Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 5/97. MUNICIPIO DE MONTERREY, NUEVO LEÓN.

MINISTRO PONENTE: JOSÉ DE J.G.P..

SECRETARIOS: G.M.O.B.Y.M.Á.R.G..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al día veintinueve de junio de mil novecientos noventa y ocho.

Vistos para resolver los autos relativos a la controversia constitucional 5/97, promovida por J.H.T., J.M.G. y M.Á.G.G., en su carácter de presidente, secretario y síndico segundo, respectivamente, del Ayuntamiento del Municipio de Monterrey, Nuevo León, en contra del Estado de Nuevo León; y

RESULTANDO:

PRIMERO.-Por escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el veinte de enero de mil novecientos noventa y siete, J.H.T., J.M.G. y M.Á.G.G., en su carácter de presidente, secretario y síndico segundo, respectivamente, del Ayuntamiento del Municipio de Monterrey, Nuevo León, promovieron controversia constitucional contra las autoridades y por los actos que enseguida se precisan:

"Demandados: entidad: Estado de Nuevo León; poder: Congreso del Estado y titular del Poder Ejecutivo: gobernador del Estado; órganos: secretario de la Contraloría General del Estado de Nuevo León y secretario de Desarrollo Social del Estado de Nuevo León ...

"Pretensiones: la ilegalidad o nulidad de los siguientes actos:

"a) La inconstitucionalidad del Estado de Nuevo León por la actuación del Estado frente al Municipio de Monterrey, por la invasión de esferas en la elaboración, expedición y aplicación de la Ley de Responsabilidades de los Servicios Públicos para el Estado, en la revisión, fiscalización y fincamiento de responsabilidades permitiendo la actuación de la Secretaría de la Contraloría General del Estado, dentro del ámbito de las atribuciones competenciales del Municipio de Monterrey.

"b) N. general: artículos 1o., del 31 al 39 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos para el Estado de Nuevo León, expedida por el Congreso del Estado.

"c) La ilegalidad o nulidad de la actuación del gobernador del Estado por incumplimiento a las obligaciones derivadas del Convenio de Desarrollo Social suscrito entre el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo de Nuevo León, al no coordinar las acciones para el desarrollo social ni promover ni fortalecer la participación de los tres órdenes de gobierno y de los sectores social y privado en la ejecución del Programa Nacional de Solidaridad. Conforme a lo establecido por la cláusula quincuagésima cuarta del Convenio de Desarrollo Social, de las controversias que se susciten con motivo de la ejecución del mismo conocerá la Suprema Corte de Justicia en los términos del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"d) La ilegalidad y nulidad de la participación del secretario de Desarrollo Social, así como la omisión en el cumplimiento de las formalidades esenciales exigidas por el Convenio de Desarrollo Social, el Manual Único de Operación. Ramo XXVI. Sedesol 1995, al invadir los principios del Fondo Municipal de Solidaridad a través del cual el Gobierno Federal canaliza recursos financieros en forma directa al Ayuntamiento para incrementar la capacidad de respuestas a las demandas de obras y servicios planteados por las comunidades, invadiendo la esfera de acción del Consejo de Desarrollo Municipal e incumpliendo las formalidades esenciales del procedimiento que debió seguirse ante la Comisión C..

"e) La ilegalidad o nulidad de los actos realizados por el secretario de la Contraloría del Estado:

"1) Declaración de anticonstitucionalidad, nulidad e ilegalidad del oficio 454-N-0-2-/96 de fecha 19 de diciembre de 1996 en cuanto que contiene resolución por la cual finca y determina responsabilidades administrativas a cargo del suscrito, determina y liquida la cantidad de $1’345,905.00 que corresponde a un tanto más del monto de $672,952.50 que se encuentra en proceso de reintegro. En caso de no cumplir con la totalidad de los reintegros, los saldos que resulten junto con los rendimientos obtenidos se determinan como daños y perjuicios actualizados, montos que determinados en cantidad líquida (sic).

"2) Declaración de anticonstitucionalidad, nulidad e ineficacia de la resolución contenida en el oficio mencionado en el punto anterior, en cuanto a que determina ‘cobros indebidos a beneficiarios en 33 obras debido a que fueron federalizadas (pagadas totalmente por la Federación) en el mes de noviembre de 1995, y servidores públicos municipales las documentaron, cobraron y requirieron en los primeros meses del año de 1996, incluyendo mayor cantidad de la señalada originalmente en la estructura financiera.’.

"3) Declaración de anticonstitucionalidad, nulidad e ineficacia de la resolución contenida en el oficio señalado en el inciso e), indebida a cargo de beneficiarios por la cantidad de $2’300,776.08 en lugar de $2’008,437.00 resultando una diferencia en perjuicio de los beneficiarios de las obras por la cantidad de $292,338.92 exigida por servidores públicos municipales a sabiendas de no ser la debida, conforme a la estructura financiera autorizada originalmente.

"4) Declaración de anticonstitucionalidad, nulidad e ineficacia de la resolución contenida en el oficio señalado en el inciso e), 1), en cuanto a que determina irregularidades por ‘exigencia indebida de pagos efectuados por la cantidad de $576,126.06 al mes de noviembre de 1996, y actualmente asciende al monto de $672,952.50 según información de la propia Presidencia Municipal de Monterrey.’.

"5) Declaración de anticonstitucionalidad, nulidad e ineficacia de la resolución contenida en el oficio señalado en el inciso e), 1), en cuanto a que determina irregularidades por ‘gestiones recientes de cobro a beneficiarios por concepto de aportaciones e incluso citatorios de la presidencia municipal para que se presenten a pagar en lo que respecta a 20 obras del Convenio de Desarrollo Social 1995, que se describen en informe enviado a través del oficio 394-N-3/96 emitido por esta secretaría.’.

"6) Declaración de anticonstitucionalidad, nulidad e ineficacia de la resolución contenida en el oficio 394-N-3/96 emitido por esta Secretaría de la Contraloría General del Estado en cuanto a que el informe que en él se contiene conlleva a la determinación de irregularidades, fincamiento de responsabilidades y determinación, en cantidad líquida de las sanciones administrativas y fija las bases para los daños y perjuicios.

"Los anteriores actos realizados por el secretario de la Contraloría General del Estado de Nuevo León invaden la esfera de acción competencial del Municipio y por sí mismos son concalculatorios a los derechos fundamentales consignados en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por no dar el derecho de audiencia, no seguir el debido proceso legal, hacer una inexacta aplicación de la ley, siendo incompetente para actuar y por carecer de motivación y fundamentación."

SEGUNDO.-En la demanda se señalaron como preceptos constitucionales violados los artículos 1o., 14, 16, 17, 25, 26, 115, 116 y 133, como terceros interesados a la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, a la Secretaría de Desarrollo Social y a la delegación de ésta en Nuevo León; y como antecedentes del caso los siguientes:

"I. En cumplimiento a los preceptos constitucionales relativos a la rectoría económica del Estado y del cual se desprenden los principios para la planeación, así como los que se desprenden del Plan Nacional de Desarrollo, el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado celebraron el Convenio de Desarrollo Social, en la vertiente de coordinación, modificando la denominación del Convenio Único de Coordinación.

"II. En el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio 1995 en el artículo 14 aparecen las erogaciones previstas para las entidades federativas y Municipios en lo que corresponde al Ramo 0026 ‘Solidaridad y desarrollo regional’ que serán administrados por la Secretaría de Desarrollo Social en coordinación con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el ámbito de sus respectivas competencias.

"III. Se constituyó el Consejo de Desarrollo Municipal como se acredita con el acta constitutiva de fecha 22 de abril de 1995 para aplicar fondos de solidaridad municipal en los términos del Convenio de Desarrollo Social.

"IV. Para la operación, promoción, difusión, existen mecanismos e instrumentos donde se determinan los lineamientos, tanto para la constitución del Consejo de Desarrollo Municipal como de los Comités de Solidaridad, incluyendo lo relativo a la distribución de recursos, instancia de aprobación de obras, ejercicio presupuestal, ejercicio del gasto, modificaciones presupuestales que se contienen en el ‘Manual Único de Operación’. Ramo XXVI ‘Solidaridad y desarrollo regional’ expedido por la Secretaría de Desarrollo Social para el año de 1995.

"V. Para cumplir con el Programa Nacional de Solidaridad, en cada una de las fechas que se señalan en la documentación anexa que debe considerarse por reproducida, formando parte integrante de este capítulo, en el año de 1995, se expidieron las convocatorias en las colonias L. de América, L.B., M., Nuevo Topo Chico, N.C., R.J., B.D., Buenos Aires, Constituyentes del 57, Ampliación Municipal, Fomerrey 23, Fomerrey 105, Fomerrey 110, Fomerrey 112, Fomerrey 114, Fomerrey 121, La Municipal, Paso del Águila, 2o. Sector, Topo Chico, Unión A.S., Alfareros, El Porvenir, La Campana 3o. Sector, San Ángel Sur, Artículo 27, Fomerrey 25, Fomerrey 35, Fomerrey 106, Fomerrey 113, F.1., L. de América y San Ángel Norte, en las cuales se les informó sobre el Programa Nacional de Solidaridad, se eligieron los respectivos Comités de Solidaridad, se tomó la protesta de rigor y se levantaron las actas en la forma y términos que aparecen en la documentación que acompañamos y de las cuales se desprende que se les dio a conocer la aportación que en las obras que en ella se describen harían, respectivamente, la Federación, el Estado, el Municipio y los vecinos, firmando los vecinos los convenios y documentación correspondiente, todo lo anterior en base a los lineamientos contenidos en el Manual Único de Operación. Ramo XXVI. Solidaridad y desarrollo social. Ejercicio 1995, mismo que es aplicable a los 2,392 Municipios del país.

"VI. Por oficios 132.II.01.A.0621/95; 132.II.01.A-0747/95; 132.II.01.A-0807/95 y 132.II.01.A.1563/95, de fechas 24 de mayo, 9 de junio; 16 de junio y 11 de octubre de 1995, recibidos en la dependencia municipal competente los días 30 de mayo, 20 de junio, 26 de junio y 24 de octubre del mencionado año relacionadas con 12, 17, 3 y 1 obra del Convenio de Desarrollo Social 1995.

"Sin observar las formalidades esenciales del procedimiento ni permitir la intervención de las instancias competentes que se mencionan en el Manual Único de Operación. Ramo XXVI. Sedesol 1995, por diversos oficios 132.II.01.A-2188/95; 13.II.01.C-2187/95; 132.II.01.C.2186; 132.II.01C.2185; 132.II.01.A-2189/95, del día 15 de noviembre de 1995 y el del 29 del mismo mes y año 132.II.01.A.-2189/95, todos ellos suscritos por el delegado en Nuevo León de la Secretaría de Desarrollo Social, se cambió la estructura financiera aprobada en la forma y términos del contenido de los oficios mencionados en el punto anterior.

"VII. El Estado de Nuevo León ha intervenido en el Municipio, invadiendo la esfera de acción de éste, con motivo de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos para el Estado de Nuevo León, llegando a decretar, con motivo del cambio de estructura financiera la devolución de las cantidades pagadas por los vecinos de las colonias mencionadas en el punto V de este capítulo y por oficio 454-N-0.2/96 de 19 de diciembre de 1996, firmado por el secretario de la Contraloría General del Estado, bajo el asunto: ‘Fincamiento y determinación de responsabilidades’ realiza los actos invasores del ámbito competencial del Municipio, contrariando las normas constitucionales y por ello ocurrimos ante esa Suprema Corte de Justicia, en controversia constitucional, deduciendo las pretensiones señaladas en la parte superior."

TERCERO.-Asimismo plantearon como conceptos de invalidez los siguientes:

"Primero. El Estado de Nuevo León invade la esfera de acción del Municipio de Monterrey, tanto con motivo de la expedición de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos como de los mandamientos y resoluciones relacionadas con el Convenio de Desarrollo Social 1995, con motivo de las obras realizadas en las colonias que se aluden en el punto V del capítulo de hechos de esta demanda, sin respetar la esfera competencial claramente definida, para el Municipio, en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y para el Estado en el diverso 116 del mismo cuerpo normativo político jurídico del país.

"A partir de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación del 3 de febrero de 1983, se otorgaron al Municipio atribuciones para apoyar y fortalecer la estructura de su órgano de decisión, estableciendo los requisitos indispensables para la suspensión, declaración, desaparición de los Poderes Municipales o revocación del mandato de los miembros de los Ayuntamientos, a la vez de proteger la hacienda municipal, robustecer jurídicamente la personalidad y el patrimonio del Municipio y previendo la seguridad de las relaciones laborales entre el propio Municipio y sus trabajadores.

"Ahora bien, de esa manera el Municipio adquirió las características de un verdadero poder y si el artículo 39 de la Constitución Federal determina que la soberanía nacional radica esencial y originalmente en el pueblo y éste la ejerce, de acuerdo con el diverso 49 de la misma Carta Federal por conducto de los llamados Poderes: Legislativo, Ejecutivo y Federal (sic), en el que se refiere en todo el territorio nacional y los de igual denominación en cada una de las entidades federativas, de acuerdo con el diverso 116 de la misma Constitución, deberá, indiscutiblemente, respetarse al órgano de administración del Municipio contenido en el artículo 115 de la Carta Magna nacional.

"El Estado de Nuevo León no respeta los ámbitos competenciales porque al actuar su poder: Congreso Local, expidiendo la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos para el Estado de Nuevo León, no indica el campo de acción propio de la entidad federativa en relación con sus respectivos servidores públicos que llegaren a ser considerados como sujetos de juicio político o aquellos contra los cuales hubiere que hacer la declaración de que ha lugar a proceder de encontrar que hubieren incurrido en acciones u omisiones constitutivas de delito. Además no precisa el campo de acción que compete a la autoridad del Estado para determinar y fincar responsabilidades administrativas para los servidores públicos del Municipio.

"Por ello, se considera que el título tercero, capítulos I y II, artículos del 31 al 40 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado invaden la esfera de acción del Estado y viola los derechos que corresponden al Municipio de Monterrey, en los términos del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque de acuerdo con la estructura normativa, el Estado de Nuevo León se encuentra regulado por una Ley Orgánica de la Administración Pública en donde se contemplan las competencias de cada una de las dependencias del Ejecutivo, mientras que el Municipio se regula por la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal en donde se habla de la organización, integración, funcionamiento del Ayuntamiento, ámbito competencial de éstos, en cada Municipio, atribuciones, facultades y obligaciones del presidente municipal, regidores, síndicos; formalidades para la desaparición y suspensión del Ayuntamiento y de la suspensión y revocación del mandato de los miembros de éste, además de las atribuciones atinentes al secretario del Ayuntamiento, tesorero municipal, integración del patrimonio, delegación de facultades, desconcentración y descentralización administrativa y lo correspondiente a la forma de elaboración de los reglamentos municipales.

"La Ley de Responsabilidades en los preceptos que se tachan de anticonstitucionales por la invasión de la esfera de acción del Estado al Municipio, de los órganos del poder público estatal al de la administración del Municipio y la invasión de la Secretaría de la Contraloría General del Estado al campo de acción de la equivalente en el Municipio, al no prever el límite que corresponde al Estado para determinar y fincar responsabilidades administrativas a servidores públicos estaduales y a servidores públicos del Municipio, va más allá de las atribuciones que de acuerdo con el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos le corresponde, en relación a la Constitución Política del Estado y a la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado.

"En lo que corresponde al registro de los servidores públicos, el artículo 45 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos para el Estado de Nuevo León, hace la distinción competencial de los órganos controladores del Estado y del Municipio, distinción que al no figurar en los artículos que se tachan de anticonstitucionales, conllevan a que se declaren fundadas las pretensiones deducidas en esta controversia.

"En cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo, Programa Nacional de Solidaridad y Presupuesto Federal de Egresos para el ejercicio de 1995, Ramo XXVI, el Municipio de Monterrey estableció el Consejo Municipal de Desarrollo y siguiendo los lineamientos del Manual Único de Operación Ramo XXVI 1995 expedido por la Secretaría de Desarrollo Social, celebró las asambleas vecinales en las colonias beneficiadas, mencionadas en el punto V del capítulo de hechos, con las obras del Convenio de Desarrollo Social 1995, observando la estructura financiera original, transformada o modificada sin observar las formalidades esenciales del procedimiento que originaron la invasión del Estado al aplicar la Ley de Responsabilidades, en los artículos que se tachan de anticonstitucionales, fincando responsabilidades administrativas, determinando y liquidando sanciones económicas y fijando las bases para la determinación de daños y perjuicios, todo ello con evidente violación a los artículos 25, 26, 115, 116 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Este concepto de invalidez debe ser declarado fundado.

"Segundo. Los actos y omisiones que se reclaman del gobernador del Estado en cuanto al incumplimiento del Convenio de Desarrollo Social suscrito entre el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado de Nuevo León, por no acatar los principios de la formalización de la vertiente de coordinación ni vincular los propósitos, acciones y realización del referido convenio, con la participación de la Federación, del Estado, del Municipio y los vecinos, para cumplir con la teleología del Programa Nacional de Solidaridad y su sucedáneo ‘Combate a la Pobreza’.

"Todo lo anterior tiene su origen en el sistema federal que implica el establecimiento de diversos órdenes jurídicos: federal, estadual, municipal y del Distrito Federal con una legislación coextensa que conlleva a la determinación y distribución de competencias de cada instancia, reconociendo la soberanía de la primera, autonomía de la segunda e independencia de las últimas, con la consecuente invulnerabilidad de dichas competencias, constituyéndose los poderes estatales en un control de tutela, pero jamás en control jerárquico, como en el caso lo pretende hacer el gobernador del Estado, cuando la entidad federativa no aporta lo correspondiente a ella en realización de obras del Convenio de Desarrollo Social 1995 que obliga a la Delegación de la Secretaría de Desarrollo Social a modificar la estructura financiera original sin observar las formalidades esenciales del Manual Único de Operación. Ramo XXVI. Sedesol 1995.

"Es de explorado derecho que el federalismo representa en los hechos un verdadero arreglo competencial que permite apoyar y desarrollar los principios democráticos a la par de que evita la excesiva concentración del poder en un solo ámbito de gobierno, ya que busca tal y como se desprende del Plan Nacional de Desarrollo, una distribución equitativa y equilibrada de las potestades públicas.

"Con motivo de la Ley de Planeación Nacional surgen diversas vertientes entre las que destaca la correspondiente a la coordinación cuyo fundamento principal se consigna en los artículos 26, 115, fracción VI, y 116 fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de donde se generaron, como antecedentes los llamados Coprodes, que quedaron definidos como organismos públicos dotados de personalidad jurídica y patrimonio propios y que fueron transformados en C.s, o sea Comités de Planeación para el Desarrollo Estatal, entre cuyos objetivos fundamentales eran cumplir y dar seguimiento a las acciones del entonces Convenio Único de Desarrollo que también a la postre quedaron transformados en Convenios de Desarrollo Social.

"En el que rige en Nuevo León, los Ejecutivos Federal y Estatal establecieron las bases para la ejecución correspondiente y concertar las acciones, además, con los sectores social y privado, coordinando los esfuerzos para mejorar la productividad, elevar los niveles de vida de la población y combatir la pobreza extrema, y en cuyos casos las propuestas deberán realizarse a través del C. que en Nuevo León rige de acuerdo con la Constitución del mismo, atendiendo al decreto publicado en el Periódico Oficial de fecha 1 de mayo de 1981 y al reglamento correspondiente publicado, a la vez, el 26 de diciembre de 1984.

"En el Programa Nacional de Solidaridad el Ejecutivo Federal y Estatal, con la participación del Municipio coordinarían las acciones correspondientes y el financiamiento respectivo se haría de acuerdo con las asignaciones de recursos contemplados en el presupuesto de egresos de la Federación, en el caso el atinente a 1995 en cuyo artículo 14 se habla del Ramo 0026 ‘Solidaridad y desarrollo regional’, orientado a obras y proyectos de inversión de vivienda, en la inteligencia de que los recursos de ese concepto serían intransferibles con la obligación de las partes de informar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre el manejo de los fondos respectivos.

"En 1995 el Estado no aportó e incumplió con el Convenio de Desarrollo Social y sin que existiera la petición en la que quedara debidamente fundada la excepción justificada, ante la Delegación de la Sedesol, la aprobación de ésta y sin contar con la anuencia del Comité de Solidaridad se hizo la modificación presupuestal de la estructura financiera original aprobada para la realización de obras en las colonias que se han mencionado, por lo que no habiendo informes físicos financieros ni la coordinación general de la C. para cambiar la estructura financiera, es inconcuso que las acciones y omisiones del gobernador del Estado incurrieron en violación al Convenio de Desarrollo Social y en específico al Programa del Fondo de Solidaridad Municipal en abierta conculcación a los principios, lineamientos, mecanismos e instrumentos de operación contemplados en el Manual Único de Operación. Ramo XXVI. Solidaridad y desarrollo social.

"En idénticas violaciones incurre el secretario de Desarrollo Social del Estado, pues en los términos del C. le corresponde la coordinación de las acciones y al omitir el cumplimiento de las formalidades esenciales requeridas para la modificación presupuestal viola lo dispuesto por el Convenio de Desarrollo Social, además de las diversas normas derivadas del decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado el 1o. de mayo de 1981 y del reglamento del mismo.

"En esa virtud, este concepto de invalidez debe ser declarado fundado.

"Tercero. Incompetencia. El secretario de la Contraloría General del Estado es incompetente para hacer ‘fincamiento y determinación de responsabilidades’, en contra del presidente municipal de Monterrey, en relación a la ejecución de 33 obras del Convenio de Desarrollo Social 1995 y para determinar en cantidad líquida sanciones económicas y daños y perjuicios, en los términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y consecuentemente viola lo dispuesto por los artículos 16, 115, 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Al efecto, el secretario de la Contraloría General del Estado es titular de una dependencia de la Administración Pública del Estado, como se desprende del artículo 16 fracción VIII de la Ley Orgánica de la Administración Pública y entre las atribuciones que se le conceden en el artículo 24 del mismo ordenamiento estadual, no aparece disposición alguna que lo faculte a decretar ‘fincamiento y determinación de responsabilidades’ y mucho menos para imputarlas al presidente municipal, bajo el supuesto de ‘ser el responsable de conducir los programas de obras y servicios y vigilar el cumplimiento de las acciones de las dependencias de la administración pública municipal’. Igualmente carece de competencia para aplicar sanciones económicas y determinar las bases para fijar los daños y perjuicios causados, específicamente en la cantidad de $1’345,905.00 que corresponden a un tanto más de $672,952.50. Y además determinar como daños y perjuicios actualizados los saldos que resulten junto con los rendimientos obtenidos.

"La Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos, sólo faculta al secretario de la Contraloría General del Estado para actuar, en el área de su competencia, exclusivamente relativa a la administración pública del Estado, en lo atinente a los servidores públicos adscritos a esta última, pues en lo que corresponde a los servidores públicos municipales, la competente es la Secretaría de la Contraloría del Municipio, de acuerdo con lo previsto por el artículo 80 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal en relación con el artículo 21 del Reglamento de la Administración Pública para el Municipio de Monterrey.

"La incompetencia del secretario de la Contraloría General del Estado para actuar en el presente caso e imponer sanciones establecidas en la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos, recomendar que se actúe con servidores públicos municipales y exigir la intervención del Ayuntamiento, conforme a lo previsto por el artículo 10 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, según contenido del acto administrativo impugnado que aparece en el oficio 454-N-0.2/96 de fecha 19 de diciembre de 1996, es más clara cuando los artículos 27 y 30 de la Constitución Política de Nuevo León limitan el ejercicio de la autoridad a las atribuciones determinadas en la ley.

"De esa suerte, no existiendo facultad expresamente contenida en la Constitución, en la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado ni en la Ley de Responsabilidades para los Servidores del Estado, para el secretario de la Contraloría General del Estado, es inconcuso que en la especie, por el acto y resoluciones impugnadas, carece de competencia y por ende viola las disposiciones constitucionales citadas, invadiendo la esfera de acción que le corresponde al Municipio a través de los órganos de la administración pública municipal a los que les compete actuar.

"La Secretaría de la Contraloría General del Gobierno del Estado, solamente puede actuar en el campo de su respectiva competencia para fincar las responsabilidades que resulten de las faltas administrativas cometidas por los servidores públicos de la administración pública del Estado, de acuerdo con lo previsto por la Ley Orgánica de la Administración Pública Estatal y la Ley de Responsabilidades para los Servidores Públicos en el Estado de Nuevo León, en el ejercicio de los recursos convenidos. No le compete el ‘fincamiento y determinación de responsabilidades’, como las pretende realizar en el oficio 454-N-0.2/96 de 19 de diciembre del año en curso dirigido al presidente municipal de Monterrey.

"Para la adecuada aplicación de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos es menester tomar en cuenta que las sanciones o responsabilidad administrativa, de acuerdo con el artículo 34 de la citada ley, son apercibimiento, amonestación, suspensión, destitución del puesto, sanción económica e inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público y al efecto debe tomarse en cuenta lo siguiente:

"‘El apercibimiento se concreta en una llamada de atención, en hacer ver al funcionario las fallas u omisiones cometidas. La amonestación en palabras sencillas es un regaño una llamada de atención más fuerte que se hace como el apercibimiento, generalmente por escrito e implica en cierta forma la amenaza de aplicar sanciones mayores en caso de reincidencia. Estas sanciones, conjuntamente con la suspensión en el empleo por un periodo entre tres días y tres meses, corresponden en su aplicación al superior jerárquico.

"‘La destitución que implica la separación definitiva del cargo o empleo, atañe necesariamente a la temática del derecho laboral, de ahí que sea necesaria la demanda de dicha destitución por el superior jerárquico ante las autoridades laborales correspondientes y en los términos de las leyes respectivas. Tanto en este caso como en los de los párrafos anteriores, si el superior jerárquico no actúa, la Secretaría de la Contraloría puede realizar la demanda y dar seguimiento al procedimiento.

"‘En el caso de las sanciones económicas, las mismas son aplicadas por el superior jerárquico.

"‘La inhabilitación sólo procede por resolución de la autoridad competente.’ (ver ‘La responsabilidad administrativa de los servidores públicos. V.M.M.B.G.. Páginas 854 a 98 de ‘Código Ético de Conducta de los Servidores Públicos.’. Secretaría de la Contraloría General de la Federación. Universidad Nacional Autónoma de México. México 1994).

"Para lo anterior deberá tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 80 de la Ley Orgánica para la Administración Pública Municipal que determina que al frente de cada dependencia administrativa habrá un titular, con la denominación que determinan los reglamentos, quien para el despacho de los asuntos de su competencia, se auxiliará por los servidores públicos que establezcan las disposiciones legales aplicables y por ello el diverso 81 de la mencionada ley determina que corresponde originalmente a los titulares de las dependencias el trámite y resolución de los asuntos de su competencia, pero para la mejor organización del trabajo podrá delegar en los servidores públicos subordinados. Por ello el Reglamento para la Administración Pública en el Municipio de Monterrey alude a las dependencias administrativas y determina la relación de jerarquía en cada una de las secretarías.

"De ahí se desprende la facultad atinente al superior jerárquico de los servidores públicos que participaron en los cobros de las obras en cuestión y en su caso de acuerdo con lo previsto por los artículos 38 y 39 de la Ley del Servicio Civil, a dicho superior jerárquico correspondería decidir la suspensión de los efectos del nombramiento o decretar la terminación de los efectos del nombramiento, presentando la demanda ante el Tribunal de Arbitraje para obtener la resolución a la que alude la fracción V del último de los preceptos citados, en correlación a lo previsto por las fracciones III y IV del artículo 34 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos en el Estado de Nuevo León.

"Sin admitir ninguna actuación indebida en el Código Fiscal del Estado se encuentra prevista la figura denominada pago de lo indebido, de acuerdo con lo normado en el artículo 23 y en el supuesto de que con motivo de una actuación de esa naturaleza se llegare a cometer una infracción, el funcionario o empleado público, en ejercicio de sus funciones, por exigir, recaudar, permitir u ordenar que se reciba un pago en forma diversa a la prevista en las disposiciones fiscales, situación que no se da porque en el caso específico, se cumplieron con los lineamientos del Manual Único de Operación Ramo XXVI Sedesol 1995 en relación con el artículo 14 del presupuesto federal de egresos, la infracción correspondiente daría lugar a una multa de $50.00 a 1,000.00 atendiendo a lo dispuesto por el artículo 88 del Código Fiscal.

"Lo anterior sin dejar de considerar que la modificación a la estructura financiera original, realizada por el delegado de la Secretaría de Desarrollo Social no fue publicada como lo ordena el artículo 4o. de la Ley de Administración Financiera y por ende no surte efectos y menos de carácter retroactivo, porque el artículo 5o. del Código Civil prohíbe darle tales efectos, tanto a la ley como a toda disposición gubernativa.

"Es claro que de acuerdo con lo establecido por el artículo 27 de la Constitución Política de Nuevo León en cuanto a que los titulares de los órganos de poder sólo pueden realizar lo que se encuentre expresamente establecido en la ley, los servidores públicos municipales no debían abstenerse de cobrar si no había norma expresa al respecto. Consecuentemente en el supuesto del cobro no hay cobro de lo indebido, pues es de lo expresamente pactado ni mucho menos hay dolo en la actuación de los servidores públicos municipales.

"No corresponde a la Secretaría de la Contraloría General de Gobierno del Estado el pretender determinar y liquidar sanciones económicas y daños y perjuicios. En primer lugar, porque no hubo infracción alguna y en segundo, porque tal proceder es propio de una decisión de órgano jurisdiccional en el que se dé a los servidores públicos municipales el derecho de audiencia y se les instruye el debido proceso legal, pues ‘dentro de nuestro sistema constitucional no basta que una autoridad tenga atribuciones para dictar alguna determinación para que se considere legal e imperiosamente obedecida; máxime cuando tal determinación es revocatoria de otra anterior otorgada en favor de algún individuo. Los artículos 14 y 16 de la Constitución General de la República imponen a todas las autoridades del país la obligación de oír en defensa a los posibles afectados con tales determinaciones, así como la de que éstas, al pronunciarse, se encuentren debidamente fundadas y motivadas.’ (ver criterio: ‘AUDIENCIA, GARANTÍA DE ACTOS ADMINISTRATIVOS.’. Tesis 336. Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1975 y ver página 18 de ‘Régimen jurídico del servidor público.’ J.F.A.H.. Editorial P., S.A. México 1995).

"Tampoco tiene competencia la Secretaría de la Contraloría General del Gobierno del Estado de Nuevo León para aducir que esta autoridad se aparta de la legalidad para instruir los procedimientos de ‘fincamiento y determinación de responsabilidades, pues el mandamiento a la Secretaría de la Contraloría Municipal conlleva a la investigación de todos los servidores públicos municipales participantes en la concertación, celebración, ejecución de los convenios relacionados con las 33 obras del Convenio de Desarrollo Social 1995, y, en su caso, la competencia sería del superior jerárquico en los términos de las leyes invocadas.

"El superior jerárquico se determina conforme a la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal y al Reglamento de la Administración Pública del Municipio de Monterrey y si bien el Ayuntamiento es la autoridad superior y órgano de administración del Municipio atendiendo a lo dispuesto por el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos también lo es que para la Administración Pública Municipal, al frente de cada dependencia administrativa, de acuerdo con la denominación que determinen los reglamentos, existe un titular del cual dependen diversos servidores públicos.

"No está de más agregar que: ‘La administración financiera está dominada en ocasiones por controles orientados excesivamente a los procesos. La comunicación efectiva entre la administración central y las dependencias y organismos ejecutores del gasto respecto de los recursos reales está algunas veces ausente.’ (ver página 35: ‘Lineamientos y políticas para el control del ejercicio del gasto público.’ I.. Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas. 1994).

"Al efecto, en el caso concreto faltó esa comunicación efectiva, pues el Manual Único de Operación expresamente dispone: ‘Para proyectos mayores a 25 mil nuevos pesos, el CDM no podrá cancelar ni transferir proyectos y/o acciones; ello será factible sólo por excepción y en casos previamente justificados ante la delegación de la Sedesol y aprobados por ésta, siendo la única instancia para aprobar dichos cambios previa solicitud y anuencia del comité respectivo. De tales cambios se informará paralelamente al Gobierno Estatal.’.

"En el presente caso no se ha comunicado la aprobación de la Sedesol ni las anuencias del Comité de Solidaridad y de los Concejos Municipales, lo correspondiente a la ‘federalización’. Hay un incumplimiento del Ejecutivo Estatal a las obligaciones derivadas de las cláusulas cuadragésimo primera y cuadragésimo octava del Convenio de Desarrollo Social en cuanto a que no se rindieron los informes trimestrales a los avances físicos y financieros de los programas convenidos en los términos señalados en el Manual Único de Operación, pues si lo hubiera hecho desde el trimestre siguiente a noviembre de 1995 hubiese detectado lo señalado hasta ahora, en el entendido que no se acepta responsabilidad alguna por faltar formalidades esenciales al procedimiento de revocación a los convenios firmados con los vecinos.

"Como lo escribió el Dr. G.M.A.C. en ‘El control jurisdiccional del acto administrativo’, hay personajes, burócratas duros e intratables, de niveles inferiores que se convierten en tiranos en pequeña escala. Pero para contener desbordamientos y extralimitaciones está la justicia administrativa, sobre todo en un Estado social y democrático de derecho, donde sus cometidos no pueden restringirse a magnitudes menores e incompatibles con la responsabilidad hacia el conglomerado social (ver página 401 de R.C. Ahumada. Cincuenta años de docencia universitaria. UNAM. Facultad de Derecho. México 1991).

"Por todas estas razones resulta invadida la esfera de acción del Municipio, tanto por el Estado como por la actuación del Congreso Local y del secretario de la Contraloría General del Estado, en cuanto a la expedición y aplicación de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos para el Estado de Nuevo León y el último en cuanto al acto concreto contenido en el oficio 454-N-0.2./96 de fecha 19 de diciembre por el cual detecta irregularidades y finca responsabilidades administrativas por cobros indebidos a beneficiarios en 33 obras ‘debido a que fueron federalizadas (pagadas totalmente por la Federación)’, documentación indebida a cargo de beneficiarios por las cantidades señaladas en el capítulo de pretensiones, exigencia indebida de pagos efectuados, gestiones de cobro, determinación de responsabilidades administrativas en contra de servidores públicos municipales dependientes de la tesorería municipal, de la Coordinación del Programa de Superación a la Pobreza y otros servidores públicos, sean o no de elección popular que resulten involucrados en las operaciones de referencia, e incluso de las que le resulten al propio presidente municipal por ser el responsable de conducir los programas de obras y servicios y vigilar el cumplimiento de las acciones de las dependencias de la Administración Pública Municipal a su cargo y además determinan cantidad líquida $1’345,905.00 por concepto de sanción económica supuestamente por un tanto igual al del lucro obtenido, sin considerar que ninguno de los servidores públicos municipales, mucho menos el presidente municipal se beneficiaron para sí de cantidad numeraria alguna, ni dispusieron ni desviaron los fondos, pues las obras se realizaron en la forma y términos prescritos. Igual incompetencia le resulta al secretario de la Contraloría General del Estado y deviene la invasión de esferas a que se ha venido haciendo referencia al determinar las bases para exigir daños y perjuicios de manera solidaria y mancomunada a los servidores públicos.

"Una verdadera invasión, injerencia e intervención en la esfera municipal, hace el Estado, el Congreso y el secretario de la Contraloría General del Estado, en contra del Municipio, del Ayuntamiento y de los servidores públicos municipales, incluyendo al presidente municipal, al convertirse el último de los servidores públicos estaduales (sic) mencionados en un órgano intermedio entre el Estado y el Municipio al ordenar que sea el Ayuntamiento el que ejecute la atribución de las resoluciones derivadas del supuesto procedimiento administrativo de fincación (sic) de responsabilidades realizados por dicho secretario de la Contraloría General del Estado, sin respetar la independencia de los órganos de administración municipal y la autonomía propia del Municipio de Monterrey.

"La idea de control administrativo prevista en el ordenamiento jurídico mexicano, debe y está vinculada de manera estrecha al exacto cumplimiento de la ley, al ejercicio de facultades expresamente establecidas, al equilibrio y armonía que fundamental y básicamente se persiguen por el desarrollo de las fuerzas que compone la sociedad y en la especie, el secretario de la Contraloría General del Estado incurrió en un abuso o ejercicio indebido del empleo, además de ocasionar agravio al Municipio de Monterrey por la evidente desviación o abuso de autoridad, pues a sabiendas de su falta de competencia determinó y fincó responsabilidad administrativa y no siguió el debido proceso legal que debió incoarse ante la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, por tratarse de la realización de obras con fondos federales, de acuerdo con el programa derivado del artículo 14 del presupuesto de egresos federal para el ejercicio de 1995.

"De acuerdo con las reglas establecidas, la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo debió haber citado al responsable a una audiencia, haciéndole saber la responsabilidad o responsabilidades que se le imputaban; el lugar, día y hora en la cual tendría verificativo la audiencia y el derecho que se le concedía para contestar, excepcionarse, ofrecer pruebas, objetar las presentadas y alegar lo atinente a sus intereses.

"Este incumplimiento a las reglas procedimentales aunado a la falta de competencia del secretario de la Contraloría General del Estado, quien si, por otra parte actuaba en cumplimiento al acuerdo de coordinación que en materia de control y evaluación gubernamental se celebró entre el Ejecutivo Estatal y la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, debió actuar conforme a las disposiciones de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, por lo que además de la incompetencia, falta de debido proceso legal, inexacta aplicación de la ley, deviene inmotivado e infundado el acto impugnado para hacer procedente la expresión de este concepto de invalidez, el cual debe ser declarado fundado."

CUARTO.-Por auto de veintitrés de enero de mil novecientos noventa y siete, el presidente de este Alto Tribunal ordenó formar y registrar el expediente respectivo y turnar el asunto al Ministro J. de J.G.P. para la instrucción del procedimiento.

Por auto de veinticuatro de enero de mil novecientos noventa y siete, dictado por el Ministro instructor, se admitió la demanda y se ordenó emplazar a las autoridades demandadas, correr traslado a los terceros interesados y al procurador general de la República.

QUINTO.-Por escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el veinticinco de abril de mil novecientos noventa y siete, J.H.T., M.Á.G.G. y J.M.G., en su carácter de presidente, síndico segundo y secretario, respectivamente, del Ayuntamiento de Monterrey, Nuevo León, desahogaron la vista ordenada en auto de quince de abril de ese año y ampliaron su demanda, en los términos siguientes:

"Además de las violaciones constitucionales señaladas en el escrito de demanda en contra del Congreso del Estado por la expedición de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos; del gobernador del Estado por la promulgación, publicación y aplicación de la referida ley, ampliamos la demanda en contra del secretario de la Contraloría General del Estado por lo siguiente:

"a) La anticonstitucionalidad e ilegalidad del requerimiento contenido en el oficio número 82-N-0.2/97 de fecha 7 de marzo de 1997, suscrito por el secretario de la Contraloría General del Estado y cuyo oficio da seguimiento a los diversos 409-N-3/96 y 454-N-0.2/96 de fechas 16 y 19 de diciembre de 1996, derivados de la revisión contable y técnica de 43 obras que fueron ejecutadas con recursos del Convenio de Desarrollo Social 1995.

"b) La aplicación del artículo 8o. de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Nuevo León, publicada en el Periódico Oficial de fecha 29 de enero de 1997 y con vigencia a partir del día siguiente al de su publicación.

"c) Requerimiento para cumplir dentro del plazo que no exceda de 5 días a las ‘solventaciones solicitadas’.

"d) Anticonstitucionalidad del apercibimiento que de no cumplir en el plazo y formas originalmente señaladas, incurrirá en incumplimiento de las obligaciones establecidas en la fracción XIX del artículo 50 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Nuevo León.

"e) Anticonstitucionalidad del apercibimiento de que queda sujeto a la aplicación de las sanciones establecidas en los artículos 57 fracciones I y II y 58 de la referida ley, por ‘exceder la responsabilidad del monto de 500 veces el salario mínimo vigente en la capital del Estado’."

En el mismo escrito de ampliación se señalaron como preceptos constitucionales violados los artículos 14, 16, 115 y 133 de la Constitución General de la República y se narraron los siguientes antecedentes:

"Después de la presentación de la demanda que originó la presente controversia constitucional y de los escritos de contestación fechados el 20 de febrero del año en curso, a excepción del correspondiente al secretario de Desarrollo Social que aparecen con fecha 4 y 10 de marzo del año en curso, respectivamente, el secretario de la Contraloría General del Estado expidió el oficio No. 82-N-0.2/97, emitiendo requerimiento y apercibiendo sobre la aplicación de las sanciones establecidas en los artículos 57 fracciones I y II y 58 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Nuevo León.

"Los hechos que generaron los diversos oficios 409-N-3-96 y 454-N-0.2/96 de fechas 16 y 19 de diciembre de 1996 respectivamente, emitidos por la Secretaría de la Contraloría General del Estado y a los cuales se daba seguimiento con el oficio número 82-N-0.2/97, durante la vigencia de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos publicada el 21 de diciembre de 1984.

"Como la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Nuevo León, publicada el 29 de enero de 1997, con vigencia a partir del día siguiente, en el artículo tercero transitorio estableció: ‘Los procedimientos para determinar responsabilidades administrativas que se encuentren en trámite, serán resueltos de conformidad con la Ley de Responsabilidades que se abroga.’, la Secretaría de la Contraloría General del Estado viola lo dispuesto por el artículo 14 constitucional y sin motivación ni fundamentación exigida por el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, invade la esfera de acción del Municipio conculcando las disposiciones de los diversos 115 y 133 de la Constitución Federal."

P., además, los siguientes conceptos de invalidez:

"La resolución contenida en el oficio 82-N-0.2/97 de fecha 7 de marzo del año en curso por el cual ‘se emite requerimiento’, causa lesión por la inexacta aplicación de los artículos 8o. de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Nuevo León y 64 del Código de Procedimientos Civiles, en virtud de que los hechos jurigénicos de la expedición de los oficios 409-N-3/96 y 454-N-0.2/96 del 16 y 19 de diciembre de 1996 y el propio contenido de los oficios mencionados, sucedieron durante la vigencia de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos para el Estado de Nuevo León, publicada en el Periódico Oficial de fecha 21 de diciembre de 1984, ley la cual fue abrogada de acuerdo con el artículo segundo transitorio por la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Nuevo León publicada en el Periódico Oficial del día 29 de enero del año en curso.

"De esa suerte, resulta inaplicable el artículo 8o. de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Nuevo León porque se está haciendo una aplicación retroactiva, en evidente violación a lo dispuesto por el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Este concepto de violación debe ser declarado fundado porque la determinación contenida en el oficio de cuenta es violatoria de la Constitución e invade la esfera de acción del Municipio ya que el superior jerárquico, en éste, del presidente municipal es el R. Ayuntamiento.

"Igualmente causa lesión a mis derechos por la aplicación retroactiva e inexacta de los artículos 50 fracción XIX, 57 fracciones I y II y 58 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Nuevo León, por no atender a lo previsto por el diverso artículo tercero de ésta que expresamente determina: ‘Los procedimientos para determinar responsabilidades administrativas que se encuentren en trámite, serán resueltos de conformidad con la Ley de Responsabilidades que se abroga.’.

"Es de explorado derecho y de disposición expresa en el artículo 27 de la Constitución Política de Nuevo León que los titulares de los órganos del poder público y sus dependencias deben lograr la (sic) única y exclusivamente de acuerdo con las facultades expresamente determinadas en la ley y si el artículo tercero transitorio de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Nuevo León, obliga a sujetarse a las disposiciones de la anterior ley, ello significa, consecuentemente que el requerimiento que se formula, en el oficio número 82-N-0.2/97, es violatorio al artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos por hacer una aplicación retroactiva de la nueva ley.

"Este concepto de invalidez debe ser declarado fundado máxime cuando el requerimiento no contiene la motivación adecuada ni la determinación de las infracciones y consecuentemente sanciones que, sin señalar, las circunstancias de gravedad y de ejecución de los hechos imputados menciona, sin expresar razones que se aplicarán los artículos 57 fracciones I y II y 58 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Nuevo León, sin precisar el grado de culpabilidad, cuando se habla de ‘incumplimiento culposo’, por una parte ni de la intencionalidad en la comisión de los hechos imputados cuando se alude al ‘incumplimiento doloso’, por otra.

"Desde luego, con la expedición del requerimiento hay un incumplimiento a las obligaciones de salvaguardar la legalidad e imparcialidad en la actuación de la Secretaría de la Contraloría General del Estado y por ello este concepto de invalidez debe ser declarado fundado porque el titular del órgano del Estado invade la esfera de acción que le corresponde al R. Ayuntamiento en los términos del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en relación con la normatividad contenida en la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal.

"El secretario de la Contraloría General del Estado aduce que está haciendo la aplicación de una ley administrativa y que por lo tanto, de acuerdo con criterio de la Suprema Corte de Justicia, no es de aplicación retroactiva si las vigentes en el momento de sancionar la infracción eran más favorables a los intereses patrimoniales del afectado, sin precisar los motivos ni fundamentos de los beneficios correspondientes, además que agrega el supuesto que los procedimientos para determinar las responsabilidades administrativas que se encuentren en trámite y los realizados hasta el momento por la propia secretaría no implican requerimientos ni actos de autoridad. Siendo evidente la violación a los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y que el secretario de la Contraloría General del Estado no acata la protesta de cumplir y hacer cumplir la Constitución, como norma suprema, incumple lo previsto por los artículos 128 y 133 de la Carta Magna Federal y debe estimarse fundado este concepto de invalidez aducido en ampliación de demanda."

SEXTO.-Por auto de catorce de mayo de mil novecientos noventa y siete, dictado por el Ministro instructor, se ordenó emplazar a las autoridades demandadas que se señalaron en el escrito de ampliación y correr traslado a los terceros interesados y al procurador general de la República con copia de dicho escrito.

SÉPTIMO.-Sustanciado el procedimiento en sus términos, con fecha treinta y uno de octubre de mil novecientos noventa y siete se celebró la audiencia a que se refieren los artículos 29 y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal y se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer del presente asunto, de conformidad con los artículos 104, fracción IV, y 105, fracción I, inciso i), de la Constitución General de la República; 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; toda vez que se trata de una controversia suscitada entre un Estado y uno de sus Municipios.

SEGUNDO.-Por razón de método deben analizarse en primer término las causas de improcedencia hechas valer, pues su estudio, que es de orden público, es preferente al del fondo del asunto.

Las autoridades demandadas, así como el procurador general de la República, proponen, en síntesis, los siguientes motivos de improcedencia:

I. Falta de legitimación procesal de quienes promueven en nombre del Municipio actor, porque no existe acuerdo expreso del Ayuntamiento que los autorice a iniciar la controversia constitucional.

II. Extemporaneidad en la presentación de la demanda, pues tanto la ley como los actos reclamados debieron impugnarse desde el momento mismo de su emisión, lo que ocurrió mucho antes de que se promoviera el juicio; por lo que éste se inició fuera del plazo de treinta días que concede la ley.

III. Falta de generalidad de los actos impugnados (condición indispensable para que proceda una controversia constitucional) porque lo que aquí se combate son acuerdos dirigidos al presidente municipal y no al Municipio actor; por ello, dichos actos son particulares y concretos.

IV. Falta de consistencia de los argumentos propuestos como conceptos de invalidez, que en realidad no constituyen planteamientos serios tendientes a demostrar la ilegalidad de los actos combatidos.

V. Consentimiento de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos, por parte del Municipio actor, ya que en varias ocasiones el propio Ayuntamiento la ha invocado como fundamento para sancionar a un funcionario, e incluso, constituyó la base de la sanción que impuso a su presidente municipal, tomando en cuenta las recomendaciones hechas por la autoridad demandada.

VI. La existencia de un medio de defensa iniciado con anterioridad a la promoción de este juicio, por virtud del cual pueden modificarse o anularse los actos reclamados, pues la parte actora promovió juicio de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, en el que reclama los mismos actos que aquí se impugnan, y dicho medio de defensa aún se encuentra pendiente de resolución.

Los argumentos propuestos son infundados.

Antes de dar respuesta al primero de ellos, conviene hacer las siguientes anotaciones.

En nuestro derecho positivo vigente se reconocen dos tipos de legitimación: en la causa y en el proceso.

La primera se suele identificar con la vinculación que existe entre el sujeto que invoca un derecho sustantivo y el derecho mismo que hace valer ante los órganos jurisdiccionales, cuando estima que se ha violado o desconocido; la segunda constituye un presupuesto procesal que se refiere a la capacidad de las partes para ejecutar válidamente actos procesales; es una condición de la validez formal del juicio.

La legitimación en la causa se traduce en la afirmación que hace una parte sobre la titularidad de un derecho sustantivo que estima le asiste, cuya aplicación y respeto demanda al órgano jurisdiccional. La legitimación en el proceso, en cambio, se identifica con la capacidad para realizar actos jurídicos de carácter procesal en un determinado juicio.

Ambos tipos de legitimación se encuentran regulados en las disposiciones que rigen a las controversias constitucionales.

Los artículos 105, fracción I, de la Constitución Federal y 10, fracción I, de su ley reglamentaria, precisan quiénes tienen legitimación en la causa (las entidades, poderes u órganos ahí especificados, entre ellos, el Municipio).

La legitimación en el proceso se regula en el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, que autoriza a las partes a ser formalmente representadas en el juicio.

Dicho numeral dispone:

"Art. 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario ..."

En este caso suscribieron la demanda los señores J.H.T., J.M.G. y M.Á.G.G., en su carácter de presidente, secretario y síndico segundo, respectivamente, del Ayuntamiento del Municipio de Monterrey, Nuevo León, y en representación de éste.

De conformidad con el artículo 115 de la Constitución Federal, el órgano de administración de los Municipios es, por regla general, el Ayuntamiento, integrado por un presidente municipal, regidores y síndicos y, excepcionalmente, un concejo municipal.

Así, es el Municipio el que tiene legitimación para intervenir en una controversia constitucional, a través del Ayuntamiento o el concejo municipal, que es su órgano de administración, y quien puede acudir por conducto de la persona o personas que tengan la representación del mismo.

Ahora bien, los artículos 118 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León y 2o., 5o., 10, 14, 18, 27, 29, 31, 32 y 35 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, disponen lo siguiente:

"Artículo 118. Los Municipios que integran el Estado son independientes entre sí. Cada uno de ellos será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa. Entre los Ayuntamientos y los poderes del Estado no habrá ninguna autoridad intermedia."

"Artículo 2o. El Municipio, constituido por un conjunto de habitantes establecidos en un territorio, administrado por un Ayuntamiento para satisfacer sus intereses comunes, es una entidad de derecho público investido de personalidad jurídica, con libertad interior, patrimonio propio y autonomía para su administración."

"Artículo 5o. En el ejercicio de sus atribuciones y para el despacho de los asuntos de su competencia, los Ayuntamientos conformarán la organización administrativa de su circunscripción territorial, de acuerdo a las disposiciones de la presente ley."

"Artículo 10. Los Ayuntamientos serán cuerpos colegiados deliberantes y autónomos; constituirán el órgano responsable de administrar cada Municipio y representarán la autoridad superior en los mismos."

"Artículo 14. El Ayuntamiento se integra con los siguientes miembros:

"I. Un presidente municipal, representante del Ayuntamiento, responsable directo de la administración pública municipal y encargado de velar por la correcta ejecución de los programas de obras y servicios.

"II. Un cuerpo de regidores que representará a la comunidad con la misión de participar en la dirección de los asuntos del Municipio y velar porque el ejercicio de la administración municipal se desarrolle conforme a las disposiciones legales aplicables.

"III. Los síndicos responsables de vigilar la debida administración del erario público y del patrimonio municipal en general."

"Artículo 18. La instancia de dirección administrativa, gestión social y ejecución de los acuerdos o resoluciones del Ayuntamiento, es del presidente municipal; los síndicos municipales vigilan la correcta recaudación y aplicación de los fondos públicos y el ejercicio de la personalidad jurídica del Municipio, según el caso; y los regidores son colegiada y conjuntamente, el cuerpo orgánico, que en conjunto con los anteriores delibera, analiza, resuelve, controla y vigila los actos de la administración municipal, con base en lo dispuesto en esta ley."

"Artículo 27. El presidente municipal tiene a su cargo la representación del Ayuntamiento y la ejecución de las resoluciones del mismo, teniendo además, las siguientes facultades y obligaciones ..."

"Artículo 29. En su carácter de representantes de la comunidad en el Ayuntamiento, los regidores tienen las siguientes facultades y obligaciones:

"I. Acudir con derecho de voz y voto a las sesiones del Ayuntamiento y vigilar el cumplimiento de sus acuerdos.

"II. Desempeñar las comisiones que le encomiende el Ayuntamiento e informar con la periodicidad que le señale sobre las gestiones realizadas.

"III. Vigilar que el Ayuntamiento cumpla con las disposiciones que establecen las leyes y con los planes y programas establecidos.

"IV. Proponer la formulación, expedición, modificación o reforma, de los reglamentos municipales y demás disposiciones administrativas.

"V.S. a los acuerdos que tome el Ayuntamiento de conformidad a las disposiciones legales y vigilar su debido cumplimiento.

"VI. Analizar, discutir y votar los asuntos que se traten en las sesiones.

"VII. Participar en las ceremonias cívicas que se lleven a cabo en el Ayuntamiento.

"VIII. Estar informado del estado financiero y patrimonial del Municipio y de la situación en general del Ayuntamiento, teniendo acceso a la información respectiva.

"IX. Las demás que señalen en la ley, los reglamentos municipales y en los acuerdos del Ayuntamiento."

"Artículo 31. Son facultades y obligaciones del síndico municipal o en su caso del síndico segundo:

"...

"II. Intervenir en los actos jurídicos que realice el Ayuntamiento en materia de pleitos y cobranzas y en aquellos en que sea necesario ejercer la personalidad jurídica que corresponde al Municipio conjuntamente con el presidente municipal ..."

De los preceptos antes transcritos se desprende que en los Municipios del Estado de Nuevo León la representación legal de sus Ayuntamientos recae en el presidente municipal conjuntamente con el síndico o, en su caso, con el síndico segundo.

La representación que aquí se ejerce es de la llamada legal, que como su nombre lo indica, dimana directamente de la ley y, por ende, las facultades de que está investido el representante, también.

Los límites a este tipo de representación deben estar consignados en la propia ley que la otorga y, de no establecerse alguno, se debe entender que el representante legal goza de todas las facultades de representación para cumplir con los fines e intereses de la persona a quien representa.

En el caso concreto, como ya se dijo en párrafos anteriores, la representación legal del Ayuntamiento recae en el presidente y síndico o síndico segundo; dicha representación es absoluta, porque en las leyes respectivas no se establece limitación alguna sobre su ejercicio.

Así, contrariamente a lo argumentado por la parte demandada, quienes promovieron la presente controversia, en representación del Municipio, no requerían de ningún acuerdo del Ayuntamiento que los autorizara a realizar tal acto, puesto que la propia ley los faculta.

No se trata, en este caso, de una representación voluntaria que requiera de determinación expresa del representado, que autorice a actuar a su representante, sino de una autorización que emana de la ley.

De sostener como válido el planteamiento propuesto por la demandada quedaría insubsistente la disposición que otorga la representación legal del Ayuntamiento, porque implicaría que el presidente y el síndico sólo puedan actuar por acuerdo del órgano de administración, lo cual, evidentemente, no fue la intención del legislador, puesto que estableció en la ley disposición expresa en otro sentido.

Consecuentemente, debe concluirse que la primera causal de improcedencia hecha valer es infundada, pues los actores cuentan con legitimación procesal para promover.

Es ilustrativa, al respecto, la tesis que puede verse publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, junio de 1997, Tomo V, página 418, con el texto siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA PROMOVERLA. LA TIENEN EL PRESIDENTE MUNICIPAL Y EL SÍNDICO DEL AYUNTAMIENTO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN).-De conformidad con lo dispuesto por los artículos 27, primer párrafo, y 31, fracción II, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal y 8o. del Reglamento de la Administración Pública del Municipio de Monterrey, ambos ordenamientos del Estado de Nuevo León, el presidente municipal del Ayuntamiento tiene la representación de éste y, por su parte, el síndico tiene la facultad de intervenir en los actos jurídicos que realice el Ayuntamiento en materia de pleitos y cobranzas y en aquellos en que sea necesario ejercer la personalidad jurídica que corresponde al Municipio, conjuntamente con el presidente municipal. Por tanto, ambos funcionarios tienen facultades para representar al Ayuntamiento de Monterrey, Nuevo León, para el efecto de ejercer en su nombre una acción de controversia constitucional."

Igualmente infundado es el segundo motivo de improcedencia, en el que se propone la extemporaneidad en la presentación de la demanda, porque a decir de las autoridades demandadas, la parte actora debió promoverla a partir de la entrada en vigor de la ley y no hasta este momento.

La demanda de controversia constitucional se presentó el día quince de enero de mil novecientos noventa y siete. Tomando en consideración que el primero de los oficios reclamados (394-N-3/96 del secretario de la Contraloría General del Estado de Nuevo León) es de fecha veintinueve de noviembre de mil novecientos noventa y seis, resulta claro que la promoción se hizo de forma oportuna, pues fue dentro del plazo de treinta días a que se refiere el artículo 21 de la ley reglamentaria.

Así es, el plazo respectivo comenzó a correr (considerando que en esa fecha se hubiera conocido tal oficio) el treinta de noviembre de mil novecientos noventa y seis y terminó el treinta de enero de mil novecientos noventa y siete; debiendo descontarse de este lapso, los días 1o., 7, 8 y 14 al 31 de diciembre; y 1o., 4, 10, 11, 17, 18, 24 y 25 de enero, por haber sido inhábiles.

Luego, es claro que la demanda se presentó en tiempo.

Por cuanto hace a la ley también combatida, el juicio es igualmente oportuno, pues es criterio reiterado de este Tribunal Pleno que en tratándose de normas generales, la acción puede intentarse a partir de que entren en vigor, o bien cuando ocurra el primer acto de aplicación que se considere lesivo a los intereses de la parte actora.

Así, puesto que el Municipio demandante impugna la ley, con motivo de un acto concreto de aplicación que se actualizó con la emisión de las resoluciones aquí combatidas, es claro que el juicio resulta procedente, en términos de lo dispuesto por el artículo 21, fracciones I y II, de la ley reglamentaria de esta acción.

Sobre el particular resulta ilustrativa la siguiente tesis de jurisprudencia:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. OPORTUNIDAD PARA PROMOVERLAS CUANDO SE IMPUGNEN NORMAS GENERALES.-De conformidad con lo dispuesto en la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la impugnación de normas generales en la vía de controversia constitucional, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos: 1) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente de su publicación; y, 2) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma constitucional, gozan de una doble oportunidad para cuestionar la constitucionalidad de una norma de carácter general, ya que pueden hacerlo con motivo de su publicación, o del primer acto de aplicación en perjuicio del órgano demandante; de esto se sigue que, en el primer caso, si esta Suprema Corte de Justicia decretara el sobreseimiento por la improcedencia de la controversia constitucional, fundada en que se promovió fuera del plazo de treinta días posteriores a la publicación de la norma general respectiva, aquel mismo órgano de poder estaría en aptitud jurídica de ejercer válidamente, con posterioridad, la acción de controversia constitucional para impugnar la referida norma, si lo hiciera con motivo del primer acto de aplicación."

(Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo V, mayo de 1997, tesis P./J. 29/97, página 474).

El tercer planteamiento de improcedencia consiste en la "falta de generalidad de los actos impugnados".

Basta leer las disposiciones que rigen a este tipo de acción, para advertir lo infundado del argumento, pues en ninguna de ellas se exige como condición para la procedencia del juicio que se trate exclusivamente de actos generales, por el contrario, la ley se refiere a "actos o normas generales".

Por lo demás, en el presente caso se combate una disposición general (Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Nuevo León) así como sus actos de aplicación, que bien pueden tener o no efectos generales, pues -como se dijo- la ley no establece tal requisito.

Las demandadas plantean también la falta de consistencia de los conceptos de invalidez, como otro motivo de improcedencia de la acción (punto IV).

Es igualmente infundada la excepción.

Este Tribunal Pleno, en la tesis de jurisprudencia que enseguida se transcribe, sentó el criterio relativo a que en las controversias constitucionales no es posible considerar deficientes los conceptos de invalidez, ante la obligación legal que se tiene de suplirlos; por ello, aun cuando existiera la deficiencia aducida, esto no constituiría un motivo para sobreseer en el juicio.

El texto de la jurisprudencia es el siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EN ELLA NO ES POSIBLE JURÍDICAMENTE CONSIDERAR DEFICIENTES LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ PLANTEADOS.-De acuerdo con lo establecido por los artículos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tratándose de controversias constitucionales la Suprema Corte corregirá los errores en la cita de los preceptos invocados, examinará en su conjunto los razonamientos de las partes para resolver la cuestión efectivamente planteada y deberá suplir la deficiencia de la demanda, contestación, alegatos y agravios. De ello se sigue, necesariamente, que no es posible jurídicamente que se establezca que los argumentos hechos valer por el promovente de la controversia o conceptos de invalidez puedan considerarse deficientes, pues ello en nada afectará el estudio que deba realizarse conforme a las reglas establecidas en los preceptos mencionados."

(Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IV, noviembre de 1996, tesis P./J. 68/96, página 325).

Independientemente de esto, no es verdad que los argumentos propuestos por la actora carezcan de consistencia.

Así es, de la lectura de los conceptos de invalidez que la parte actora hace valer en sus escritos de demanda y ampliación se aprecia claramente que aduce que la ley y actos combatidos transgreden los principios municipales que tutela el artículo 115 de la Constitución Federal, entre otras cosas, porque se invade su función de gobierno, pues al Municipio le corresponde sancionar de manera directa a sus funcionarios; lo que impide la ley impugnada y sus actos de aplicación, al facultar a otras autoridades para aplicar este tipo de sanciones.

Como se observa, contrariamente a lo señalado por la autoridad demandada, la parte actora sí expresa en forma clara la ley impugnada, los preceptos constitucionales que estima infringidos, así como los motivos por los que afirma se afecta su esfera de competencia, reuniendo con ello los requisitos que permiten proceder al análisis de los conceptos de invalidez propuestos.

Aducen también el gobernador y el secretario general de Gobierno del Estado de Nuevo León, como quinto motivo de improcedencia, que la parte actora consintió la ley que ahora impugna, pues la ha aplicado en varias ocasiones y no la había impugnado con anterioridad, pudiendo hacerlo.

Es infundado el planteamiento.

Este Tribunal Pleno, al resolver la diversa controversia constitucional número 2/95, en sesión de fecha trece de mayo de mil novecientos noventa y siete, se ocupó del análisis de un argumento similar a éste y lo desestimó con base en las consideraciones que enseguida se reproducen, por ser exactamente aplicables a este caso:

"... Es infundada la excepción de mérito, primero, porque no se probó en autos que la ley se haya aplicado y, segundo, porque la ley que regula el procedimiento no considera el consentimiento como hipótesis de improcedencia de la acción, como se pasa a demostrar:

"La doctrina ha otorgado al vocablo ‘consentimiento’ una doble connotación, a saber: como acuerdo de voluntades de quienes intervienen en una relación jurídica determinada, y como simple manifestación unilateral de voluntad respecto de un acto o hecho específico; el primer caso entraña la relación o vinculación bilateral o plural de voluntades, y el segundo tan solo una expresión individual de aceptación.

"En el presente caso no interesa el primer significado o acepción, sino el segundo, en tanto que se atribuye a la parte actora consentimiento de la ley impugnada por haberla aplicado y no impugnarla con anterioridad. Cuando se trata de la impugnación de una norma, no puede establecerse un criterio análogo al que se utiliza en los casos en que se impugnan actos concretos, pues además de que tienen una situación jurídica distinta y, por ende, merecen una regulación y tratamiento distinto acorde con su propia y especial naturaleza, es el caso que los actos concretos tienen una gran gama de posibilidades de manifestación por lo que su consentimiento por quienes tienen interés puede expresarse también de una manera muy variada; pero respecto de las disposiciones de ley, su consentimiento sólo podrá darse en determinados casos y sujeto a las disposiciones procesales en virtud de las cuales pueden impugnarse.

"Se hace hincapié en que la presente controversia se promovió cuando aún no había sido publicada la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, por lo que, para su sustanciación y reglamentación, se estuvo a lo dispuesto por el Código Federal de Procedimientos Civiles aplicado de manera supletoria, por tanto, debe estarse a dicho cuerpo de normas para determinar si hubo o no consentimiento de la ley combatida y si en virtud de esto opera la improcedencia de la acción.

"En primer lugar, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 81 del código procesal en cita, el demandado tiene la obligación de probar los hechos constitutivos de sus excepciones; por tanto, la autoridad demandada primero tuvo que probar la existencia del hecho para entonces proceder a su análisis. Sin embargo, en el caso la autoridad afirma que hubo por parte de la actora una aplicación de la ley combatida, pero sin que aportara elemento de juicio alguno que corroborara su afirmación, de tal manera que no quedó probado en autos su aserto.

"En segundo lugar y con independencia de lo anterior, el Código Federal de Procedimientos Civiles no establece en forma alguna el consentimiento como motivo de improcedencia de la acción, por lo que no puede invocarse que opere en la presente controversia constitucional, e incluso, su artículo 373, que sería el aplicado en forma análoga para la improcedencia, no prevé el consentimiento como motivo para decretar la caducidad, la que sólo opera conforme a dicho dispositivo, por convenio o transacción de las partes; por alguna causa que haga desaparecer sustancialmente la materia del litigio; por cumplimiento voluntario de la reclamación; y por inactividad procesal; supuestos que no se actualizan en el presente asunto. Además, la actual Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, que regula el procedimiento de las controversias constitucionales que se susciten a partir de su entrada en vigor, no incluye el consentimiento como causal de improcedencia o de sobreseimiento de la acción.

"Sin perjuicio de lo anterior, cabe señalar que ha sido reconocido en la doctrina y en nuestro derecho positivo, por regla general, que el consentimiento respecto de un hecho o acto jurídico determinado puede manifestarse de diferentes formas: de manera expresa, por actos u omisiones que constituyen manifestaciones de voluntad y por no impugnarlos dentro de los plazos de ley.

"En el expediente que se resuelve no obra constancia de manifestación expresa de voluntad del Municipio actor respecto de la ley combatida, pues, por el contrario, existe la manifestación directa de inconformidad en contra de la misma y de ahí su impugnación en esta vía. Por cuanto hace al plazo para combatirla, como quedó establecido en el considerando segundo de esta resolución, la presentación de la demanda fue hecha oportunamente, por lo que en este aspecto tampoco puede existir consentimiento. Por último, respecto de los actos u omisiones que entrañen ese consentimiento, tampoco puede estimarse que se actualice en el presente caso, ya que, aun cuando la ley impugnada haya sido o no aplicada y no se haya combatido con mucha más anticipación, no son supuestos que demuestren fehacientemente la conformidad del contenido de la ley combatida pues, en primer lugar, la ley se impugnó oportunamente como ya se dijo y el Código Federal de Procedimientos Civiles no condiciona la procedencia de la acción al hecho de que se haya ejercitado con mucha más anticipación y que no se haya aplicado antes ..."

El sexto motivo de improcedencia es también infundado, pues no es verdad que el Municipio actor hubiere intentado un medio de defensa anterior a la promoción de este juicio, por virtud del cual pudiera poner remedio a la violación de que se queja.

Así es, del legajo de pruebas aportadas a juicio por la demandada (gobernador del Estado de Nuevo León), integradas en el anexo dieciséis de su contestación (páginas 576 a 608 del primer tomo del expediente), aparecen las copias fotostáticas certificadas del escrito de demanda presentado por J.H.T., por su propio derecho, ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León, demandando del secretario de la Contraloría General del Estado, la nulidad del siguiente acto: "El contenido en el oficio número 454-N-0-2/96 de fecha diecinueve de diciembre del año en curso, dirigido al presidente municipal de Monterrey, por el cual señala como asunto fincamiento y determinación de responsabilidades al suscrito.".

Aparece también el acuerdo de fecha veinte de enero de mil novecientos noventa y siete, por el que el Magistrado instructor del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Nuevo León desechó la demanda interpuesta; así como el escrito de agravios presentado por J.H.T. en contra de tal acuerdo.

Como puede advertirse, no existe identidad de sujetos ni de actos reclamados en los juicios, pues en la controversia constitucional quien promueve es el Municipio y ante el Tribunal de lo Contencioso, la parte actora es J.H.T.; por otra parte, los actos que aquí se reclaman, si bien incluyen la resolución que también se combate en juicio de nulidad, son diversos de los impugnados allá, debido a que en esta controversia se impugna la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos, además de diversos acuerdos y resoluciones emitidos por las autoridades del Estado de Nuevo León.

Luego, no es verdad que exista pendiente de resolverse un juicio, cuyo resultado pudiera anular o modificar los actos que aquí se impugnan y, en consecuencia, el argumento expuesto es infundado.

Al no actualizarse ninguna de las excepciones que se hicieron valer, y puesto que este Tribunal Pleno no advierte de oficio ninguna causa que haga improcedente la acción intentada, lo conducente es realizar el análisis de fondo del asunto.

TERCERO.-Debido a que la parte actora expone diversos conceptos de invalidez y no todos ellos son susceptibles de plantearse en esta vía, para una mejor resolución, se hace conveniente agruparlos primero.

Así, los planteamientos propuestos son, en resumen, los siguientes:

1. Los actos y omisiones que se reclaman del gobernador del Estado constituyen el incumplimiento del Convenio de Desarrollo Social suscrito entre el Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado de Nuevo León, por no acatar los principios de la formalización de la vertiente de coordinación.

2. En 1995 el Estado incumplió con el Convenio de Desarrollo Social, pues sin que existiera petición, ante la delegación de la Sedesol, y sin contar con la anuencia del Comité de Solidaridad, se hizo la modificación presupuestal de la estructura aprobada para la realización de obras, y motu proprio determinó "federalizarlas".

3. La modificación a la estructura financiera original no fue publicada como lo ordena el artículo 4o. de la Ley de Administración Financiera y, por ende, no surtió efectos y menos de carácter retroactivo, porque el artículo 5o. del Código Civil prohíbe darle tales efectos, tanto a la ley como a toda disposición gubernativa.

Es claro que de acuerdo con lo establecido por el artículo 27 de la Constitución Política de Nuevo León en cuanto a que los titulares de los órganos de poder sólo pueden realizar lo que se encuentre expresamente establecido en la ley, los servidores públicos municipales no debían abstenerse de cobrar si no había norma expresa al respecto. Consecuentemente, no hay cobro de lo indebido, pues es de lo expresamente pactado; ni mucho menos hay dolo en la actuación de los servidores públicos municipales.

4. En el presente caso no se ha comunicado la aprobación de la Sedesol ni las anuencias del Comité de Solidaridad y de los Concejos Municipales, lo correspondiente a la "federalización". Hay un incumplimiento del Ejecutivo Estatal a las obligaciones derivadas del Convenio de Desarrollo Social, en cuanto a que no se rindieron los informes trimestrales de los avances físicos y financieros de los programas en los términos señalados en el Manual Único de Operación.

5. La Ley de Responsabilidades que se combate es anticonstitucional, al no prever el límite que corresponde al Estado para determinar y fincar responsabilidades administrativas a servidores públicos del Estado y a servidores públicos del Municipio, invadiendo esferas de competencia, y excediéndose de las atribuciones que de acuerdo con el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos le corresponden, en relación a la Constitución Política del Estado y a la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado.

En lo que corresponde al registro de los servidores públicos, el artículo 45 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos para el Estado de Nuevo León, hace la distinción competencial de los órganos controladores del Estado y del Municipio, distinción que al no figurar en los artículos que se tachan de anticonstitucionales, conllevan a que se declaren fundadas las pretensiones deducidas en esta controversia.

6. El secretario de la Contraloría General del Estado es incompetente para hacer "fincamiento y determinación de responsabilidades", en contra del presidente municipal de Monterrey, en relación a la ejecución de 33 obras del Convenio de Desarrollo Social 1995, y para determinar en cantidad líquida sanciones económicas y daños y perjuicios, en los términos de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado.

El secretario de la Contraloría General del Estado es titular de una dependencia de la administración pública del Estado, como se desprende del artículo 16, fracción VIII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública y entre las atribuciones que se le conceden en el artículo 24 del mismo ordenamiento, no aparece disposición alguna que lo faculte a decretar "fincamiento y determinación de responsabilidades" y mucho menos para imputarlas al presidente municipal, bajo el supuesto de "ser el responsable de conducir los programas de obras y servicios y vigilar el cumplimiento de las acciones de las dependencias de la administración pública municipal". Igualmente carece de competencia para aplicar sanciones económicas y determinar las bases para fijar los daños y perjuicios causados.

7. No corresponde a la Secretaría de la Contraloría General de Gobierno del Estado el pretender determinar y liquidar sanciones económicas y daños y perjuicios. En primer lugar, porque no hubo infracción alguna y, en segundo, porque tal proceder es propio de una decisión del órgano jurisdiccional, dictada en juicio, en el que se dé a los servidores públicos municipales el derecho de audiencia y se les instruya el debido proceso legal.

8. Una verdadera invasión, injerencia e intervención en la esfera municipal, hacen el Estado, el Congreso y el secretario de la Contraloría General del Estado, en contra del Municipio, del Ayuntamiento y de los servidores públicos municipales, incluyendo al presidente municipal, al convertirse el último de los servidores públicos estaduales (sic) mencionados en un órgano intermedio entre el Estado y el Municipio, al ordenar que sea el Ayuntamiento el que ejecute la atribución de las resoluciones derivadas del supuesto procedimiento administrativo de fincación (sic) de responsabilidades.

9. Igualmente "causa lesión a mis derechos" la aplicación retroactiva e inexacta de los artículos 50, fracción XIX, 57, fracciones I y II, y 58 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos, por no atender el artículo tercero transitorio de ésta que expresamente dispone que los procedimientos para determinar responsabilidades administrativas "que se encuentren en trámite serán resueltos de conformidad con la Ley de Responsabilidades que se abroga".

CUARTO.-Son inatendibles los conceptos resumidos en los incisos 1 al 4.

Así es, los argumentos encaminados a demostrar la ilegalidad del incumplimiento del Convenio de Desarrollo Social, así como de la "federalización" de las obras públicas, escapan a la materia de esta controversia, pues no se refieren al tema de invasión de esferas competenciales, que es lo único que se puede plantear en este tipo de acciones.

Por ello, es que no habrá de responderse tales conceptos, pues a través suyo se pretende demostrar que hubo violación a lo establecido en los principios de formalización de la vertiente de coordinación, en el Convenio de Desarrollo Social 1995 y en el Manual Único de Operación; sin embargo, ninguno de estos planteamientos propone que la esfera competencial del Municipio actor se vio afectada.

No pasa inadvertida a esta Suprema Corte de Justicia, la expresión contenida en la demanda en el sentido de que se reclama: "d) La ilegalidad y nulidad de la participación del secretario de Desarrollo Social, así como la omisión en el cumplimiento de las formalidades esenciales exigidas por el Convenio de Desarrollo Social, el Manual Único de Operación. Ramo XXVI. Sedesol 1995, al invadir los principios del Fondo Municipal de Solidaridad a través del cual el Gobierno Federal canaliza recursos financieros en forma directa al Ayuntamiento para incrementar la capacidad de respuestas a las demandas de obras y servicios planteados por las comunidades, invadiendo la esfera de acción del Consejo de Desarrollo Municipal.", puesto que se trata de una afirmación que no tiene soporte alguno en el contenido de la propia demanda, en la que, como ya se explicó, nada se dijo sobre el tema.

Sin que, por lo demás, se advierta que exista mérito para suplir la deficiencia de la queja.

En idénticos términos se pronunció este Tribunal Pleno al resolver, en sesión de fecha diez de junio de mil novecientos noventa y siete la controversia constitucional 3/96, por unanimidad de diez votos, con ponencia del señor M.J.S.M.; y en sesión de veinte de abril de mil novecientos noventa y ocho, por unanimidad de once votos, el recurso de reclamación relativo a la controversia constitucional 2/97, con ponencia del señor M.G.D.G.P.. Resoluciones que en la parte conducente se reproducen:

"... De conformidad con las disposiciones antes transcritas, la presente acción es procedente con motivo de controversias que se susciten, entre otros casos, entre un Estado y uno de sus Municipios, con motivo de actos o disposiciones generales; por otra parte, la parte demandada lo será la entidad, poder u órgano que emita el acto o disposición impugnado. En estos términos, debe considerarse que no todo acto podrá ser materia de impugnación y no toda autoridad que lo emita, sea ente, poder u órgano, podrá ser demandada en esta vía, ya que la especialidad de estos procedimientos constitucionales tiende a preservar, esencialmente, la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno con estricto apego a las disposiciones de la Carta Fundamental, con el fin de garantizar y fortalecer el sistema federal, por lo que, acorde con la propia naturaleza de estas acciones y de los fines que persigue, sólo cuando exista afectación en este ámbito es que podrá ejercitarse la acción de mérito en contra de un acto y autoridad determinados. Así lo informa la iniciativa correspondiente a la reforma del artículo 105 de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación en diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, que al respecto cita: ‘... Consolidar a la Suprema Corte como tribunal de constitucionalidad exige otorgar mayor fuerza a sus decisiones; exige ampliar su competencia para emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de leyes que produzcan efectos generales, para dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del federalismo ... (foja III). ... Las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad.-Aspectos generales y efectos de sus resoluciones ... Hoy se propone que, adicionalmente, los órganos federales, estatales y municipales, o algunos de ellos, puedan promover las acciones necesarias para que la Suprema Corte de Justicia resuelva, con efectos generales, sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas impugnadas ... Las controversias constitucionales. El artículo 105 del texto original de la Constitución le otorga competencia exclusiva a la Suprema Corte de Justicia para conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre uno o más Estados y el Distrito Federal; entre los poderes de un mismo Estado y entre órganos de gobierno del Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus actos. Los mencionados supuestos del artículo 105 no prevén muchos de los conflictos entre los órganos federales, estatales y municipales que la realidad cotidiana está planteando.-Una de las demandas de nuestros días es la de arribar a un renovado federalismo. Ello hace indispensable encontrar las vías adecuadas para solucionar las controversias que en su pleno ejercicio pueda suscitar. Por este motivo, se propone la modificación del artículo 105, a fin de prever en su fracción primera las bases generales de un nuevo modelo para la solución de las controversias sobre la constitucionalidad de actos que surjan entre la Federación y un Estado o el Distrito Federal, la Federación y un Municipio; el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sea como órganos federales o del Distrito Federal, dos Estados, un Estado y el Distrito Federal, el Distrito Federal y un Municipio; dos Municipios de diversos Estados; dos poderes de un mismo Estado; un Estado y uno de sus Municipios; y dos órganos del Distrito Federal o dos Municipios de un mismo Estado.-Con la modificación propuesta, cuando alguno de los órganos mencionados en el párrafo anterior estime vulnerada su competencia por actos concretos de autoridad o por disposiciones generales provenientes de otro de esos órganos, podrá ejercitar las acciones necesarias para plantear a la Suprema Corte la anulación del acto o disposición general. El gran número de órganos legitimados por la reforma para plantear las controversias constitucionales es un reconocimiento a la complejidad y pluralidad de nuestro sistema federal. Todos los niveles de gobierno serán beneficiados con estas reformas.’. Asimismo, la iniciativa correspondiente a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el once de mayo de mil novecientos noventa y cinco, informa lo siguiente: ‘... Mediante los procedimientos de controversia constitucional y de acciones de inconstitucionalidad será posible garantizar plenamente la supremacía de la Constitución de una manera general, y no como hasta ahora había acontecido en nuestro orden jurídico, sólo por la vía del juicio de amparo en el caso de la violación de garantías individuales. La diferencia fundamental entre los procedimientos de amparo y del artículo 105 constitucional es muy clara: en el juicio de amparo se tutelan intereses directos de los gobernados y sólo de manera indirecta se protege a la Constitución, mientras que los procedimientos instituidos en las fracciones I y II del artículo 105 constitucional se conciben como instrumentos de protección directa de nuestra Carta Magna ... Igualmente, las nuevas atribuciones implican que la Suprema Corte de Justicia pueda llegar a determinar las competencias que correspondan a los tres niveles de gobierno que caracterizan a nuestro sistema federal, en tanto exista la posibilidad de que aquellos poderes u órganos que estimen que una de sus atribuciones fue indebidamente invadida o restringida por la actuación de otros, puedan plantear la respectiva controversia ante la Suprema Corte a fin de que la misma determine a cuál de ellos debe corresponder.’. En este orden de ideas, se llega a la conclusión de que, por regla general, este tipo de acciones sólo procederán con motivo de controversias suscitadas entre dos o más niveles de gobierno (Federación, Estado o Municipio), en que se tilden de inconstitucionales actos o disposiciones generales emitidos por una entidad, poder u órgano, cuando la cuestión de fondo debatida se refiera a la distribución o invasión de competencias que a cada uno corresponda. Por tanto, la controversia constitucional deviene improcedente cuando una autoridad emite un acto respecto del cual no se cuestiona indebida atribución de facultades o afectación en la esfera competencial de otro nivel de gobierno distinto del que lo emite.

"...

"De todo lo anterior se concluye que la parte actora, al formular sus conceptos de invalidez, se refiere a diversas cuestiones tendientes a refutar la denuncia administrativa que en esta controversia se impugna, y para demostrar la legalidad y constitucionalidad del Programa de Desarrollo Regional Angelópolis, así como del convenio de concertación y coordinación para la ejecución de las obras que comprende dicho programa y, finalmente, para demostrar las facultades que en materia de programas, planeación y servicios tienen los Gobiernos Estatal y Municipal; cuestiones todas estas que, en otro sentido, no tienden a demostrar que el acto concreto impugnado, consistente en la denuncia administrativa del convenio, sea, por sí mismo, un acto que invada la esfera de competencias del Gobierno Estatal, o que implique arrogación de facultades o atribuciones, o que constituya impedimento para que el Poder Ejecutivo del Estado lleve a cabo las que le corresponden. Inclusive, llegado el momento de dictar sentencia, el análisis de los conceptos de invalidez propuestos no llevarían a determinar la constitucionalidad o inconstitucionalidad del acto de denuncia administrativa, en tanto que en este sentido no depende de la legalidad o ilegalidad, constitucionalidad o inconstitucionalidad, del convenio y del programa citados, ni de las atribuciones que los Gobiernos Estatal y Municipal tengan en las materias anteriormente señaladas, que no se refieren en manera alguna a la facultad de formular denuncia administrativa. Esto es, limitados al acto concreto materia de impugnación en la presente controversia constitucional, la parte actora debió formular sus conceptos de invalidez tendientes a demostrar que la denuncia administrativa llevada a cabo por el Ayuntamiento, por sí misma podría constituir invasión de competencias o arrogación de facultades, o que está reservado a otro nivel de gobierno, expresando los fundamentos legales y las consideraciones de derecho para tal efecto, o que la simple denuncia impide al Gobierno Estatal, material y jurídicamente, llevar a cabo sus facultades y atribuciones, máxime si se atiende a que se trata solamente de un acto de denuncia, que carece por sí mismo de efectos positivos o de ejecución, que requeriría, en todo caso, de una declaración o resolución posterior del órgano administrativo que deba conocer de ella, en la que se pudiera dar la razón al denunciante y fijar ciertos efectos que eventualmente puedan trascender a la ejecución del convenio denunciado. En estas circunstancias, al haber quedado establecido que la controversia constitucional requiere, como principio fundamental, la existencia de una invasión de competencias de un nivel de gobierno respecto de otro, lo cual no se plantea en el presente caso con relación a la denuncia administrativa impugnada, sino con motivo de situaciones diversas que no inciden en la constitucionalidad o inconstitucionalidad de dicha denuncia, se concluye que la presente controversia resulta improcedente de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el 1o., 10 y 19, fracción VIII, de su ley reglamentaria."

QUINTO.-Para el debido análisis de los argumentos resumidos en los incisos 5, 6 y 7 de este estudio, resulta conveniente reproducir el contenido de los oficios reclamados.

"Oficio No. 394-N-3/96. Monterrey, N.L., 29 de noviembre de 1996. C.J.H.T., presidente municipal de Monterrey. Presente: En cumplimiento a nuestro oficio No. 322-N-3/96, adjunto se servirá encontrar informe preparado por el personal de la Dirección de Control y Evaluación de la Obra Pública de esta secretaría a mi cargo correspondiente a la revisión practicada a 43 obras del Convenio de Desarrollo Social ejecutadas con recursos federales del ejercicio presupuestal 1995. Los resultados, que en forma preponderante contiene el citado informe, son los relativos a la documentación y cobranza a beneficiarios de 33 obras pagadas a contratistas con recursos que provienen en su totalidad de la Federación y que por lo mismo su documentación y cobranza es indebida. Al 7 de noviembre del presente año se tenía una cobranza de $576,126.06 proveniente de un monto documentado de $2’300,776.08. Es importante gire usted instrucciones a los funcionarios involucrados en este asunto, con el propósito de implementar las acciones conducentes y se proporcione a esta secretaría explicación de los procedimientos utilizados así como su justificación en un plazo no mayor de 10 días a partir de la fecha de recepción del presente informe. Sin otro particular por el momento, aprovecho por este medio para saludarlo y reiterarle las seguridades de mi atenta y distinguida consideración. Atentamente Sufragio Efectivo. No Reelección el C. secretario de la Contraloría General del Estado Lic. Ó.A.G.."

"Oficio No. 409-N-3/96. Monterrey, N.L. 16 de diciembre de 1996. C.J.H.T., presidente municipal de Monterrey, N.L. Presente. En relación a su escrito del día 11 del actual recibido el 13 del presente mes y año, mediante el cual remite para mi conocimiento diversos comentarios a la revisión practicada por personal de esta secretaría a mi cargo, me permito informarle que deberá enviar en forma inmediata la solventación de las irregularidades detectadas relativas a la documentación y cobranza indebidas a beneficiarios de las 33 obras pagadas con recursos que provienen en su totalidad de la Federación. Con base en lo anterior suplico gire sus apreciables instrucciones al área que corresponda a fin de que dentro del plazo de 3 días hábiles, contados a partir de la recepción del presente, nos envíe la documentación comprobatoria relativa a la cancelación de los convenios de los beneficiarios y documentos relativos que ascienden a un monto de $2’300,776.08, cancelación de los documentos suscritos y recibos de reintegro por la cantidad de la cobranza indebida que asciende a $576,128.06 al 7 de noviembre del año en curso. Por último, en virtud de haberse acreditado responsabilidad administrativa de los servidores públicos involucrados en las operaciones de referencia y en estricto respeto a la autonomía municipal, suplico inicie los procedimientos de responsabilidad y la aplicación de las sanciones que correspondan conforme a la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos para el Estado, informando a la brevedad posible a esta secretaría las resoluciones respectivas, toda vez de que no se requiere la emisión de lineamientos específicos para efectuar cobros indebidos de aportaciones de beneficiarios. Atentamente Sufragio Efectivo. No Reelección el C. secretario de la Contraloría General del Estado Lic. Ó.A.G.."

"Oficio No. 454-N-0.2/96. Asunto: Fincamiento y determinación de responsabilidades. Monterrey, N.L., a 19 de diciembre de 1996. C.J.H.T., presidente municipal de Monterrey, N.L. Presente. En relación a su escrito de contestación del día 18 del actual, que remite a la Secretaría de la Contraloría General del Estado, en el cual manifiesta comentarios al oficio No. 406-N-3/96 que emitió esta secretaría, y al escrito que envía usted, dirigido a la C.C.P. Lucía Aurora Villarreal, secretaria de la Contraloría Municipal, señalando copia a esta dependencia estatal, mismos que refieren a la integración del procedimiento administrativo para el fincamiento y determinación de responsabilidades, me permito comunicar a usted, las siguientes observaciones: Responsabilidad administrativa acreditada por irregularidades detectadas por esta secretaría.-Derivado de la revisión practicada a la presidencia municipal de Monterrey a 33 obras del Convenio de Desarrollo Social 1995 se desprenden las siguientes irregularidades: I. Cobros indebidos a beneficiarios en 33 obras debido a que fueron federalizados (pagadas totalmente por la Federación) en el mes de noviembre de 1995, y servidores públicos municipales las documentaron, cobraron y requirieron en los primeros meses del año de 1996, incluyendo mayor cantidad de la señalada originalmente en la estructura financiera. II. Documentación indebida a cargo de beneficiarios por la cantidad de $2’300,776.08 en lugar de $2’008,437.00, resultando una diferencia en perjuicio de los beneficiarios de las obras por la cantidad de $292,338.92 exigida por servidores públicos municipales a sabiendas de no ser la debida, conforme a la estructura financiera autorizada originalmente. III. Exigencia indebida de pagos efectuados por la cantidad de $576,126.06 al mes de noviembre de 1996, y actualmente asciende al monto de $672,952.50 según información de la propia presidencia municipal de Monterrey; bajo requerimientos, citatorios y convenios a los beneficiarios, comprobados según estados de cuenta y copias de los enteros de los beneficiarios, en los cuales incluyen recargos por rezago en los pagos señalados. IV. Gestiones recientes de cobro a beneficiarios por concepto de aportaciones, e incluso citatorios de la presidencia municipal para que se presenten a pagar en lo que respecta a 20 obras del Convenio de Desarrollo Social 1995, que se describen en informe enviado a través del oficio No. 394-N-3/96 emitido por esta secretaría. Las conductas cometidas por los servidores públicos municipales están acreditadas documentalmente y se constatan por las versiones de los beneficiarios de las obras mencionadas y por auditores de esta secretaría. Conforme a la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos para el Estado de Nuevo León, los servidores públicos municipales incurrieron en el incumplimiento de la obligación establecida en la fracción II del artículo 32 que señala: ‘Formular y ejecutar legalmente en su caso, los programas y presupuestos correspondientes a su competencia, y cumplir las leyes y normas que determinen el manejo de recursos económicos públicos.’. En consecuencia existe responsabilidad administrativa de los servidores públicos municipales dependientes de la Tesorería Municipal, de la Coordinación del Programa de Superación a la Pobreza y otros servidores públicos, sean o no de elección popular, que resulten involucrados en las operaciones de referencia, e incluso de las que le resulten al propio presidente municipal por ser el responsable de conducir los programas de obras y servicios y vigilar el cumplimiento de las acciones de las dependencias de la administración pública municipal a su cargo, derivadas de acciones al efectuar cobros indebidos por obras que se encuentran totalmente pagadas por la Federación, en virtud de que no cumplieron con las normas que determinan el manejo de los recursos económicos públicos (estructura financiera modificada), es decir, se aprovecharon de la ignorancia de los beneficiarios causándoles daños y perjuicios a sus patrimonios, cuyas acciones en lugar de superar la pobreza, generaron el empobrecimiento de los beneficiarios, al exigir pagos indebidos con posterioridad a la federalización de las obras, e incluso se aprovecharon de lo recaudado para depositarlo en cuentas bancarias municipales que posiblemente generaron rendimientos sobre los montos entregados por los beneficiarios, independientemente de no cumplir con los principios y propósitos del Programa de Superación de la Pobreza, máxime que los propios servidores públicos municipales involucrados conocen que la aportación municipal comprometida en la estructura financiera modificada no sería erogada y ejercida, por ende, pretenden justificar que no tenían lineamientos específicos por parte de las dependencias federal y estatal normativas, y sí conocen con certeza la no utilización de la aportación municipal, e implícitamente el cobro indebido y doloso de la aportación de los beneficiarios. Asimismo el artículo 36 del ordenamiento legal mencionado establece: ‘En caso de aplicación de sanciones económicas por beneficios obtenidos y daños y perjuicios causados por incumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo 32, se aplicará un tanto igual al del lucro obtenido o de los daños y perjuicios causados.’, es decir, en cantidad líquida se determina en $1’345,905.00, que corresponde a un tanto más del monto de $672,952.50 que se encuentra en proceso de reintegro. En caso de no cumplir con la totalidad de los reintegros, los saldos que resulten junto con los rendimientos obtenidos se determinan como daños y perjuicios actualizados, montos que determinados en cantidad líquida deberá ser impuesta de manera solidaria y mancomunada a los servidores públicos municipales involucrados. Por otra parte, en los escritos de referencia se aparta de la legalidad para instruir los procedimientos de fincamiento y determinación de responsabilidades, toda vez que ordena a la Secretaría de la Contraloría Municipal abrir el expediente administrativo de investigación contra servidores públicos que laboran en esa dirección a su cargo, y no contra los servidores públicos operativos involucrados en los cobros indebidos, además injustificada e incorrectamente le otorga usted facultades a la Secretaría de la Contraloría Municipal de imponer las sanciones establecidas en el artículo 34 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos para el Estado. En ese orden de ideas, de conformidad con el artículo 37 y 38 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos para el Estado, las resoluciones derivadas del procedimiento de responsabilidades deben ser emitidas por el superior jerárquico de los servidores públicos responsables, siendo en el asunto que nos ocupa, que corresponde al Ayuntamiento de Monterrey ejecutar tal atribución y responsabilidad; lo anterior de conformidad a lo dispuesto por el artículo 10 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal que señala: ‘Los Ayuntamientos serán cuerpos colegiados deliberantes y autónomos; constituirán el órgano responsable de administrar cada Municipio y representarán la autoridad superior en los mismos.’. Con base en lo anterior, y en irrestricto respeto a la autonomía municipal, suplico gire sus apreciables instrucciones para instruir el fincamiento y determinación de responsabilidades, conforme a los procedimientos establecidos en la ley de la materia, y nos remita a la brevedad posible las resoluciones emitidas por el R. Ayuntamiento de Monterrey. Sin otro asunto por el momento, aprovecho la ocasión para reiterarle las seguridades de mi distinguida consideración. Atentamente Sufragio Efectivo. No Reelección el C. secretario de la Contraloría General del Estado Lic. Ó.A.G.."

Ahora bien, los artículos 108, 109 y 113 de la Constitución General de la República, disponen:

"Art. 108. Para los efectos de las responsabilidades a que alude este título se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros de los Poderes Judicial Federal y Judicial del Distrito Federal, a los funcionarios y empleados y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la administración pública federal o en el Distrito Federal, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones.

"El presidente de la República, durante el tiempo de su encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y delitos graves del orden común.

"Los gobernadores de los Estados, los diputados a las Legislaturas Locales y los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales, serán responsables por violaciones a esta Constitución y a las leyes federales, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales.

"Las Constituciones de los Estados de la República precisarán, en los mismos términos del primer párrafo de este artículo y para los efectos de sus responsabilidades, el carácter de servidores públicos de quienes desempeñen empleo, cargo o comisión en los Estados y en los Municipios."

"Art. 109. El Congreso de la Unión y las Legislaturas de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones:

"I. Se impondrán, mediante juicio político, las sanciones indicadas en el artículo 110 a los servidores públicos señalados en el mismo precepto, cuando en el ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho.

"No procede el juicio político por la mera expresión de ideas;

"II. La comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguida y sancionada en los términos de la legislación penal; y

"III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones.

"Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas se desarrollarán autónomamente. No podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones de la misma naturaleza.

"Las leyes determinarán casos y las circunstancias en los que se deba sancionar penalmente por causa de enriquecimiento ilícito a los servidores públicos que durante el tiempo de su encargo, o por motivos del mismo, por sí o por interpósita persona, aumenten sustancialmente su patrimonio, adquieran bienes o se conduzcan como dueños sobre ellos, cuya procedencia lícita no pudiesen justificar. Las leyes penales sancionarán con el decomiso y con la privación de la propiedad de dichos bienes, además de las otras penas que correspondan.

"Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante la presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión respecto de las conductas a las que se refiere el presente artículo."

"Art. 113. Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos, determinarán sus obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas. Dichas sanciones, además de las que señalen las leyes, consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así como en sanciones económicas, y deberán establecerse de acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales causados por sus actos u omisiones a que se refiere la fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y perjuicios causados."

De la lectura de estas disposiciones, se advierte, en primer lugar, la intención del Constituyente de regular a ese alto rango la vigilancia de todos los servidores públicos, a fin de garantizar la transparencia de su conducta en el ejercicio de sus funciones, dejando claramente definida la necesidad de responsabilizarlos, mediante los lineamientos generales, cuyo desarrollo y especificación encomienda a las Constituciones Locales y a las leyes, tanto federales como estatales.

También se advierte que la Constitución General de la República prevé, en los artículos transcritos, tres distintas formas de responsabilidad: una política, cuando en el ejercicio de sus funciones, los servidores públicos adopten conductas que perjudiquen los intereses públicos básicos o el buen despacho de los asuntos respectivos; otra de carácter penal, por los delitos perpetrados por dichos servidores; y una más de índole administrativa, por los actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que los servidores públicos deben cumplir en sus cargos; estas responsabilidades, como ya se indicó, son reglamentadas en las leyes secundarias, siendo importante destacar para efectos de este asunto, que los funcionarios públicos al servicio del Municipio sin excepción, están sujetos a dichas responsabilidades políticas, penales y administrativas y, asimismo, que el propio artículo 108 constitucional ordena a los Constituyentes y Legislaturas Locales la expedición de las normas relativas, tanto en relación con los servidores del Estado, como en lo atinente a los de los Municipios.

Íntimamente relacionada con los preceptos constitucionales acabados de transcribir, la fracción I del artículo 115 de la Carta Magna establece, en los párrafos tercero, cuarto y quinto, que:

"Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan.

"En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebrasen nuevas elecciones, las legislaturas designarán entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los periodos respectivos.

"Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley."

Si en los términos de las disposiciones transcritas, las Legislaturas Estatales tienen facultades para suspender Ayuntamientos, declarar que han desaparecido, así como para suspender o revocar el mandato de sus miembros, por alguna causa grave prevista en la ley, obvia es la relación con los preceptos constitucionales sobre responsabilidades anteriormente transcritos, porque esas "causas graves" deben tener su génesis, en la mayoría de los casos, en la actualización o incidencia de alguna de dichas responsabilidades: política, penal o administrativa.

Basados en los aludidos preceptos de la Carta Magna, los artículos 63, fracción V, 105, 107, 110, 112 y 115, de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, establecen:

"Artículo 63. Pertenece al Congreso:

"...

"V.E. las bases generales a las que deberán sujetarse los Ayuntamientos para la formación de los reglamentos respectivos."

"Artículo 105. Para los efectos de lo preceptuado en este título, se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial, a los servidores o empleados y en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza, en la administración pública, ya sea del Estado o los Municipios; quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones."

"Artículo 107. El Congreso del Estado expedirá la ley de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas conducentes a sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en responsabilidad, de conformidad con las siguientes prevenciones:

"I. No procede el juicio político por la mera expresión de ideas;

"II. La comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguida y sancionada en los términos del Código Penal; y

"III. Se aplicarán sanciones administrativas a los servidores públicos por los actos u omisiones que sin constituir delito, puedan afectar la eficiencia y buena marcha de los asuntos públicos.

"Los procedimientos para la aplicación de las sanciones mencionadas se desarrollarán autónomamente por el órgano correspondiente."

"Artículo 110. Podrán ser sujetos de juicio político los diputados al Congreso del Estado, los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, los Jueces, el procurador general de Justicia, los secretarios y subsecretarios encargados de despacho del Ejecutivo, el oficial mayor de Gobierno, los directores generales o sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos, así como los presidentes municipales, regidores, síndicos y alcaldes judiciales."

"Artículo 112. Para proceder penalmente contra el gobernador del Estado, los diputados al Congreso del Estado, los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, los Magistrados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, el procurador general de Justicia, los secretarios del Ejecutivo, así como los presidentes municipales, regidores y síndicos, por la comisión de delitos durante el tiempo de su cargo, la Cámara de Diputados declarará por mayoría absoluta de los miembros que la forman y previa audiencia del acusado, si ha o no lugar a proceder contra el inculpado ..."

"Artículo 115. Las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos determinarán sus obligaciones."

Por su parte, la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Nuevo León, en sus artículos 2o. y 24, fracción VII, dispone:

"Art. 2o. El gobernador del Estado, titular del Poder Ejecutivo y jefe de la administración pública, tendrá las atribuciones que le señalen: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado de Nuevo León, la presente ley, y las demás leyes, reglamentos y disposiciones jurídicas vigentes en el Estado."

"Art. 24. A la Contraloría General del Estado le corresponde el despacho de los siguientes asuntos: ... VII. Vigilar el correcto cumplimiento de los convenios de coordinación que el Estado celebre con los Municipios de la entidad en cuanto de ellos se derive la inversión de fondos estatales ..."

A su vez, la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, establece lo siguiente, en los preceptos que se transcriben:

"Art. 26. Son atribuciones y responsabilidades de los Ayuntamientos: a) En materia de régimen interior: ... VII. Elaborar, aprobar y actualizar los reglamentos municipales necesarios para el mejor funcionamiento del Ayuntamiento en beneficio general de la población de conformidad con las bases generales que contiene esta ley."

"Art. 160. Los reglamentos municipales son ordenamientos jurídicos que establecen normas de observancia obligatoria para el propio Ayuntamiento y para los habitantes del Municipio con el propósito de ordenar armónicamente la convivencia social en el territorio municipal y buscar el bienestar de la comunidad."

"Art. 161. Los reglamentos municipales serán expedidos por los propios Ayuntamientos quienes los aprobarán ajustándose a las bases normativas que se señalan en la presente ley, y su vigencia surtirá efectos a partir de su publicación en el Periódico Oficial del Estado."

Finalmente, la Ley de Responsabilidades de Servidores Públicos para el Estado de Nuevo León (vigente hasta el veintiocho de enero de mil novecientos noventa y siete), ordena en sus artículos 2o., 3o., 45 y 46, lo siguiente:

"Artículo 2o. Son sujetos de esta ley, los servidores públicos mencionados en el artículo 105 de la Constitución Política del Estado."

"Artículo 3o. Son autoridades competentes, para aplicar la presente ley:

"I. El H. Congreso del Estado.

"II. El H. Tribunal Superior de Justicia del Estado.

"III. El H. Tribunal de Arbitraje del Estado.

"IV. La Dirección General de Contraloría del Estado.

"V. Los demás órganos jurisdiccionales o administrativos que determinen las leyes."

"Artículo 45. La Dirección General de Contraloría del Estado y su equivalente en los Gobiernos Municipales está facultada para solicitar en sus visitas de inspección o auditoría, en forma debidamente fundada y motivada a los servidores públicos, sus declaraciones fiscales anuales de ingresos o una relación de sus bienes, cuando advierta que se han ejercido partidas de egresos, sin la debida justificación o apartándose de las autorizaciones respectivas, o de los procedimientos que las leyes determinen para el manejo de los recursos económicos, y existan signos de riqueza, ostensibles y notoriamente superiores a los ingresos que pudiera tener el servidor en la función, cargo, empleo o comisión encomendadas."

"Artículo 46. La Dirección General de Contraloría del Estado o las municipales, podrán ordenar la práctica periódica de visitas de inspección y auditorías a las diversas dependencias gubernamentales."

Como ya se indicó, de lo dispuesto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte la obligación ineludible de todo servidor público dependiente de cualquiera de las entidades de gobierno, federal, estatal y municipal, de obrar de tal manera que se salvaguarde la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de las funciones, empleo o cargo; y al efecto, se dispone también la necesidad y obligación del Congreso de la Unión y de las Legislaturas Locales de expedir genéricamente las leyes de responsabilidades, las normas conducentes a aplicar las sanciones que en su caso pudieran resultar y los procedimientos, autoridades y órganos al respecto encargados, a efecto de determinar e imponer las que correspondan, ya sean de carácter administrativo o bien, de naturaleza política o penal.

Dicha obligación ha sido recogida por el Constituyente y el legislador del Estado de Nuevo León; y así, la Constitución Local, según se desprende de los preceptos invocados, dispone la expedición de las bases generales a las que deberán sujetarse los Ayuntamientos para la formulación de sus reglamentos; precisa el carácter de servidores públicos estatales y municipales para efectos de sus responsabilidades en el desempeño de sus funciones y las obligaciones que han de corresponderles, que se fijarán en las leyes secundarias locales, a las cuales se sujetarán los Municipios.

La relación concordante de los preceptos transcritos permite inferir lo siguiente:

A. La Constitución Federal otorga facultades expresas a las Constituciones Estatales para establecer lo relativo a las responsabilidades en que pueden incurrir los servidores públicos del Estado y de los Municipios.

B. De acuerdo con el artículo 115 de la Carta Magna, las responsabilidades en que puedan incurrir los servidores públicos municipales son susceptibles de ser declaradas y sancionadas en lo conducente por la Legislatura Local.

C. De conformidad con esas facultades, la Constitución del Estado de Nuevo León establece que, para efectos de responsabilidades, se reputan como servidores públicos, entre otros, todos aquellos que desempeñen un cargo, empleo o comisión en los Municipios.

D. Al Congreso del Estado compete expedir la ley de responsabilidades de los servidores públicos y las demás normas tendientes a sancionar a quienes incurran en responsabilidad.

E. Los presidentes municipales, regidores, síndicos y alcaldes de los Municipios pueden ser sujetos a juicio político; y del juicio de procedencia en contra de los mencionados servidores municipales conoce la Cámara de Diputados.

F. De la misma forma, en congruencia con las normas constitucionales de tipo federal y local, la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Nuevo León, dispone que corresponde a la Contraloría General del Estado, entre otras atribuciones, vigilar el correcto cumplimiento de los convenios de coordinación entre el Estado y los Municipios por lo que se refiere a la inversión de fondos estatales, ordenar visitas de inspección, solicitar informes, así como recibir la declaración patrimonial de los servidores públicos en los términos de la ley de responsabilidades del Estado.

De todo lo anterior ha de llegarse a la necesaria conclusión de que la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Nuevo León no es inconstitucional al otorgar competencia al contralor general del Estado para investigar la responsabilidad del presidente municipal de Monterrey por la ejecución de 33 obras del Convenio de Desarrollo Social 1995; y ello, no sólo por la interpretación puramente formal de los preceptos, sino por las atribuciones materiales de vigilancia del correcto cumplimiento de los convenios de coordinación que permiten a los Municipios la inversión de fondos estatales (artículo 24, fracción VIII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado).

De igual manera, las conclusiones de responsabilidad determinadas por la Contraloría General del Estado de Nuevo León al presidente municipal de Monterrey, por irregularidades en su actuación, respecto de las obras que se realizaron con recursos federales, al ordenar cobros indebidos, no invaden la esfera de competencia de dicho Municipio, pues el examen sistemático y congruente de las disposiciones constitucionales federales y legales, llevan a considerar que dicha contraloría tiene facultades para ello.

Dice la actora, por otra parte, que el artículo 45 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos para el Estado de Nuevo León, hace la distinción competencial de los órganos controladores del Estado y del Municipio, al establecer que en los Gobiernos Municipales existen órganos equivalentes a la Dirección General de la Contraloría del Estado, con lo que se está admitiendo que cada Gobierno Municipal esté facultado para sancionar a los funcionarios municipales y no la contraloría estatal.

Resulta inaceptable esta propuesta en cuanto lleva la intención de sostener que la contraloría estatal no puede investigar a ningún funcionario del Municipio, sino que todos ellos, deben ser investigados por los propios órganos del Gobierno Municipal.

Lo inaceptable deriva de que de la interpretación armónica de las disposiciones legales que han sido transcritas, no se sigue de modo lógico que excluyan la competencia de la contraloría para investigar al presidente municipal, regidores, síndicos, alcaldes y los servidores electos popularmente; por el contrario, como se ha explicado a lo largo de este estudio, dicha autoridad sí cuenta con esas atribuciones y la ley que se las otorga es acorde con lo dispuesto por el artículo 115 constitucional.

Independientemente de lo anterior, de las facultades establecidas en artículo 45 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos, se ve que los órganos municipales equivalentes a la contraloría están facultados para hacer visitas de inspección y auditoría y para pedir a los servidores públicos, llegado el caso, sus declaraciones fiscales, o una relación de sus bienes, pero no aparece que tal artículo en particular, le dé competencia para investigar aquellas conductas de responsabilidad que se reservan a la contraloría del Estado.

Por lo demás, debe subrayarse que la autoridad demandada, en el oficio 454-N-02./96, de fecha 19 de diciembre de 1996, no impuso sanción alguna al presidente municipal, sino que:

"... De conformidad con el artículo 37 y 38 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos para el Estado, las resoluciones derivadas del procedimiento de responsabilidades deben ser emitidas por el superior jerárquico de los servidores públicos responsables, siendo en el asunto que nos ocupa, que corresponde al Ayuntamiento de Monterrey ejecutar tal atribución y responsabilidad; lo anterior de conformidad a lo dispuesto por el artículo 10 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, que señala: Los Ayuntamientos serán cuerpos colegiados deliberantes y autónomos; constituirán el órgano responsable de administrar cada Municipio y representarán la autoridad superior en los mismos. Con base en lo anterior, y en irrestricto respeto a la autonomía municipal, suplico gire sus apreciables instrucciones para instruir el fincamiento y determinación de responsabilidades, conforme a los procedimientos establecidos en la ley de la materia y nos remita a la brevedad posible las resoluciones emitidas por el R. Ayuntamiento de Monterrey."

En los términos de los preceptos constitucionales y legales invocados, el Municipio Libre, como base de la división territorial y de la organización política y administrativa, goza de autonomía en su régimen interno, pero siempre sujeto a las leyes del Estado del que forma parte, lo mismo que a las de la Federación, como corresponde a cualquier entidad política que se halle regida por el Pacto Federal, pues la sujeción a dichas leyes y la corresponsabilidad que entre sí guardan las distintas entidades políticas, constituyen la cohesión del Estado mexicano y la razón de ser del régimen de gobierno republicano, representativo y popular; ello permite concluir que los actos en esta vía combatidos en modo alguno pueden considerarse como de invasión de esferas o atribuciones que corresponden al Municipio y que vulnere el artículo 115 de la Constitución General de la República. Como ha quedado plenamente establecido, son acordes con lo que dispone la Constitución Federal, la cual, como Ley Suprema, impone el deber de preservar la honesta y eficiente conducta de todos los funcionarios públicos y de instrumentar la consecución de ese fin mediante la expedición de las leyes secundarias correspondientes.

Por esto, deben declararse infundados los argumentos aquí resumidos con los números 5 y 6.

SEXTO.-Es ineficaz el planteamiento hecho en el inciso 7, relativo a que "no corresponde a la Secretaría de la Contraloría General de Gobierno del Estado el pretender determinar y liquidar sanciones económicas y daños y perjuicios. En primer lugar, porque no hubo infracción alguna y, en segundo, porque tal proceder es propio de una decisión del órgano jurisdiccional, dictada en juicio, en el que se dé a los servidores públicos municipales el derecho de audiencia y se les instruya el debido proceso legal".

Quedó establecido ya que tal autoridad sí es competente para investigar la responsabilidad en que incurrió el presidente municipal de Monterrey; es decir, que su actuación no invadió la esfera de competencia del Municipio actor. Así, los alegatos en el sentido de que no son ciertos los hechos que motivaron la infracción, así como que debió seguirse un juicio previo ante el órgano jurisdiccional, antes de que se emitiera la resolución, son ineficaces, por inatendibles, pues se refieren a un tema diverso del de invasión de esferas.

SÉPTIMO.-Tampoco es verdad que la Contraloría General del Estado sea un órgano intermedio entre el Estado y el Municipio.

Efectivamente, lo que se pretende con la prohibición constitucional de que existan autoridades intermedias es evitar la subsistencia de sistemas viciados que elevaban a ciertas personas "de confianza", como los llamados "jefes políticos", a la calidad de intercesores que, validos de su influencia con los gobernadores, predominaban sobre los mandatarios electos popularmente en el Municipio, resultado perjudicial que de ningún modo se produce en la especie porque independientemente de que la Contraloría tiene regulados su estructura, organización y funcionamiento en las disposiciones legales y reglamentarias conducentes, no es un intermediario con el Gobierno Estatal, sino parte relevante de éste, de manera que su intervención con actos como el examinado, implica trato directo entre el Gobierno del Estado y el Municipio de Monterrey.

Es ilustrativa, sobre esto, la siguiente tesis jurisprudencial:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD INTERMEDIA PROHIBIDA EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. CARACTERÍSTICAS GENERALES QUE LA IDENTIFICAN.-El Constituyente de 1917 impuso la prohibición de ‘autoridad intermedia’ a que se refiere la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en atención a situaciones de hecho, según informa la historia, en virtud de las cuales se creaban, por debajo de los Gobiernos Estatales, personas conocidas como ‘jefes políticos’ que detentaban un poder real y de hecho reconocido por el gobernador, en virtud del cual se cumplían las órdenes de éste y servía para que la autoridad tuviera medios inmediatos de acción y centralización. Tomando en consideración lo anterior, debe establecerse que una autoridad, ente, órgano o persona de que se trate, no debe tener facultades o atribuciones que le permitan actuar de manera independiente, unilateral y con decisión, que no sea resultado o provenga de manera directa de los acuerdos o decisiones tomados por los diferentes niveles de gobierno dentro del ámbito de sus respectivas facultades, a efecto de impedir que la conducta de aquéllos se traduzca en actos o hechos que interrumpan u obstaculicen la comunicación directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio, o que impliquen sustitución o arrogación de sus facultades."

(Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, junio de 1997, tesis P./J. 50/97, página 343).

En consecuencia, debe declararse infundado el concepto de invalidez a que se refiere el punto 8 del resumen.

OCTAVO.-Finalmente, en el último de los planteamientos la parte actora aduce que: "causa lesión a mis derechos la aplicación retroactiva e inexacta de los artículos 50, fracción XIX, 57, fracciones I y II, y 58 de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos, por no atender el artículo tercero transitorio de ésta que expresamente dispone que los procedimientos para determinar responsabilidades administrativas que se encuentren en trámite serán resueltos de conformidad con la ley de responsabilidades que se abroga".

La ineficacia de este argumento radica en que en autos no consta que se hubiere aplicado la actual Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Monterrey, pues los oficios que obran en autos son de fecha anterior a su entrada en vigor; además de que la parte actora tampoco manifiesta de qué manera se traduce esto en una invasión de esferas competenciales.

Ante el resultado de este estudio, procede declarar infundadas las pretensiones de la actora y concluir sobre la validez de los actos y ley impugnados en la presente controversia.

Por lo expuesto y con apoyo en el artículo 105 de la Constitución General de la República, se resuelve:

PRIMERO.-Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, respecto de los temas que se precisan en la parte final del considerando primero de este fallo.

SEGUNDO.-Es procedente la controversia constitucional planteada por el Ayuntamiento del Municipio de Monterrey del Estado de Nuevo León.

TERCERO.-La parte actora no probó su acción y en consecuencia, se declara la validez de los actos impugnados, que fueron precisados en el primer resultando de esta sentencia.

N., por medio de oficio a las partes y en su oportunidad archívese el expediente.

Así lo resolvió el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión del día veintinueve de junio de mil novecientos noventa y ocho, por unanimidad de once votos de los señores Ministros: S.S.A.A., M.A.G., J.V.C. y C., J.D.R., G.D.G.P., J. de J.G.P., G.I.O.M., H.R.P., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente J.V.A.A.. Fue aprobado el proyecto, con ponencia del señor M.J. de J.G.P..