionó a agentes económicos, se confirme en definitiva por el Poder Judicial de la Federación.

Así, se concluye que la resolución combatida implica una grave afectación a las facultades de la COFECE, pues:

• Supone una vulneración y restricción de las atribuciones que tiene asignadas, pues actualmente se encuentra defendiendo la resolución emitida en el expediente DE-022-2015 ante el Poder Judicial de la Federación, por lo que las facultades constitucionales referidas, serán eficaces, en su caso, una vez que la resolución de ese expediente se confirme en definitiva.

• La actuación del INAI dentro del marco legal que rige su actuación, esto es, acorde a las leyes federal y general en materia de transparencia, representa, paralelamente, una esfera de protección a las facultades de la COFECE, por lo que violar dichos límites deviene en una grave afectación a sus atribuciones.

El origen del tratamiento especial que la normativa en materia de transparencia otorga a la información que deviene de la autoridad investigadora de la COFECE, puede apreciarse en los argumentos vertidos en el Dictamen de las Comisiones Unidas de Anticorrupción y Participación Ciudadana, de Gobernación y de Estudios Legislativos, Segunda del Senado de la República, relativo a la iniciativa que contiene proyecto de decreto por el que se expide la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, de donde se desprende que el legislador federal consideró importante el tipo de información que maneja esa autoridad, pues se encarga de desahogar la etapa de investigación relativa.

• TERCERO. Inconstitucionalidad del artículo trigésimo de los Lineamientos Generales en Materia de Clasificación y Desclasificación de la Información, así como para la Elaboración de Versiones Públicas.

En caso de que ese Alto Tribunal considere que el INAI realizó una adecuada interpretación del artículo trigésimo de los lineamientos impugnados, al señalar que la COFECE no colmó con el segundo de los elementos que prevé para que la información solicitada sea considerada como reservada, resulta procedente declarar la inconstitucionalidad de ese numeral, por violar el principio de reserva de ley, al exceder lo previsto en la fracción XI del artículo 110 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el artículo 113, fracción XI, de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

De tales preceptos legales se desprende que, las causales que pueden dar lugar a clasificar determinada información como reservada, cuando se vulnere la conducción de expedientes judiciales o de procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio, en tanto no hayan causado estado.

Por su parte, el artículo trigésimo de los lineamientos impugnados, en su fracción II, determina:

“Trigésimo. De conformidad con el artículo 113, fracción XI, de la Ley General, podrá considerar como información reservada, aquella que vulnere la conducción de los expedientes judiciales o de los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio, siempre y cuando se acrediten los siguientes elementos:

“I. La existencia de un juicio o procedimiento administrativo materialmente jurisdiccional, que se encuentre en trámite; y,

“II. Que la información solicitada se refiera a actuaciones, diligencias o constancias propias del procedimiento.

“...”

En ese sentido, se estima que el artículo trigésimo de los lineamientos impugnados, quebranta el principio de reserva de ley, pues va más allá de lo establecido por el legislador en la ley federal de la materia, en el entendido de que, la esencia de la causal de resguardo que prevé su artículo 110, fracción XI, es calificar como reservada la información que de revelarse vulnere la conducción de los expedientes judiciales o de los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio, mas no que dicha información se refiera necesariamente a actuaciones, diligencias o constancias propias del expediente.

Al respecto, la Primera Sala de ese Alto Tribunal ha reconocido que el derecho de acceso a la información y el principio de máxima publicidad admite algunas excepciones, las cuales, por mandato constitucional, deben estar previstas en leyes en sentido formal y material.

En este aspecto, destaca que de la exposición de motivos de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública –regulada en el artículo trigésimo de los lineamientos impugnados y aplicado por el INAI– inicialmente no incluía la fracción XI del artículo 113. Sin embargo, de diversas discusiones en el proceso legislativo se incorporó en los términos actuales.

Así, el propio Poder Legislativo reconoció la importancia de armonizar ambos objetivos constitucionales e incorporó la causal de reserva en los términos de las leyes general y federal en materia de transparencia, y no en los términos de los lineamientos según interpretación del INAI.

De ahí que el lineamiento trigésimo es inconstitucional, ya que transgrede el principio de reserva de ley, en tanto la expresión “vulnere la conducción” que prevé el artículo 110 de la ley federal en cita, no limita a que la información sea expresamente parte del juicio, sino que incida en su trámite y resultado, lo que acontece en el caso concreto.

4. Radicación y turno. Mediante proveído de diecisiete de febrero de dos mil veintiuno, el Ministro presidente de este Alto Tribunal ordenó formar y registrar esta controversia bajo el número 14/2021 y designó a la M.Y.E.M. como instructora del procedimiento.

5. Admisión. Por auto de cuatro de marzo de dos mil veintiuno, la Ministra instructora admitió a trámite la demanda; reconoció el carácter de demandado al Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, no así al Consejo del Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales, por ser un órgano interno o subordinado al mencionado Instituto; ordenó el emplazamiento de la autoridad demandada, a fin de que formulara su contestación; le requirió copia certificada de las documentales relacionadas con los actos impugnados; y finalmente, mandó dar vista a la Fiscalía General de la República, así como a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal, para que manifestaran lo que a su respectiva representación correspondiera.

6. Contestación del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales. Por escrito recibido el veintinueve de abril de dos mil veintiuno, a través del sistema electrónico de este Alto Tribunal, G.S. de T.P.S., en su carácter de director general de Asuntos Jurídicos del referido instituto, dio contestación a la demanda, donde adujo lo siguiente:

Causas de improcedencia.

• PRIMERA. Se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria que rige a las controversias constitucionales, en relación con el 6o, apartado A), fracción VIII, párrafo séptimo, de la Constitución Federal, toda vez que las resoluciones del INAI son inatacables para los sujetos obligados, como sucede en el caso.

En efecto, la COFECE impugna la resolución emitida por el INAI en el recurso de revisión RRA 10896/20, la cual es, para el sujeto obligado, inatacable por disposición constitucional.

No es desconocido el criterio de ese Alto Tribunal, relativo a admitir controversias constitucionales en contra del INAI únicamente cuando se alegue una invasión de esferas o, cuando menos, se alegue una lesión a alguna atribución constitucional, de ahí que, como en el caso, en la demanda se aducen cuestiones de legalidad, el medio de control constitucional resulta improcedente, puesto que en la materia de acceso a la información en sede administrativa, el INAI es órgano terminal, siendo jurídicamente imposible que esa Suprema Corte de Justicia revise sus resoluciones como lo pretende el actor.

Es aplicable la jurisprudencia P./J. 6/2012 (10a.), emitida por el Tribunal Pleno, de rubro: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA IMPUGNACIÓN DE RESOLUCIONES DICTADAS POR LOS ÓRGANOS ESTATALES ESPECIALIZADOS EN MATERIA DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA, POR MOTIVOS DE MERA LEGALIDAD Y NO POR UN PROBLEMA DE INVASIÓN DE ESFERAS, CONSTITUYE UN MOTIVO MANIFIESTO E INDUDABLE DE IMPROCEDENCIA QUE LLEVA A DESECHAR DE PLANO LA DEMANDA.”, derivada de la resolución del recurso de reclamación 1/2010-CA.

La única excepción para la procedencia de la controversia en el supuesto que nos ocupa, lo es que se alegue invasión de esferas, o cuando menos, lesión de facultades constitucionales, lo que de la simple lectura de la demanda no sucede, puesto que la COFECE se dedica a combatir la legalidad de la resolución emitida en el recurso de revisión RRA 10896/20.

En efecto, de la lectura de los conceptos de invalidez de la demanda, es fácil concluir que el motivo por el cual se interpuso la controversia constitucional no es preservar el orden constitucional, ni proteger las atribuciones constitucionales de la COFECE, sino lo que en realidad pretende es que la Suprema Corte de Justicia se vuelva una segunda instancia en materia de derecho a la información, que revise la legalidad de las resoluciones del INAI, como organismo garante, insistiendo en la causal de la fracción XI del artículo 110 de la ley federal aludida, lo que no es objeto de este medio de control constitucional tan excepcional, por lo que la misma es improcedente.

En efecto, en el primer concepto de invalidez, si bien se sostiene que se viola el artículo 28 constitucional, lo cierto es que la violación a ese precepto no queda demostrada y pareciera nada más ser una simulación de argumento de constitucionalidad para pretender dar procedencia a la controversia, pues lo que en realidad combate el actor es que el INAI revocó la causal de reserva de la fracción XI del artículo 110 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, insistiendo en que los expedientes se encuentran sub judice ante el Poder Judicial de la Federación.

Esto es, lo que en realidad se duele el actor es que los expedientes se encuentran en trámite y que por ello dar la información solicitada pone en riesgo la defensa planteada en el juicio de amparo, es decir, que se pone en riesgo el éxito de la defensa de los actos reclamados. En el mismo sentido, trae a colación los criterios del Comité de Transparencia de ese Alto Tribunal para estimar actualizada la causal de reserva de la fracción XI, lo cual es mera legalidad.

En su segundo concepto de invalidez el actor sostiene que el INAI realiza una indebida interpretación del trigésimo lineamiento, que aduce es contraria al artículo 110, fracción XI, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, toda vez que la causal y el propio lineamiento sólo requieren que la información se refiera a los expedientes judicial y administrativo, y no como interpretó el INAI, exigiendo como requisitos consistente en que la información deba formar parte del expediente judicial respectivo, argumento este a todas luces de legalidad, pues de lo que se duele el actor es de la interpretación del lineamiento por el INAI, que aduce, es contraria a la ley.

Debe decirse que, si bien dicho segundo concepto de invalidez inicia sosteniendo que se violan las garantías institucionales, lo cierto es que ello es sólo para aparentar un argumento de constitucionalidad, pues no refiere qué garantías institucionales se ven afectadas ni de qué forma; en cambio, si se advierte que la COFECE sólo insiste en la causal de reserva de la fracción XI referida, partiendo de la base de que el INAI interpretó ilegalmente el lineamiento trigésimo.

Finalmente, en su tercer concepto de invalidez sostiene el actor que el lineamiento trigésimo es inconstitucional por violar el principio de reserva de ley, al considerar que establece mayores requisitos para la reserva que el artículo 110, fracción XI, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y 113, misma fracción, de la ley general en esa materia, argumento que para que ese Máximo Tribunal se encuentre en posibilidad de estudiar, es necesario, primero, que se acredite una invasión de esferas y/o una afectación en alguna atribución constitucional, lo que no sucede en el caso, puesto que como se advierte claramente de los conceptos de invalidez primero y segundo, la controversia sólo se plantea para controvertir la legalidad de las resoluciones del INAI y obtener la reserva de información, ello con fundamento en las disposiciones legales citadas.

La presente controversia sólo se puede admitir de forma excepcional (no para conocer de argumentos de legalidad, sino para analizar una verdadera invasión a ámbitos de competencia de los entes en conflicto) en virtud, además, de la “inatacabilidad” de las resoluciones del INAI, establecido por mandato del artículo 6o. constitucional.

La excepción que la jurisprudencia P./J. 6/2012 (10a.) citada establece para la procedencia de la controversia cuando se impugnan actos de organismos garantes del derecho a la información y protección de datos personales, no tiene como fin ser una segunda instancia que revise lo correcto o incorrecto de la resolución del INAI; el fin es procurar el orden constitucional, en otras palabras, la controversia es para que los órganos o entes del Estado no se sustituyan en otros, en el desenvolvimiento de sus facultades constitucionales o, les revisen sin fundamento.

De ahí que, si el INAI en ningún momento le ordena a la COFECE cómo llevar a cabo la investigación de prácticas monopólicas o cómo ejercer sus atribuciones constitucionales, se llegue a la conclusión de que en realidad plantea argumentos de legalidad, que pretenden combatir, en una segunda instancia, la resolución que por mandato constitucional es inatacable.

• SEGUNDA. Se actualiza la causal de improcedencia relativa a la falta de interés legítimo, ya que, como se puede constatar de la demanda y como quedó evidenciado en el apartado anterior, la COFECE impugna la resolución del recurso de revisión RRA 10896/20, controvirtiendo su legalidad, para insistir en la causal de reserva de la fracción XI del artículo 110 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, sin que tal argumento se refiera a invasión de esferas o una verdadera afectación de su competencia constitucional.

Del mismo modo, el actor controvierte el lineamiento trigésimo, por estimarlo inconstitucional al violentar el principio de reserva de ley, claramente se trata de un argumento donde alega una violación a una cláusula sustantiva de la Constitución, pero sin relacionarlo, en realidad, con la invasión a esferas o una afectación a cualquier ámbito de sus atribuciones constitucionales.

En efecto, ese Alto Tribunal ha considerado mediante jurisprudencia del Pleno que existen dos hipótesis de improcedencia de la controversia, las relativas a cuando se aleguen exclusivamente violaciones: 1) a cláusulas sustantivas, distintas a las competenciales; y/o 2) de estricta legalidad, siendo que en el caso claramente se actualizan ambas.

Así, dado que los argumentos de la COFECE se refieren, por un lado, a cuestiones de mera legalidad y, por otro, a la transgresión de una cláusula sustantiva, y ambos argumentos sin relacionarlos verdaderamente con una invasión de esferas ni con la afectación de alguna atribución tutelada constitucionalmente, debe estimarse que el actor no tiene interés legítimo y que está haciendo uso de este medio de control excepcional como si se trata de una segunda instancia para impugnar cuestiones de legalidad ya resueltas.

Es oportuno mencionar que, si bien en el apartado de interés legítimo el actor sostiene que se violan sus garantías institucionales, lo cierto es que tal aseveración es para simular un argumento de constitucionalidad –supuesta invasión de esferas o afectación de atribución constitucional– que actualice la procedencia de la controversia; sin embargo, yerra en sostener cuáles son esas supuestas garantías institucionales que dice lesionadas.

Lo anterior es así, ya que el actor sostiene que las garantías institucionales que se lesionan es la libre concurrencia y competencia, pero ni una ni otra son garantías institucionales, puesto que no están dedicadas a proteger las funciones de la COFECE como organismo autónomo, como sí lo es, por ejemplo, su autonomía.

En efecto, “garantizar la libre concurrencia y competencia económica” que refiere el artículo 28 constitucional no es una “garantía institucional”, sino que es la finalidad constitucional que tiene dicho organismo, siendo que la garantía institucional es la autonomía, más no la libre competencia y concurrencia, esas son las tareas que tiene encomendadas.

De ahí que, cuando la COFECE alega que se violan sus garantías institucionales, únicamente lo hace para conseguir la procedencia de la controversia, puesto que de sus conceptos de invalidez claramente se advierte que en realidad pretende que el INAI confirme la clasificación de la información como reservada que efectuó el actor, al darle contestación al solicitante, lo cual es una cuestión de mera legalidad que hace improcedente la controversia, y pone en evidencia su falta de interés legítimo.

• TERCERA. Por lo que hace a los lineamientos impugnados, la controversia es improcedente y debe sobreseerse, con fundamento en los artículos 19, fracción VIII, 20, fracción II y 21, fracción II, en virtud de que la demanda se presenta en contra del segundo o ulterior acto de aplicación.

Lo anterior, pues es un hecho notorio el expediente de la diversa controversia constitucional 340/2019, interpuesta por la misma COFECE contra el INAI, reclamando los mismos lineamientos de mérito con motivo de su primer acto de aplicación en las resoluciones de los recursos de revisión RRA 7748/19 y RRA 7747/19, la cual fue admitida por auto de la Ministra instructora E.M., de veinticinco de noviembre de dos mil diecinueve. Por lo que tal circunstancia pone de manifiesto que la impugnación de los Lineamientos, a través de la presente controversia, es partir del segundo o ulterior acto de aplicación.

En cuanto al fondo.

• PRIMERO. El primer concepto de invalidez resulta inoperante, puesto que como se destacó, es un argumento de legalidad, en tanto que el actor hace depender la supuesta afectación de atribuciones constitucionales en que entregar la información ordenada por el INAI debilita o dificulta la defensa judicial del expediente DE-022-2015, en los juicios de amparo a que alude.

Esto es, el actor insiste en la actualización de la causal de reserva (ya resuelta por este instituto en el RRA 10896/20), encuadrando dentro del “vulnere la conducción de los expedientes judiciales o procedimientos administrativos”, el hecho de que su defensa en los juicios referidos se debilite, en otras palabras, para la COFECE la vulneración a los expedientes se suscita, en el caso, con que se dificulte su defensa por ordenar la entrega de información, a la luz de la causal de reserva contenida en la fracción XI del artículo 110 de la ley federal en la materia.

De ahí que no se trata de un argumento de constitucionalidad que pueda llevar a esa Corte a analizar una posible y real afectación de facultades constitucionales y debe declararse inoperante.

Además, el concepto de invalidez es dogmático, siendo otra razón de su inoperancia, pues la COFECE aduce que la entrega de información “atenta” contra sus funciones constitucionales y su eficacia; sin embargo, no dice cómo se afecta su función constitucional de investigar monopolios y concentraciones, sino que sólo lo liga con que se debilitará su defensa.

Así, era necesario acreditar cómo es que otorgar información afecta sus facultades constitucionales, sin ser suficiente que lo asevere, sino que debe demostrar esa afectación, diciendo en qué consiste, ¿cómo es que se afecta su atribución constitucional de investigar y combatir prácticas monopólicas por el hecho de que el INAI le ordene entregar información?, esto es, ¿en qué consiste esa afectación?, si consistió en que la resolución del INAI le impide o impidió materialmente realizar sus funciones constitucionales de investigar y combatir prácticas desleales, en dicho expediente o en otros, lo cual no sucede, puesto que la COFECE de hecho sí logro culminar el procedimiento de investigación; si la afectación consistió en que el INAI se arrogó facultades en materia de prácticas desleales, lo cual tampoco sucedió, puesto que el INAI simplemente desenvolvió su competencia constitucional, consistente en resolver si se entrega o no cierta información; o cualquier otra circunstancia que afecte esas facultades, pero el actor no lo hace.

Sin que la respuesta pueda ser el sostener porque se “vulnera la conducción de los juicios de amparo” o que se “debilite la defensa en los mismos”, puesto que ello es simplemente insistir en la causal de reserva que el INAI ya declaró incorrecta y respecto de lo cual sus resoluciones son definitivas e inatacables.

Pero es más, suponiendo sin conceder que la COFECE perdiera los juicios de amparo con motivo de que se debilitó su defensa por la alegada entrega de información ordenada por el INAI (lo cual previamente requeriría que se probara), esto es, por la vulneración de los expedientes (causal de reserva XI del artículo 110 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública), ello de ninguna manera implicaría merma en su función de investigar y combatir prácticas desleales, pues de aceptarse tal cuestión implicaría que cada que la COFECE pierda un juicio de amparo ante un Juez de Distrito ello le afecte sus atribuciones constitucionales –investigar y combatir prácticas desleales–, lo cual es inaceptable, por lo siguiente:

En efecto, pudiera ser que la COFECE pierda los juicios de amparo, sin embargo, ello no significa que el actor no haya llevado ni ejercido sus funciones constitucionales de investigar y combatir tales prácticas, pues éstas se actualizan, no por el resultado de un juicio de amparo, sino por haber podido llevar a cabo la investigación y el procedimiento correspondiente, ahí es donde sus atribuciones cobran vida.

Cosa distinta es que, a causa de violaciones formales, procesales o de fondo (determinadas así por un Juez de Distrito), su investigación, procedimiento o resolución, en ese caso concreto, no subsistan, pues así como la COFECE cuenta con facultades constitucionales, también es verdad que en su ejercicio debe respetar los derechos de las personas físicas y morales y lo establecido por la Constitución.

De ahí, precisamente, que el perder un juicio de amparo y/o que no subsista su acto, no implica que se le haya impedido o intervenido en la realización de sus funciones, con motivo de la entrega de información, sino que las mismas deben cumplir con requisitos para respetar los derechos y demás disposiciones constitucionales.

Esto es, el que por virtud de un juicio de amparo el acto combatido quede insubsistente, no significa que se afecten las atribuciones constitucionales de la COFECE o que se le impida desarrollarlas o que el INAI se las arrogue, sino que el desenvolvimiento de estas no cumplieron requisitos constitucionales y legales observados por un Juez de Distrito, siendo que está obligado a observar, así no sólo tiene como prioridad cumplir con la investigación y combate de prácticas desleales, sino que, al hacerlo, debe respetar derechos y el marco establecido para ello.

Por tanto, resulta nuevamente que, por un lado, se traduce en un argumento de legalidad; y por otro, es dogmático, porque el actor no demuestra de qué forma develar información le impide, o interfiere, en cumplir con la investigación y combate de las prácticas desleales, máxime cuando ya impuso la sanción.

En efecto, tales funciones las realizó al desahogar el procedimiento DE-022-2015, y el hecho de que sus actos queden insubsistentes o puedan quedar insubsistentes a causa de un juicio de amparo, no es porque se le impida cumplir con sus funciones (que ya realizó), sino porque en el cumplimiento de sus funciones no puede violar derechos o disposiciones constitucionales o legales en perjuicio de persona alguna.

De este modo, es claro que tan no se afectan sus funciones constitucionales y el argumento es dogmático, puesto que ya las llevó a cabo en el procedimiento administrativo relativo, derivando en sendos juicios de amparo; es decir, sus facultades cobran vida en el momento de la sustanciación del procedimiento (no en los juicios de amparo), por lo que, si pierde en los juicios relativos, ello no impidió que llevara a cabo sus facultades ni que la demandada haya intervenido en dichas funciones.

Así, contrario a lo que alega el actor, la resolución del INAI que ordena entregar la información no impacta directa ni mucho menos gravemente en su esfera de competencia ni en sus atribuciones constitucionales, pues el INAI: 1) no está llevando a cabo la investigación o combate de prácticas monopólicas; 2) ni le dice cómo llevarlas a cabo; 3) no le impide ejercerlas y sobre todo, 4) sus funciones las desenvuelve y las desenvolvió con plenitud de jurisdicción, al sustanciar el procedimiento administrativo de investigación relativo, y no se afecta, al fin, porque el INAI, a su vez, cumpla con sus funciones constitucionales (proteger el derecho de información a través del recurso de revisión RRA 10896/20, ni porque el Poder Judicial de la Federación cumpla, además, con las suyas (analizando los actos de autoridad a la luz de la Constitución y las leyes).

Además, como se ha reiterado, la afectación de sus facultades constitucionales las hace depender de cuestiones de mera legalidad, como es el tratar de acreditar que se actualiza la causa de reserva de la fracción XI del artículo 110 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, cuestión que decidió revocar el INAI.

Así, se concluye que el argumento debe declararse inoperante, o en todo caso, infundado, por no asistirle la razón a el actor de que supuestamente se le afectaron las atribuciones que le confiere el artículo 28 constitucional.

Lo mismo puede decirse respecto de los criterios del Comité de Transparencia de ese Alto Tribunal citados por la COFECE, pues en todo caso se trata de cuestiones de legalidad.

Si bien en su concepto de invalidez el actor aduce la violación al artículo 28 constitucional, la base de la violación descansa en que al encontrase sub judice los amparos referidos, su defensa se podría mermar, pero como se demostró ello no acontece, siendo además que tal circunstancia no es relevante para el juicio constitucional en que se actúa, sino que se debe demostrar una lesión a la facultad constitucional en si misma considerada.

Ahora, en relación a si ordenar la entrega de información afecta la facultad de la COFECE relativa a investigar prácticas monopólicas, tenemos lo siguiente. Por un lado, la COFECE no ha demostrado que se afecte dicha facultad, sino que redunda en causales de reserva, cuestiones de legalidad; por otro, resulta relevante destacar que durante el proceso legislativo del artículo 113, fracción XI, de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, mismo texto que es reproducido en el artículo 110, fracción XI, de la Ley Federal en la materia, la presidenta de la COFECE acudió a formular manifestaciones respecto del tema que nos ocupa, puesto que previo a su intervención no existía la fracción XI del artículo 113.

En la discusión, la presidenta de la COFECE sostiene que la reserva de las investigaciones en materia de competencia económica es fundamental para que las mismas lleguen a buen puerto, por lo que propone que durante esa temporalidad la información esté reservada, pero siempre propone la reserva únicamente durante la etapa de investigación, toda vez que ahí es necesaria para que tenga éxito dicho procedimiento.

Lo anterior constata que la propia COFECE concuerda en que el motivo de la reserva de las investigaciones es concluirlas exitosamente, sin que se advierta manifestación o preocupación alguna en relación a que, una vez concluida la investigación, la exposición de información ponga en riesgo su facultad constitucional de investigar prácticas monopólicas.

Asimismo, sostiene el actor que el INAI se excede en el ejercicio de sus atribuciones, lo que lesiona las facultades constitucionales que tiene encomendadas, como es la investigación de prácticas anticompetitivas. Dicho argumento carece de razón.

El INAI tiene encomendado, por mandato del artículo 6o., apartado A, fracción VIII, constitucional, garantizar el cumplimiento del derecho de acceso a la información pública, estableciendo que tiene competencia para conocer de asuntos relacionados de cualquier autoridad, entidad, órgano u organismos que forme parte de alguno de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicatos que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal.

Además, los artículos 41, fracción II, 142, 143 y 151 de la ley general referida, y 21, fracción II, 148 y 157 de la ley federal citada en la materia que se analiza, establecen que es facultad del INAI, conocer de recursos de revisión que se interpongan contra la clasificación de información que realicen los sujetos obligados al dar respuesta a las solicitudes de información, del mismo modo, se advierte que el INAI está facultado para revocar, confirmar o modificar la respuesta de los sujetos obligados.

En ese sentido, el INAI al resolver el expediente RRA 10896/20 conoció del recurso de revisión interpuesto en contra de la clasificación como reservada que la COFECE formuló como respuesta al solicitante de la información y de la resolución se advierte que revocó la misma para que se entregara la información requerida, en su caso en versión pública, es evidente que el INAI no se excedió en sus atribuciones, pues es justamente garantizar el derecho de acceso a la información pública y a través del recurso de revisión esa función se concreta.

Por tanto, se podrá estar de acuerdo o no con lo resuelto por el INAI en el citado recurso de revisión que motiva la controversia, es decir, se puede o no estar de acuerdo con lo decidido en materia de acceso a la información, esto es, con su legalidad, pero aún el desacuerdo con lo resuelto, no implica que se esté excediendo en sus facultades y violando las de la COFECE, sino simplemente el disenso en el criterio de legalidad.

Debe recordarse que las resoluciones del INAI son inatacables para los sujetos obligados, por lo que, si la controversia se plantea para controvertir la legalidad de lo resuelto en el recurso, se tiene nuevamente que es improcedente, pero en cuanto al fondo el concepto de invalidez es inoperante en cuanto se alega legalidad, o en todo caso, infundado.

• SEGUNDO. El segundo concepto de invalidez del actor es inoperante, puesto que lo que pretende es que se modifique la interpretación que realizó el INAI de la fracción II del lineamiento trigésimo en la resolución al recurso de revisión RRA 10896/20.

En efecto, lo que le duele al actor es la consideración del INAI para no tener por actualizada la causal de reserva de la fracción XI del artículo 110 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública. No obstante ello, al ser legalidad, se le da contestación ad cautelam.

El INAI estimó que no se actualizaba la causal de reserva relativa, en virtud de que no se cumplía con la fracción II del lineamiento trigésimo, en particular la parte que dice “que la información solicitada se refiera a actuaciones, diligencias o constancias propias del procedimiento”, cuestión que combate la COFECE, pues a su decir, tal interpretación es contraria al propio texto de los lineamientos.

Sin embargo, de la simple lectura de los lineamientos se puede constatar que los mismos exigen que la información solicitada se refiera a actuaciones, diligencias o constancias propias del procedimiento.

Al aplicar dicha fracción el INAI estimó que las documentales solicitadas no actualizaban ese requisito, puesto que no forman parte de los juicios de amparo en trámite 457/2020 y 453/2020, al ser documentos de la etapa de investigación, que para el momento ya se encontraba concluida.

De ahí que la fracción II del trigésimo lineamiento, exige no sólo que la información se refiera a actuaciones del procedimiento, sino que además sean propias del procedimiento, esto es, ya sea porque la documental haya sido llevada al procedimiento de amparo con cualquier naturaleza verbigracia como prueba, o porque se haya generado en el procedimiento.

Por tanto, fue correcto el actuar del INAI al no tener por actualizada la fracción II del lineamiento trigésimo y, por ende, no tener por actualizada la causal de reserva de información de la fracción XI del artículo 110 referido.

Si la COFECE reservó la información con motivo de que el procedimiento (de amparo) se encontraba sub judice, no solo debía acreditar esa circunstancia, sino la fracción II del lineamiento trigésimo, es decir, debió acreditar que la información formaba parte del juicio de amparo, en cualquier calidad, ya sea porque haya sido llevada como prueba o porque se hubiera originado en éste.

La razón que dio la COFECE para negar el acceso a la información fue que la misma era objeto de diversos juicios de amparo; sin embargo, se reitera, la información no es parte de dichos juicios, sino que se generó en otro procedimiento, por lo que no se logró acreditar el motivo de la reserva.

Finalmente, se debe recordar que el artículo 109 de la ley general en materia de transparencia dispone que “Los lineamientos generales que emita el Sistema Nacional en materia de clasificación de la información reservada y confidencial, para la elaboración de versiones públicas, serán de observancia obligatoria para los sujetos obligados”, por lo que la COFECE estaba en conocimiento de lo necesario para actualizar la causal de reserva de la fracción XI del artículo 110 multirreferido.

• TERCERO. El tercer concepto de invalidez del actor es infundado, puesto que, contrario a lo que se alega, el Lineamiento Trigésimo no rebasa la ley, ni establece mayores requisitos para tener por actualizada la causal de reserva de la fracción XI del artículo 110 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

De la simple lectura de ese precepto, se advierte que la causal de reserva exige, para actualizarse, un resultado, consistente en la vulneración en la conducción de un expediente; sin embargo, la apreciación de la citada “vulneración” puede resultar una apreciación subjetiva y, por ende, podría generar inseguridad jurídica en su aplicación, es por ello que el Consejo del Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales se dio a la tarea de determinar lo que debe entenderse por esa vulneración, con base en el artículo 109 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, que le faculta para emitir lineamientos generales en materia de clasificación de la información reservada y confidencial y para la elaboración de versiones públicas.

Así, toda vez que la apreciación de la “vulneración” de un expediente es un resultado que puede tener diversas interpretaciones, es que el consejo estableció dos parámetros que fueron objetivos, que no dependieran del juicio del aplicador de la norma, sino que, para la actualización de la causal de la fracción XI, sólo se requiriera de la mera subsunción del caso concreto a las hipótesis previstas en las fracciones I y II del lineamiento, a saber: 1) la existencia de un juicio o procedimiento administrativo materialmente jurisdiccional; y, 2) que la información se refiera a actuaciones propias del procedimiento.

Para dotar de seguridad jurídica, se define la “vulneración” en la conducción de los expedientes a través de la actualización de esas dos fracciones. De otra suerte, la decisión respecto de lo que debe entenderse por “vulneración”, queda al mero criterio subjetivo de los aplicadores de la norma.

Por su parte, la fracción XI referida, no define lo que debe entenderse por “vulneración” en la conducción de un expediente, por tanto, al no definirlo ni dar parámetros, y además, facultar al consejo para emitir los lineamientos en materia de clasificación de la información, se concluye que lo está dejando en libertad para que dicho ente, en virtud de su conocimiento técnico y especializado en la materia, y tomando en cuenta las particularidades y problemas que normalmente se suscitaban al aplicar dicha causal, defina lo que debe entenderse por “vulneración”, sin que ello pueda tomarse como un exceso o violatorio del principio de reserva de ley, toda vez que si la ley no establece parámetros ni límites, no es posible vulnerarlos.

7. Opinión del fiscal general de la República y del consejero Jurídico del Gobierno Federal. Estos funcionarios no formularon opinión en el presente asunto.

8. Audiencia. Substanciado el procedimiento, el veinticinco de junio de dos mil veintiuno se llevó a cabo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

9. Avocamiento. Mediante proveído de doce de agosto de dos mil veintiuno, dictado por la Ministra presidenta de la Segunda Sala, dicho órgano colegiado se avocó al conocimiento del asunto; asimismo, se determinó enviar los autos a su Ponencia para la elaboración del proyecto de resolución respectivo.

2. PRESUPUESTOS PROCESALES

10. 2.1 Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con los artículos 105, fracción I, inciso k), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(1) 10, fracción I(2) y 11, fracción VIII(3) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, vigente hasta el lunes siete de junio de dos mil veintiuno,(4) en relación con los puntos segundo, fracción I,(5) a contrario sensu y quinto(6) del Acuerdo General 5/2013 emitido por el Pleno de este Alto Tribunal, y en términos del artículo quinto transitorio de la ley reglamentaria que rige a este medio de control,(7) al resultar innecesaria la intervención del Tribunal Pleno en el presente asunto, al tratarse de un conflicto entre el dos órganos constitucionales autónomos, en el cual resulta innecesaria la intervención del Tribunal Pleno debido al sentido del presente fallo.

11. 2.2 Precisión de los actos impugnados. En el caso, la COFECE impugna:

a) La resolución de nueve de diciembre de dos mil veinte, emitida por el INAI en el recurso de revisión RRA 10896/20, donde se determinó revocar la respuesta otorgada por la COFECE, como sujeto obligado, respecto a la reserva de información efectuada con fundamento en la fracción XI del artículo 110 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, en torno al dictamen de probable responsabilidad y sus anexos emitido en el expediente DE-022-2015, e instruirle para que proporcione al particular solicitante, en su caso, la versión pública de dicho documento.

b) El trigésimo lineamiento contenido en el “Acuerdo del Consejo Nacional del Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales, por el que se aprueban los Lineamientos Generales en Materia de Clasificación y Desclasificación de la Información, así como para la Elaboración de Versiones Públicas”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el quince de abril de dos mil dieciséis, con motivo de su aplicación en la referida resolución impugnada, el cual dispone:

“Trigésimo. De conformidad con el artículo 113, fracción XI, de la ley general, podrá considerarse como información reservada, aquella que vulnere la conducción de los expedientes judiciales o de los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio, siempre y cuando se acrediten los siguientes elementos:

“I. La existencia de un juicio o procedimiento administrativo materialmente jurisdiccional, que se encuentre en trámite, y

“II. Que la información solicitada se refiera a actuaciones, diligencias o constancias propias del expediente.

“Para los efectos del primer párrafo de este numeral, se considera procedimiento seguido en forma de juicio a aquel formalmente administrativo, pero materialmente jurisdiccional, esto es, en el que concurran los siguientes elementos:

“1. Que se trate de un procedimiento en el que la autoridad dirima una controversia entre partes contendientes, así como los procedimientos en que la autoridad, frente al particular, prepare su resolución definitiva, aunque sólo sea un trámite para cumplir con la garantía de audiencia, y

“2. Que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento.

“No serán objeto de reserva las resoluciones interlocutorias o definitivas que se dicten dentro de los procedimientos o con las que se concluya el mismo. En estos casos deberá otorgarse acceso a la resolución en versión pública, testando la información clasificada.”

12. 2.3 Causas de improcedencia y sobreseimiento. En el caso resulta innecesario emitir pronunciamiento alguno sobre la oportunidad y la legitimación de las partes, toda vez que en el presente asunto, siguiendo los precedentes de este Alto Tribunal, se advierte de oficio la actualización de la improcedencia de esta controversia constitucional, toda vez que: A) se impugna una resolución emitida por el INAI al resolver un recurso de revisión en materia de transparencia y acceso a la información con base en argumentos de legalidad, sin acreditar una afectación a la esfera competencial que el actor tiene tutelada legalmente; B) derivado de lo anterior, se acredita, además, la falta de interés legítimo del actor en torno a la impugnación de dicho acto; y C) en vía de consecuencia, sobreviene la improcedencia del segundo acto impugnado, consistente en el artículo trigésimo de los “Lineamientos Generales en Materia de Clasificación y Desclasificación de la Información, así como para la Elaboración de Versiones Públicas”, publicados en el Diario Oficial de la Federación el quince de abril de dos mil dieciséis. Lo anterior, como se explica a continuación:

A

14. En efecto, este Alto Tribunal ha sustentado diversos precedentes en torno a la procedencia de la controversia constitucional cuando se impugnen resoluciones emitidas por los órganos especializados en materia de transparencia y acceso a la información, como lo es el INAI, al resolver los recursos de revisión donde se impugnan las respuestas dadas por los sujetos obligados a solicitudes en esa materia.

15. En primer término, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el recurso de reclamación 1/2010-CA, derivado de la controversia constitucional 108/2009, en sesión de veinticuatro de enero de dos mil doce, estableció que la controversia constitucional no es la vía idónea para impugnar resoluciones jurisdiccionales o de carácter análogo, salvo que exista un problema de invasión de esferas, si del escrito inicial de demanda se advierte que se controvierte una resolución dictada por un órgano estatal especializado en materia de acceso a la información pública, únicamente por motivos de mera legalidad, como que la orden de entrega de información no se ajustó a la ley de la materia y/o la forma en que se llevó a cabo el procedimiento administrativo respectivo, como si se tratara de un recurso o medio ulterior de defensa, lo que actualiza un motivo manifiesto e indudable de improcedencia.

16. Lo anterior quedó asentado en la jurisprudencia P./J. 6/2012 (10a.), de rubro: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA IMPUGNACIÓN DE RESOLUCIONES DICTADAS POR LOS ÓRGANOS ESTATALES ESPECIALIZADOS EN MATERIA DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA, POR MOTIVOS DE MERA LEGALIDAD Y NO POR UN PROBLEMA DE INVASIÓN DE ESFERAS, CONSTITUYE UN MOTIVO MANIFIESTO E INDUDABLE DE IMPROCEDENCIA QUE LLEVA A DESECHAR DE PLANO LA DEMANDA.”. (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, L.I., junio de 2012, Tomo 1, página 19, registro: 2000967).

20. Ello es así, máxime que las resoluciones del INAI para los sujetos obligados, por mandato expreso del artículo 6o., apartado A, fracción VIII, párrafo séptimo, de la Constitución Federal, determina que “Las resoluciones del organismo garante son vinculatorias, definitivas e inatacables para los sujetos obligados.”

21. Lo anterior, teniendo en cuenta que la única excepción para la procedencia de la controversia en estos casos, deriva de que el actor alegue un problema de invasión de esferas competenciales tuteladas por la Constitución Federal.

22. Al respecto, es preciso destacar lo que, en el apartado de procedencia de la demanda de la presente controversia,(18) la COFECE precisa en torno a este tema:

“Ahora bien, para corroborar la procedencia del medio de control constitucional que se intenta a la luz del principio de afectación, como resultado de la resolución del INAI, resulta conveniente señalar de qué forma se actualiza la afectación en el caso que nos ocupa.

“1. La determinación adoptada en la resolución del INAI, en el sentido de hacer público el dictamen de probable responsabilidad y sus anexos, emitido en el expediente DE-022-2015, afecta gravemente las atribuciones que confiere el artículo 28 constitucional a la Comisión para alcanzar el objeto constitucional que le encomendó el Poder Constituyente, en perjuicio de sus garantías institucionales.

“Lo anterior es así, pues dicha información forma parte de la etapa de investigación de un expediente que se encuentra sub judice ante el PJF (situación que actualiza su reserva) que, además, contiene la identidad de las personas investigadas o relacionadas con la investigación, las herramientas de investigación desplegadas, los hallazgos de evidencia obtenidos durante la investigación y su interpretación, así como los elementos de convicción que desde la óptica de la autoridad investigadora sustentaron preliminarmente las imputaciones y, en general, detalles de la investigación realizada por la autoridad; por lo que, de hacerse del conocimiento público, a través de su entrega al solicitante, se revelaría información que podría comprometer las estrategias y líneas de defensa para los juicios de amparo en los que se impugnó la resolución emitida por el Pleno de la COFECE en el expediente DE-022-2015, ya que la defensa y definitividad de las resoluciones de la Comisión se extiende hasta su resolución ante el PJF, lo cual afecta claramente la eficacia de las atribuciones desplegadas por la Comisión, consistentes en la investigación y, en su caso, la sanción de conductas contrarias a la normativa en materia de competencia económica, lo que impacta directamente en el cumplimiento de su objeto constitucional, esto es, garantizar la libre concurrencia y competencia económica.

“2. La aplicación del artículo trigésimo de los lineamientos impugnados en perjuicio de la Comisión, le causa una grave afectación a sus atribuciones, al impedirle clasificar con carácter de reservada la información inherente a los expedientes de investigación que tramita, así como su vinculación con los juicios de amparo que derivan de aquellas, aun cuando en dicha información, debido a su contenido, deba prevalecer el principio de sigilo; principio que tiene como eje rector salvaguardar determinada información de la cual se llegue o genere la COFECE en el desempeño de su actividad y no relevarla a terceros, en aras de garantizar con eficacia la libre competencia y concurrencia, así como prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas, las concentraciones y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los marcados tutelada, en términos de lo dispuesto por el artículo 28 de la Constitución Federal.

“C. Finalmente, es procedente el medio de control constitucional que nos ocupa, en virtud de que, aun cuando la resolución del INAI atenta por sí sola contra la Comisión, también se demanda el artículo trigésimo de los lineamientos generales en materia de clasificación y desclasificación de información, así como para la elaboración de versiones públicas, con motivo de su aplicación que causó perjuicio a la Comisión en su esfera de atribuciones, el cual lo constituye la resolución del INAI que se combate por esta vía.

“...”

23. De lo anterior, se desprende que la COFECE, con motivo de la resolución impugnada en este asunto, pretende hacer valer una supuesta afectación a la competencia que tiene reconocida en el artículo 28 de la Constitución Federal, en concreto, las relacionadas con garantizar la libre competencia y concurrencia, así como prevenir, investigar y combatir los monopolios, prácticas monopólicas, concentraciones y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados; sin embargo, lo cierto es que tales argumentos se hacen depender de aspectos de mera legalidad que no pueden ser analizados en esta instancia constitucional.

24. En efecto, en la resolución impugnada, emitida por el INAI, se determinó que la COFECE proporcione al particular solicitante de información, la versión pública del dictamen de probable responsabilidad y sus anexos, relacionados con el expediente DE-022-2015, en el cual dicha Comisión tuvo por acreditada la existencia de prácticas monopólicas absolutas e impuso una multa como sanción a los respectivos agentes económicos.

25. Posteriormente, la sanción impuesta por la COFECE en la citada resolución, fue impugnada a través de los juicios de amparo indirecto 453/2020 y 457/2020, ambos radicados ante el Juzgado Segundo de Distrito en Materia Administrativa, Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones.

26. Derivado de ello, la COFECE aduce en esta vía que sus facultades constitucionales para el combate de prácticas monopólicas y concentraciones prohibidas se vería afectada, en la medida en que, a su parecer, la resolución que emitió en el expediente DE-022-2015, donde sancionó con multa a los agentes económicos involucrados se encuentra sub judice, al estar pendientes de resolución los juicios de amparo que refiere ante el Poder Judicial de la Federación, de manera que, al revelar la información ordenada por el INAI en la resolución que impugna, estima que ello mermaría su defensa en tales juicios constitucionales.

27. No obstante lo pretendido por el actor, resulta claro que el hecho de divulgar la información derivada de un expediente de investigación de prácticas monopólicas absolutas ya concluido, a pesar de ser objeto de impugnación por la vía de amparo ante el Poder Judicial de la Federación, en forma alguna genera un principio de afectación en las atribuciones constitucionales que tiene reconocidas en el artículo 28 constitucional, que pueda dar lugar a la procedencia de la controversia constitucional, en la medida en que tales facultades ya fueron ejercidas en el expediente DE-022-2015, tan es así que la COFECE emitió resolución e impuso una sanción con motivo de ello, siendo que en todo caso, las resultas de los juicios de amparo que refiere, dependerá del respeto del marco constitucional y legal en la emisión de los actos impugnados por los respectivos quejosos, atento al objeto propio de ese juicio constitucional.

28. En suma, de la lectura de la demanda y sus anexos se advierte que la COFECE pretende controvertir la resolución dictada por el INAI, únicamente por motivos de mera legalidad, como que la orden de entrega de información no se ajustó a la ley de la materia y/o la forma en que se llevó a cabo el procedimiento administrativo respectivo, como si se tratara la controversia constitucional de un recurso o medio ulterior de defensa, lo que resulta en un motivo manifiesto e indudable de improcedencia.

29. Por tanto, al ser el INAI el órgano encargado por mandato constitucional para decidir en última instancia administrativa, a través de los recursos de revisión en materia de acceso a la información pública que puede ser entregada a los particulares, como lo hizo a través de la resolución impugnada, donde se determinó revocar la respuesta otorgada por la COFECE, respecto a la reserva de información que efectuó con fundamento en la fracción XI del artículo 110 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, en torno al dictamen de probable responsabilidad y sus anexos emitido en el expediente DE-022-2015, a fin de que proporcione al particular solicitante, en su caso, la versión pública de dicho documento, es evidente que, al combatirla en la vía de controversia constitucional con la finalidad de que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación lleve a cabo la reclasificación de la reserva de información revisada por el INAI, lo que busca es convertir este medio de control en un recurso o ulterior medio de defensa para someter a revisión la misma litis debatida en el procedimiento administrativo natural, lo que, indudablemente, no se corresponde con su finalidad.

30. En vista de lo expuesto y toda vez que la COFECE no reclama que le corresponda emitir el acto que atribuye al INAI; que dicha autoridad demandada carecía de competencia para dictar la resolución impugnada; y menos aún demuestra alguna afectación a su ámbito competencial, sino que se limita a manifestar en el cuerpo de su demanda argumentos de mera legalidad, centrados en la interpretación efectuada por ese instituto demandado a la fracción II del lineamiento trigésimo, relativo a la causal de reserva de la fracción XI del artículo 110 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, para obtener, en esta vía constitucional, la reclasificación de la información solicitada como reservada, es de concluirse que, en la especie, no se actualiza el supuesto de excepción para la procedencia de la controversia constitucional contra una resolución jurisdiccional emitida por el INAI.

31. Consecuentemente, lo procedente es sobreseer en el juicio respecto de la resolución de nueve de diciembre de dos mil veinte, emitida por el INAI en el recurso de revisión RRA 10896/20, con base en lo dispuesto en el artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia,(19) al actualizarse la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la citada ley,(20) en relación con el artículo 105, fracción I, y 6o., ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

B

33. En este aspecto, se debe destacar que el Tribunal Pleno al resolver los recursos de reclamación 150/2019-CA(21) y 158/2019-CA,(22) sostuvo que no toda violación constitucional puede analizarse en vía de la controversia constitucional, sino sólo las relacionadas con los principios de división de poderes o con la cláusula federal, delimitando el universo de posibles conflictos a los que versen sobre la invasión, vulneración o simplemente afectación a las esferas competenciales trazadas desde el texto constitucional.

35. De esta manera, la precisión de mérito dio lugar a que el Tribunal Pleno identificara como hipótesis de improcedencia de la controversia constitucional, las relativas a cuando el actor alegue exclusivamente violaciones relacionadas a: a) Cláusulas sustantivas, diversas a las competenciales; y, b) Cuestiones de estricta legalidad.

36. Lo anterior se corrobora con la jurisprudencia P./J. 42/2015 (10a.), de rubro, texto y datos de identificación que se transcriben a continuación:

“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS VIOLACIONES SUSCEPTIBLES DE ANALIZARSE EN EL FONDO SON LAS RELACIONADAS CON EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES O CON LA CLÁUSULA FEDERAL, SOBRE LA BASE DE UN CONCEPTO DE AFECTACIÓN AMPLIO. La controversia constitucional es un medio de regularidad disponible para los Poderes, órdenes jurídicos y órganos constitucionales autónomos, para combatir normas y actos por estimarlos inconstitucionales; sin embargo, atento a su teleología, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado que no toda violación constitucional puede analizarse en esta vía, sino sólo las relacionadas con los principios de división de poderes o con la cláusula federal, delimitando el universo de posibles conflictos a los que versen sobre la invasión, vulneración o simplemente afectación a las esferas competenciales trazadas desde el texto constitucional. Ahora bien, en la aplicación del criterio referido debe considerarse que, en diversos precedentes, este Alto Tribunal ha adoptado un entendimiento amplio del principio de afectación, y ha establecido que para acreditar esta última es necesario que con la emisión del acto o norma general impugnados exista cuando menos un principio de agravio en perjuicio del actor, el cual puede derivar no sólo de la invasión competencial, sino de la afectación a cualquier ámbito que incida en su esfera regulada directamente desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como las garantías institucionales previstas en su favor, o bien, de otro tipo de prerrogativas como las relativas a cuestiones presupuestales; no obstante, a pesar de la amplia concepción del principio de afectación, debe precisarse que dicha amplitud siempre se ha entendido en el contexto de afectaciones a los ámbitos competenciales de los órganos primarios del Estado, lo que ha dado lugar a identificar como hipótesis de improcedencia de la controversia constitucional las relativas a cuando las partes aleguen exclusivamente violaciones: 1. A cláusulas sustantivas, diversas a las competenciales; y/o, 2. De estricta legalidad. En cualquiera de estos casos no es dable analizar la regularidad de las normas o actos impugnados, pero ambos supuestos de improcedencia deben considerarse hipótesis de estricta aplicación, pues en caso de que se encuentren entremezclados alegatos de violaciones asociados a las órbitas competenciales de las partes en contienda, por mínimo que sea el principio de afectación, el juicio debe ser procedente y ha de estudiarse en su integridad la cuestión efectivamente planteada, aunque ello implique conexamente el estudio de violaciones sustantivas a la Constitución o de estricta legalidad.” (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro 25, diciembre de 2015, Tomo I, página 33, registro: 2010668).

37. Cabe destacar que, de manera particular, el Tribunal Pleno al resolver el recurso de reclamación 150/2019-CA, en sesión de tres de diciembre de dos mil diecinueve, precisó que la materia de estudio en controversias es puramente constitucional, lo que se traduce en que es necesario que el actor aduzca una violación directa a una atribución o derecho que le reconozca la Constitución Federal, dejando a un lado todas aquellas violaciones de carácter indirecto, es decir, en las que se plantee infracciones a disposiciones secundarias, que se traducirían en transgresiones al principio de legalidad previsto en los artículos 14 y 16 constitucionales, siendo la demanda, en estos últimos casos, notoriamente improcedente.

38. Así, se señaló que el actor carece de interés legítimo cuando las violaciones alegadas implican violaciones indirectas a la Constitución Federal, pues lo que se tutela en este medio de control constitucional es la regularidad del ejercicio de las atribuciones constitucionales del órgano originario del Estado, así como aquellas transgresiones directas a la Constitución que afecten un derecho reconocido por ésta en favor del actor.

40. En consecuencia, acorde con el criterio que ha determinado el Tribunal Pleno, el examen de legalidad de los actos que derivan de dichas normas legales, no corresponde a la competencia que tiene la Suprema Corte de Justicia de la Nación para el caso de las controversias constitucionales, ya que, como se ha precisado, el objeto de éstas es la de estudiar conflictos que se generen entre dos o más órganos originarios del Estado, respecto del ámbito de competencia constitucional que les corresponde.

41. Así, si de la demanda de controversia se aprecia que la pretensión de la COFECE no se trata de una impugnación respecto de una violación directa a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino de un mero conflicto de legalidad que no involucra violaciones a órbitas competenciales, de donde deriva su falta de interés legítimo y la controversia resulta improcedente, por lo que debe sobreseerse en el juicio.

42. Por tanto, respecto de la resolución que combate el actor, emitida por el INAI, también se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria que rige a la materia,(23) en relación con el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, debido a que carece de interés legítimo, al sustentar sus argumentos en cuestiones de mera legalidad.

C

44. Consecuentemente, conforme a lo razonado, lo conducente es sobreseer en la presente controversia constitucional, con base en lo dispuesto en el artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia,(26) al actualizarse la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la citada ley, en relación con el 10 de ese ordenamiento, así como los diversos 105, fracción I, y 6o., ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los términos señalados.

3. PUNTO RESOLUTIVO

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO.—Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, devuélvase el expediente a la sección de trámite de controversias constitucionales y de acciones de inconstitucionalidad, para los efectos legales a que haya lugar.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D., L.M.A.M., J.F.F.G.S., J.L.P. y P.Y.E.M. (ponente). Los Ministros J.F.F.G.S. y Y.E.M., emitieron su voto con reservas.

Firman la Ministra presidenta de la Segunda Sala y Ponente, con la Secretaria de Acuerdos, quien autoriza y da fe.

En términos de lo previsto en los artículos 110 y 113 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública; así como el Acuerdo General 11/2017, del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado el dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete en el Diario Oficial de la Federación, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

________________

1. (Reformado, D.O.F. 31 de diciembre de 1994)

“Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

(Reformado [N. de E. este párrafo], D.O.F. 11 de marzo de 2021)

“I. De las controversias constitucionales que, sobre la constitucionalidad de las normas generales, actos u omisiones, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

(Reformado [N. de E. adicionado], D.O.F. 11 de marzo de 2021)

“k). Dos órganos constitucionales autónomos de una entidad federativa, y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo o el Poder Legislativo de esa entidad federativa, y ...”

2. “Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:

“I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; ...”

3. “Artículo 11. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia velará en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de sus miembros, y tendrá las siguientes atribuciones: ...

“VIII. Remitir para su resolución los asuntos de su competencia a las S. a través de los acuerdos generales que emita. Si alguna de las S. estima que el asunto remitido debe ser resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación funcionando en Pleno, lo hará del conocimiento de este último para que determine lo que corresponda. ...”

4. Si bien el lunes siete de junio de dos mil veintiuno se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se expidió la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación vigente a partir del siguiente al de dicha publicación, conforme a su artículo primero transitorio; no obstante, en el caso particular dicha legislación no resulta aplicable, toda vez que el procedimiento constitucional que nos ocupa inició con anterioridad a la entrada en vigor de dicha reforma, acorde con su quinto transitorio, que dice: “Quinto. Los procedimientos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor del presente Decreto, continuarán tramitándose hasta su resolución final de conformidad con las disposiciones vigentes al momento de su inicio.”.

5. “Segundo. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:

“I. Las controversias constitucionales, salvo en las que deba sobreseerse y aquéllas en las que no se impugnen normas de carácter general, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención. ....”

6. “Quinto. Los asuntos de la competencia originaria del Pleno referidos en el punto tercero del presente Acuerdo General se turnarán y radicarán en el Pleno o en una Sala en términos de lo previsto en el Reglamento Interior de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. Los radicados de origen en el Pleno podrán remitirse a las S. en términos de lo establecido en el punto sexto de este instrumento normativo.”

7. “Quinto. Los procedimientos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor del presente Decreto, continuarán tramitándose hasta su resolución final de conformidad con las disposiciones vigentes al momento de su inicio.”

8. Artículo 19 de la ley reglamentaria. “Las controversias constitucionales son improcedentes: ...

“VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley. ...

9. Artículo 105 de la Constitución Federal. “La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

“I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: ...”

10. “Artículo 6o. ... El organismo garante tiene competencia para conocer de los asuntos relacionados con el acceso a la información pública y la protección de datos personales de cualquier autoridad, entidad, órgano u organismo que forme parte de alguno de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así´ como de cualquier persona física, moral o sindicatos que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal; con excepción de aquellos asuntos jurisdiccionales que correspondan a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cuyo caso resolverá un comité integrado por tres ministros. También conocerá de los recursos que interpongan los particulares respecto de las resoluciones de los organismos autónomos especializados de las entidades federativas que determinen la reserva, confidencialidad, inexistencia o negativa de la información, en los términos que establezca la ley. ... Las resoluciones del organismo garante son vinculatorias, definitivas e inatacables para los sujetos obligados. El consejero Jurídico del Gobierno podrá interponer recurso de revisión ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los términos que establezca la ley, solo en el caso que dichas resoluciones puedan poner en peligro la seguridad nacional conforme a la ley de la materia.”

11. Conforme al artículo 21 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales tiene las facultades de conocer sustancia y resolver los recursos de revisión interpuestos por los particulares en contra de las resoluciones de los sujetos obligados en el ámbito federal; las denuncias por incumplimiento a las obligaciones de transparencia; así como, los recursos de inconformidad que interpongan los particulares, en contra de las resoluciones emitidas por los Organismos garantes de las Entidades Federativas que determinen la reserva, confidencialidad, inexistencia o negativa de la información; los recursos de revisión ya sea de oficio o a petición de organismos garantes que, por su interés o trascendencia, así lo ameriten.

12. En la página 73 del dictamen de la Cámara de Senadores se expresa:

“Como es sabido, en algunas entidades federativas se ha constituido un entramado normativo donde se ha pretendido o a [sic] hecho revisables las resoluciones de los órganos garantes de acceso a la información, al sugerir o plantear que éstas puedan ser impugnables por las autoridades o sujetos obligados, y que tal impugnación pueda ser revisables [sic] por el Tribunal Superior de Justicia o el Tribunal de lo Contencioso Administrativo o instancia equivalente. Siendo que tal revisión sea hecha por una instancia no especializada.

“Por lo tanto, para evitar la tentación de incluir disposiciones contrarias a dicho principio en las leyes federales o locales en la materia, resulta oportuno dejar expresamente establecido el principio de definitividad de las resoluciones de los órganos garantes por parte las autoridades, sin relatividades o tibiezas a este aspecto, sino en materia contundente y amplia. Dicha definitividad debe quedar claro es para los poderes, autoridades, entidades, órgano, organismo, personas o sujetos obligados, pues es claro que queda en favor de los particulares para impugnarlas mediante el juicio de amparo ante las autoridades jurisdiccionales competentes, conforme a los términos y formas previstos en la digitación de la materia o previamente por las vías que al efecto se determinen y procedan.”

13. Previo a esa reforma constitucional, este Tribunal Pleno se ocupó de impugnaciones de resoluciones de organismos garantes del derecho de acceso a la información en un Estado (que para el día tales decisiones detentan una nueva naturaleza y alcance, precisamente con motivo de la reforma constitucional). El criterio fijado en aquel momento se encuentra reflejado en la tesis P./J. 16/2008, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, febrero de 2008, página 1815, de rubro y texto: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PROCEDE DE MANERA EXCEPCIONAL AUN CUANDO EL ACTO IMPUGNADO SEA UNA RESOLUCIÓN JURISDICCIONAL EN ESTRICTO SENTIDO, SI LA CUESTIÓN A EXAMINAR ATAÑE A LA PRESUNTA INVASIÓN DE LA ESFERA COMPETENCIAL DE UN ÓRGANO ORIGINARIO DEL ESTADO. El objeto principal de la controversia constitucional es tutelar el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado; de ahí que por regla general no es la vía idónea para controvertir los fundamentos y motivos de una sentencia emitida por un tribunal judicial o administrativo; sin embargo, si dichas atribuciones llegasen a rebasar los principios rectores previstos en la Constitución, las posibles transgresiones estarán sujetas a dicho medio de control constitucional. En efecto, de manera excepcional procede la controversia constitucional intentada aun cuando el acto impugnado sea una resolución jurisdiccional en estricto sentido, si la cuestión a examinar atañe a la presunta invasión de la esfera competencial de un órgano originario del Estado, en aras de preservar su ámbito de facultades, pues de lo contrario se llegaría al extremo de que, por ser resoluciones jurisdiccionales, no podrían analizarse en esta vía cuestiones en las que algún tribunal se arrogue facultades que no le competen, llegando al absurdo de que los poderes constituidos carecieran de medios de defensa para impugnar los actos que consideraran violatorios del ámbito competencial que les confiere la Norma Fundamental.”. Precedente: controversia constitucional 58/2006. Poder Judicial del Estado de Nuevo León. 23 de agosto de 2007. Mayoría de nueve votos. Ausente: O.S.C. de G.V.. Disidente: S.A.V.H.. Ponente: J. de J.G.P.. Secretaria: N.I.P.R..

14. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de jurisprudencia P./J. 98/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 703, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.", estableció que si el control constitucional busca dar unidad y cohesión a los órdenes jurídicos, en las relaciones de las entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación justifica que una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, debe analizarse todo tipo de violaciones a la Constitución Federal, sin importar sus características formales o su relación mediata o inmediata con la Norma Fundamental. Sin embargo, dicha amplitud para ejercitar la acción de controversia constitucional, no puede llegar al extremo de considerarla como la vía idónea para controvertir los fundamentos y motivos de una sentencia emitida por un tribunal judicial o administrativo, incluso cuando se aleguen cuestiones constitucionales, porque dichos tribunales al dirimir conflictos que han sido sometidos a su conocimiento, ejercen facultades de control jurisdiccional, razón por la cual por este medio no puede plantearse la invalidez de una resolución dictada en un juicio, pues ello lo haría un recurso o ulterior medio de defensa para someter a revisión la misma cuestión litigiosa debatida en el procedimiento natural, además de que en éste no se dirimen conflictos entre los órganos, poderes o entes a que se refieren los artículos 105, fracción I, de la Constitución Federal y 10 de la ley reglamentaria de la materia, sino que tiene como objeto salvaguardar los intereses de los gobernados.

15. “El objeto principal de la controversia constitucional es tutelar el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado; de ahí que por regla general no es la vía idónea para controvertir los fundamentos y motivos de una sentencia emitida por un tribunal judicial o administrativo; sin embargo, si dichas atribuciones llegasen a rebasar los principios rectores previstos en la Constitución, las posibles transgresiones estarán sujetas a dicho medio de control constitucional. En efecto, de manera excepcional procede la controversia constitucional intentada aun cuando el acto impugnado sea una resolución jurisdiccional en estricto sentido, si la cuestión a examinar atañe a la presunta invasión de la esfera competencial de un órgano originario del Estado, en aras de preservar su ámbito de facultades, pues de lo contrario se llegaría al extremo de que, por ser resoluciones jurisdiccionales, no podrían analizarse en esta vía cuestiones en las que algún tribunal se arrogue facultades que no le competen, llegando al absurdo de que los poderes constituidos carecieran de medios de defensa para impugnar los actos que consideraran violatorios del ámbito competencial que les confiere la Norma Fundamental.”

16. Sobre este punto, debe destacarse adicionalmente que en la controversia constitucional 117/2014, promovida porque el Congreso de la Unión en contra del Instituto Federal de Telecomunicaciones (fallada el siete de mayo de dos mil quince), este Tribunal Pleno ya señaló que, en principio y dada la naturaleza de los órganos constitucionales autónomos, no todos sus actos son impugnables en una controversia constitucional. Específicamente se precisó que existe una categoría de actos que gozan de una presunción de inimpugnabilidad: las resoluciones individualizadas emitidas en contextos equivalentes a procedimientos seguidos en forma de juicio.

Es decir, se sostuvo que por la naturaleza de los órganos jurisdiccionales y los órganos constitucionales autónomos, quienes tienen encomendado la resolución de conflictos sobre la suerte de ciertos bienes o derechos, por regla general analizan problemas y utilizan parámetros ajenos a los que son propios de una controversia constitucional –cuestiones competenciales y normas sustantivas constitucionales–; de ahí que se considere que resulte improcedente su impugnación en tales medios de control.

No obstante, este Tribunal también señaló que dicha regla general admite una excepción importante: serán impugnables en controversias constitucionales las resoluciones jurisdiccionales o administrativas que incluyan una determinación que pueda afectar el ámbito competencial del actor. Se estimó que esta excepción a la referida regla general era necesaria para preservar los ámbitos de facultades tutelados por la Constitución Federal. De lo contrario, se llegaría al extremo de sostener que nunca podrían analizarse y tutelarse ciertos cuestionamientos que en los que se alegue que algún órgano jurisdiccional u órgano autónomo se arrogó facultades protegidas por la Constitución y que no le competen. Consiguientemente, en el caso concreto y como lo acabamos de argumentar, se estima que lo que ahora nos corresponde definir también encierra una pregunta legítima sobre el ámbito competencial de dos órganos que tienen tanto su origen como su propia esfera competencial, prevista desde nuestro texto constitucional.

17. Cabe resaltar lo resuelto por este Tribunal Pleno en la controversia constitucional 32/2016, en la que se decidió sobreseer el asunto. En éste, el Municipio de Tlalixtac de C., Oaxaca, impugnó la constitucionalidad de una resolución de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y la razón de esta Corte para declarar la improcedencia fue que los fallos de la Sala Superior son definitivos e inatacables y la controversia no es una vía para revisar sus consideraciones y alcances. Bajo ese tenor, dicho caso es distinto: primero, porque no se trata de resoluciones de la Sala Superior y, segundo, porque aquí se actualiza la excepción a la que hemos aludido, consistente en que sólo procede la controversia cuando lo que se cuestiona es la propia competencia para emitir el acto impugnado.

18. Fojas 9 a 19 de la demanda inicial.

19. Artículo 20 de la ley reglamentaria. “El sobreseimiento procederá en los casos siguientes: ...

“II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior; ...”

20. Artículo 19 de la ley reglamentaria. “Las controversias constitucionales son improcedentes: ...

“VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley; ...”

21. Resuelta en sesión de tres de diciembre de dos mil diecinueve, por mayoría de cinco votos de los señores Ministros Esquivel Mossa, F.G.S. con reservas, A.M., L.P. y P.Z.L. de L., respecto del considerando quinto, relativo a los agravios relacionados con la existencia de causa de improcedencia manifiesta e indudable. Los señores M.G.O.M., G.A.C., P.R. y P.H. votaron en contra y anunciaron sendos votos particulares. El señor Ministro presidente Z.L. de L. anunció voto concurrente. El señor M.L.P. reservó su derecho de formular voto concurrente. El señor M.A.P.D. no asistió a la sesión de tres de diciembre de dos mil diecinueve previo aviso.

22. Resuelta en sesión de cinco de diciembre de dos mil diecinueve, por mayoría de seis votos de los señores M.E.M., F.G.S., A.M., L.P. por razones distintas, P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando quinto, relativo a los agravios relacionados con la existencia de causa de improcedencia manifiesta e indudable. Los señores M.G.O.M., G.A.C., P.R. y P.H. votaron en contra. Los señores M.L.P. y presidente Z.L. de L. anunciaron sendos votos concurrentes. Los señores M.G.O.M., G.A.C. y P.H. anunciaron sendos votos particulares.

23. Artículo 19 de la ley reglamentaria. “Las controversias constitucionales son improcedentes: ...

“VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley; ...”

24. Al respecto, véase la jurisprudencia P./J. 71/2000, de rubro: “CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL.”. (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, agosto de 2000, página 965, registro: 191381)

25. “Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ...

“VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley.

En todo caso, las causales de improcedencia deberán examinarse de oficio.”

26. Artículo 20 de la ley reglamentaria. “El sobreseimiento procederá en los casos siguientes: ...

“II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior; ...”