Ejecutoria num. 10/2016-CA, DERIVADO DEL INCIDENTE DE SUSPENSIÓN DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 18/2016 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-08-2016 (RECURSO DE RECLAMACIÓN)

RECURSO DE RECLAMACIÓN 10/2016-CA, DERIVADO DEL INCIDENTE DE SUSPENSIÓN DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 18/2016. PODER JUDICIAL DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN. 4 DE MAYO 2016. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS: A.Z. LELO DE LARREA, J.R.C.D., J.M.P.R., N.L.P.H.Y.A.G.O.M.. PONENTE: MINISTRO J.R.C.D.. SECRETARIOS: L.P.R.Z.Y.R.M.M.G..

Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión correspondiente al día cuatro de mayo de dos mil dieciséis emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la que se resuelve el presente recurso de reclamación 10/2016-CA, interpuesto por el Poder Judicial del Estado de Nuevo León en contra del auto de nueve de febrero de dos mil dieciséis, dictado en el incidente de suspensión de la controversia constitucional 18/2016, por el que el ministro instructor negó la medida cautelar solicitada por el poder actor(1).

I. ANTECEDENTES.

1. Narrativa de los hechos que anteceden el caso. Los hechos que constituyen los antecedentes de este recurso son los siguientes:

2. Escrito de demanda. El magistrado presidente del Tribunal Superior de Justicia y del Consejo de la Judicatura del Estado de Nuevo León, C.E.A.B., promovió controversia constitucional en contra del poder legislativo local por considerar que ha incurrido en una violación directa a lo establecido por la fracción III del artículo 116 de la Constitución Federal, por la omisión de respetar, proteger y garantizar, mediante "ley", el haber o pensión de retiro para los magistrados que integran el Tribunal Superior de Justicia del Estado, lo que indica, representa una violación a los principios y garantías de la función jurisdiccional, en particular a la autonomía e independencia judiciales.

3. El acto que el poder actor señaló como impugnado es el siguiente:

"La omisión del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León de instituir y regular en la 'ley' un haber o pensión de retiro para los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Nuevo León y, consecuentemente, la omisión de concluir el trámite de los Expedientes Legislativos 7391/LXXII, 7402/LXXII y Anexo, que contienen escritos de diversos profesionales del Derecho y del Magistrado G.A.G.G., quien fungía en aquel entonces como Presidente del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Nuevo León, a través de los cuales se plantean iniciativas de reforma a la Constitución Política del Estado de Nuevo León y la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Nuevo León, en relación al derecho de los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia del Estado a un haber por retiro; expedientes cuyo Dictamen se aprobó en primera vuelta".

4. Radicación, turno y admisión. El Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó que se formara y registrara el expediente relativo a la controversia constitucional a la que le correspondió el número 18/2016 y la turnó al M.E.M.M.I.,(2) según el registro que al efecto se lleva en la Subsecretaría General de Acuerdos.

5. El ministro instructor admitió la demanda de controversia(3) y tuvo como demandado al Poder Legislativo del Estado de Nuevo León.

6. Solicitud de suspensión. En su oficio de demanda(4) el poder actor solicitó que le fuera concedida la suspensión en los siguientes términos:

- En el caso, para conceder la suspensión se actualizan tanto la apariencia del buen derecho como el peligro en la demora. Existe una apariencia del buen derecho porque la omisión legislativa impugnada, consistente en la falta de regulación del haber o pensión de retiro para los magistrados, vulnera las garantías de inamovilidad y estabilidad de los citados magistrados, como parte del principio de independencia judicial, aunado a una violación directa del principio de división de poderes. El peligro en la demora, por su parte, se actualiza porque el producto legislativo se puede generar después de la conclusión de funciones de uno o varios magistrados, lo que generará una afectación al poder judicial y a toda la sociedad, por tratarse de un derecho vinculado con las garantías de inamovilidad y la estabilidad de los magistrados; además, porque la controversia constitucional no tiene efectos retroactivos por lo que la afectación ya no podría subsanarse. De los actuales dieciséis magistrados doce se encuentran ratificados completando su período de veinte años, uno en mayo de dos mil dieciséis; cinco en el dos mil diecinueve; uno más en el dos mil veinte; otro en el dos mil veintiuno; y los últimos cuatro en el año dos mil veinticuatro.

- La suspensión se solicita para el efecto de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación reconozca, garantice y proteja, de manera cautelar, el derecho de todos los magistrados ratificados y quienes lleguen a estarlo para que, al concluir su encargo constitucional, puedan tener asegurado el acceso a un haber o pensión de retiro, aún ante la omisión legislativa del Congreso estatal.

- Concretamente, se solicita para que el Máximo Tribunal de Justicia del país determine que el Consejo de la Judicatura del Poder Judicial del Estado, con la respectiva previsión presupuestal autorizada por el congreso de la entidad, proceda a la constitución en garantía de un fondo en el que se depositen los recursos económicos suficientes para que, una vez que entre en vigor la ley local que ponga fin a la omisión inconstitucional y regule el haber por retiro, se cubran con cargo a dicho fondo de garantías las ministraciones que lleguen a vencerse en el periodo que corresponda. Ahora, para el caso de que la omisión legislativa y regulación de este derecho se realice con posterioridad a la conclusión de funciones de alguno de los magistrados, el otorgamiento deberá comprender desde que se hayan separado de su cargo hasta la fecha en la que entre en vigor la ley local respectiva.

- Para justificar que con la medida cautelar no se darían efectos restitutorios, señala que en el artículo 2, fracción III, inciso e) de la Ley de Egresos del estado para el año dos mil dieciséis, el Congreso local autorizó un presupuesto para el Poder Judicial en gasto corriente de $1'670,000,000.00 (mil seiscientos setenta millones de pesos), y que entre otros rubros se contempló y destinó una partida para "prestaciones y haberes de retiro", con lo que se permitiría cubrir el haber o pensión de retiro a los magistrados ratificados en los términos que eventualmente lo autorice el congreso local, sin necesidad de variar, ajustar ni incrementar el presupuesto autorizado al poder judicial para el año dos mil dieciséis, en caso de que prospere la controversia constitucional.

7. Auto impugnado. El ministro instructor, por acuerdo de nueve febrero de dos mil dieciséis(5) negó la medida cautelar solicitada. El contenido del auto recurrido, en la parte que interesa, señala:

"Ciudad de México, a nueve de febrero de dos mil dieciséis.

Conforme a lo ordenado en el acuerdo admisorio de esta fecha, se forma el presente incidente de suspensión con copia certificada de las constancias que integran el expediente principal de la controversia constitucional citada al rubro.

A efecto de proveer sobre la medida cautelar solicitada por el Poder Judicial de Nuevo León, es menester tener presente lo siguiente:

(...)

De lo anterior se desprende que la medida cautelar se solicita, esencialmente, a efecto de que se reconozca y proteja el derecho de los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia de Nuevo León a un haber o pensión de retiro al concluir su encargo constitucional, mediante la constitución de un fondo de garantía con cargo al cual deberán cubrirse las pensiones o haberes de retiro que correspondan.

Atento a lo solicitado, a las características particulares del caso y a la naturaleza de la omisión en él impugnados, sin prejuzgar respecto del fondo del asunto que será motivo de estudio de la sentencia que en su oportunidad se dicte, procede negar la suspensión solicitada.

Esto, pues, como se señaló, la suspensión constituye un instrumento provisional cuyo propósito es impedir que se ejecuten los actos impugnados o se produzcan o continúen realizando sus efectos mientras se dicta sentencia en el expediente principal, a fin de preservar la materia del juicio, siempre que la naturaleza del acto lo permita.

De esta forma, si el promovente reclama la omisión del Poder Legislativo de Nuevo León de instituir y regular el derecho de los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia a un haber de retiro, se está en presencia de un acto de naturaleza negativa el cual carece de efectos susceptibles de suspenderse.

Aunado a lo anterior, como se señaló, la suspensión en controversias constitucionales participa de la naturaleza de una medida cautelar, es decir, ésta no puede tener por efecto reconocer y/o constituir, aún de manera provisional, el derecho que se pretende en el fondo del asunto, por lo que tampoco es posible otorgarla respecto de los efectos y/o consecuencias de la omisión impugnada.

En efecto, en el caso, es inadmisible la pretensión del promovente, consistente en que se ordene, vía incidental, la constitución de un fondo que garantice, en su caso, el haber o pensión de retiro para los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia de Nuevo León, pues, como indica en el último párrafo de la foja cuarenta y nueve de su demanda, con ello 'busca la protección de un derecho adquirido por parte de los Magistrados', lo cual sólo puede ser ordenado, en su caso, mediante una sentencia que resuelva el fondo del asunto.

Sin que sea óbice a la conclusión alcanzada que, para sostener la procedencia de la presente medida cautelar, se argumente la inexistencia de normas que regulen el otorgamiento del haber o pensión de retiro para los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia de Nuevo León y el 'riesgo de carácter previsible e inminente de que no se haga posible la satisfacción y otorgamiento de ese derecho en favor de quienes ya lo tenemos adquirido en caso de resolverse favorablemente esta controversia constitucional'.

Esto, pues, en todo caso, los integrantes del Tribunal Superior de Justicia de Nuevo León que, durante la tramitación del presente medio de control constitucional, concluyan su encargo, tienen expeditos sus derechos para reclamarlos en la vía que estimen procedente.

Lo anterior, entendiendo que la materia del presente medio de control constitucional es determinar la existencia o no de la omisión legislativa reclamada al Congreso del Estado.

Además, se corrobora, la petición del promovente se encuentra vinculada con cuestiones que atañen al fondo del asunto y, por ende, conceder la medida cautelar en los términos solicitados implicaría prejuzgar respecto de éste, por lo que, en todo caso, debe ser materia de estudio en la sentencia que en su oportunidad se dicte.

En consecuencia, atento a lo razonado con antelación, se acuerda:

ÚNICO. Se niega la suspensión solicitada por el Poder Judicial de Nuevo León en el presente medio impugnativo.

N.".

8. En contra de tal determinación el poder actor, ahora recurrente, interpone el presente recurso de reclamación.

II. TRÁMITE DEL RECURSO.

9. Fecha de presentación del recurso. El presente recurso de reclamación fue presentado el veintitrés de febrero de dos mil dieciséis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal(6).

10. Acuerdo de radicación, turno y admisión del recurso. El Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación acordó admitir a trámite el recurso, al que le correspondió el número 10/2016-CA y, ordenó correr traslado a las partes para que manifestaran lo que a su derecho conviniera(7). Asimismo, turnó el asunto al M.J.R.C.D., de conformidad con el registro que al efecto se lleva en la Subsecretaría General de Acuerdos y acordó enviarlo al citado ministro una vez concluido el trámite respectivo.

11. Agravios. El poder recurrente en los agravios señaló, en síntesis, que:

a) Falta de fundamentación y motivación. El ministro instructor omitió señalar los preceptos jurídicos que sirvieron de base para fundamentar su postura, tampoco expuso las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que existen entre los motivos aducidos y las normas aplicables al caso. En el auto recurrido se invocó la tesis de rubro: "SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NATURALEZA Y FINES", para justificar los elementos que deben reunirse para conceder la suspensión, lo cierto es que dichos aspectos de ningún modo son suficientes para justificar los argumentos que llevan a negar la suspensión. Además, tampoco existe una clara ecuación entre los argumentos expuestos y las normas que se estimaron aplicables al caso, lo que se traduce en una falta de motivación.

b) No se observó la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora. No es motivo suficiente para negar la medida cautelar que se impugne un acto omisivo y que la suspensión se encuentre vinculada con cuestiones que atañen al fondo del asunto, cuyo otorgamiento implicaría anticipar los posibles resultados que eventualmente pudieran conseguirse con la sentencia final, ya que el acuerdo recurrido desatiende los lineamientos que ha definido el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver los recursos de reclamación 219/2004-PL y 221/2004-PL, en los que se estableció que son dos los extremos que hay que llenar para obtener una medida cautelar, la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora.

c) Falta del principio de exahustividad. El ministro instructor fue omiso en analizar todos los aspectos que circundan y que sirvieron de base para solicitar la medida cautelar, como los argumentos precisados en el agravio precedente, relacionados con la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora. En donde se da el primer elemento al tratarse de una franca vulneración a las garantías de inamovilidad y la estabilidad de los magistrados, así como una vulneración al principio de división de poderes contenido en el artículo 116, fracción III de la Constitución Federal; y por su parte, el peligro en la demora se actualiza porque de no otorgarse la medida cautelar el producto legislativo consistente en el otorgamiento del haber o pensión de retiro se genere previsiblemente después de la conclusión de funciones de uno o varios de los actuales magistrados.

d) El ministro instructor omitió analizar, en su justa dimensión, los términos para los que fue solicitada la suspensión. El ministro instructor dejó de considerar que el reconocimiento, garantía y protección cautelar del derecho de todos los magistrados ratificados y quienes lleguen a estarlo era para que éstos, al concluir con su encargo, pudieran tener asegurado el acceso a un haber o pensión de retiro, aun ante la omisión legislativa del Congreso Estatal, lo cual se lograría mediante la constitución en garantía por parte del Consejo de la Judicatura del Poder Judicial del Estado de un fondo en el que se depositen los recursos económicos suficientes; es decir, su propósito era que, una vez que entre en vigor la ley local que ponga fin a la omisión inconstitucional y regule el haber por retiro, se cubran con cargo a dicho fondo en garantía las ministraciones que lleguen a vencerse en el periodo que corresponda. Se pretende garantizar el cumplimiento "material" de la sentencia de fondo, en caso de que resulte favorable a los intereses del Poder Judicial actor, pues la sentencia que llegare a dictarse no tendrá efectos retroactivos, por lo que la afectación no podría subsanarse en el futuro.

e) El ministro instructor omitió analizar que de concederse la suspensión no tendría efectos restitutorios. Lo que se planteó en la demanda, por un lado, es que no se realizaría ningún pago por concepto de haber por retiro, sino hasta que el Congreso local apruebe la respectiva ley y en los términos en que ésta lo ordene; y, por otro lado, actualmente existe una previsión presupuestal que permitiría cubrir el haber o pensión de retiro a los magistrados ratificados en los términos que eventualmente lo autorice el Congreso local, sin necesidad de variar, ajustar ni incrementar el presupuesto autorizado al Poder Judicial para el año dos mil dieciséis, en caso de que prospere la controversia constitucional. Además, también planteó que no se impugnan normas generales sino una omisión legislativa, y que con la concesión de la medida cautelar no se pone en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o se afecte gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante.

f) El ministro instructor considera aspectos más allá de los que le impone la ley y la jurisprudencia para analizar sobre el otorgamiento de la suspensión, por las razones que quedaron descritas en los conceptos de agravio que preceden.

12. Manifestaciones de las partes. En este recurso de reclamación hizo manifestaciones el Poder Legislativo del Estado y señaló que de concederse la suspensión se transgrediría el artículo 15 de la Ley Reglamentaria de la materia, porque se afectaría la economía del Estado de Nuevo León, ya que el concepto haber o pensión de retiro no se encuentra previsto en la Constitución estatal, ni en la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado, aunado a que la omisión impugnada es un acto de naturaleza negativa, que carece de efectos susceptibles de suspender.

13. Agrega que no se puede reclamar una omisión legislativa cuando el Poder Judicial tiene la potestad de ser parte del proceso legislativo y por consiguiente pudo haber ejercido dicho derecho para subsanar el supuesto acto del que ahora le afecta. Además, indica que en el recurso de reclamación no pueden hacerse valer cuestiones relativas al expediente principal, pues al llevarse por cuerda separada, sus determinaciones deberán impugnarse a través del respectivo medio de defensa. Los agravios se encuentran vinculados con cuestiones que atañen el fondo del asunto, por lo que de concederse la suspensión se estaría prejuzgando. Además, la suspensión no tendría por efecto reconocer y/o constituir, aún de manera provisional, el derecho que se pretende en el fondo del asunto.

14. Manifestaciones de la Procuraduría General de la República. La Procuradora General de la República no hizo manifestaciones en este asunto.

15. Radicación en Sala. Radicado el expediente en la Primera Sala se devolvió al ministro ponente para la elaboración del proyecto de resolución respectivo(8).

III. COMPETENCIA.

16. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver el presente recurso de reclamación 10/2016-CA derivado del incidente de suspensión de la controversia constitucional 18/2016, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 53 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I y 11, fracción V de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los Puntos Segundo, fracción I, a contrario sensu, y Tercero del Acuerdo 5/2013, por tratarse de un recurso de reclamación en controversia constitucional en el que resulta innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

IV. PROCEDENCIA.

17. El presente recurso de reclamación es procedente conforme a lo dispuesto en la fracción IV del artículo 51 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(9), debido a que se interpuso en contra del auto de nueve de febrero de dos mil dieciséis, por el que el ministro instructor negó la suspensión de los actos impugnados solicitada por el poder recurrente.

V. OPORTUNIDAD.

18. En términos del artículo 52 de la Ley Reglamentaria de la materia, el recurso deberá interponerse en un plazo de cinco días(10).

19. El auto recurrido de nueve de febrero de dos mil dieciséis se notificó al poder recurrente el diecisiete siguiente(11). El plazo respectivo transcurrió del diecinueve al veinticinco de febrero de dos mil dieciséis, en este sentido si el escrito de agravios se presentó ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el veintitrés de febrero de dos mil dieciséis, como se advierte del sello plasmado al reverso de la foja veintitrés del expediente, es indudable que se presentó oportunamente.

VI. LEGITIMACIÓN.

20. El escrito de agravios está signado por C.E.A.B. en su calidad de presidente del Tribunal Superior de Justicia y del Consejo de la Judicatura del Estado de Nuevo León, poder actor en la controversia constitucional de la que deriva el presente recurso de reclamación, por lo tanto, el recurso se interpuso por parte legitimada para ello.

VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.

22. En efecto, la materia del presente medio impugnativo consiste únicamente en analizar la legalidad o ilegalidad de la resolución recurrida para que, en caso de que haya existido alguna irregularidad se corrija dicha medida, razón por la cual los agravios ajenos a combatir el citado acuerdo deben desestimarse. Lo anterior, de conformidad con la jurisprudencia número P./J. 10/2007(12) sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal, de rubro: "RECLAMACIÓN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. SU MATERIA CONSISTE EN ANALIZAR LA LEGALIDAD DEL ACUERDO RECLAMADO".

23. Para mayor claridad en la resolución de este asunto es necesario aludir, brevemente, a los antecedentes del caso que fueron narrados en el escrito de demanda de la controversia constitucional:

a) El once de mayo de dos mil doce, se presentó una iniciativa de reforma a la Constitución Estatal y a la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado(13), misma que quedó registrada bajo el expediente legislativo 7391/LXXII, el cual fue turnado a las Comisiones Unidas de Legislación y Puntos Constitucionales y de Justicia y Seguridad Pública.

b) Posteriormente, el veintiocho de mayo de dos mil doce, se presentó otra iniciativa de reforma a la Constitución local y a la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado(14), con el fin de colmar el vacío legislativo en torno al haber o pensión de retiro para los magistrados del Tribunal Superior de Justicia. Esta iniciativa quedó registrada con el número de expediente 7402/LXXII, la cual fue turnada a las Comisiones Unidas de Legislación y Puntos Constitucionales y de Justicia y Seguridad Pública.

c) En sesión de nueve de junio de dos mil catorce, el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado aprobó la iniciativa de reforma a la Constitución local y a la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado, con el objeto de regular un sistema de pensión para los funcionarios públicos judiciales sujetos a ratificación constitucional y cuyo periodo de nombramiento sea por tiempo determinado. Esta iniciativa fue presentada ante el Congreso estatal el diez de junio de dos mil catorce, la cual fue anexada al expediente legislativo número 7402/LXXII.

d) En sesión extraordinaria de dieciséis de junio de dos mil catorce, el Congreso estatal acordó admitir el dictamen para su discusión por mayoría de treinta votos a favor, uno en contra y cero abstenciones, por lo que, el presidente de dicho poder, ordenó elaborar los extractos de las discusiones suscitadas y mandarlas publicar en el Periódico Oficial del Estado(15).

e) En cumplimiento a lo ordenado en dicha sesión, en el ejemplar del Periódico Oficial del Estado del uno de agosto de dos mil catorce se publicó el extracto de las discusiones señaladas en el párrafo precedente.

f) Después de esto, las iniciativas de reforma han estado inactivas.

24. Solicitud de la medida cautelar. En su demanda el Poder Judicial actor solicitó que le fuera concedida la suspensión para que este Alto Tribunal reconozca, garantice y proteja, de manera cautelar, el derecho de todos los magistrados ratificados y quienes lleguen a estarlo para que, al concluir su encargo constitucional, puedan tener asegurado el acceso a un haber o pensión de retiro, aún ante la omisión legislativa; y además, para que, este Tribunal determine que el Consejo de la Judicatura del Poder Judicial Estatal con la respectiva previsión presupuestal, proceda a la constitución en garantía de un fondo en el que se depositen los recursos económicos suficientes para que, una vez que entre en vigor la ley local que ponga fin a la omisión inconstitucional se cubran con cargo a dicho fondo las ministraciones que lleguen a vencerse en el periodo que corresponda, y si la regulación se realiza con posterioridad a la conclusión de funciones de alguno de los magistrados, el otorgamiento deberá comprender desde la separación del cargo hasta la fecha en la que entre en vigor la ley.

25. Negativa de la medida cautelar. El ministro instructor, por auto de nueve de febrero de dos mil dieciséis negó la suspensión solicitada, esencialmente porque, atendiendo a la naturaleza del acto impugnado ?la omisión del poder legislativo de instituir y regular el derecho de los magistrados del poder judicial a un haber de retiro?, se está en presencia de un acto negativo que carece de efectos susceptibles de suspenderse, ya que la suspensión no podía tener como efecto reconocer y/o constituir, aún de manera provisional, el derecho que se pretende en el fondo del asunto, por lo que tampoco es posible otorgarla de los efectos y/o consecuencias de la omisión impugnada. Además, se indicó que en todo caso, los integrantes del Poder Judicial tienen expeditos sus derechos para reclamarlos en la vía que estimen procedente, ya que la materia de la controversia constitucional consiste en determinar la existencia o no de la omisión legislativa, y lo que solicita el poder recurrente involucra cuestiones de fondo, además, que de conceder la medida cautelar implicaría prejuzgar respecto del fondo del asunto, lo que en todo caso, sería materia del estudio en la sentencia que en su oportunidad se dicte.

26. Ahora bien, para responder los agravios hechos valer por el poder recurrente, resulta pertinente realizar algunas precisiones de la figura de la suspensión en las controversias constitucionales.

27. La suspensión, tratándose de controversias constitucionales, se encuentra regulada en la sección II del título II de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, específicamente de los artículos 14 al 18(16).

28. De dichos preceptos se desprenden las características especiales de este incidente de suspensión como son:

A) Procede de oficio o a petición de parte y podrá ser decretada hasta antes de que se dicte sentencia definitiva.

B) No podrá otorgarse en los casos en que la controversia se hubiera planteado respecto de normas generales.

C) No podrá concederse cuando se pongan en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante.

D) El auto de suspensión podrá ser modificado o revocado cuando ocurra un hecho superveniente que lo fundamente; y,

E) Para su otorgamiento deberán tenerse en cuenta las circunstancias y características particulares de la controversia constitucional.

29. Lo anterior tiene apoyo en las tesis 1a. L/2005(17) y P./J. 27/2008(18), de rubros: "SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NATURALEZA Y CARACTERÍSTICAS" y "SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NATURALEZA Y FINES".

30. De igual forma, también conviene precisar que de conformidad con el penúltimo párrafo del artículo 105 de la Constitución Federal y el artículo 45 de la Ley Reglamentaria de la materia, las sentencias definitivas no tienen efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de la materia(19). En relación a esto la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que el mismo criterio tiene que aplicarse en la suspensión, debido a que si la sentencia de fondo no puede tener efectos retroactivos, menos podría tenerlos la resolución que se dicte en el incidente cautelar. Igualmente, consideró que si la suspensión tiene como efecto impedir que se realicen determinados actos, es claro que la suspensión no puede concederse cuando dichos actos ya se han materializado. Este criterio quedó plasmado en la tesis 2a. LXVII/2000(20) de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. NO PROCEDE EL OTORGAMIENTO DE LA SUSPENSIÓN EN CONTRA DE ACTOS CONSUMADOS".

31. Los anteriores elementos permiten advertir que la suspensión en controversias constitucionales, aunque con características muy particulares, participa de la naturaleza de las medidas cautelares, entendidas éstas como instrumentos provisionales que permiten conservar la materia del litigio, así como para evitar un grave e irreparable daño a las partes o a la sociedad, con motivo de la tramitación de un juicio.

32. Así entonces, no cabe duda de que la suspensión en controversia constitucional, en primer lugar, tiene como objeto primordial preservar la materia del juicio, asegurando provisionalmente la situación jurídica, el derecho o el interés de que se trate, para que la sentencia que declare el derecho del actor pueda ser ejecutada eficaz e íntegramente, situación que adquiere relevancia en un medio de control constitucional; y, en segundo lugar, tiende a prevenir un daño trascendente a las partes en tanto se resuelve el juicio principal.

33. Una vez precisadas las notas características de la suspensión en las controversias constitucionales, se procede a dar respuesta a los agravios formulados por el poder recurrente, los cuales en opinión de esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación son infundados.

34. Contrario a lo manifestado por el poder recurrente, esta Primera Sala estima que fue correcta la actuación del ministro instructor al negar el otorgamiento de la medida cautelar, pues como hemos precisado, ésta tiene como objeto la preservación de la materia del juicio, siempre que la naturaleza del acto lo permita, y de ningún modo puede tener o generar efectos constitutivos tal como lo pretende el poder recurrente.

35. En efecto, con la pretendida concesión de la medida cautelar, el poder actor, aquí recurrente, pretende obtener efectos positivos derivados de un acto negativo, esto es, pretende el reconocimiento y constitución de un derecho -instituir un haber de retiro-, derivado de la impugnación de una omisión legislativa, lo cual no es acorde con la naturaleza de la medida cautelar.

36. De la narrativa de antecedentes y de los actos impugnados en la demanda se advierte que existen diversas iniciativas de reforma presentadas ante el congreso local a fin de que, entre otras cosas, se regule un haber o pensión de retiro para los magistrados del poder judicial local; sin embargo, precisamente el recurrente impugna la inactividad del congreso local para normar esas situaciones.

37. De este modo, tal como correctamente lo precisó el ministro instructor, la naturaleza del acto impugnado en la controversia constitucional, no permite la concesión de la medida cautelar, ya que se trata de una omisión legislativa y además de continuar con el trámite del proceso legislativo que no ha concluido, siendo que el efecto, en caso de concederse la medida cautelar, nos llevaría al extremo de aprobar de manera práctica dichas iniciativas, ya que se estaría autorizando la constitución de "un haber o pensión de retiro" lo cual desnaturalizaría completamente la medida cautelar, además de que dejaría sin materia el juicio, porque es justamente este derecho a la constitución del haber de retiro lo que pretende obtener el poder actor en caso de que se llegue a declarar fundada la controversia constitucional que promovió.

38. Efectivamente, la naturaleza del acto impugnado no permite la concesión de la medida cautelar, pues de concederse se generarían efectos constitutivos de derecho a través de la medida cautelar, lo que como hemos dicho, de ninguna manera puede ser un efecto de la medida cautelar.

39. La materia de la controversia constitucional será justamente el análisis para verificar la validez o invalidez de la inactividad del congreso local consistente en la omisión de regular un haber o pensión de retiro, para lo cual se requiere necesariamente de un estudio del fondo del asunto.

40. Conceder la suspensión solicitada además de desnaturalizar la medida cautelar ya que se estarían otorgando efectos constitutivos no propios de una medida de esta naturaleza, implicaría dejar sin materia la controversia constitucional ya que, bajo un pretendido análisis de la apariencia del buen derecho y peligro en la demora, tal como lo pretende el poder recurrente, provocaría la resolución del conflicto planteado a través de la medida cautelar, lo que sería contrario a la propia naturaleza de la suspensión en esta vía, por lo tanto, resultan infundados los agravios del poder recurrente.

41. De este modo resultan infundados los agravios del poder recurrente en los que señala que el ministro instructor no observó la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora; que no fue exhaustivo en el análisis de los planteamientos hechos en la controversia constitucional y en la solicitud de suspensión; y que omitió analizar que de concederse la medida cautelar ésta no tendría efectos restitutorios, pues como ya se dijo, esta Primera Sala estima que fue correcta la actuación del ministro instructor al negar el otorgamiento de la medida cautelar, ya que analizó de manera exhaustiva los planteamientos de la demanda y advirtió, correctamente, que la naturaleza del acto impugnado no permitía concesión de la medida cautelar, ya que el poder actor, aquí recurrente, intenta obtener efectos positivos derivados de un acto negativo, ya que impugna una omisión legislativa, esto es, pretende el reconocimiento y constitución de un derecho -el haber o pensión de retiro-, lo cual no es acorde con la naturaleza de la medida cautelar. Se insiste, que dada la naturaleza del acto impugnado en la controversia constitucional, en el caso concreto, no permite la concesión de dicha medida, ya que estamos en presencia de la impugnación de una omisión legislativa y de conceder la suspensión nos llevaría al extremo de aprobar de manera práctica dichas iniciativas ya que se estaría autorizando la constitución de "un haber o pensión de retiro", lo que desnaturalizaría completamente la medida cautelar, y además dejaría sin materia el juicio, porque es justamente este derecho a la constitución del haber de retiro lo que pretende obtener el poder actor en caso de que se llegue a declarar fundada la controversia constitucional que promovió.

42. Por estas razones, no tiene razón el poder recurrente en cuanto afirma que el ministro instructor consideró aspectos que van más allá de los que impone la ley y la jurisprudencia para analizar la medida cautelar, puesto que la propia naturaleza del acto impugnado no permite la concesión de la mencionada medida, pues de concederse se generarían efectos constitutivos de derecho a través de ella, lo que como hemos dicho, de ninguna manera puede ser un efecto de la medida cautelar(21).

43. Finalmente también resultan infundados los agravios del poder recurrente en los que aduce que el ministro instructor no fundamentó ni motivó el auto recurrido, pues del análisis que hemos realizado del mismo, se advierte claramente que el auto recurrido cuenta con la fundamentación y motivación suficiente para justificar la negativa de la concesión de la medida cautelar solicitada. En efecto, el auto recurrido funda su actuación en los artículos 14, 15, 16, 17 y 18 de la Ley Reglamentaria de la materia, preceptos que regulan las cuestiones relativas a la suspensión en controversia constitucional, así como en la tesis de jurisprudencia número P./J. 27/2008, del Tribunal Pleno de rubro "SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NATURALEZA Y FINES", la cual se refiere a la naturaleza de la medida cautelar y a su finalidad de preservar la materia del juicio siempre que la naturaleza del acto lo permita. Asimismo, existe una debida motivación en el auto recurrido, puesto que atendiendo precisamente a la naturaleza del acto impugnado, el ministro instructor decidió negar la medida cautelar porque el poder actor, ahora recurrente, pretende que a través de la suspensión se reconozca la constitución de un haber o pensión de retiro, mediante la creación de un fondo de garantía con cargo al cual deberían cubrirse las pensiones o haberes de retiro, situaciones que como bien lo señaló el ministro instructor, deberán ser analizadas en el fondo de la controversia principal.

44. Por lo tanto, al resultar infundados los agravios del poder recurrente, lo procedente es confirmar el auto recurrido de nueve de febrero de dos mil dieciséis, dictado en el incidente de suspensión de la controversia constitucional 18/2016.

45. Por lo expuesto y fundado, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,

RESUELVE :

PRIMERO. Es procedente pero infundado el presente recurso de reclamación.

SEGUNDO. Se confirma el auto recurrido de nueve de febrero de dos mil dieciséis, dictado en el incidente de suspensión de la controversia constitucional 18/2016.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: A.Z.L. de Larrea, J.R.C.D. (ponente), J.M.P.R., N.L.P.H. y P.A.G.O.M..

Firman el Ministro Presidente de la Sala y el Ministro Ponente con el S. de Acuerdos, quien autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA

MINISTRO A.G.O.M..

PONENTE

MINISTRO J.R.C.D..

SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA

LIC. J.J.R.C..

________________

1. El ministro instructor en la controversia constitucional 18/2016 es el ministro Eduardo Medina Mora I.

2. Mediante acuerdo de 8 de febrero de 2016. Página 145 de la controversia constitucional 18/2016.

3. Por auto de 9 de febrero de 2016.

4. Páginas 41 a 53 del oficio de demanda, la cual obra en copia certificada a fojas 112 y siguientes del expediente del recurso de reclamación 10/2016-CA.

5. Página 1041 y siguientes del expediente en que se actúa.

6. Tal como se advierte del reverso de la página 23 de autos.

7. Esto fue acordado por auto de 23 de febrero de 2016. Foja 24 del expediente en que se actúa.

8. Por auto de fecha 31 de marzo de 2016 se radicó el asunto en la Primera Sala.

9. "ARTÍCULO 51. El recurso de reclamación procederá en los siguientes casos: (...) IV. Contra los autos del ministro instructor en que se otorgue, niegue, modifique o revoque la suspensión; (...)".

10. "ARTÍCULO 52. El recurso de reclamación deberá interponerse en un plazo de cinco días y en él deberán expresarse agravios y acompañarse pruebas".

Al respecto, sirve de apoyo la tesis de jurisprudencia número P./J. 38/99 del Tribunal Pleno, de rubro: "RECLAMACIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. RECURSO DE. DEBE INTERPONERSE DENTRO DE LOS CINCO DÍAS SIGUIENTES AL EN QUE SURTA EFECTOS LA NOTIFICACIÓN LEGALMENTE HECHA".

11. Se descuentan del cómputo respectivo los días veinte y veintiuno de febrero de dos mil dieciséis por ser inhábiles para la promoción del recurso, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 2º y 3º de la Ley Reglamentaria de la materia y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

12. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XXV, Mayo de 2007, página 1524, de texto: "El referido recurso constituye un medio de defensa que la ley otorga a las partes en acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales, para impugnar los acuerdos de trámite dictados por el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o por los Ministros instructores. En este sentido, la materia de dicho medio de impugnación consiste únicamente en analizar la legalidad o ilegalidad del acuerdo de trámite recurrido para que se corrija el procedimiento en caso de que haya existido alguna irregularidad, por lo que los agravios ajenos a dicho acuerdo deben desestimarse".

13. Esta iniciativa fue presentada por diversas asociaciones civiles y sociedades civiles de colegios de abogados e investigadores.

14. Esta iniciativa fue presentada por diversas asociaciones civiles y sociedades civiles de colegios de abogados e investigadores.

15. Esto se afirma en los antecedentes de la demanda, página 16 de la misma, y se agrega que ello consta en el Acta número 194, del periodo extraordinario de sesiones dentro del receso del segundo periodo ordinario de sesiones, correspondiente al segundo año de ejercicio constitucional y en el diario de los debates respectivo.

16. "ARTÍCULO 14. Tratándose de las controversias constitucionales, el ministro instructor, de oficio o a petición de parte, podrá conceder la suspensión del acto que las motivare, hasta antes de que se dicte la sentencia definitiva. La suspensión se concederá con base en los elementos que sean proporcionados por las partes o recabados por el ministro instructor en términos del artículo 35, en aquello que resulte aplicable.

La suspensión no podrá otorgarse en aquellos casos en que la controversia se hubiere planteado respecto de normas generales.

ARTÍCULO 15. La suspensión no podrá concederse en los casos en que se pongan en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante.

ARTÍCULO 16. La suspensión se tramitará por vía incidental y podrá ser solicitada por las partes en cualquier tiempo hasta antes de que se dicte sentencia definitiva.

ARTÍCULO 17. Hasta en tanto no se dicte la sentencia definitiva, el ministro instructor podrá modificar o revocar el auto de suspensión por él mismo dictado, siempre que ocurra un hecho superveniente que lo fundamente.

Si la suspensión hubiere sido concedida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el recurso de reclamación previsto en el artículo 51, el ministro instructor someterá a la consideración del propio Pleno los hechos supervenientes que fundamenten la modificación o revocación de la misma, a efecto de que éste resuelva lo conducente.

ARTÍCULO 18. Para el otorgamiento de la suspensión deberán tomarse en cuenta las circunstancias y características particulares de la controversia constitucional. El auto o la interlocutoria mediante el cual se otorgue deberá señalar con precisión los alcances y efectos de la suspensión, los órganos obligados a cumplirla, los actos suspendidos, el territorio respecto del cual opere, el día en que deba surtir sus efectos y, en su caso, los requisitos para que sea efectiva".

17. Novena Época. Primera Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XXI, junio de 2005, página: 649. El texto de la tesis es: "La suspensión en controversias constitucionales, aunque con características muy particulares, participa de la naturaleza de las medidas cautelares, entendidas éstas como instrumentos provisionales que, permiten conservar la materia del litigio, así como para evitar un grave e irreparable daño a las partes o a la sociedad, con motivo de la tramitación de un juicio. Así, la suspensión en controversias constitucionales, en primer lugar, tiene como objeto primordial preservar la materia del juicio, asegurando provisionalmente la situación jurídica, el derecho o el interés de que se trate, para que la sentencia que, en su caso, declare el derecho del actor pueda ser ejecutada eficaz e íntegramente, y en segundo lugar, tiende a prevenir un daño trascendente que pudiera ocasionarse a las partes, en tanto se resuelve el juicio principal. Por lo que se refiere a sus características especiales, de los artículos 14, 15, 16, 17 y 18 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal se desprenden las siguientes: a) procede de oficio o a petición de parte y podrá ser decretada hasta antes de que se dicte sentencia definitiva; b) no podrá otorgarse en los casos en que la controversia se hubiera planteado respecto de normas generales; c) no podrá concederse cuando se pongan en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante; d) el auto de suspensión podrá ser modificado o revocado cuando ocurra un hecho superveniente que lo fundamente; y e) para su otorgamiento deberán tenerse en cuenta las circunstancias y características particulares de la controversia constitucional. Por tanto, salvo los casos expresamente prohibidos por el artículo 15 de la Ley Reglamentaria de la materia para el otorgamiento de la suspensión en una controversia constitucional, ésta deberá concederse cuando así proceda, pues de otra forma, dicha medida cautelar se haría nugatoria, lo que desnaturalizaría por completo la suspensión en este medio de control constitucional, privándola de eficacia".

18. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XXVII, marzo de 2008, página: 1472. El texto de la tesis es: "La suspensión en controversias constitucionales, aunque con características muy particulares, participa de la naturaleza de las medidas cautelares, por lo que en primer lugar tiene como fin preservar la materia del juicio, asegurando provisionalmente el bien jurídico de que se trate para que la sentencia que, en su caso, declare el derecho de la parte actora, pueda ejecutarse eficaz e íntegramente y, en segundo, tiende a prevenir el daño trascendente que pudiera ocasionarse a las partes y a la sociedad en general en tanto se resuelve el juicio principal, vinculando a las autoridades contra las que se concede a cumplirla, en aras de proteger el bien jurídico de que se trate y sujetándolas a un régimen de responsabilidades cuando no la acaten. Cabe destacar que por lo que respecta a este régimen, la controversia constitucional se instituyó como un medio de defensa entre poderes y órganos de poder, que tiene entre otros fines el bienestar de la persona que se encuentra bajo el imperio de aquéllos, lo que da un carácter particular al régimen de responsabilidades de quienes incumplen con la suspensión decretada, pues no es el interés individual el que se protege con dicha medida cautelar, sino el de la sociedad, como se reconoce en el artículo 15 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos".

19. "Artículo 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I.- De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral y a lo establecido en el artículo 46 de esta Constitución, se susciten entre:

[...] La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia. [...]".

"ARTÍCULO 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia".

20. Novena Época. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XII. Julio de 2000. Página. 573. El texto de la tesis es: "Resulta improcedente otorgar la suspensión en una controversia constitucional en contra de actos consumados, porque equivaldría a darle a la medida cautelar efectos restitutorios que ni siquiera son propios de la sentencia de fondo, ya que por disposición expresa del artículo 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (disposición que se reproduce en el numeral 45, segundo párrafo, de la ley reglamentaria del precepto constitucional citado), la declaración de invalidez de las sentencias no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia. Por tanto, si la sentencia de fondo que se dicte en ese juicio constitucional no tiene efectos retroactivos, menos podría tenerlos la resolución que se pronuncie en el incidente cautelar, máxime que el objeto de éste es impedir la realización de ciertos actos, lo que lógicamente sólo puede evitarse cuando no se han materializado".

21. Sirve de apoyo, por analogía, lo resuelto por esta Primera Sala en el recurso de reclamación 65/2014-CA, derivado del incidente de suspensión de la controversia constitucional 112/2014, fallado el 6 de mayo de 2015, por unanimidad de 5 votos.