Ejecutoria num. 86/2021 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 26-08-2022 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 86/2021. PODER JUDICIAL DEL ESTADO DE MORELOS. 8 DE DICIEMBRE DE 2021. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS J.L.G.A.C., J.M.P.R., A.G.O.M.Y.A.M.R.F.. PONENTE: N.L.P.H.; EN SU AUSENCIA HIZO SUYO EL ASUNTO J.M.P.R.. SECRETARIA: M.C.M.E..

Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del día ocho de diciembre de dos mil veintiuno.

VISTOS los autos para resolver la controversia constitucional 86/2021, promovida por el Poder Judicial del Estado de Morelos, por conducto de su Magistrado presidente, en la cual se demandó la invalidez del Decreto Dos Mil Trescientos Catorce, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" 5954, de dieciséis de junio de dos mil veintiuno; y,

RESULTANDO:

1. PRIMERO.—Antecedentes del acto impugnado. El veintiocho de agosto de dos mil veinte, el Magistrado presidente del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Morelos remitió al Ejecutivo Estatal el Anteproyecto de Presupuesto de Egresos para el Poder Judicial de la entidad por la cantidad de $1,480'051,000.00 (mil cuatrocientos ochenta millones cincuenta y un mil pesos 00/100 moneda nacional), en el cual incluía una partida presupuestal para el pago de decretos pensionarios del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Morelos por la cantidad de $399'409,000.00 (trescientos noventa y nueve millones cuatrocientos nueve mil pesos 00/100 moneda nacional).

2. El primero de octubre de dos mil veinte, el Poder Ejecutivo del Estado de Morelos remitió al Congreso el proyecto de presupuesto de egresos para el Gobierno del Estado para el ejercicio fiscal de dos mil veintiuno.(1)

3. El quince de diciembre del dos mil veinte, el Congreso del Estado de Morelos aprobó el Decreto Número Mil Ciento Cinco, por el cual se autoriza el presupuesto de egresos del Gobierno del Estado de Morelos, para el ejercicio fiscal de dos mil veintiuno, asignando al Poder Judicial la cantidad de $549'034,000.00 (quinientos cuarenta y nueve millones treinta y cuatro mil pesos 00/100 moneda nacional), dentro de los cuales incluyó, para el pago de pensiones, jubilaciones y el cumplimiento de las resoluciones adoptadas en controversias constitucionales y amparos del Tribunal Superior de Justicia la cantidad de $75'000,000.00 (setenta y cinco millones de pesos 00/100 moneda nacional).

4. El dieciséis de junio de dos mil veintiuno se publicó en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" Número 5954, el Decreto Dos Mil Trescientos Catorce, a través del cual el Poder Legislativo del Estado de Morelos determinó otorgar pensión por jubilación al C.G.G.P., con cargo al presupuesto del Poder Judicial del Estado de Morelos, el cual se transcribe a continuación: ...

"Decreto Número Dos Mil Trescientos Catorce por el que se concede pensión por jubilación al ciudadano G.G.P..

"Artículo 1o. Se concede pensión por jubilación al C.G.G.P., quien ha prestado sus servicios en el Poder Judicial del Estado de Morelos, desempeñando como último cargo el de: auxiliar de departamento, adscrito al Centro de Cómputo e Informática en el Poder Judicial del Estado de Morelos.

"Artículo 2o. La pensión decretada deberá cubrirse al 85 % del último salario de la (sic) solicitante de conformidad con el inciso e) fracción II, del artículo 58 de la Ley del Servicio Civil, a partir del día siguiente a aquel en que se separe de sus labores por el Poder Judicial del Estado de Morelos, quien deberá realizar el pago en forma mensual, con cargo a la partida presupuestal correspondiente a lo precisado en el anexo 2 del artículo décimo octavo del Decreto Número Seiscientos Sesenta y Uno, por el que se aprueba el presupuesto de egresos del Gobierno del Estado de Morelos para el ejercicio fiscal del 01 de enero al 31 de diciembre de 2019 y las partidas respectivas de los ejercicios subsecuentes.

"Artículo 3o. El monto de la pensión se calculará tomando como base el último salario percibido por la trabajadora (sic), incrementándose la cuantía de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo general vigente, integrándose la misma por el salario, las prestaciones, las asignaciones y el aguinaldo, de conformidad con lo establecido por el artículo 66 de la misma ley.

"Artículos transitorios

"Artículo primero. Aprobado que sea el presente, expídase y remítase al titular del Poder Ejecutivo Estatal para los efectos correspondientes.

"Artículo segundo. El decreto que se expide entrará en vigor a partir del día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’, Órgano del Gobierno del Estado.

"Artículo tercero. N. al Juzgado Quinto de Distrito en el Estado de Morelos el contenido del presente decreto, a efecto de dar cabal cumplimiento a la sentencia pronunciada en el juicio de amparo indirecto 82/2020, promovido por el C.G.G.P.. ..."

5. SEGUNDO.—Demanda de controversia constitucional. El cinco de julio de dos mil veintiuno, R.J.D., en su calidad de Magistrado presidente del Tribunal Superior de Justicia y de la Junta de Administración, Vigilancia y Disciplina del Poder Judicial del Estado de Morelos, promovió demanda de controversia constitucional ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la cual planteó la invalidez de los artículos 2o. y 3o. del Decreto Número Dos Mil Trescientos Catorce, transcrito en el resultando anterior, emitido por el Congreso, refrendado por el secretario de Gobierno y promulgado y publicado por el titular del Poder Ejecutivo, todos del Estado de Morelos.

6. TERCERO.—Concepto de invalidez. En el único concepto de invalidez, el Poder Judicial actor argumenta que las autoridades demandadas vulneran en su perjuicio los principios de autonomía e independencia en la gestión presupuestal, expresando, esencialmente, lo siguiente:

a) El decreto impugnado contraviene los artículos 17, 49, 116, fracciones II y III, 123, apartado B, fracción XI, inciso a) y 127 de la Constitución Federal, así como los diversos 32, párrafo séptimo, 83, 92-A, fracción VI y 131 de la Constitución Local, ya que invade la autonomía en la gestión presupuestal.

b) La autonomía de gestión presupuestaria tiene fundamento en el artículo 17 constitucional, el cual establece la garantía para una administración de justicia expedita, y en la obligación de los Poderes Legislativos Federal y Local a garantizar la independencia, lo que en el particular no ocurre con el decreto impugnado, pues el Congreso Local se entromete en las decisiones financieras del Poder actor al conceder una pensión con cargo a su presupuesto.

c) El Poder demandado dispone directamente de los recursos del ahora Poder Judicial actor, al conceder una pensión por jubilación, sin tener dicho actor intervención alguna en el decreto impugnado, siendo que éste tiene facultad de disponer de sus propios recursos, máxime que no determina el Poder demandado de manera expresa con cargo a qué partida presupuestal correspondiente del presupuesto autorizado para el ejercicio fiscal de dos mil veintiuno, se realizaría el pago, ni transfiere los recursos necesarios para poder cumplir con dicha pensión.

d) Se vulnera el artículo 116 de la Constitución Federal, ya que con el decreto impugnado se pretende que el Poder Judicial del Estado de Morelos se someta a las decisiones del Congreso Local. Además, resulta evidente la intromisión del Poder Legislativo del Estado de Morelos, al determinar el pago de una pensión con cargo al erario y en la partida de pensiones a cargo del Poder Judicial, sin ampliar a la par el presupuesto a la medida de lo necesario para cubrir la pensión a que alude el decreto impugnado, lo que motivó a solicitar formalmente un aumento para poder cubrir el pago de dichas pensiones, haciendo el Poder Legislativo caso omiso a tal petición.

e) Por ello, el Congreso del Estado de Morelos transgrede la independencia y autonomía presupuestal del Poder Judicial de dicha entidad, pues mediante el decreto reclamado determinó otorgar una pensión por jubilación a G.G.P., entrometiéndose en la disposición del presupuesto de la judicatura local, lo que supone de facto una relación de subordinación, aunado a que no concedió una ampliación presupuestal.

7. CUARTO.—Trámite. Por acuerdo de ocho de julio de dos mil veintiuno, el Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar el expediente, registrarlo bajo el número 86/2021 y turnarlo a la Ministra Norma Lucía P.H..

8. Por acuerdo de trece de julio de dos mil veintiuno, la Ministra instructora admitió a trámite la demanda y tuvo como demandados a los Poderes Ejecutivo y Legislativo y al secretario de Gobierno, todos del Estado de Morelos.

9. QUINTO.—Contestaciones de demanda. El dos de septiembre de dos mil veintiuno el secretario de Gobierno contestó la demanda, mientras que los días siete y trece siguientes, lo hicieron, respectivamente, el Poder Ejecutivo y el Congreso, todos del Estado de Morelos.

10. SEXTO.—Opinión de la Fiscalía General de la República y del consejero jurídico de la presidencia. El fiscal general de la República y el consejero jurídico del Ejecutivo Federal no emitieron opinión en el presente asunto.

11. SÉPTIMO.—Audiencia y cierre de instrucción. El ocho de noviembre de dos mil veintiuno se celebró la audiencia y por acuerdo de esa misma fecha, la Ministra instructora declaró cerrada la instrucción a efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.

12. OCTAVO.—Avocamiento. En atención a la solicitud de la Ministra instructora, por acuerdo de diecinueve de noviembre de dos mil veintiuno, la Ministra presidenta de la Primera Sala de este Alto Tribunal, se avocó para conocer del presente asunto.

CONSIDERANDO:

13. PRIMERO.—Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por tratarse de un conflicto entre el Poder Judicial y los Poderes Legislativo y Ejecutivo, todos del Estado de Morelos, en el que no es necesaria la intervención del Tribunal Pleno por haberse impugnado un acto, en términos de lo dispuesto en los puntos segundo, fracción I, y tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013.

14. SEGUNDO.—Fijación de la litis. A fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, de conformidad con el artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos resulta necesario determinar cuál es el acto concreto y específicamente reclamado por el Poder actor.

15. En el respectivo apartado de la demanda, el Poder Judicial accionante señaló como tal el siguiente:

"IV. La norma general o acto cuya invalidez se demande, así como el medio oficial en que se hubieran publicado:

"Se reclama la invalidez por sí y por vicios propios de los artículos 2o. y 3o. del Decreto Número Dos Mil Trescientos Catorce, publicado en el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’ 5954, de fecha dieciséis de junio de dos mil veintiuno, a través del cual el Poder Legislativo de Morelos, determinó otorgar pensión por jubilación a G.G.P., con cargo al presupuesto del Poder Judicial del Estado de Morelos, sin transferir efectivamente los recursos necesarios para cumplir con la carga económica que implica el decreto jubilatario."

16. No obstante, derivado de la lectura integral y sistemática de la demanda se advierte, en específico, del único concepto de invalidez que hizo valer el Poder Judicial del Estado de Morelos, que de lo que se duele es que se haya otorgado una pensión por jubilación a una persona con cargo al presupuesto del Poder Judicial Local sin haber transferido los recursos económicos necesarios para cumplir tal señalamiento.

17. Tal determinación se encuentra únicamente en el artículo 2o. y no en el artículo 3o. y es el que constituye la materia de la presente controversia constitucional. En consecuencia, se tiene únicamente al artículo 2o. del Decreto Dos Mil Trescientos Catorce, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" 5954, de dieciséis de junio de dos mil veintiuno, como acto impugnado.

18. No pasa desapercibido para esta Primera Sala, que en la parte final del único concepto de invalidez se señala que, en el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Morelos, para el ejercicio fiscal de dos mil veintiuno, no se aprobó el anteproyecto con las cantidades y montos solicitados. Sin embargo, lo anterior no implica que propiamente se esté impugnando el presupuesto de egresos, porque de una lectura integral de la demanda se advierte que ello es parte de la compleja argumentación para demostrar la inconstitucionalidad del decreto jubilatorio impugnado a partir de la inconstitucionalidad del sistema de pensiones previsto en la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos y su reflejo en la autonomía e independencia del Poder Judicial Local.

19. TERCERO.—Oportunidad. El artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que el plazo para promover una controversia constitucional es de treinta días que se computan de manera distinta, en función del tipo de acto controvertido.

20. En el presente caso, debido a que el Poder actor impugna un decreto cuya naturaleza es de acto legislativo, el cómputo debe realizarse tomando en cuenta el día en que fue publicado en el Periódico Oficial de la entidad, esto es, en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Estado de Morelos, el dieciséis de junio de dos mil veintiuno, por lo que el plazo de treinta días para presentar la controversia constitucional transcurrió del diecisiete de junio al doce de agosto, ambos de dos mil veintiuno.(2)

21. Consecuentemente, dado que la demanda se presentó el cinco de julio de dos mil veintiuno, es evidente que la controversia constitucional se promovió oportunamente.

23. El Poder Judicial del Estado de Morelos compareció por conducto de R.J.D., en su carácter de Magistrado presidente del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Morelos, personalidad que se reconoce en términos de lo dispuesto en el acta de la sesión extraordinaria de Pleno público solemne número 01 (uno) de ese órgano jurisdiccional, de cinco de mayo de dos mil veinte.(4)

24. El mencionado Magistrado presidente se encuentra facultado para promover la presente controversia constitucional en representación del Poder Judicial del Estado de Morelos, ya que la fracción II del artículo 35 de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Morelos establece que la representación del Tribunal Superior recae, precisamente, en quien detente la presidencia.(5) Luego, si el Poder Judicial de la entidad federativa se deposita en el Pleno del Tribunal Superior de Justicia, de acuerdo con el artículo 86 de su Constitución Local,(6) el Magistrado presidente tiene facultades para promover el presente medio de control de constitucionalidad en su representación.

25. QUINTO.—Legitimación pasiva. Se reconoció como autoridades demandadas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo y al secretario de Gobierno, todos del Estado de Morelos.

26. De conformidad con la fracción II del artículo 10 de la ley reglamentaria de la materia,(7) tiene el carácter de parte demandada en la controversia constitucional la entidad, Poder u órgano que hubiere pronunciado el acto que sea objeto de la controversia constitucional.

27. Por tanto, de conformidad con lo previsto en la ley reglamentaria, la parte demandada también debe comparecer a juicio por conducto de los funcionarios facultados para representarla, en términos de las normas que lo rigen.

28. Así, el secretario de Gobierno del Estado de Morelos compareció por sí mismo; mientras que, en representación del Poder Ejecutivo, acudió el consejero jurídico, lo que quedó acreditado con copia certificada de sus respectivos nombramientos.

29. Así, dichos funcionarios están legitimados para comparecer en la presente controversia constitucional, el primero por sí mismo al haber refrendado el decreto impugnado(8) y el segundo, en representación del Poder Ejecutivo, de conformidad con la fracción II del artículo 36 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos.(9)

30. Por otra parte, el Poder Legislativo del Estado de Morelos es representado por el presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado.

31. Lo anterior, se advierte del acta de sesión de la junta previa de veintinueve de agosto de dos mil veintiuno, en donde consta su designación como presidente de la Mesa Directiva.

32. En esas condiciones, en términos del artículo 36, fracción XVI, de la referida ley, el presidente de la Mesa Directiva cuenta con facultades para representar al Poder Legislativo Local.(10)

33. Por consiguiente, los funcionarios acreditaron tener facultades para comparecer a la presente controversia constitucional.

34. SEXTO.—Causas de improcedencia. Antes de entrar al estudio de fondo, resulta necesario analizar las causas de improcedencia planteadas por las autoridades demandadas, así como aquellas que de oficio pudiera advertir este Alto Tribunal.

36. Son infundados los motivos de sobreseimiento antes expuestos, en virtud de que las autoridades mencionadas forman parte del proceso de creación del decreto combatido y, por ende, esa participación y la constitucionalidad de su actuación es susceptible de ser analizada por esta Primera Sala, de conformidad con lo previsto en el artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia.

37. Por su parte, el Poder Legislativo del Estado de Morelos señala que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia,(11) porque la expedición del decreto impugnado no le provoca afectación alguna al Poder Judicial actor y, por tanto, carece de interés legítimo para promover el presente medio de control de constitucionalidad.

38. Lo anterior debe desestimarse, ya que la determinación de la afectación que genera a la parte actora la expedición del decreto por el cual se otorga una pensión a favor de la beneficiaria de la finada trabajadora, es una cuestión que involucra el estudio de fondo del asunto, por lo que no puede ser motivo de análisis en este considerando. Sirve de sustento a lo anterior, la jurisprudencia número P./J. 92/99, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."(12)

39. SÉPTIMO.—Estudio. Esta Primera Sala advierte que el planteamiento de invalidez desarrollado por el Poder accionante es fundado, pues el hecho de que el Congreso Estatal le haya ordenado el pago de una pensión por jubilación al C.G.G.P. sin haber transferido los recursos económicos suficientes para cumplir con dicha obligación, vulnera su autonomía e independencia en la vertiente presupuestaria, pues constituye una forma de subordinación frente al primero de ellos y, en consecuencia, se configura una afectación en la autonomía de gestión de recursos.

41. Al respecto, determinó que el principio de división de poderes dentro de las entidades federativas está previsto en el primer párrafo del artículo 116 de la Constitución Federal,(15) conforme al cual el poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, sin que puedan reunirse dos o más en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo, principio que también se encuentra previsto en el artículo 20 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos.(16)

42. Respecto del principio de división de poderes, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha fijado una sólida doctrina judicial, mediante la cual precisó que éste exige un equilibrio entre los distintos Poderes de las entidades federativas, que opera a través de un sistema de pesos y contrapesos con la finalidad de evitar la preponderancia de un Poder u órgano absoluto, capaz de producir una distorsión que desarmonice el sistema de competencias previsto constitucionalmente y/o afecte el principio democrático o los derechos fundamentales reconocidos en la Norma Fundamental, en términos de la jurisprudencia P./J. 52/2005.(17)

43. En esa tesitura, este Alto Tribunal estableció que, para respetar dicho equilibrio, los poderes públicos de las entidades federativas están obligados a acatar tres mandatos prohibitivos de conformidad con las jurisprudencias P./J. 80/2004, P./J. 81/2004 y P./J. 83/2004,(18) a saber:

a) No intromisión

b) No dependencia

c) No subordinación de cualquiera de los Poderes con respecto a los otros.

44. Los anteriores elementos resultan de suma importancia para el principio de división de poderes y el pleno respeto de las esferas competenciales que rodean a cada uno de ellos. Sin embargo, la subordinación es el nivel más grave de violación de dicho principio, puesto que no sólo conlleva que un Poder público no pueda tomar decisiones con plena autonomía, sino que además supone que debe someterse a la voluntad del Poder subordinante.

45. En primer término, de conformidad con los precedentes citados con anterioridad, esta Primera Sala fijó el criterio de que actos como el impugnado, emitidos por parte del Poder Legislativo Local en perjuicio de la gestión presupuestal del Poder Judicial actor vulnera de manera directa su independencia, puesto que es entendida como una forma de subordinación frente al primero de ellos, siendo el grado más grave de violación en el ámbito competencial.

49. Consecuentemente, esta Primera Sala considera que como se ha concluido en diversos asuntos, el decreto combatido representa el grado más elevado de violación al principio de división de poderes, dado que vulnera la independencia del Poder Judicial Local, y, por consiguiente, su autonomía en la gestión de recursos, puesto que el Congreso del Estado concedió una pensión por jubilación a una persona que no tuvo relación laboral con él, aunado a que ordenó su pago sin otorgar participación alguna al Poder sobre el que ejerció de facto una acción de subordinación.

50. Es relevante dejarle claro a los órganos demandados que el Poder Judicial del Estado de Morelos es el único facultado para administrar, manejar y aplicar el presupuesto que le es asignado, de conformidad con sus funciones y objetivos institucionales, por ese motivo, el hecho de que cualquier otro poder público pretenda tener injerencia en ello representa una violación a lo previsto por el artículo 116 de la Constitución Política del País.

51. Al respecto, al resolver las controversias constitucionales 55/2005, 89/2008, 90/2008, 91/2008 y 92/2008,(21) este Alto Tribunal concluyó que, conforme a la fracción VI del artículo 116 constitucional,(22) los Congresos Estatales son los encargados de emitir las leyes que deben regir las relaciones entre las entidades y las personas que trabajan para ellas.

52. Lo anterior representa una obligación para los Congresos Locales de regular todas las cuestiones relativas a la seguridad social, incluidas el pago de pensiones por jubilación, con lo que se da cumplimiento a lo previsto por el artículo 127, fracción IV,(23) de la Constitución Política del País, sin que ello permita a los órganos legislativos otorgar de manera directa dicha prestación.

53. En esa tesitura, si bien el mandato constitucional establecido en el artículo 127 constitucional se encuentra encaminado a regular el otorgamiento de determinadas prestaciones en materia de seguridad social, es decir, jubilaciones, pensiones, o haberes de retiro, ello no permite que los Congresos Locales puedan interferir de manera directa en la asignación de tales prestaciones cuando se trata de personas que prestaron servicios profesionales en algún Poder ajeno a éste.

54. Aunado a ello cabe destacar que si bien la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos prevé el derecho de los trabajadores a obtener este tipo de pensiones, los requisitos que deben cubrirse para ello y la facultad por parte del Congreso del Estado de autorizarla mediante decreto, no obstante, no define cómo deben financiarse esas pensiones, cómo, en su caso, se distribuirán las cargas respectivas entre las distintas instituciones para las cuales haya laborado el servidor público y mucho menos autoriza a éste a imponer la obligación del pago de las pensiones sin haber otorgado previamente los recursos presupuestales suficientes al Poder Judicial o Ejecutivo, para que sean, respectivamente, los que cubran aquéllas a los servidores públicos que estén en sus respectivas nóminas al momento de generar el derecho a recibir su pensión.

55. Por tal motivo es que esta Primera Sala considera que es precisamente tal indefinición lo que torna al decreto aquí impugnado inconstitucional, máxime que de conformidad con los artículos 32 de la Constitución Política del Estado de Morelos y 61, fracción II, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado,(24) el Congreso Estatal es el órgano encargado de revisar, modificar y aprobar el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado y, por ende, correspondería a dicha Legislatura establecer y autorizar las partidas presupuestarias correspondientes a fin de satisfacer la obligación que tiene el Estado de pagar las pensiones a sus trabajadores, así como de distribuir las cargas financieras dependiendo de qué Poder o Poderes fueron patrones del pensionista y por cuánto tiempo, pues es el propio Congreso quien cuenta con la información necesaria para ello en términos de la Ley del Servicio Civil.

56. En relación con ello, cabe recordar que el acto impugnado en este medio de control constitucional es el artículo 2o. del Decreto Dos Mil Trescientos Catorce, por el que se determinó conceder pensión por jubilación a G.G.P., con cargo a la partida presupuestal correspondiente a lo precisado en el anexo 2 del artículo décimo octavo del Decreto Número Seiscientos Sesenta y Uno, por el que se aprueba el presupuesto de egresos del Gobierno del Estado de Morelos para el ejercicio fiscal del uno de enero al treinta y uno de diciembre de dos mil diecinueve y las partidas respectivas de los ejercicios subsecuentes.

57. En este sentido, existe una imprecisión en el decreto impugnado, pues se afirma que en el Decreto Seiscientos Sesenta y Uno se aprobó el presupuesto de egresos del Gobierno del Estado de Morelos para el ejercicio fiscal de dos mil diecinueve; sin embargo se trata de dos decretos diferentes, pues en el referido Decreto Seiscientos Sesenta y Uno se aprobó el presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal dos mil veinte; mientras que, el presupuesto de egresos del Gobierno del Estado de Morelos para el ejercicio fiscal de dos mil diecinueve, se aprobó mediante Decreto Número Setenta y Seis.

58. Sin embargo, este Alto Tribunal ya ha tenido oportunidad de pronunciarse respecto a ambos decretos, en primer lugar, la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos promovió acción de inconstitucionalidad en contra del Decreto Seiscientos Sesenta y Uno,(25) la cual quedó registrada bajo el expediente 116/2020 y en sesión de veintiséis de noviembre de dos mil veinte, el Pleno de este Alto Tribunal determinó en el sentido de declarar su invalidez total, por mayoría de ocho votos;(26) por tanto, fue expulsado del orden jurídico.

59. Y, en segundo lugar, respecto al diverso Decreto Setenta y Seis, esta Primera Sala, al resolver la controversia constitucional 102/2019,(27) observó que si bien el referido Decreto Número Setenta y Seis en su artículo décimo octavo hace un señalamiento general de los conceptos que cubre el presupuesto asignado al Poder Judicial actor, hace una diferenciación entre pensiones y jubilaciones, controversias constitucionales y demás ahí enlistados, al revisar su anexo 2 se aprecia que el monto dirigido a cubrir el pago de pensionarios del Tribunal Superior de Justicia, aparentemente etiquetado en exclusiva para cubrir decretos pensionarios controvertidos ante esta Suprema Corte, no existe certeza de que dicho monto tenga como finalidad pagar todas las pensiones que soliciten las personas trabajadoras del Poder Judicial, combatidas o no a través de la controversia constitucional.(28)

60. En todo caso, señala la resolución del asunto referido, el legislador local introdujo esa partida presupuestaria para cubrir los pagos por pensiones (del Tribunal Superior de Justicia del Estado) que deriven de controversias constitucionales sobre las cuales ya haya dictado sentencia esta Suprema Corte, lo que de ningún modo se traduce en que el presupuesto de egresos del ejercicio fiscal haya cambiado la situación del Poder Judicial actor, permitiéndole la posibilidad material de cubrir sus obligaciones pensionarias con un mecanismo que respete su autonomía presupuestaria.

61. Finalmente, resulta pertinente advertir que el Poder Judicial del Estado de Morelos promovió controversia constitucional en contra del Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Morelos, la cual quedó registrada con el número 15/2021 y en la cual se reclamó al Congreso del Estado no haber asignado al Poder Judicial una cantidad suficiente y adecuada para hacer frente a las obligaciones derivadas del otorgamiento de pensiones y jubilaciones.(29) A la fecha de resolución de este asunto, esta diversa controversia constitucional no se ha resuelto.

62. Por lo tanto, en mérito de las anteriores consideraciones, lo procedente es declarar la invalidez del Decreto Número Dos Mil Trescientos Catorce, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" Número 5954, de dieciséis de junio de dos mil veintiuno, únicamente en la parte del artículo 2o. en donde se indica que la pensión:

"... deberá cubrirse al 85 % del último salario de la solicitante de conformidad con el inciso e) fracción II, del artículo 58 de la Ley del Servicio Civil, a partir del día siguiente a aquel en que se separe de sus labores por el Poder Judicial del Estado de Morelos, quien deberá realizar el pago en forma mensual, con cargo a la partida presupuestal correspondiente a lo precisado en el anexo 2 del artículo décimo octavo del Decreto Número Seiscientos Sesenta y Uno, por el que se aprueba el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Morelos para el ejercicio fiscal del 01 de enero al 31 de diciembre de 2019 y las partidas respectivas de los ejercicios subsecuentes."

Por lo expuesto y fundado, se

RESUELVE:

PRIMERO.—Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—Se declara la invalidez parcial del Decreto Número Dos Mil Trescientos Catorce, publicado el dieciséis de junio de dos mil veintiuno en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad", para los efectos precisados en la parte final del considerando último de esta sentencia.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros J.L.G.A.C., J.M.P.R. y A.G.O.M. y la Ministra presidenta A.M.R.F.. La Ministra Norma Lucía P.H. (ponente) estuvo ausente, hizo suyo el asunto el Ministro J.M.P.R..

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1. En términos de los antecedentes del Acuerdo PTJA/02/2021, publicado el veintisiete de enero de dos mil veintiuno en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" Número 5907, foja 127.

http://periodico.morelos.gob.mx/obtenerPDF/2021/5907.pdf

2. D. descontar del cómputo los días diecinueve, veinte, veintiséis y veintisiete de junio; tres, cuatro, diez, once, del dieciséis al treinta y uno de julio; así como siete y ocho de agosto, todos de dos mil veintiuno, por haber sido inhábiles, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2o. y 3o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación aplicable, así como los incisos a), b), g), h) y n), del acuerdo primero del Acuerdo Número 18/2013, de diecinueve de noviembre de dos mil trece, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación relativo a la determinación de los días hábiles e inhábiles respecto de los asuntos de su competencia, así como los de descanso para su personal.

3. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. ..."

4. Se acompaña al escrito de demanda en copias certificadas de la foja 13 a la 27, en donde se establece que por unanimidad de votos el Magistrado R.J.D. es designado como presidente del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Morelos por el periodo comprendido de dieciocho de mayo de dos mil veinte al diecisiete de mayo de dos mil veintidós.

5. "Artículo 35. Son atribuciones del presidente del Tribunal Superior de Justicia:

"...

"II. Representar al Tribunal Superior de Justicia en los actos oficiales."

6. "Artículo 86. El ejercicio del Poder Judicial se deposita en el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado y en el Tribunal Unitario de Justicia para Adolescentes, cada uno en el ámbito de competencia que les corresponde."

7. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales: ...

"II. Como demandado, la entidad, Poder u órgano que hubiera emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

8. "SECRETARIOS DE ESTADO. TIENEN LEGITIMACIÓN PASIVA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CUANDO HAYAN INTERVENIDO EN EL REFRENDO DEL DECRETO IMPUGNADO. Este Alto Tribunal ha sustentado el criterio de que los ‘órganos de gobierno derivados’, es decir, aquellos que no tienen delimitada su esfera de competencia en la Constitución Federal, sino en una ley, no pueden tener legitimación activa en las controversias constitucionales ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional, pero que en cuanto a la legitimación pasiva, no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular debe analizarse la legitimación atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica. Por tanto, si conforme a los artículos 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el refrendo de los decretos y reglamentos del jefe del Ejecutivo, a cargo de los secretarios de Estado reviste autonomía, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Federal, es de concluirse que los referidos funcionarios cuentan con legitimación pasiva en la controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, segundo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia.". Jurisprudencia P./J. 109/2001. Registro digital: 188738. Controversia constitucional 5/2001. Unanimidad de diez votos. Ponente: J.D.R.. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., septiembre de 2001, página 1104.

9. "Artículo 36. A la Consejería Jurídica le corresponde ejercer las siguientes atribuciones: ...

"II. Representar al gobernador del Estado, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

10. "Artículo 36. Son atribuciones del presidente de la Mesa Directiva: ...

"XVI. Representar legalmente al Congreso del Estado en cualquier asunto en que éste sea parte, con las facultades de un apoderado general en términos de la legislación civil vigente, pudiendo delegarla mediante oficio en la persona o personas que resulten necesarias, dando cuenta del ejercicio de esta facultad al Pleno del Congreso del Estado." 11. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ...

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley."

12. "En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas.". Tesis: P./J. 92/99. Registro digital: 193266. Controversia constitucional 31/97. Mayoría de ocho votos. Ponente: M.A.G.. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo X, septiembre de 1999, página 710.

13. Resuelta en sesión de ocho de septiembre de dos mil veintiuno por unanimidad de cuatro votos de las señoras Ministras P.H. y R.F. y de los Ministros G.A.C. y G.O.M..

14. Resueltas en sesiones de veintidós de septiembre y trece de octubre, ambas, de dos mil veintiuno por unanimidad de cinco votos de las señoras Ministras P.H. y R.F. y de los Ministros G.A.C., G.O.M. y P.R..

15. "Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo."

16. "Artículo 20. El poder público del Estado se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial."

17. Este criterio responde al rubro y texto subsecuentes: "DIVISIÓN DE PODERES. EL EQUILIBRIO INTERINSTITUCIONAL QUE EXIGE DICHO PRINCIPIO NO AFECTA LA RIGIDEZ DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. La tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volúmenes 151-156, Tercera Parte, página 117, con el rubro: ‘DIVISIÓN DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CARÁCTER FLEXIBLE.’, no puede interpretarse en el sentido de que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es de carácter flexible, pues su rigidez se desprende del procedimiento que para su reforma prevé su artículo 135, así como del principio de supremacía constitucional basado en que la Constitución Federal es fuente de las normas secundarias del sistema –origen de la existencia, competencia y atribuciones de los poderes constituidos–, y continente, de los derechos fundamentales que resultan indisponibles para aquéllos, funcionando, por ende, como mecanismo de control de poder. En consecuencia, el principio de división de poderes es una norma de rango constitucional que exige un equilibrio entre los distintos poderes del Estado y de las entidades federativas, a través de un sistema de pesos y contrapesos tendente a evitar la consolidación de un Poder u órgano absoluto capaz de producir una distorsión en el sistema de competencias previsto constitucionalmente o, como consecuencia de ello, una afectación al principio democrático, a los derechos fundamentales, o a sus garantías.". Localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, julio de 2005, página 954, registro digital: 177980.

18. Tesis P./J. 80/2004, de rubro: "DIVISIÓN DE PODERES. PARA EVITAR LA VULNERACIÓN A ESTE PRINCIPIO EXISTEN PROHIBICIONES IMPLÍCITAS REFERIDAS A LA NO INTROMISIÓN, A LA NO DEPENDENCIA Y A LA NO SUBORDINACIÓN ENTRE LOS PODERES PÚBLICOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS.". Localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, septiembre de 2004, página 1122, registro digital: 180648.

Tesis P./J. 81/2004, de rubro: "PODERES JUDICIALES LOCALES. CONDICIONES NECESARIAS PARA QUE SE ACTUALICE LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES EN PERJUICIO DE AQUÉLLOS.". Localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, septiembre de 2004, página 1187, registro digital: 180538.

Tesis P./J. 83/2004, de rubro: "PODERES JUDICIALES LOCALES. LA LIMITACIÓN DE SU AUTONOMÍA EN LA GESTIÓN PRESUPUESTAL IMPLICA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES.". Localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, septiembre de 2004, página 1187, registro digital: 180537.

19. El presente criterio responde al rubro y texto siguientes: "PODERES JUDICIALES LOCALES. LA LIMITACIÓN DE SU AUTONOMÍA EN LA GESTIÓN PRESUPUESTAL IMPLICA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES. La autonomía de la gestión presupuestal constituye una condición necesaria para que los Poderes Judiciales Locales ejerzan sus funciones con plena independencia, pues sin ella se dificultaría el logro de la inmutabilidad salarial (entendida como remuneración adecuada y no disminuible), el adecuado funcionamiento de la carrera judicial y la inamovilidad de los juzgadores, además, dicho principio tiene su fundamento en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que estatuye la garantía de expeditez en la administración de justicia, su gratuidad y la obligación del legislador federal y local de garantizar la independencia de los tribunales, cuestiones que difícilmente pueden cumplirse sin la referida autonomía presupuestal. Así, si se tiene en cuenta que la mencionada autonomía tiene el carácter de principio fundamental de independencia de los Poderes Judiciales Locales, es evidente que no puede quedar sujeta a las limitaciones de otros poderes, pues ello implicaría violación al principio de división de poderes que establece el artículo 116 constitucional.". Localizable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, septiembre de 2004, página 1187, registro digital: 180537.

20. Cabe señalar que esta Suprema Corte analizó el sistema de pensiones del Estado de Morelos en las controversias constitucionales 55/2005, 89/2008, 90/2008, 91/2008 y 92/2008, resueltas por el Tribunal Pleno por mayoría de ocho votos, en donde sostuvimos que el hecho de que el Congreso del Estado fuese el órgano encargado de determinar la procedencia y montos de las pensiones de los trabajadores de un Ayuntamiento transgrede el principio de libertad hacendaria municipal, al permitir una intromisión indebida en el manejo del destino de sus recursos municipales.

Si bien tales precedentes no son directamente aplicables al presente asunto pues los actores eran Municipios cuya hacienda pública está protegida directamente por el artículo 115 constitucional, resultan ilustrativos porque en ellos se advierte la intromisión del Poder Legislativo en el manejo del destino de los recursos pertenecientes a otros órganos de gobierno con la emisión de los decretos que conceden algún tipo de prestación de seguridad social, sin oportunidad de darle participación alguna.

21. Las controversias constitucionales 55/2005 y 89/2008 se resolvieron el diecinueve de agosto de dos mil cinco y el ocho de noviembre de dos mil diez, respectivamente. Las controversias constitucionales 90/2008, 91/2008 y 92/2008 se resolvieron el ocho de noviembre de dos mil diez.

22. "Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

"...

"VI. Las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias."

23. "Artículo 127. Los servidores públicos de la Federación, de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, de sus entidades y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales, fideicomisos públicos, instituciones y organismos autónomos, y cualquier otro ente público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades. Dicha remuneración será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, bajo las siguientes bases:

"...

"IV. No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como tampoco préstamos o créditos, sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. Estos conceptos no formarán parte de la remuneración. Quedan excluidos los servicios de seguridad que requieran los servidores públicos por razón del cargo desempeñado."

24. "Artículo 32. El Congreso del Estado tendrá cada año dos periodos de sesiones ordinarias, el primero se iniciará el 1 de septiembre y terminará el 15 de diciembre; el segundo empezará el 1 de febrero y concluirá el 15 de julio. El Congreso se ocupará, conforme a sus facultades, del examen y la revisión de la cuenta pública del Estado, a través de la Entidad Superior de Auditoría y Fiscalización, misma que se presentará trimestralmente, a más tardar el último día hábil del mes siguiente a aquel en que concluya cada trimestre de calendario, conforme al avance de gestión financiera en concordancia con el avance del Plan Estatal de Desarrollo, los programas operativos anuales sectorizados y por dependencia u organismo auxiliar y, en su caso, del programa financiero.

"El Congreso del Estado a más tardar el 1 de octubre de cada año, recibirá la iniciativa de Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado, para el ejercicio fiscal siguiente, así como las iniciativas de Ley de Ingresos del Estado y de los Municipios, para su examen, discusión y aprobación, debiendo aprobarlas a más tardar el 15 de diciembre de cada año.

"Cuando el gobernador inicie su encargo entregará las iniciativas de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado a más tardar el 15 de noviembre de ese año.

"...

"Al aprobar el Congreso el Presupuesto de Egresos del Estado, deberá verificar que se incluyan las remuneraciones de servidores públicos mismas que deberán sujetarse a las bases previstas en el artículo 131 de esta Constitución. Asimismo, deberá verificar que se incluyan los tabuladores salariales y, en caso contrario, deberá incluir y autorizar, la o las partidas presupuestales necesarias y suficientes para cubrir el pago de obligaciones.

"...

"Los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, el Organismo Público Electoral del Estado, el Tribunal Electoral del Estado de Morelos, Municipios así como los organismos públicos con autonomía reconocida en esta Constitución que ejerzan recursos del Presupuesto de Egresos del Estado, deberán incluir dentro de su proyecto de presupuesto, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone perciban sus servidores públicos. Estas propuestas deberán observar el procedimiento que para la aprobación del Presupuesto de Egresos del Estado, establezcan las disposiciones constitucionales y legales aplicables."

"Artículo 61. Corresponde a la Comisión de Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública, el conocimiento y dictamen de los asuntos siguientes:

"...

"II. Conocer y dictaminar sobre el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado."

25. Se tiene como hecho notorio en términos del artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la ley reglamentaria:

"Artículo 88. Los hechos notorios pueden ser invocados por el tribunal, aunque no hayan sido alegados ni probados por las partes."

26. Bajo la ponencia del Ministro A.P.D., con el voto en contra de la Ministra Esquivel Mossa y los M.F.G.S. y presidente Z.L. de L..

27. Ver nota al pie número 21.

28. Periódico Oficial "Tierra y Libertad" Número 5687, segunda sección, de 20 de marzo de 2019, Decreto Número Setenta y Seis.—Por el que se aprueba el presupuesto de egresos del Gobierno del Estado de Morelos para el ejercicio fiscal del primero de enero al 31 de diciembre de 2019. Página 15.

29. Se tiene como hecho notorio en términos del artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la ley reglamentaria.

Esta sentencia se publicó el viernes 26 de agosto de 2022 a las 10:34 horas en el Semanario Judicial de la Federación.