Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 40/2008. MUNICIPIO DE BOCA DEL RÍO, ESTADO DE VERACRUZ.

MINISTRO PONENTE: A.Z. LELO DE LARREA.

SECRETARIA: Y.P.F.C..

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día tres de noviembre de dos mil diez.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Recepción de la demanda, autoridades demandadas y norma general o actos impugnados. Por oficio recibido el doce de marzo de dos mil ocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, G.M.C., síndico y representante legal del Ayuntamiento del Municipio de Boca del Río, Estado de Veracruz de I. de la Llave, promovió controversia constitucional en contra de las autoridades y por los actos que a continuación se señalan:

a) De la Diputación Permanente de la Sexagésima Primera Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz se reclama el acuerdo de fecha veintiuno de febrero de dos mil ocho, mediante el cual se aprueban tanto la convocatoria para la elección de agentes y subagentes municipales que fungirán durante el periodo comprendido entre el primero de mayo de dos mil ocho al treinta de abril de dos mil once, para el Municipio de Boca del Río, Estado de Veracruz de I. de la Llave, como los procedimientos de elección señalados en la misma.

b) Del Poder Legislativo Estatal se reclaman los artículos 33, fracción XV, inciso b), de la Constitución Política Local, 18, fracción XV, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz y las disposiciones que en la Ley Orgánica del Municipio Libre otorgan atribuciones al Congreso del Estado y a su Diputación Permanente para sancionar y aprobar el procedimiento y la convocatoria para la designación de dichos servidores públicos municipales.

c) Del Poder Ejecutivo Estatal se reclaman el artículo 33, fracción XV, inciso b), de la Constitución Política Local y las disposiciones que en la Ley Orgánica del Municipio otorgan atribuciones al Congreso del Estado y a su Diputación Permanente para sancionar y aprobar el procedimiento y la convocatoria para la designación de dichos servidores públicos municipales.

No obstante que en el apartado correspondiente del escrito de demanda, la parte actora únicamente reclamó la invalidez del acuerdo de fecha veintiuno de febrero de dos mil ocho, de la lectura de los conceptos de invalidez se advirtió que también se controvirtieron los preceptos legales antes señalados, razón por la cual, el entonces Ministro instructor los tuvo por impugnados y como autoridad demandada, al Poder Ejecutivo Estatal, por ser él quien promulgó las normas referidas, salvo la contenida en la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado.

SEGUNDO. Antecedentes. En la demanda se señalaron como antecedentes del caso los siguientes:

1) La Ley Orgánica del Municipio Libre señala en sus artículos 61 y 62, que los agentes y subagentes municipales son servidores públicos que funcionarán como auxiliares de los Ayuntamientos dentro de sus respectivas demarcaciones; por su parte, el artículo 34, fracción XXXVIII, de la misma ley, dispone como atribución de los Ayuntamientos, participar en la elección de agentes y subagentes municipales.

2) En el título octavo de la propia ley se establece que los Ayuntamientos son los responsables en la preparación, desarrollo y vigilancia de la aplicación de los procedimientos de elección de los agentes y subagentes municipales, quienes podrán ser electos mediante los procedimientos de auscultación, consulta ciudadana o voto secreto, y que la aplicación de esos procedimientos y de la convocatoria correspondiente también será aprobada por el Ayuntamiento, en sesión de Cabildo, la que se remitirá al Congreso del Estado, mismo que los sancionará y aprobará.

3) Que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 174, fracción IV, de la Ley Orgánica del Municipio Libre, el Ayuntamiento del Municipio de Boca del Río procedió a celebrar la tercera sesión ordinaria de Cabildo, de fecha dieciocho de enero de dos mil ocho, según consta en el acta número cuatro, en la cual se aprobó por mayoría de votos la convocatoria para la elección de agente municipal del Municipio de Boca del Río, Veracruz, aprobando que ésta se realizará a través del procedimiento de auscultación previsto en la fracción I del artículo 172(1) de la ley mencionada.

4) Mediante oficio SEC/49/08, de fecha dieciocho de enero de dos mil ocho, dirigido a la presidenta del Congreso del Estado, se remitió copia certificada del acuerdo de Cabildo antes mencionado, así como la convocatoria aprobada, a fin de que dicho Congreso sancionara y aprobara la convocatoria y el procedimiento de elección del único agente municipal que existe en el Municipio, el cual fue recibido el veintidós de enero de dos mil ocho.

5) Mediante oficio de fecha veintiuno de febrero de dos mil ocho, suscrito por la diputada presidenta y el diputado secretario del Congreso del Estado, se informó al presidente del Municipio de Boca del Río, Veracruz, que en sesión ordinaria de esa misma fecha, se aprobó el acuerdo que constituye el acto impugnado en la presente controversia, mediante el cual se modificó la convocatoria para la elección de agentes y subagentes de ese Municipio cambiando el procedimiento de auscultación que había sido aprobado por el Cabildo del Ayuntamiento, por el procedimiento de voto secreto.

TERCERO. Artículos constitucionales que se estiman violados y conceptos de invalidez. El actor estimó violados los artículos 1o., 14, 16 y 115, fracción I, párrafo primero y fracción II, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, argumentando en sus conceptos de invalidez lo siguiente:

1) Que las facultades consistentes en la aprobación del procedimiento de designación de agentes y subagentes municipales, conferidas al Congreso del Estado por la legislación local veracruzana, contravienen lo dispuesto por el artículo 115, fracción I, primer párrafo y fracción II, párrafo segundo, de la Constitución Federal.

Lo anterior en virtud de que de conformidad con los artículos 116, fracción IV, inciso a) y 18, ambos de la Constitución Local, interpretados a contrario sensu, así como el 61 de la Ley Orgánica del Municipio Libre para el Estado de Veracruz, los agentes y subagentes municipales son servidores públicos que funcionan como auxiliares administrativos de los Ayuntamientos, por lo que no entran en la categoría de ediles, ni están sujetos de manera estricta a una elección mediante sufragio universal, libre, secreto y directo.

Entonces, si los agentes y subagentes municipales son auxiliares de la administración pública municipal dentro de sus congregaciones y rancherías, la forma de designarlos es una atribución que el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reserva expresamente a los Ayuntamientos.

De ahí que se estime que el artículo 33, fracción XV, inciso b), de la Constitución Política Local, el artículo 18, fracción XV, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz-Llave, y las disposiciones legales que en la Ley Orgánica del Municipio Libre otorgan atribuciones al Congreso del Estado y a su Diputación Permanente para sancionar y aprobar el procedimiento y la convocatoria para la designación de dichos servidores públicos municipales, resultan contrarias al espíritu del artículo 115, fracción I, primer párrafo y fracción II, párrafo segundo, de la Constitución Federal, toda vez que atentan contra la autonomía de gestión y administración del Municipio de Boca del Río por parte del órgano legislativo del Estado.

2) Que la Diputación Permanente del Congreso del Estado de Veracruz vulnera la autonomía del Municipio de Boca del Río, Veracruz, y que el acto que se le demanda está afectado de invalidez e inconstitucionalidad.

Sostiene la parte actora, que el acto cuya invalidez demanda fue emitido por la Diputación Permanente de la Sexagésima Primera Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz, en contravención a lo establecido por el artículo 4o. de la Constitución Política Local, que dispone que las autoridades sólo tienen las atribuciones concedidas expresamente por la ley.

Lo anterior, porque la facultad de emitir la convocatoria para la elección de agentes y subagentes municipales, corresponde exclusivamente al Ayuntamiento con la aprobación de su Cabildo, toda vez que el artículo 35, fracción XXXVIII, de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz-Llave dispone que es una atribución del Ayuntamiento participar en la elección de agentes y subagentes municipales, que el título octavo del cuerpo normativo en cita señala que es responsabilidad de los Ayuntamientos la preparación, desarrollo, vigilancia y aplicación de los procedimientos de elección de los agentes y subagentes municipales, y que ello se podrá realizar mediante los procedimientos de auscultación, consulta ciudadana o voto secreto, y que la aplicación de estos procedimientos se hará conforme a la convocatoria respectiva, que será emitida por el Ayuntamiento con la aprobación del Cabildo y sancionada previamente por el Congreso del Estado o la Diputación Permanente (párrafo tercero de la fracción III del artículo 172 de la ley citada).

Que en ejercicio de esa facultad exclusiva, el Ayuntamiento del Municipio de Boca del Río aprobó la convocatoria para la elección del único agente municipal que existe en esa localidad, mediante el procedimiento de auscultación, mismo que fue sustituido por el de voto secreto por el Congreso del Estado, no obstante que el artículo 33, fracción XV, inciso b), de la Constitución Política del Estado de Veracruz y el artículo 18, fracción XV, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado señalan como atribución del Congreso Local aprobar los procedimientos de elección de los agentes y subagentes municipales, sin que ello le otorgue atribuciones para sustituir el procedimiento escogido por el Ayuntamiento con aprobación del Cabildo.

Que el Congreso se encuentra constreñido a aprobar los procedimientos y convocatoria elegidos por el Ayuntamiento con aprobación de su Cabildo; pues la redacción legal no incluye como atribuciones el analizar, discutir o sustituir el procedimiento y convocatoria mencionados, de modo que la actuación del Congreso viola el principio jurídico consistente en que las autoridades solamente pueden realizar los actos que expresamente le confieran las leyes y reglamentos.

Respecto de las facultades de la entidad que emitió el acto impugnado, la parte actora aduce que el artículo 33, fracción XV, inciso b), de la Constitución Política del Estado de Veracruz dispone que es atribución del Congreso aprobar, con el voto de las dos terceras partes de sus integrantes, los procedimientos de elección de los agentes y subagentes municipales, mientras que el artículo 41 de la Constitución Local, que regula las atribuciones de la Diputación Permanente, no contempla expresamente como atribución de dicho órgano legislativo el sancionar y aprobar el procedimiento y convocatoria para la elección de agentes y subagentes municipales, lo que se corrobora con la fracción X de dicho artículo que limita las facultades de este órgano legislativo a las demás que expresamente le confiera la Constitución.

En conclusión, señala la parte actora, es facultad del Congreso del Estado de Veracruz, sancionar y aprobar por mayoría calificada de las dos terceras partes de sus integrantes, el procedimiento y la convocatoria para la elección de agentes y subagentes municipales, expedida por el Ayuntamiento con la aprobación del Cabildo, y no de su Diputación Permanente.

Lo anterior, no obstante que los artículos 171, fracción III, párrafo tercero y 174, fracciones II, IV, VI y VII, de la Ley Orgánica del Municipio Libre de Veracruz señalen que es facultad del Congreso del Estado y también de la Diputación Permanente el sancionar y aprobar el procedimiento y convocatoria para la elección de agentes y subagentes municipales emitida por el Ayuntamiento con la aprobación del Cabildo; pues la Constitución del Estado en su artículo 33, fracción XV, inciso b), en relación con el artículo 41, fracción X, dispone que dicha facultad le corresponde única y exclusivamente al Congreso del Estado por mayoría calificada de las dos terceras partes de sus integrantes; en consecuencia, esta atribución le está vedada a la Diputación Permanente, en acatamiento a lo dispuesto por el numeral 80 de la Constitución Local, que contempla el principio de supremacía constitucional.

Continúa señalando la parte actora, que si bien es cierto puede aducirse que la Diputación Permanente representa al Congreso del Estado, también lo es que la Norma Constitucional Local, adminiculada con la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado, establece que las facultades para sancionar y aprobar tanto el procedimiento como la convocatoria para la elección de agentes y subagentes municipales, le corresponde al Congreso del Estado por mayoría calificada de dos terceras partes del total de sus integrantes, por tanto, si la Diputación Permanente la integran el cuarenta por ciento del total de diputados del Congreso (veinte diputados) de los cuales la mitad son propietarios (diez diputados) y la mitad suplentes (diez diputados), resulta que aun cuando el acuerdo cuya invalidez se demanda se haya tomado por unanimidad de los diez diputados que integran la Diputación Permanente, ese número es insuficiente para alcanzar las dos terceras partes del total de integrantes del Congreso (treinta y cuatro diputados) que se requiere, necesariamente, para aprobar los procedimientos de elección de agentes y subagentes municipales, lo que invalida el acuerdo impugnado.

Por otra parte, sostiene la actora que el órgano legislativo que emitió el acto que se reclama vulneró sus garantías de audiencia, legalidad y seguridad jurídica, al sustituir el procedimiento de elección de agente municipal aprobado por el Cabildo del Ayuntamiento, sin haber sido escuchado en el Congreso del Estado.

También considera que la entidad demandada violó su garantía de legalidad establecida por el primer párrafo del artículo 16 constitucional, pues el acto impugnado no fue expedido por autoridad competente en ejercicio de sus funciones y carece de fundamentación y motivación.

Lo anterior debido a que la demandada se limitó a transcribir el acuerdo en el cual se inserta la convocatoria en la que se sustituye el procedimiento de auscultación por el de voto secreto, sin que se funde en ninguna disposición legal, sin señalar las consideraciones o argumentos que motivaron dicho acuerdo y sin precisar qué órgano del Poder Legislativo suscribe el acto cuya invalidez reclama, pues en él sólo se observan dos firmas ilegibles, sobre el nombre de L.C.G.C., que a su vez se encuentra sobre la leyenda "diputada presidenta", la otra sobre el nombre de L.T.G., que a su vez se encuentra sobre la leyenda "diputado secretario", sin especificar en qué órgano legislativo desempeñan tales cargos; es decir, no señalan la autoridad que emite dicho comunicado.

CUARTO. Por acuerdo de doce de marzo de dos mil ocho, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que le correspondió el número 40/2008 y, por razón de turno, se designó al Ministro G.D.G.P. como instructor del procedimiento.

Mediante proveído de veinticuatro de marzo de dos mil ocho, el Ministro instructor tuvo por admitida la demanda de controversia constitucional, ordenó emplazar al Poder Legislativo y Ejecutivo del Estado de Veracruz para que formularan su contestación y dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

QUINTO. Contestación de la demanda. La presidenta de la Sexagésima Primera Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz de I. de la Llave, actuando en representación de ésta, dio contestación a la demanda señalando, esencialmente, lo siguiente:

1) Respecto del primer concepto de invalidez sostiene la demandada que, contrario a lo aducido por la parte actora, el procedimiento para la elección de agentes y subagentes municipales regulado por la legislación veracruzana, no contraviene el texto de la Constitución Federal, toda vez que dichas disposiciones derivan del numeral 115, fracción II, párrafo primero, que concede facultades a los Ayuntamientos para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal expedidas por las Legislaturas de los Estados, las normas administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones que organicen la administración pública municipal, las cuales tienen por objeto establecer las bases generales de la administración pública municipal.

Que conforme a esa disposición constitucional se aprobó la Ley Orgánica del Municipio Libre para el Estado de Veracruz que desarrolla las disposiciones constitucionales relativas a la organización y funcionamiento del Municipio Libre; y que el artículo 61 al que se refiere el actor de la controversia, dispone que los agentes y subagentes municipales son servidores públicos que funcionan como auxiliares de los Ayuntamientos, que no entran dentro de la categoría de ediles ni están sujetos a la elección mediante sufragio universal, libre, secreto y directo en términos de lo que establece el artículo 116, fracción IV, inciso a), de la Constitución Federal.

Que es cierto que el artículo 33, fracción XV, de la Constitución del Estado de Veracruz faculta al Congreso para aprobar con el voto de las dos terceras partes de sus integrantes, los procedimientos de elección de los agentes y subagentes municipales, pero también lo es que éstos se regulan en la Ley Orgánica del Municipio Libre, pues así lo establece la propia Constitución Local en su artículo 68 in fine, que dispone: "Los agentes y subagentes municipales se elegirán de acuerdo a lo establecido por esta Constitución y la Ley Orgánica del Municipio Libre, la que señalará sus atribuciones y responsabilidades.".

Por tanto, concluye la parte demandada que las disposiciones de la legislación veracruzana no son inconstitucionales como asegura el actor, pues éstas derivan del mandamiento constitucional que contiene el artículo 115, fracción II, párrafo primero, cuando concede a las Legislaturas de los Estados la facultad de expedir las leyes en materia municipal relativas a su organización y funcionamiento.

2) En relación con el segundo concepto de invalidez en el que el actor sostiene que es facultad exclusiva del Congreso y no de su Diputación Permanente sancionar y aprobar por mayoría calificada de las dos terceras partes de sus integrantes, el procedimiento y la convocatoria para elección de agentes y subagentes municipales, la demandada manifiesta estar en contra de dicho criterio, por las razones siguientes:

a) El artículo 35, fracción XXXVIII, de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz señala como atribución del Ayuntamiento participar en la elección de agentes y subagentes municipales.

b) En dicho ordenamiento legal se establece que la convocatoria debe ser sancionada previamente por el Congreso del Estado o la Diputación Permanente, como se observa en el artículo 172, párrafo tercero, de la Ley Orgánica del Municipio Libre.

c) El artículo 173, fracción V, de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz dispone que aprobada la convocatoria por el Congreso del Estado o la Diputación Permanente, se devolverá a los Ayuntamientos con las modificaciones que hubiesen procedido, en su caso, para su publicación en los términos que previene el artículo 172.

d) La atribución de la Diputación Permanente está contemplada expresamente por la Ley Orgánica del Municipio Libre, y deriva de lo dispuesto en el artículo 68, segundo párrafo, in fine, de la Constitución Local, que dispone: "Los agentes y subagentes municipales se elegirán de acuerdo a lo establecido por esta Constitución y la Ley Orgánica del Municipio Libre, la que señalará sus atribuciones y responsabilidades.".

e) Que las atribuciones que el artículo 41 de la Constitución Política Local del Estado de Veracruz de I. de la Llave le confiere a la Diputación Permanente no son taxativas, ya que en la fracción X establece: "Las demás que le confiera expresamente esta Constitución".

En estas condiciones, sostiene la Diputación Permanente, al emitir el acuerdo que se combate en la controversia constitucional, lo hizo con la atribución que le concede la Ley Orgánica del Municipio Libre, respetando la atribución del Ayuntamiento a que se refiere el artículo 35, fracción XXXVIII, de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz.

Además, sostiene la demandada, el órgano de referencia tiene la posibilidad de modificar la convocatoria cuando se observe que la emisión de la misma por parte del Ayuntamiento viola disposiciones de la propia Ley Orgánica Municipal, pues el artículo 172, fracción I, de la ley referida, establece que el procedimiento de auscultación consiste en que los grupos ciudadanos representativos de una congregación o comunidad expresen, espontáneamente y por escrito, su apoyo a favor de dos ciudadanos del lugar, para que sean designados agentes o subagentes municipales, propietario y suplente; y establece como excepción a la procedencia de dicho método, el caso en que exista oposición manifiesta que se considere determinante para cambiar los resultados de la elección, lo que ocurrió en la especie.

Al respecto, señala el órgano legislativo demandado, la Diputación Permanente consideró que en el caso existía oposición manifiesta y por ello modificó el modo de elección, tomando en cuenta los siguientes documentos:

a) Oficio número 1.0.16.9./0344/2008INEGI.CSN.04.01 de fecha siete de abril de dos mil ocho, en el que el doctor A.G.F., coordinador estatal Veracruz, dirección regional oriente, informó al licenciado D.A.S., director de Servicios Jurídicos del Congreso del Estado de Veracruz de I. de la Llave, que de acuerdo a los principales resultados por localidad del II conteo de población y vivienda dos mil cinco, la congregación de S.J.N. del Municipio de Boca del Río, Veracruz, registró ciento setenta y cuatro habitantes y una población de ciento veinticuatro habitantes con dieciocho años y más.

b) Escrito fechado en el mes de febrero de dos mil ocho y recibido el quince del mismo mes y año, dirigido a la diputada L.C.G.C., como presidenta de la LXI Legislatura, mediante el cual, cincuenta y ocho habitantes de la congregación de S.J.N., Municipio de Boca del Río, solicitan que se cambie el procedimiento de auscultación en la elección de agentes y subagentes, por el de voto secreto, pues es éste el método que de común acuerdo se ha empleado desde hace varios años para elegir a los agentes y subagentes municipales en dicha localidad, en virtud de la certidumbre y claridad que les brinda.

c) El oficio número 001 fechado el dos de enero de dos mil ocho, dirigido a la diputada L.C.G.C. y recibido el catorce de febrero del mismo año, signado por: Enf. A.D.H., regidora séptima; doctor G.L.O., regidor octavo; licenciado J.C.M.X., regidor noveno; licenciado J.R.L., regidor décimo; licenciado J.S.B., regidor décimo primero y licenciada A.I.G.J., regidor décimo segundo; mediante el cual manifiestan su inconformidad en el procedimiento de auscultación por considerarlo limitativo y contrario al objetivo fundamental de darle a los centros de población correspondientes la transparencia, veracidad y certeza jurídica.

Además, sostiene la demandada que la Diputación Permanente es un órgano del Congreso del Estado que ejerce sus atribuciones en los recesos de éste, por tanto, es legal su intervención en la aprobación de los procedimientos de elección de agentes y subagentes municipales, de conformidad con el título octavo de la Ley Orgánica del Municipio Libre.

Finalmente, aduce que no se atenta contra el principio de supremacía constitucional y tampoco contra el artículo 115 de la Constitución Federal, porque la elección de los agentes y subagentes municipales no es de naturaleza electoral, es decir, no se refiere a una elección popular directa del presidente municipal, regidores y síndicos de los Ayuntamientos, sino de meros auxiliares administrativos del Ayuntamiento que compete a éste, al Congreso Local y a la Diputación Permanente, conforme lo dispone el artículo 68, segundo párrafo, de la Constitución del Estado de Veracruz y a lo establecido por la Ley Orgánica del Municipio Libre.

SEXTO. Contestación de la demanda. El titular del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave dio contestación a la demanda señalando, esencialmente, lo siguiente:

I.C. de improcedencia.

a) Procede el sobreseimiento en la presente controversia constitucional en términos de lo dispuesto en la fracción II del artículo 20 de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, interpretado a contrario sensu, no es parte demandada la entidad, poder u órgano que no hubiere emitido ni promulgado la norma general ni pronunciado el acto que sea objeto de la controversia.

En el caso que nos ocupa, el Poder Ejecutivo del Estado fue llamado a la controversia constitucional como entidad demandada, por haber promulgado alguno de los preceptos legales de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, sin embargo, no puede tener tal carácter por lo que se refiere al acuerdo de fecha veintiuno de febrero de dos mil ocho, relativo a la convocatoria para la elección de agentes y subagentes municipales para el Ayuntamiento de Boca del Río, Veracruz, toda vez que dicho acto fue aprobado y expedido por la Diputación Permanente del Congreso del Estado, y no por el Poder Ejecutivo del mismo. Tiene aplicación a lo anterior, la jurisprudencia de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL GOBERNADOR DEL ESTADO DE MORELOS NO TIENE EL CARÁCTER DE DEMANDADO, CUANDO SE COMBATE LA LEY ORGÁNICA DEL CONGRESO DE DICHO ESTADO."

b) Que se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19, en relación con el numeral 21, fracción II, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en virtud de que la publicación de la Ley Orgánica del Municipio Libre se realizó mediante Gaceta Oficial del Estado de fecha cinco de enero de dos mil uno, las reformas efectuadas a los artículos 171, 172, 174, 175, 176, 177, 179, 180 y 183, que se refieren a la elección de agentes y subagentes municipales, fueron publicadas en la Gaceta Oficial del Estado de fecha treinta y uno de diciembre de dos mil cuatro, y la subsecuente a los numerales 172 y 174, en la Gaceta Oficial del Estado de diez de febrero de dos mil cinco, en consecuencia, atendiendo tanto a la fecha de publicación de tal ordenamiento legal, como de sus reformas, se evidencia que el plazo de treinta días para interponer la demanda de controversia constitucional se encuentra prescrito.

Asimismo, sostiene que el acuerdo impugnado no es el primer acto de aplicación de la norma, puesto que en la anterior convocatoria para elección de agentes y subagentes municipales, correspondiente al periodo comprendido del primero de mayo de dos mil cinco al treinta de abril de dos mil ocho, se aplicaron las mismas disposiciones.

En cuanto a los conceptos de invalidez:

a) En cuanto a la promulgación de los preceptos legales que el Municipio actor considera que son violatorios de lo dispuesto en el artículo 115, fracción I, primer párrafo y fracción II, de la Constitución Federal, se estima que no se vulnera la autonomía municipal, toda vez que la figura de los agentes y subagentes municipales no está prevista en la Constitución Federal y menos aún su forma de designación o elección, e inclusive, en la acción de inconstitucionalidad 3/2005 se determinó que este tópico no tiene carácter electoral, de manera que no existe una intromisión en la autonomía municipal, pues las normas impugnadas son producto de una actividad del legislador local realizada dentro de su esfera de competencia.

b) Por cuanto hace al concepto de invalidez en el sentido de que la Diputación Permanente del Congreso del Estado de Veracruz no se encuentra facultada expresamente para sancionar y aprobar las convocatorias para la elección de agentes y subagentes municipales, aduce el demandado que si bien el artículo 33, fracción XV, de la Constitución Local establece como una atribución del Congreso la de aprobar con mayoría calificada los procedimientos de elección de agentes y subagentes municipales, basta una lectura al segundo párrafo del artículo 68 para advertir que la Diputación Permanente sí está facultada para intervenir en la aprobación de la convocatoria para la elección de aquéllos, al remitir de manera expresa tanto a la Constitución Local como a la Ley Orgánica del Municipio libre; por tanto, si en este último ordenamiento legal se le confieren atribuciones a la Diputación Permanente, ello obedece tanto a razones prácticas como al hecho de que una convocatoria a una sesión extraordinaria del Congreso es para atender asuntos de carácter urgente que no pueden esperar a que inicie el siguiente periodo ordinario de sesiones, y en el caso que nos ocupa, el procedimiento para designar agentes y subagentes municipales, la intervención del Poder Legislativo no se constriñe sólo a la aprobación y sanción de las convocatorias emitidas por las autoridades municipales para la designación de esos servidores públicos, sino que también tiene que resolver las inconformidades suscitadas con motivo de dicha elección, que atendiendo a los doscientos doce Municipios que conforman el Estado de Veracruz, imposibilitaría su desarrollo en breve término, de ahí que se estime que la inclusión de la Diputación Permanente en el proceso de aprobación de la convocatoria emitida por el Cabildo correspondiente, es una atribución legal que no viola disposición constitucional alguna.

c) Por último, respecto del argumento relativo a que la Diputación Permanente sustituyó el procedimiento de elección de agentes y subagentes municipales que originalmente había aprobado el Cabildo de ese Ayuntamiento, señala la demandada que el Poder Legislativo se encuentra facultado para ello, según lo dispuesto en el artículo 174, fracción V, de la Ley Orgánica del Municipio Libre, en donde se establece que una vez aprobada la convocatoria por el Congreso o la Diputación Permanente, se devolverá a los Ayuntamientos con las modificaciones que hubiesen procedido.

SÉPTIMO. Opinión del procurador general de la República. El procurador general de la República formuló su opinión, en la que, en síntesis, manifestó:

I. Respecto de los presupuestos procesales: El procurador general de la República estima que la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, que la actora cuenta con la legitimación procesal activa para promoverla, que fue promovida oportunamente y, por último, no estima que se actualice alguna de las causales de improcedencia invocadas por las demandadas.

II. Sobre los conceptos de invalidez: Son fundados los argumentos vertidos por el Municipio actor al establecerse en las normas que se combaten, que las facultades otorgadas por la legislación estatal al Congreso de Veracruz y a su Diputación Permanente para la aprobación del procedimiento de designación de los agentes y subagentes municipales son inconstitucionales, ya que permiten que dicho poder se inmiscuya en las decisiones que son de competencia exclusiva del nivel municipal, como lo es la designación de sus auxiliares administrativos.

El hecho de que el Pleno de los diputados o, en su caso, la Diputación Permanente durante los recesos de aquél, pueda sancionar los procedimientos de elección, resolver sobre las impugnaciones, modificar las convocatorias de elección, hace que se vulnere la autonomía municipal de poder elegir sus propios funcionarios.

Por otra parte, aduce que la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal establece que la competencia que se otorga al gobierno municipal será ejercida por el Ayuntamiento de manera exclusiva; es decir, no admite ninguna posibilidad de que alguna autoridad interfiera en el funcionamiento del Ayuntamiento y que la determinación de la Legislatura de Veracruz de inmiscuirse en los procedimientos de designación de agentes y subagentes municipales es una intervención indebida de las prohibidas por la citada fracción, toda vez que se entromete en un procedimiento que incide en el desarrollo y organización del gobierno municipal y se arroga facultades que le permiten participar en decisiones que le competen exclusivamente al Cabildo del Ayuntamiento.

Con la intervención del Congreso Local reconocida en los diversos preceptos de la Constitución Estatal, de la Ley Orgánica del Municipio Libre y de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, todas del Estado de Veracruz, en la designación de los agentes y subagentes municipales, propician que con su ejecución se vulnere la autonomía municipal consagrada en la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal, toda vez que dichas disposiciones obligan a la autoridad municipal a subordinarse totalmente a las determinaciones que tome la Legislatura Local sobre la designación que se haga de los funcionarios que auxiliarán administrativamente dentro de las demarcaciones ubicadas en el territorio municipal, no obstante que por disposición constitucional su designación o la forma de hacerlo tendría que ser de competencia exclusiva de los órganos colegiados de los Ayuntamientos.

La intromisión de la Legislatura Estatal dentro del ámbito del Ayuntamiento de Boca del Río, se corrobora con el dictamen que formuló la Comisión Permanente de Organización Política y Procesos Electorales de la Legislatura de Veracruz, el cual obra en autos, mismo que sirvió de base para la emisión del acuerdo legislativo cuya invalidez se demanda, ya que en él se advierte cómo la Legislatura Local y la Comisión Permanente de Organización Política y Procesos Electorales que emitió el citado acuerdo y la convocatoria contenida en él, fundó su actuación en los diversos preceptos de la Constitución Local, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo que por este medio impugnó el Municipio actor.

Del análisis tanto del artículo 115 de la Constitución Federal, como del procedimiento de reforma al numeral constitucional en cita, no se advierte que hubiera querido otorgarse mayores facultades a las Legislaturas Locales que las establecidas en dicho precepto, por lo que la participación directa en los procesos electorales para designar agentes y subagentes municipales en su carácter de auxiliares administrativos que se arrogó el Congreso del Estado de Veracruz, resulta violatorio del principio constitucional referente a la autonomía municipal, estatuido en el citado precepto de la Constitución Federal.

Por ello, los artículos 33, fracción XV, inciso b), de la Constitución Política, 172, sexto, séptimo y noveno párrafos, 174, fracciones II, III, IV, V, VI y VII, 175, fracción III, 176, fracción I, inciso c), 177, fracción I, 180, segundo párrafo y 183, segundo párrafo, de la Ley Orgánica del Municipio Libre, y 18, fracción XV, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, todos del Estado de Veracruz, que le otorgan facultades y competencia al Congreso y a la Diputación Permanente para intervenir en la designación de los agentes y subagentes municipales, son inconstitucionales, toda vez que contradicen el numeral 115, fracciones I y II, de la Constitución Federal.

OCTAVO. Celebración de la audiencia. Agotado en sus términos el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

NOVENO. De conformidad con lo acordado en las sesiones de fechas diez y diecisiete de septiembre de dos mil ocho, el entonces Ministro instructor retiró el proyecto de la presente controversia constitucional, con el objeto de recabar pruebas para mejor proveer, en términos de lo dispuesto por el artículo 35 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.

Una vez que se llevó a cabo lo anterior, nuevamente se puso el expediente en estado de resolución, y por auto de fecha siete de diciembre de dos mil nueve, se returnó el expediente al M.A.Z.L. de L. en sustitución del Ministro G.D.G.P., por concluir su encargo constitucional el treinta de noviembre de ese año.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; 7, fracción I, del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en relación con el punto cuarto del Acuerdo 5/2001, dictado por el Tribunal Pleno el veintiuno de junio de dos mil uno, reformado por el Acuerdo Número 6/2003 de treinta y uno de marzo de dos mil tres y el Acuerdo General Número 3/2008, de diez de marzo de dos mil ocho, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de Boca del Río y el Estado de Veracruz, a través de sus Poderes Legislativo y Ejecutivo, en el que se actualiza diversa causal de sobreseimiento respecto de las normas generales impugnadas subsistiendo únicamente el estudio del acto impugnado, por lo que no se considera necesaria la intervención del Tribunal Pleno.

SEGUNDO. Oportunidad. Procede analizar si la demanda respectiva fue promovida oportunamente, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente.

Con ese propósito, cabe precisar los actos controvertidos en la demanda de controversia constitucional:

a) El artículo 33, fracción XV, inciso b), de la Constitución Política Local,(2) el diverso 18, fracción XV, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz,(3) así como "las disposiciones legales que en la Ley Orgánica del Municipio Libre otorgan atribuciones al Congreso del Estado y a su Diputación Permanente para sancionar y aprobar el procedimiento y la convocatoria para la designación de dichos servidores públicos municipales"; y,

b) El acuerdo de fecha veintiuno de febrero de dos mil ocho, emitido por la Diputación Permanente de la Sexagésima Primera Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz.

I. En relación con las normas generales cuya invalidez se demanda. Toda vez que en la presente controversia constitucional se impugnan normas generales, conviene tener presente el plazo que el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia establece para su impugnación:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."

De lo anterior se desprende que la impugnación de normas generales en vía de controversia constitucional puede llevarse a cabo en dos momentos distintos:

1. Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida.

2. Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al de su publicación.

Ahora bien, la actora señala como normas impugnadas:

a) El artículo 33, fracción XV, inciso b), de la Constitución Política Local, que fue reformado por última vez el tres de febrero de dos mil.

b) El artículo 18, fracción XV, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz, que no ha sido reformado desde que tal ordenamiento se publicó el seis de octubre de dos mil, cuyo contenido es idéntico al de la Norma Constitucional citada en el inciso anterior.

c) Las disposiciones que en la Ley Orgánica del Municipio Libre otorgan atribuciones al Congreso del Estado y a su Diputación Permanente para sancionar y aprobar el procedimiento y la convocatoria para la designación de dichos servidores públicos municipales.

Por lo que respecta a las normas mencionadas en los incisos a) y b) anteriores, conviene señalar que debido a que no se advierte su aplicación en el acuerdo materia de la presente controversia constitucional, aunado a que su impugnación por publicación es notoriamente extemporánea, lo procedente es sobreseer su estudio en razón de acreditarse la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En relación con las normas referidas en el inciso c) anterior, de la lectura de la Ley Orgánica del Municipio Libre se advierte que los artículos 172, segundo, tercero y quinto párrafos,(4) 174, fracciones II, III, IV, V, VI y VII,(5) 175, fracción III,(6) 176, fracción I, inciso c,(7) 177, fracción I,(8) 180, segundo párrafo(9) y 183, segundo párrafo,(10) son los que otorgan atribuciones al Congreso del Estado y a su Diputación Permanente para sancionar y aprobar el procedimiento y la convocatoria para la designación de dichos servidores públicos municipales, por lo que son estas normas de la Ley Orgánica del Municipio Libre las que serán objeto de estudio en la presente controversia constitucional.

Ahora bien, si para analizar la oportunidad de la demanda atendemos a la segunda hipótesis contemplada en la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria, resulta indispensable determinar si en el referido acuerdo se actualizó o no el primer acto de aplicación de las normas generales impugnadas, para lo cual debe tenerse en consideración que un acto constituye la aplicación de una norma general, siempre y cuando tenga su fundamento en dicha norma y en ésta se encuentre previsto el caso concreto que se identifica o se contiene en el acto señalado como el de su aplicación, de tal forma que a través de este último se materialice por primera vez el presupuesto normativo que contiene la disposición general.

En este orden de ideas, si bien el acuerdo cuya invalidez se demanda constituye un acto de aplicación de las normas impugnadas, de las pruebas que obran en autos, recabadas en uso de la facultad contenida en el artículo 35 de la ley de la materia, que otorga al Ministro instructor la posibilidad de decretarlas en todo tiempo para mejor proveer, se advierte que, tal como lo adujo el Gobernador del Estado de Veracruz al dar contestación a la demanda, el mencionado acuerdo no constituye el primer acto de aplicación de las normas cuya invalidez se demanda.

En efecto, de las constancias de autos se puede advertir, con meridiana claridad, lo siguiente:

1. Mediante oficio de fecha catorce de enero de dos mil cinco, signado por el presidente municipal y secretario del Ayuntamiento de Boca del Río, Veracruz, la parte actora en la presente controversia remitió al Congreso del Estado la convocatoria para elegir al agente municipal de la congregación S.J.N. del Municipio de Boca del Río, para el periodo comprendido entre el primero de mayo de dos mil cinco y el treinta de abril del dos mil ocho. Dichas documentales obran agregadas en copia certificada a fojas trescientos tres a trescientos siete de autos, y de ellas se desprende la aplicación de los artículos 35, fracción XXXIX, 172, párrafo tercero, 174, fracciones I, IV, V y VI, y 175 de la Ley Orgánica del Municipio Libre.

2. La Sexagésima Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz emitió el proyecto de dictamen correspondiente a la convocatoria para la elección de agentes y subagentes municipales del Municipio de Boca del Río, Veracruz, la cual fue aprobada el veintitrés de febrero de dos mil cinco, para lo cual fundamentó su actuación en los artículos 33, fracción XV, inciso b) y 68, párrafo segundo, de la Constitución Política del Estado de Veracruz de I. de la Llave; así como en los diversos 171, 172, 173, 174, 175, 176, 177, 178, 179, 180, 183, 184 y 185 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado, documentos que obran agregados en copia certificada a fojas trescientos doce a trescientos diecisiete de autos.

3. La Diputación Permanente de la Sexagésima Legislatura del Congreso de Veracruz emitió el acuerdo de fecha veintitrés de febrero de dos mil cinco, cuya copia certificada obra agregada a fojas trescientos dieciocho a trescientos veinte de autos y que también forma parte de las pruebas requeridas para mejor proveer, en la que consta la aprobación de los procedimientos establecidos en las convocatorias para elección de agentes y subagentes municipales, entre las que se encontraba la del Municipio actor, para el periodo del primero de mayo de dos mil cinco al treinta de abril de dos mil ocho, con fundamento, entre otros, en los numerales 38 de la Constitución Política del Estado, 171, 172, tercer párrafo y 174, fracciones II y V, de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz. Igualmente, en este documento se advierte que en el punto segundo se acordó aprobar las modificaciones propuestas por la Comisión Permanente, a 159 convocatorias relacionadas con la elección de los agentes y subagentes municipales, que incluye a Boca del Río, Estado de Veracruz de I. de la Llave.

4. El cuatro de marzo de dos mil cinco fue publicado en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz de I. de la Llave, el acuerdo mediante el cual se aprobaron las convocatorias para la elección de agentes y subagentes municipales que fungieron en el periodo comprendido entre el primero de mayo de dos mil cinco y el treinta de abril de dos mil ocho, en el que se aplicaron los artículos 38 de la Constitución Política Local y 171, 172, tercer párrafo y 174, fracciones II y V, de la Ley Orgánica del Municipio Libre, según se advierte de la copia certificada que obra a fojas trescientos veintiuno a trescientos veinticuatro de autos.

5. El diecinueve de julio de dos mil cinco, la Comisión Permanente de Organización Política y Procesos Electorales del Congreso del Estado de Veracruz emitió el dictamen con proyecto de acuerdo, que obra a fojas trescientos veintiocho a trescientos treinta y cinco de autos, del que se advierte que dicho órgano estatal resolvió el recurso de inconformidad en contra de los resultados consignados en el acta de cómputo de la agencia de la congregación de S.J.N. del Municipio de Boca del Río, Veracruz, con fundamento, entre otros, en los artículos 172, último párrafo y 174, fracciones III y VII, de la Ley Orgánica del Municipio Libre.

6. El dieciséis de diciembre de dos mil cinco fue publicado en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz, el acuerdo en el que se declaró firme la elección para agente municipal, llevada a cabo en la comunidad de S.J.N., del Municipio de Boca del Río, Veracruz; documental que obra agregada en copia certificada a fojas trescientos ocho a trescientos nueve de autos, de la que se advierte la aplicación, entre otros, de los numerales 38 de la Constitución Política del Estado y 174, fracción VII, de la Ley Orgánica del Municipio Libre.

De las pruebas documentales públicas referidas, que hacen prueba plena, se desprende con claridad que en el proceso para llevar a cabo la elección de agentes y subagentes municipales correspondiente al año dos mil cinco, se aplicaron las disposiciones legales que pretenden combatirse en la presente controversia, es decir, los artículos 33, fracción XV, inciso b), de la Constitución Política del Estado de Veracruz de I. de la Llave; 172, tercer párrafo, 174, fracciones II, V, VI y VII, 175, 176, 177, 180 y 183 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado, lo que permite concluir que no se trata del primer acto de aplicación del contenido de las disposiciones ahora impugnadas, puesto que los efectos jurídicos de la norma ya fueron individualizados, por primera vez, en su perjuicio, sin que combatiera su inconstitucionalidad en ese momento, como a continuación se muestra:

Ver efectos jurídicos de la norma

En efecto, al Municipio actor en la presente controversia se le aplicaron las disposiciones legales que rigen el procedimiento para elegir agentes y subagentes municipales para el periodo de elecciones 2005-2008, específicamente las normas de la Ley Orgánica del Municipio Libre que otorgan atribuciones al Congreso del Estado y a su Diputación Permanente, para sancionar y aprobar el procedimiento y la convocatoria para la designación de dichos servidores públicos municipales, pues sometió la convocatoria emitida por su Ayuntamiento en ese año, a la aprobación del Congreso Estatal sin impugnar dichas normas en ese momento, por lo que la afectación ya se actualizó en su perjuicio; de ahí que ya no sea posible analizar la constitucionalidad de tales disposiciones si no constituyen el primer acto de aplicación.

Cabe resaltar que los artículos 172, tercer párrafo y 174, fracciones II y V, de la Ley Orgánica del Municipio Libre fueron reformados mediante decreto de fecha diez de febrero de dos mil cinco, y que dicha reforma tuvo por objeto dar competencia a su Diputación Permanente para sancionar y aprobar los procedimientos de elección de los agentes y subagentes municipales, de manera que dichas disposiciones también fueron aplicadas en perjuicio del actor, puesto que de conformidad con el artículo transitorio primero del decreto referido, entraron en vigor el mismo día de su publicación y, tal como se ha señalado, la Diputación Permanente ejerció esa competencia al intervenir en el proceso llevado a cabo en el año dos mil cinco.

Ciertamente, en el acuerdo de la Diputación Permanente de veintitrés de febrero de dos mil cinco, publicado el cuatro de marzo de dos mil cinco en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz de I. de la Llave, que consta a fojas trescientos diecinueve a trescientos veintidós de autos, se advierte lo siguiente:

a) Que la convocatoria del Municipio Boca del Río, Estado de Veracruz, fue aprobada en lo general, junto con las de otros ciento cincuenta y ocho Municipios, lo que se realizó en el punto primero del acuerdo.

b) En el punto segundo del acuerdo se indica que se realizaron modificaciones a estas ciento cincuenta y nueve convocatorias que, como se dijo, incluyen al Municipio de Boca del Río:

"Segundo. Se aprueban en sus términos las modificaciones propuestas por la Comisión Permanente de Organización Política del Estado a 159 convocatorias mediante la cual se establecen los procedimientos de elección de los agentes y subagentes de los Municipios antes indicados."

c) En el punto tercero del acuerdo se aprobaron en su contenido, es decir, sin sufrir modificaciones las convocatorias de los restantes cincuenta y tres Municipios de la entidad, entre los cuales no se encuentra el Municipio actor.

Es de este modo que en atención al primer supuesto contemplado en la fracción II del ya citado artículo 21, es decir, el que señala que tratándose de normas generales, podrá promoverse la demanda dentro de los treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, se advierte fácilmente que ha transcurrido en exceso el plazo para impugnar la constitucionalidad de las disposiciones antes citadas con motivo de su publicación, pues ésta se llevó a cabo en el año dos mil uno, y las reformas respectivas se realizaron en los años dos mil cuatro y dos mil cinco. Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis P./J. 121/2006, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA UN SEGUNDO O ULTERIOR ACTO DE APLICACIÓN DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA."(11)

Por tanto, en términos del artículo 20, fracción II, en relación con el diverso 19, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia, debe sobreseerse en la presente controversia constitucional por lo que hace a las normas generales cuya invalidez se demanda.

II. En relación con el acto impugnado. La actora señala que el acto impugnado fue notificado el veintidós de febrero de dos mil ocho, sin que se advierta de las documentales que acompaña a su demanda, la notificación que refiere. No obstante lo anterior, debe tomarse en cuenta esa fecha como el momento a partir del cual la actora se ostenta sabedora del acuerdo impugnado y, por consiguiente, el plazo para la presentación de la demanda transcurrió del lunes veinticinco de febrero de dos mil ocho al viernes once de abril del mismo año.

Lo anterior, toda vez que de conformidad con el artículo 3o., fracción II, de la ley de la materia, se deben computar sólo los días hábiles, en consecuencia, deben descontarse del plazo para la promoción de la demanda, los sábados y domingos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el diverso 163 de la ley orgánica antes referida, asimismo, debe excluirse del cómputo el lunes diecisiete de marzo, de conformidad con el inciso c), punto primero, del Acuerdo 2/2006 del Pleno de este tribunal y, finalmente, los días dieciocho, diecinueve, veinte y veintiuno de marzo en que por Acuerdo del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación de fecha diecinueve de febrero de dos mil ocho, se determinó suspender las labores en este órgano jurisdiccional y que no corrieran términos.

Ver calendario

En este tenor, toda vez que la demanda se recibió en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el doce de marzo de dos mil ocho, según se advierte del sello de recepción que obra al reverso de la foja doce de autos, es evidente que su presentación fue oportuna por lo que se refiere al acuerdo impugnado.

TERCERO. Legitimación de la actora. Enseguida se estudiará la legitimación de quien promueve la controversia constitucional.

El artículo 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional(12) establece que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.

En el presente asunto, suscribe la demanda G.M.C., en su carácter de síndico y representante legal del Ayuntamiento del Municipio de Boca del Río, Estado de Veracruz, lo que acredita con la copia certificada de la constancia de mayoría de elección de síndico único y de la Gaceta Oficial del Estado número trescientos treinta y nueve, de fecha treinta y uno de diciembre de dos mil siete, en la que se publicó la relación de integrantes del Ayuntamiento de Boca del Río, Veracruz, que obra a foja trece de autos.

Ahora bien, el artículo 37, fracciones I y II, de la Ley Orgánica del Municipio Libre para el Estado de Veracruz(13) prevé que el síndico municipal tiene facultades para representar jurídicamente al Municipio en los litigios en que éste sea parte.

En consecuencia, tomando en consideración que se encuentra acreditado que el síndico municipal goza de facultades para promover el presente medio de control constitucional, en representación del Municipio actor, y toda vez que éste es uno de los órganos señalados en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal para intervenir en una controversia constitucional, debe concluirse que el Municipio de Boca del Río, Estado de Veracruz, cuenta con la legitimación necesaria para promoverla.

CUARTO. Legitimación de las demandadas. Acto continuo, se procede al análisis de la legitimación de las demandadas, en atención a que es una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley para satisfacer la pretensión de la demanda, en caso de que resulte fundada.

De conformidad con el artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia,(14) tienen el carácter de autoridades demandadas en esta controversia, los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Veracruz.

El Poder Legislativo del Estado compareció a juicio por conducto de la diputada L.C.G.C., presidenta de la Sexagésima Primera Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz, carácter que acreditó con el acta de sesión solemne de instalación de dicha Legislatura Constitucional, correspondiente al día cinco de noviembre de dos mil siete, que obra a fojas ciento catorce a ciento diecisiete del expediente.

Asimismo, de acuerdo con el artículo 24 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Veracruz de I. de La Llave,(15) la representación del Poder Legislativo del Estado se deposita en el presidente de la mesa directiva, por lo que habiéndose acreditado que éste tiene la representación del órgano legislativo demandando, es evidente que el Poder Legislativo de Veracruz cuenta con la legitimación procesal para comparecer a juicio, de conformidad con el artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, toda vez que fue el órgano que expidió la norma que se reclama.

Por lo que se refiere al Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, el artículo 42 de la Constitución Política Estatal(16) establece que el Poder Ejecutivo se deposita en el gobernador, y quien firmó la contestación de la demanda fue F.H.B., gobernador del Estado de Veracruz, personalidad que acreditó con las copias certificadas de la Gaceta Oficial del Estado Número 197 de fecha primero de octubre de dos mil cuatro, que contiene la publicación de la declaratoria de gobernador electo del Estado Libre y Soberano de Veracruz de I. de la Llave, para el periodo comprendido del primero de diciembre de dos mil cuatro al treinta de noviembre de dos mil diez (fojas cuatro a diez del cuaderno de pruebas presentadas por el titular del poder de referencia).

QUINTO. Causales de improcedencia. A continuación se analizarán las causales de improcedencia aducidas por las partes o las que se adviertan de oficio.

Al respecto, el Poder Ejecutivo Local señala que no es parte demandada en la controversia constitucional, en razón de que no promulgó la norma general impugnada, ni tampoco pronunció el acto materia de la controversia constitucional.

La citada causal de improcedencia es infundada, en razón de que el citado órgano de gobierno fue llamado como parte demandada en el presente juicio, en razón de que en los conceptos de invalidez la parte actora impugnó diversos preceptos legales de la Ley Orgánica del Municipio Libre y de la Constitución Local, en las cuales puede acreditarse que participó en su promulgación.

Igualmente, el gobernador del Estado de Veracruz señala que se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 19, en relación con el numeral 21, fracción II, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque en el presente asunto, el Municipio actor se duele, en su primer concepto de invalidez, de la aplicación del artículo 33, fracción XV, inciso b), de la Constitución Local, 18, fracción XV, inciso b) de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, así como de los artículos 171, 172, 174, 175, 176, 177, 179, 180 y 183 de la Ley Orgánica del Municipio Libre, todos ordenamientos del Estado de Veracruz, y tales normas no constituyen el primer acto de aplicación, debido a que puede deducirse que los anteriores agentes y subagentes municipales fungieron como tales en el periodo comprendido del primero de mayo de dos mil cinco al treinta de abril de dos mil ocho, desprendiéndose con ello que la impugnación es extemporánea.

El planteamiento anterior fue analizado en el segundo considerando de la presente resolución y, por tanto, se estimó fundado en cuanto a la impugnación de las normas generales subsistiendo únicamente el estudio del acto impugnado.

Así, al no actualizarse alguna otra causal de improcedencia diversa a las estudiadas, se procede al estudio del concepto de invalidez hecho valer por la parte actora y que se refiere a la impugnación del acuerdo de fecha veintiuno de febrero de dos mil ocho, mediante el cual se aprueba la convocatoria para la elección de agentes y subagentes municipales que fungirán durante el periodo comprendido entre el primero de mayo de dos mil ocho al treinta de abril de dos mil once, para el Municipio de Boca del Río, Estado de Veracruz de I. de la Llave.

SEXTO. Delimitación del acto impugnado. El acto impugnado en la presente controversia constitucional es el acuerdo de fecha veintiuno de febrero de dos mil ocho, mediante el cual se aprueban tanto la convocatoria para la elección de agentes y subagentes municipales que fungirán durante el periodo comprendido entre el primero de mayo de dos mil ocho al treinta de abril de dos mil once, para el Municipio de Boca del Río, Estado de Veracruz de I. de la Llave, como los procedimientos de elección señalados en la misma.

SÉPTIMO. Estudio de fondo. Una vez que se determinó la improcedencia del estudio de las normas impugnadas en la presente controversia, se requiere atender aquellos argumentos en los cuales la parte actora reclamó la inconstitucionalidad del acuerdo de fecha veintiuno de febrero de dos mil ocho, mediante el cual se aprueban tanto la convocatoria para la elección de agentes y subagentes municipales que fungirán durante el periodo comprendido entre el primero de mayo de dos mil ocho al treinta de abril de dos mil once, para el Municipio de Boca del Río.

Al respecto, el citado Municipio reclama, esencialmente, que la Diputación Permanente del Congreso del Estado vulnera la autonomía del Municipio de Boca del Río, ambos del Estado de Veracruz, en razón de lo siguiente:

1. Se vulnera el artículo 115, fracción I, primer párrafo y fracción II, párrafo segundo, de la Constitución Federal, en razón de que conforme a los artículos 116, fracción IV, inciso a) y 18, ambos de la Constitución Local, interpretados a contrario sensu, así como 61 de la Ley Orgánica del Municipio Libre para el Estado de Veracruz, los agentes y subagentes municipales son servidores públicos que funcionan como auxiliares administrativos de los Ayuntamientos, por lo que la forma de designarlos es una atribución que el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reserva expresamente a los Ayuntamientos.

2. El acto cuya invalidez se demanda fue emitido por la Diputación Permanente de la Sexagésima Primera Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz, en contravención a lo establecido por el artículo 4o. de la Constitución Política Local, que dispone que las autoridades sólo tienen las atribuciones concedidas expresamente por la ley. Lo anterior, porque la facultad de emitir la convocatoria para la elección de agentes y subagentes municipales, corresponde exclusivamente al Ayuntamiento con la aprobación de su Cabildo, toda vez que el artículo 35, fracción XXXVIII, de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz-Llave dispone que es una atribución del Ayuntamiento participar en la elección de agentes y subagentes municipales, que el título octavo del cuerpo normativo en cita señala que es responsabilidad de los Ayuntamientos la preparación, desarrollo, vigilancia y aplicación de los procedimientos de elección de los agentes y subagentes municipales, y que ello se podrá realizar mediante los procedimientos de auscultación, consulta ciudadana o voto secreto, y que la aplicación de estos procedimientos se hará conforme a la convocatoria respectiva, que será emitida por el Ayuntamiento con la aprobación del Cabildo y sancionada previamente por el Congreso del Estado o la Diputación Permanente (párrafo tercero de la fracción III del artículo 172 de la ley citada).

3. El Ayuntamiento del Municipio de Boca del Río aprobó la convocatoria para la elección del único agente municipal que existe en esa localidad, mediante el procedimiento de auscultación, mismo que fue sustituido por el de voto secreto por el Congreso del Estado, no obstante que el artículo 33, fracción XV, inciso b), de la Constitución Política del Estado de Veracruz y el artículo 18, fracción XV, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado señalan como atribución del Congreso Local, aprobar los procedimientos de elección de los agentes y subagentes municipales, sin que ello le otorgue atribuciones para sustituir el procedimiento escogido por el Ayuntamiento con aprobación del Cabildo.

4. El Congreso se encuentra constreñido a aprobar los procedimientos y convocatoria elegidos por el Ayuntamiento con aprobación de su Cabildo; pues la redacción legal no incluye como atribuciones el analizar, discutir o sustituir el procedimiento y convocatoria mencionados, de modo que la actuación del Congreso viola el principio jurídico consistente en que las autoridades solamente pueden realizar los actos que expresamente le confieran las leyes y reglamentos.

5. Respecto de las facultades de la entidad que emitió el acto impugnado, la parte actora aduce que el artículo 33, fracción XV, inciso b), de la Constitución Política del Estado de Veracruz dispone que es atribución del Congreso aprobar, con el voto de las dos terceras partes de sus integrantes los procedimientos de elección de los agentes y subagentes municipales, mientras que el artículo 41 de la Constitución Local, que regula las atribuciones de la Diputación Permanente, no contempla expresamente como atribución de dicho órgano legislativo el sancionar y aprobar el procedimiento y convocatoria para la elección de agentes y subagentes municipales, lo que se corrobora con la fracción X de dicho artículo, que limita las facultades de este órgano legislativo a las demás que expresamente le confiera la Constitución.

6. Es facultad del Congreso del Estado de Veracruz sancionar y aprobar por mayoría calificada de las dos terceras partes de sus integrantes, el procedimiento y la convocatoria para la elección de agentes y subagentes municipales, expedida por el Ayuntamiento con la aprobación del Cabildo, y no de su Diputación Permanente.

A partir del contenido de los argumentos anteriores, se advierte que son esencialmente fundados en lo relativo al exceso de atribuciones desarrolladas por el Congreso Local, respecto a la modificación de la convocatoria emitida por el Municipio actor.

En efecto, asiste la razón al Municipio actor en cuanto aduce que el acuerdo cuya invalidez se demanda es contrario a lo dispuesto por el artículo 115 de la Constitución General de la República, ya que el Congreso del Estado aun cuando cuenta con facultades para aprobar los procedimientos de elección de los agentes y subagentes municipales en la legislación local, ello no implica que tales atribuciones puedan sustituir el procedimiento escogido por el Ayuntamiento.

En estas condiciones resulta conveniente atender la parte relativa del artículo 115, fracciones I y II, de la Constitución Federal:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado.

"Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los Ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.

"Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacerlos (sic) alegatos que a su juicio convengan.

"Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.

"En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las Legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los periodos respectivos; estos concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores.

"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

"Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

"a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;

"b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;

"c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;

"d) El procedimiento y condiciones para que el Gobierno Estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la Legislatura Estatal considere que el Municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y

"e) Las disposiciones aplicables en aquellos Municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.

"Las Legislaturas Estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los Municipios y el Gobierno del Estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores."

El artículo transcrito establece que los Estados adoptarán para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo y popular, que tiene como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, es decir, prevé al Municipio como el nivel de gobierno primario de la organización estatal, al que se le otorgan una serie de facultades que consolidan su ámbito de gobierno y le otorgan autonomía.

Por otra parte, los artículos 33, fracción XV, inciso b) y 68 de la Constitución Política del Estado de Veracruz establecen que el Congreso del Estado aprobará los procedimientos de elección de los agentes y subagentes municipales y que éstos se elegirán de acuerdo a lo establecido por esa Constitución y por la Ley Orgánica del Municipio Libre, los preceptos constitucionales referidos son del tenor siguiente:

"Artículo 33. Son atribuciones del Congreso:

"...

"XV. Aprobar, con el voto de las dos terceras partes de sus integrantes:

"...

"b) Los procedimientos de elección de los agentes y subagentes municipales."

"Artículo 68. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular, libre, directa y secreta, integrado por un presidente, un síndico y los demás ediles que determine el Congreso, y no habrá autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. Sólo los Ayuntamientos, o en su caso, los Concejos Municipales, podrán ejercer las facultades que esta Constitución les confiere. En la elección de los Ayuntamientos, el partido político que alcance mayor número de votos obtendrá la presidencia y la sindicatura. Las regidurías serán asignadas a cada partido, incluyendo a aquel que obtuvo la mayor votación, de acuerdo al principio de representación proporcional, en los términos que señale la legislación del Estado. Los agentes y subagentes municipales se elegirán de acuerdo a lo establecido por esta Constitución y la Ley Orgánica del Municipio Libre, la que señalará sus atribuciones y responsabilidades."

En otro punto, los artículos 19, 61, 62, 171, 172 y 174 de la Ley Orgánica del Municipio Libre, a la letra establecen:

"Artículo 19. Las congregaciones estarán a cargo de un servidor público denominado agente municipal y, dependiendo de su demarcación territorial y de los centros de población que comprenda, contarán con uno o más subagentes municipales quienes serán electos conforme a lo dispuesto por esta ley."

"Artículo 61. Los agentes y subagentes municipales son servidores públicos que funcionarán en sus respectivas demarcaciones como auxiliares de los Ayuntamientos."

"Artículo 62. Los agentes y subagentes municipales cuidarán la observancia de las leyes y reglamentos aplicables en el lugar de su residencia, y tomarán las medidas que se requieran para mantener la tranquilidad y seguridad de los habitantes de las congregaciones y rancherías, según el caso. Al efecto, estarán obligados a:

"I. Dar aviso inmediato al Ayuntamiento de cualquier alteración en el orden público y de las medidas que hayan tomado para corregirlas;

"II. Formular y remitir al Ayuntamiento, en el primer mes del año, el padrón de los habitantes de su demarcación, facilitando toda la información y datos estadísticos que les sean solicitados;

"III. Expedir gratuitamente las constancias requeridas por el encargado del Registro Civil y cualquier otra autoridad en ejercicio de sus funciones;

"IV. Promover que en sus respectivas demarcaciones se establezcan los servicios públicos que requiera la comunidad;

".V. el cumplimiento del precepto de la enseñanza obligatoria;

"VI. Dar parte a las autoridades de la aparición de cualquier calamidad pública para que se tomen las medidas convenientes;

"VII. Actuar por delegación en el ejercicio de las funciones, comisiones o encargos que el Ayuntamiento le encomiende;

"VIII. F. como auxiliar del Ministerio Público;

"IX. Tomar las medidas conducentes para el desempeño de sus funciones;

"X. Solicitar al Ayuntamiento los medios que estimen necesarios para el desempeño de sus funciones; y

"XI. Las demás que expresamente le señalen esta ley y demás leyes aplicables."

"Artículo 171. Los Ayuntamientos serán responsables en la preparación, desarrollo y vigilancia de la aplicación de los procedimientos de elección de los agentes y subagentes municipales."

"Artículo 172. Los agentes y subagentes municipales, en sus respectivos centros de población, podrán ser electos mediante los procedimientos de auscultación, consulta ciudadana o voto secreto. Para estos efectos, se entenderá por:

"I. Auscultación. El procedimiento por el cual los grupos de ciudadanos representativos de una congregación o comunidad, expresen espontáneamente y por escrito, su apoyo a favor de dos ciudadanos del lugar, para que sean designados agentes o subagentes municipales, propietario y suplente, siempre que no haya oposición manifiesta que se considere determinante para cambiar los resultados de la elección;

"II. Consulta ciudadana. El procedimiento por el cual se convoca a todos los ciudadanos vecinos de una congregación o comunidad, para que en forma expresa y pública, elijan a los ciudadanos que deban ser agentes o subagentes municipales según el caso y manifiesten su voto, logrando el triunfo los candidatos que obtengan mayoría de votos;

"III. Voto secreto. El procedimiento por el cual se convoca a los ciudadanos vecinos de una congregación o comunidad a emitir de manera libre, secreta y directa, su sufragio respecto de los candidatos registrados y mediante boletas únicas preparadas con anticipación, logrando el triunfo aquellos que obtengan la mayoría de votos.

"Los candidatos a ocupar los cargos de agentes o subagentes municipales deberán reunir los requisitos previstos en el artículo 20 de esta ley.

"Los agentes o subagentes municipales propietarios no podrán ser electos para el periodo inmediato siguiente, pero quienes hayan tenido el carácter de suplentes, podrán ser electos para el periodo inmediato siguiente como propietarios, siempre que no hayan estado en funciones.

"La aplicación de estos procedimientos se hará conforme a la convocatoria respectiva, que será emitida por el Ayuntamiento con la aprobación del Cabildo y sancionada previamente por el Congreso del Estado o la Diputación Permanente.

"El presidente municipal, en sesión de Cabildo, tomará la protesta a los agentes y subagentes municipales, el primer día del mes de mayo siguiente a la elección de que se trate, levantándose el acta respectiva, misma que será remitida al Congreso del Estado.

"En caso de renuncia, licencia, faltas temporales o definitivas de los agentes y subagentes se estará, en lo conducente, a lo dispuesto por esta ley para el caso de los ediles.

"El Congreso del Estado o la Diputación Permanente resolverá todos los casos de impedimentos por los cuales no pudieren desempeñar el cargo la persona o personas electas."

"Artículo 174. Los procedimientos de elección de los agentes y subagentes municipales se sujetarán a las siguientes bases:

"I. Los Ayuntamientos serán responsables en la preparación, desarrollo y vigilancia de la aplicación de los procedimientos de elección de los agentes y subagentes municipales;

"II. El Congreso del Estado o la Diputación Permanente, sancionará y aprobará los procedimientos de elección de los agentes y subagentes municipales señalados en la convocatoria que al efecto expidan los Ayuntamientos;

"III. El Congreso o, en su caso, la Diputación Permanente resolverá sobre aquellas circunstancias que sean motivo de impugnación respecto al resultado en la aplicación de los procedimientos de elección o por motivo de inelegibilidad de los candidatos, por los que no pudiera desempeñar su cargo algún agente o subagente municipal;

"IV. Los Ayuntamientos, dentro de un plazo no mayor de veinte días contados a partir de su instalación, deberán celebrar la sesión de Cabildo para aprobar los procedimientos de elección que se aplicarán en la elección de agentes y subagentes municipales en cada una de las congregaciones y comunidades que integren su territorio, así como la convocatoria respectiva, la que deberán remitir al Congreso del Estado, dentro de un plazo no mayor a las 48 horas siguientes a la celebración de la sesión de Cabildo;

"V. Aprobada la convocatoria por el Congreso del Estado o la Diputación Permanente, se devolverá a los Ayuntamientos, con las modificaciones que hubiesen procedido, en su caso, para su publicación en términos de lo que previene el artículo anterior;

"VI. Dentro de los tres días siguientes a la publicación de la convocatoria, el Ayuntamiento, y el Congreso del Estado o la Diputación Permanente, designarán a los integrantes de la Junta Municipal Electoral que será el órgano responsable de la aplicación de los procedimientos de elección, dentro de sus respectivos Municipios, conforme a lo dispuesto en esta ley y demás disposiciones relativas. El representante del Ayuntamiento fungirá como presidente de la junta; el representante del Congreso del Estado, como secretario; y el vocal de Control y Vigilancia del Consejo de Desarrollo Municipal, como vocal; todos ellos tendrán voz y voto; y

"VII. Las inconformidades que se presenten durante el proceso de elección de agentes y subagentes municipales serán resueltas en definitiva por el Congreso del Estado o la Diputación Permanente."

Como se advierte, en la ley mencionada se prevé que las congregaciones estarán a cargo de un servidor público denominado agente municipal y que contarán con uno o más subagentes municipales, quienes son servidores públicos que funcionarán como auxiliares de los Ayuntamientos, cuidando la observancia de las leyes y reglamentos aplicables en el lugar de su residencia, tomando las medidas que se requieran para mantener la tranquilidad y seguridad de los habitantes de las congregaciones y rancherías.

En cuanto a los artículos 171, 172 y 174 transcritos, que forman parte del título octavo "De la elección de agentes y subagentes municipales", de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Veracruz, establecen, principalmente, que los Ayuntamientos serán responsables en la preparación, desarrollo y vigilancia de la aplicación de los procedimientos de elección de los agentes y subagentes municipales, los cuales podrán ser electos mediante los procedimientos de auscultación, consulta ciudadana o voto secreto.

También se prevé que la aplicación de esos procedimientos se hará conforme a la convocatoria respectiva, que será emitida por el Ayuntamiento con la aprobación del Cabildo y sancionada previamente por el Congreso del Estado o la Diputación Permanente; asimismo, se contempla que este último poder devolverá a los Ayuntamientos -con las modificaciones que hubiesen procedido- la convocatoria enviada por el Ayuntamiento.

En estas condiciones, asiste la razón a la parte actora, porque el acto impugnado sí transgrede el contenido del artículo 115 de la Constitución Federal, esencialmente, en su fracción primera, párrafo primero y fracción II, porque puede advertirse que al haberse alterado el método de selección de los agentes y subagentes municipales por parte Congreso Local, se invadió la esfera competencial y autonomía del nivel de gobierno del Ayuntamiento de Boca del Río, Veracruz.

De acuerdo con el artículo 115 de la Constitución Federal, el Municipio es la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los Estados, es pues el nivel primario de la organización estatal, de ahí que dicho precepto constitucional establece que el gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva, reconociéndoles personalidad jurídica y el manejo de su patrimonio, así como una serie de facultades propias de su espacio territorial. Por ello, las Legislaturas de los Estados han emitido leyes relativas al Municipio Libre, que tienen por objeto desarrollar las disposiciones constitucionales relativas a la organización y funcionamiento de ese nivel de gobierno, así como las funciones que les sean propias según las condiciones territoriales y socioeconómicas que los caractericen, lo que se explica porque el Ayuntamiento es el nivel de gobierno que guarda mayor contacto directo con la población.

En este contexto, si atendemos que la función del servidor público reconocido como agente o subagente municipal, es la de auxiliar al Municipio en diversas funciones reconocidas en la leyes y reglamentos observables en su ámbito territorial, ello implica que se trata de una forma de ejercer el gobierno del Ayuntamiento y, por ende, de acercar a los munícipes que habitan congregaciones y rancherías.

Es por tales consideraciones que se considera que los Ayuntamientos son los responsables en la preparación, desarrollo y vigilancia de la aplicación de los procedimientos de elección de los agentes y subagentes municipales. Y, por tanto, aun cuando el Congreso del Estado o la Diputación Permanente pudiera sancionar, aprobar o incluso modificar la convocatoria que para tal efecto emita y apruebe el Cabildo, tal formalidad no deberá entenderse como una facultad para alterar el contenido esencial o determinación del método y condiciones con las que se elegirán a sus referidos auxiliares, toda vez que ello es competencia del ejercicio de gobierno municipal.

De este modo, las referidas facultades del órgano legislativo no pueden llegar al extremo de cambiar el tipo de procedimiento de elección de los agentes y subagentes que servirán al gobierno municipal, en virtud de que la organización de esos procedimientos es propia del Ayuntamiento, de donde es claro que la convocatoria, las bases de los procedimientos y la determinación de las fechas en que tendrán lugar las elecciones, son actos de competencia municipal.

De lo anterior se puede concluir que el acto impugnado consistente en el acuerdo emitido por la Diputación Permanente de la Sexagésima Primera Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz, de fecha veintiuno de febrero de dos mil ocho, mediante el cual se aprobó parcialmente la convocatoria para la elección de agentes y subagentes municipales que fungirán durante el periodo comprendido entre el primero de mayo de dos mil ocho al treinta de abril de dos mil once, para el Municipio de Boca del Río, Estado de Veracruz de I. de la Llave, se encuentra afectado de invalidez al haberse modificado -por el órgano legislativo- el método de elección de agentes y subagentes municipales que había sido aprobado por el Cabildo del Ayuntamiento de Boca del Río, Veracruz, en su sesión de fecha dieciocho de enero de dos mil ocho.(17)

Por las citadas consideraciones, y toda vez que se ha declarado la invalidez del acto impugnado, por haber sido fundado(18) uno de los planteamientos de la parte actora, resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos de la queja relativos al acto.

OCTAVO. Dado el sentido de la presente resolución, se procede a determinar los efectos de la declaratoria de invalidez del acuerdo impugnado.

Al respecto, los artículos 41, fracción IV y 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional disponen lo siguiente:

"Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"...

"IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada."

"Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

"La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."

En este contexto, debido a que no existen efectos retroactivos en la controversia constitucional, salvo en materia penal, resulta conveniente determinar lineamientos que permitan dar cumplimiento a la presente ejecutoria.

Si se ha declarado la invalidez del acuerdo impugnado, de veintiuno de febrero de dos mil ocho, emitido por la Diputación Permanente del Congreso Local, mediante el cual se aprobó parcialmente la convocatoria emitida por el Cabildo del Ayuntamiento de Boca del Río, Veracruz, y la citada convocatoria establecía como plazo cierto para llevar a cabo la elección el domingo seis de abril de dos mil ocho, lo consecuente es que una vez notificados los puntos resolutivos de esta ejecutoria, el gobierno del Municipio actor emita nueva convocatoria para llevar a cabo las elecciones de agentes y subagentes con el método de elección que determine conveniente y la envíe a la brevedad al Poder Legislativo de esta entidad federativa. Todo esto, bajo la condicionante de que el citado órgano legislativo deberá aprobar lo conducente para que el Municipio actor pueda llevar a cabo la preparación de los procedimientos de elección de los agentes y subagentes del Municipio de Boca del Río, Veracruz.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Es procedente y parcialmente fundada la controversia constitucional.

SEGUNDO. Se sobresee en los términos precisados en el considerando segundo de la presente resolución.

TERCERO. Se declara la invalidez del acuerdo de fecha veintiuno de febrero de dos mil ocho, para los efectos precisados en el último considerando de esta ejecutoria.

CUARTO. P. esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta y en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz de I. de la Llave.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros: J.R.C.D. (quien formulará voto concurrente), J.N.S.M. (quien se reserva el derecho de formular voto concurrente), O.S.C. de G.V. (quien formulará voto concurrente) y presidente y ponente A.Z.L. de L..

_______________

1. "Artículo 172. Los agentes y subagentes municipales, en sus respectivos centros de población, podrán ser electos mediante los procedimientos de auscultación, consulta ciudadana o voto secreto. Para estos efectos, se entenderá por:

"I. Auscultación. El procedimiento por el cual los grupos de ciudadanos representativos de una congregación o comunidad, expresen espontáneamente y por escrito, su apoyo a favor de dos ciudadanos del lugar, para que sean designados agentes o subagentes municipales, propietario y suplente, siempre que no haya oposición manifiesta que se considere determinante para cambiar los resultados de la elección."

2. "Artículo 33. Son atribuciones del Congreso:

"...

"XV. Aprobar, con el voto de las dos terceras partes de sus integrantes:

(Reformado G.O. 21 de marzo de 2007)

"...

"b) Los procedimientos de elección de los agentes y subagentes municipales."

3. "Artículo 18. Son atribuciones del Congreso:

"...

"XV. Aprobar, con el voto de las dos terceras partes de sus integrantes:

"...

"b) Los procedimientos de elección de los agentes y subagentes municipales."

4. "Artículo 172. Los agentes y subagentes municipales, en sus respectivos centros de población, podrán ser electos mediante los procedimientos de auscultación, consulta ciudadana o voto secreto. Para estos efectos, se entenderá por:

"...

"La aplicación de estos procedimientos se hará conforme a la convocatoria respectiva, que será emitida por el Ayuntamiento con la aprobación del Cabildo y sancionada previamente por el Congreso del Estado o la Diputación Permanente

"El presidente municipal, en sesión de Cabildo, tomará la protesta a los agentes y subagentes municipales, el primer día del mes de mayo siguiente a la elección de que se trate, levantándose el acta respectiva, misma que será remitida al Congreso del Estado.

"...

(Reformado, G.O. 31 de diciembre de 2004)

"El Congreso del Estado o la Diputación Permanente resolverá todos los casos de impedimentos por los cuales no pudieren desempeñar el cargo la persona o personas electas."

5. "Artículo 174. Los procedimientos de elección de los agentes y subagentes municipales se sujetarán a las siguientes bases:

"...

(Reformada, G.O. 10 de febrero de 2005)

"II. El Congreso del Estado o la Diputación Permanente, sancionará y aprobará los procedimientos de elección de los agentes y subagentes municipales señalados en la convocatoria que al efecto expidan los Ayuntamientos;

(Reformada, G.O. 31 de diciembre de 2004)

"III. El Congreso o, en su caso, la Diputación Permanente resolverá sobre aquellas circunstancias que sean motivo de impugnación respecto al resultado en la aplicación de los procedimientos de elección o por motivo de inelegibilidad de los candidatos, por los que no pudiera desempeñar su cargo algún agente o subagente municipal;

"IV. Los Ayuntamientos, dentro de un plazo no mayor de veinte días contados a partir de su instalación, deberán celebrar la sesión de Cabildo para aprobar los procedimientos de elección que se aplicarán en la elección de agentes y subagentes municipales en cada una de las congregaciones y comunidades que integren su territorio, así como la convocatoria respectiva, la que deberán remitir al Congreso del Estado, dentro de un plazo no mayor a las 48 horas siguientes a la celebración de la sesión de Cabildo;

(Reformada, G.O. 10 de febrero de 2005)

"V. Aprobada la convocatoria por el Congreso del Estado o la Diputación Permanente, se devolverá a los Ayuntamientos, con las modificaciones que hubiesen procedido, en su caso, para su publicación en términos de lo que previene el artículo anterior;

(Reformada, G.O. 31 de diciembre de 2004)

"VI. Dentro de los tres días siguientes a la publicación de la convocatoria, el Ayuntamiento, y el Congreso del Estado o la Diputación Permanente, designarán a los integrantes de la Junta Municipal Electoral que será el órgano responsable de la aplicación de los procedimientos de elección, dentro de sus respectivos Municipios, conforme a lo dispuesto en esta ley y demás disposiciones relativas. El representante del Ayuntamiento fungirá como presidente de la junta; el representante del Congreso del Estado, como secretario; y el vocal de Control y Vigilancia del Consejo de Desarrollo Municipal, como vocal; todos ellos tendrán voz y voto; y

(Reformada, G.O. 31 de diciembre de 2004)

"VII. Las inconformidades que se presenten durante el proceso de elección de agentes y subagentes municipales serán resueltas en definitiva por el Congreso del Estado o la Diputación Permanente."

6. "Artículo 175. A la Junta Municipal Electoral le corresponden las siguientes atribuciones:

"...

(Reformada, G.O. 31 de diciembre de 2004)

"III. Cumplir con los acuerdos que tomen el Congreso del Estado o la Diputación Permanente y los Ayuntamientos."

7. "Artículo 176. Los integrantes de la Junta Electoral Municipal tendrán las siguientes atribuciones y facultades:

"I. El presidente de la Junta Municipal Electoral:

"...

(Reformado, G.O. 31 de diciembre de 2004)

"c) Remitir los informes que le sean solicitados por el Ayuntamiento y el Congreso del Estado o la Diputación Permanente."

8. "Artículo 177. Cuando los procedimientos a aplicarse sean la auscultación o la consulta ciudadana, se deberá observar lo siguiente:

(Reformada, G.O. 31 de diciembre de 2004)

"I. En el caso de la auscultación y no habiendo oposición determinante, la Junta Municipal Electoral correspondiente levantará las actas circunstanciadas respectivas, así como el informe sobre la situación que prevalezca en la congregación o comunidad, enviándolo al Ayuntamiento para la calificación respectiva y la expedición de las constancias a quienes hayan resultado electos y, en su caso, al Congreso del Estado para que se resuelva en definitiva."

9. (Reformado, G.O. 31 de diciembre de 2004)

"Artículo 180. Una vez realizada la elección, la Junta Municipal Electoral procederá a realizar el cómputo de la elección de cada localidad en que se aplicó el procedimiento de voto secreto, debiendo realizarlo a más tardar al día siguiente de la conclusión de la jornada electoral.

"Concluido el cómputo integrará el expediente respectivo, acompañando en su caso, los recursos interpuestos, remitiéndolos al Ayuntamiento que corresponda para que declare la validez de la elección y expida las constancias de mayoría, entregándolas a los candidatos que resulten electos y en su caso, remita al Congreso del Estado para su resolución."

10. (Reformado, G.O. 31 de diciembre de 2004)

"Artículo 183. Las inconformidades deberán presentarse dentro de los cuatro días siguientes, a partir del momento que concluya la elección que se combate o el cómputo respectivo, término que deberá señalarse en la convocatoria emitida por el Ayuntamiento.

"Transcurrido este plazo, si se recibiera alguna impugnación, ésta será remitida con el expediente relativo durante las cuarenta y ocho horas siguientes, al Congreso del Estado o Diputación Permanente."

11. "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA UN SEGUNDO O ULTERIOR ACTO DE APLICACIÓN DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA. Del artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que para impugnar normas generales en vía de controversia constitucional es menester que la demanda se interponga dentro del plazo de 30 días contados a partir del día siguiente al de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación en perjuicio del actor. En consecuencia, es improcedente dicha impugnación si se trata de un segundo o ulterior acto de aplicación, una vez transcurrido el plazo de 30 días contados a partir del día siguiente al de la publicación de la norma general, pues ello se traduce en una manifestación de voluntad del actor que entraña su consentimiento tácito." (P./J. 121/2006, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo XXIV, noviembre de 2006, página 878).

12. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

13. "Artículo 37. Son atribuciones del síndico:

(Reformada, G.O. 2 de marzo de 2006)

"I.P., defender y promover los intereses del Municipio en los litigio (sic) en los que fuere parte, comparecer a las diligencias, interponer recursos, ofrecer pruebas y formular alegatos, formular posiciones y, en su caso, rendir informes, promover el juicio de amparo y el juicio de lesividad. Para delegar poderes, otorgar el perdón judicial, desistirse, transigir, comprometerse en árbitros o hacer cesión de bienes municipales, el síndico requiere la autorización previa del Cabildo;

"II. Representar legalmente al Ayuntamiento."

14. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

15. "Artículo 24. El presidente de la mesa directiva, fungirá como presidente del Congreso del Estado y tendrá las atribuciones siguientes:

"I. Representar legalmente al Congreso del Estado y delegar dicha función el servidor público que designe, mediante acuerdo escrito; ..."

16. (Reformado, G.O. 3 de febrero de 2000)

"Artículo 42. El Poder Ejecutivo se deposita en un solo individuo, denominado: gobernador del Estado."

17. Con similares consideraciones, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la controversia constitucional 60/2005.

18. Jurisprudencia P./J. 100/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, X, septiembre de 1999, página 705, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ.".