Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Nota: La siguiente ejecutoria aparece publicada bajo el rubro "PRESUPUESTO DE EGRESOS DEL DISTRITO FEDERAL PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 1998. ES IMPROCEDENTE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD QUE SE PLANTEA EN SU CONTRA, PORQUE EL DECRETO QUE LO CONTIENE NO ES UNA LEY.".

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 4/98. DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DEL DISTRITO FEDERAL.

MINISTRO PONENTE: JOSÉ DE J.G.P..

SECRETARIOS: G.M.O.B.Y.M.Á.R.G..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al día veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y ocho.

VISTOS para resolver los autos relativos a la acción de inconstitucionalidad 4/98, promovida por S.M.A.G. y otros, en su carácter de diputados a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en contra del Decreto del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y ocho, emitido por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal; y

RESULTANDO:

PRIMERO. Por escrito presentado en la Oficina de Certificación J. y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el treinta de enero de mil novecientos noventa y ocho, S.M.A.G., A.S.A.D.R.H., J.L.B.G., E.B.M., P. de Anda Márquez, F. de G. y A., N. de la Vega García, J.E.E.M., J.G.M., M.H.L., I.I.L., P.J.J.B., Ó.G.L.C., M.A.L. y P. y T.L., J.M.M.J., L.M.O.H.A., F.P.N., J.A.R.D., M.S.H., A.S.T., J.E.T.L., A.V.E. y O.G.W.S., en su carácter de diputados integrantes de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, promovieron acción de inconstitucionalidad en contra del Decreto del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y ocho, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y siete, emitido por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y promulgado por el jefe de Gobierno del Distrito Federal.

SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes del caso los siguientes:

"1. Con fecha 20 de diciembre de 1997, el jefe de Gobierno del Distrito Federal presentó ante la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, un documento de fecha 18 de diciembre de 1997 en que presentó una iniciativa de lo que pretendió ser el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal 1998, documento al cual le anexó dos complementos informativos.

"2. Dicha iniciativa fue turnada el 20 de diciembre de 1997 por la mesa directiva de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, a las Comisiones de Hacienda y Presupuesto y Cuenta Pública para los efectos legislativos correspondientes.

"3. Las Comisiones Unidas de Hacienda y de Presupuesto y Cuenta Pública de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, realizaron, con fecha 27 de diciembre de 1997, una sesión de trabajo a efecto de discutir y en su caso aprobar el dictamen relativo a la iniciativa del llamado Decreto de Presupuesto de Egresos como será explicitado en líneas posteriores, que las actividades desarrolladas en dicha sesión sobre este punto por parte de las comisiones anteriormente enunciadas, violaron el procedimiento establecido en las disposiciones que regulan la función legislativa de la asamblea.

"4. Con fecha 29 de diciembre de 1997, las Comisiones Unidas de Hacienda y de Presupuesto y Cuenta Pública y de Hacienda, presentaron al Pleno de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para su discusión y aprobación, un documento que pretendió ser un dictamen con proyecto de decreto referido al Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal 1998.

"5. Según la publicación de la Gaceta Oficial del Distrito Federal del día 31 de diciembre de 1997, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, con fecha 29 de diciembre de 1997, expidió el denominado Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998, cuando en realidad fue discutido y aprobado durante las primeras horas del día treinta de diciembre, de acuerdo a la versión estenográfica de la sesión correspondiente, además de no revestir los elementos característicos de un decreto de esta naturaleza según veremos posteriormente.

"6. Con fecha 30 de diciembre de 1997, el C. jefe de Gobierno del Distrito Federal, promulgó el denominado Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998, con el refrendo de la Secretaría de Gobierno del Distrito Federal y del secretario de Finanzas del Distrito Federal, siendo publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el día 31 de diciembre de 1997, con entrada en vigor el día 1o. de enero de 1998. Este documento fue igualmente publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de enero de 1998.

"7. Con fecha 29 de diciembre de 1997, fue expedida por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, la Ley de Ingresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998, siendo promulgada por el jefe de Gobierno del Distrito Federal, con el refrendo de la Secretaría de Gobierno y el secretario de Finanzas, ambos del Distrito Federal, y publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 31 de diciembre de 1997, con entrada en vigor el 1o. de enero de 1998. Este documento fue igualmente publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de enero de 1998.

"8. Cabe mencionar que el hoy impugnado Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998, es una norma general cuya contradicción con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se plantea ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en términos de lo dispuesto por la fracción II del artículo 105 de la propia Constitución y de su ley reglamentaria.

"Al efecto, es importante resaltar que la organización y funciones de los órganos legislativo y ejecutivo del Distrito Federal se sujetan por disposición del artículo 122 constitucional a las bases dictadas conforme a este dispositivo por el Congreso de la Unión en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y especialmente por lo que hace a la función legislativa del órgano local de que se trata, en su apartado C, base primera, fracción V, la enunciación de las materias de tal carácter, comprende sin distinción alguna la expedición de leyes y la de decretos; asimismo, se sujeta expresamente el ejercicio de dicha función a los términos que determine el mencionado Estatuto de Gobierno.

"Análogo orden de ideas subyace en la disposición constitucional referida cuando faculta a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para presentar ante el Congreso de la Unión, iniciativas de leyes o decretos en materias relativas al Distrito Federal.

"Por su parte, el artículo 40 de dicho Estatuto de Gobierno del Distrito Federal publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de julio de 1994, dispone que toda resolución de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, tendrá el carácter de ley o decreto, a semejanza de lo que la Constitución Federal señala para el Congreso de la Unión en el artículo 70.

"En adición a lo anterior, tenemos lo preceptuado en los artículos 48 y 49 del citado Estatuto de Gobierno, que prescriben para leyes y decretos de la Asamblea Legislativa y sin distingo alguno, el ejercicio de formulación de observaciones que tiene el jefe de Gobierno del Distrito Federal respecto de los proyectos de leyes y también de decretos así como la publicación en la Gaceta Oficial del Distrito Federal y en el Diario Oficial de la Federación.

"En el ya mencionado artículo 122 constitucional, apartado C, base primera, fracción V; y en este caso inciso b) se prevé la facultad de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal para examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos y la Ley de Ingresos del Distrito Federal, cuya iniciativa se otorga en el mismo precepto al jefe de Gobierno, y que respecto de cualquier ley o decreto se establece para el propio Ejecutivo Local en la base segunda, fracción II.

"Concretamente para el producto de la función legislativa de la asamblea, la Ley Orgánica de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, aún vigente en los términos del artículo decimotercero transitorio de la Constitución Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 de agosto de 1996, señala en su artículo 11 que: ‘La asamblea está facultada para expedir normas de observancia general y obligatoria en el Distrito Federal con el carácter de leyes o decretos en las materias expresamente determinadas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ...’.

"Con el mismo criterio en su artículo 72 el mencionado ordenamiento establece que ‘Toda resolución de la asamblea tendrá el carácter de ley o decreto ...’. Adicionalmente, el Reglamento para el Gobierno Interior de la Asamblea de Representantes publicado el 17 de mayo de 1995 en el Diario Oficial de la Federación y aún vigente en los términos del artículo decimotercero transitorio constitucional, expresa en su artículo 16 que: ‘Toda resolución de la asamblea tendrá el carácter de ley o de decreto, será redactada con precisión y claridad en la forma que hubiere sido aprobada, y al expedirse será autorizada por las firmas del presidente y por lo menos un secretario de la asamblea.’.

"Es incuestionable que la norma cuya inconstitucionalidad e invalidez se demandan por esta vía, se ubica en el supuesto constitucional necesario para ello, pues se trata de un producto de la función legislativa en que participan el órgano ejecutivo a través de la iniciativa que en exclusiva le corresponde y el legislativo a través de la expedición del decreto respectivo, norma que por otra parte y conforme a los criterios constitucionales y doctrinales que se verán más adelante, debe concebirse como un instrumento de planeación regulador del gasto público, con alto sentido social y alcance de interés colectivo por su carácter eminentemente vinculatorio entre gobernantes -ejecutor de acciones de beneficio público- y gobernados -obligados al pago de contribuciones en términos del artículo 31 constitucional-, norma general que debe concretarse con absoluta rigurosidad técnica y constitucional, pues su cabal cumplimiento involucra como se ha dicho, diversos órganos estatales y exige la más estricta escrupulosidad financiera."

TERCERO. Los promoventes, asimismo, señalaron como preceptos violados los artículos 16, 25, 26, 73, fracción VIII; 74, fracción IV; 75, 122, apartado C, base primera, fracción V, incisos b) y c); apartado B, fracción III; 126, 127 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el artículo decimotercero transitorio del decreto de fecha 21 de agosto de 1996, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 del mismo mes y año, por el que se reformaron diversos preceptos de la Constitución General de la República; y expresaron los siguientes conceptos de invalidez:

"Primero. Del análisis del llamado Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998 a la luz de las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que regulan el contenido del presupuesto, resulta que contradice sus artículos 74, fracción IV, 75, 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso b), 126, 127 y 134, dado que no contiene los requisitos mínimos que dichos preceptos establecen para un presupuesto de egresos. En relación con el artículo 74, fracción IV, se contraviene también el artículo 73, fracción VIII.

"Constitucionalmente no hay Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998, porque:

"1. El decreto que se impugna no contiene un presupuesto para el Distrito, ni tampoco el necesario presupuesto para el Distrito Federal se encuentra en dicho decreto.

"Desde el punto de vista doctrinal, un presupuesto es ‘el instrumento de ajuste de la economía general y mecanismo de redistribución del ingreso que en nuestro país por estar estructurado a través de programas y actividades, deviene en un proceso integrado de formulación, ejecución, control y evaluación de decisiones, tendientes a lograr una mayor racionalización de las funciones administrativas, que parte de una clara definición de objetivos y metas, y conlleva la determinación de las acciones alternativas que pueden ejecutarse; la selección de las más adecuadas; su agrupación en programas; su cuantificación en función del destino del gasto, así como una clara determinación de funciones y responsabilidades.’ (Ma. del P.H. con referencia de R.M., ‘El Presupuesto y la Economía Nacional’ y de S.F. de la Garza, ‘Derecho Financiero Mexicano’, en ‘Derechos del Pueblo Mexicano, México a través de sus Constituciones’ Vol. VIII, pág. 667).

"El presupuesto de egresos debe contenerse en un decreto, es decir, los elementos que lo conforman deben contenerse en el acto legislativo que le da aplicabilidad y observancia, tan es así que la Asamblea Legislativa en el artículo 376 del Código Financiero ha determinado expresamente que el presupuesto tiene que contenerse en el decreto:

"‘Artículo 376. El Presupuesto de Egresos del Distrito Federal será el que contenga el decreto que apruebe la asamblea a iniciativa del ...’

"2. El llamado Decreto de Presupuesto de Egresos no contiene los elementos que de manera expresa en diversos artículos de la Constitución, se ordena que tenga un presupuesto de egresos, que desde luego debe contenerse en el decreto del órgano legislativo. Tales elementos son: programas, partidas, criterios, objetivos, retribuciones para empleos, remuneraciones, determinación de pago. Todos estos conceptos son elementos que la Constitución determina deben estar en un presupuesto de egresos y por tanto, en el decreto de un órgano legislativo que es el instrumento que puede darle aplicabilidad y observancia.

"3. El llamado Decreto de Presupuesto de Egresos no señala retribuciones o remuneraciones para empleos establecidos por ley, requisito expreso previsto en el artículo 75 ni para los del Distrito Federal establecidos en el artículo 127, ambos constitucionales.

"La omisión de requisitos constitucionalmente previstos para un presupuesto de egresos se acreditan con los siguientes elementos:

"a) El artículo 74, fracción IV establece que el presupuesto debe contener partidas, es decir los elementos en que se subdividen los conceptos y con que se clasifican las erogaciones de acuerdo a un objetivo, siendo este último la expresión cualitativa de los resultados que se propone alcanzar con la ejecución de un programa, detallado de manera que se cuantifica en metas.

"El decreto de cuya inconstitucionalidad se trata contiene en sus artículos 3o. a 14, renglones de gasto que no pueden considerarse ‘partidas’, ya que no contienen esa clasificación de erogaciones por objetivos vinculados indisolublemente con programas, por lo tanto, no pueden de manera alguna responder a objetivos ni cuantificarse en metas, es ahí donde radica la contradicción con la disposición constitucional mencionada.

"Sin embargo, no es únicamente en la carencia de partidas en donde radica la contradicción constitucional que se hace valer sino también en su causa, esto es, en la inexistencia de programas cuyos propósitos sean cualificados y cuantificados en objetivos y metas, de suerte que el acto de la Asamblea Legislativa no constituye ni siquiera la presupuestación del gasto público sino tan sólo una lista de supuestos gastos de fondos públicos sin orientación alguna, y sin que pueda predicarse tampoco que se trata de previsión de ‘gasto público’ como contenido natural del presupuesto, si conforme a la naturaleza que constitucionalmente le corresponde a este concepto, debe estar previsto en partidas y destinarse a objetivos específicos.

"No puede afirmarse entonces que el decreto de que se trata contiene programas cuyos objetivos serán satisfechos a través de la cuantificación que en metas se haga de ellos, porque ninguno de estos elementos está presente en él, como puede observarse con la simple lectura. Es imposible atribuir la calidad de programa por la sola mención de su denominación sin que su estructura y contenido permita identificar y desagregar en él objetivos y metas, entre otros elementos, de manera que cuando el artículo 14 del pretendido Decreto de Presupuesto de Egresos de mérito contiene sólo una lista de asignaciones a cincuenta y cinco enunciados, desde ningún punto de vista puede afirmarse que tiene un sustento programático. Así, por ejemplo, los primeros ‘programas’ que se enlistan son simples enunciados:

"AA Administración.

"A2 Desarrollo de infraestructura urbana.

"BA Definición y conducción de la política globalizadora.

"BB Planeación de la política financiera.

"BG Política y planeación del desarrollo de las comunicaciones y los transportes.

"BP Otras acciones del programa normal.

"3D Operación del sistema nacional hidráulico.

"3L Fomento y regulación del comercio interior y exterior.

"3V Fomento y regulación del programa nacional de capacitación a los trabajadores.

"5A Construcción de establecimientos de acojo y comercialización.

"FH Industrialización del petróleo y sus derivados.

"Es evidente entonces la falta de los elementos constitucionales referidos y como ejemplo de esa carencia de sustento programático del llamado decreto que se impugna puede citarse el que incluso cuando de manera expresa alude a la aplicabilidad de la Ley de Planeación, en la fracción IV de su artículo 35, sin ser necesario dada la relación que dicho ordenamiento tiene con la actividad programática y presupuestal del Gobierno del Distrito Federal y la inexistencia de una ley local expedida por la asamblea, el texto mismo del decreto de que se trata no se sujeta a sus disposiciones, en efecto la Asamblea Legislativa del Distrito Federal obvió los procedimientos, requisitos y contenidos de los programas y su integración al presupuesto a preverse, de manera que se limitó a enlistar gastos sin sustentar la orientación de los mismos, lo que implica por ejemplo que en el ‘programa’ denominado 5A ‘Construcción de establecimientos de acopio y comercialización’ a que se alude en el artículo 14 del presupuesto, la Asamblea Legislativa no conoce en este momento si la cantidad asignada será para la construcción de uno, de quince o de trescientos establecimientos de acopio, los lugares en que se construirán, el costo de cada uno de ellos, el fin que se persigue con dicha construcción, las áreas involucradas en el ‘programa’, y por supuesto al analizar la cuenta pública cualquier información que se proporcione respecto a la ejecución del ‘programa’ será supuestamente ‘válida’, dado que no se comprometieron acciones ni contenidos, situación similar guardan los pretendidos 54 programas restantes, que al no contener los elementos mínimos que permitan caracterizarlos como tales no son susceptibles de verificación en su cumplimiento.

"b) El artículo 74, fracción IV, establece que el presupuesto debe contener criterios, es decir, directrices fundamentales que orientarán la política de gasto en un año. El presunto decreto denomina al capítulo I de su título tercero ‘Disposiciones de racionalidad y austeridad’, cuyo contenido naturalmente debió orientar las acciones y metas de los programas al óptimo aprovechamiento de los recursos humanos, materiales y financieros para incrementar la eficiencia en la prestación de los servicios públicos y los niveles de producción de bienes y servicios, sin embargo, no es así al disponer en el artículo 27 de dicho título, la reducción al ‘mínimo indispensable’ de las erogaciones sólo en determinados conceptos, entre ellos: servicios bancarios, energía eléctrica, agua potable, publicidad y gastos de orden social, lo que constituye una ‘orientación selectiva’, dependiente de elementos subjetivos tales como la valoración del ‘mínimo indispensable’.

"Evidentemente no existen los criterios a que obliga la disposición constitucional porque como se puede comprobar, el llamado decreto de presupuesto no responde a una orientación integral que como elemento de los programas lo sustente. El elemento constitucional ‘criterios’ se explica en relación a la necesaria existencia de programas y objetivos y deben constituir las orientaciones expresas tanto generales como específicas sobre esos otros dos elementos, que se contemplan en el artículo 74, fracción IV.

"c) El artículo 74, fracción IV, señala que ‘La revisión de la cuenta pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. Si del examen que realice la Contaduría Mayor de Hacienda aparecieren discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del presupuesto o no existiere exactitud o justificación en los gastos hechos, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley.’. La asamblea a través del órgano denominado Contaduría Mayor de Hacienda de la asamblea y de acuerdo al artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso c) de la Constitución, tiene como obligación revisar la cuenta pública del año anterior, conforme a los principios establecidos en la fracción IV del artículo 74 de la propia Constitución.

"Los mandamientos constitucionales citados se vulneran porque se atenta la función fiscalizadora de la asamblea, dado que el denominado ‘decreto de presupuesto de egresos’ enuncia una lista de gastos sin correspondencia con programas y al no contenerse éstos en el mismo, esto es, en la resolución, en la norma dictada por la asamblea, no hay tampoco criterios ni objetivos que son elementos de aquéllos, todo ello debería guiar la actuación del Gobierno del Distrito Federal durante el ejercicio de mil novecientos noventa y ocho.

"La programación y la presupuestación además de permitir la actuación ordenada de una autoridad en el ejercicio de sus funciones, debe permitir el control autónomo y heterónomo del gasto a través de labores de supervisión que habrán de llevar en su caso a la corrección de desviaciones y a la constitución de responsabilidades, lo que será difícil de realizar respecto del llamado Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para 1998, colocándose la propia asamblea con su acto legislativo en infracción del artículo 74 fracción IV constitucional, contradiciendo en consecuencia también este último artículo de la Constitución General en su apartado C, base primera, fracción V, inciso c).

"En el caso que nos ocupa, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal expide un documento al que denomina Decreto de Presupuesto de Egresos en el que se da por hecho la existencia de ‘programas’, así se establece expresamente en los artículos 14, 15, 16, 20, 21, 23, 25, 26, 27, 28, 34, 37, 38, que constituyen más del 25% del número de artículos que lo conforman, sin embargo en ningún dispositivo del supuesto decreto se regula contenido alguno de dichos ‘programas’, tales como su descripción, objetivos, criterios de aplicación, metas, acciones, estrategias, prioridades y responsables de su ejecución, tampoco en artículo alguno del mismo, es decir de la norma, los supuestos ‘programas’ a que se alude en los documentos complementarios informativos de la iniciativa de Decreto de Presupuesto de Egresos presentada por el jefe de Gobierno.

"En efecto, desde ningún punto de vista esos documentos reúnen los requisitos para alcanzar el criterio de carácter de programas que debían contenerse en la norma general que se impugna; no son parte del denominado presupuesto porque no fueron aprobados por la asamblea, no hay un artículo en el denominado decreto que con su transcripción los haga parte del mismo, ni tampoco uno que sin transcribirlos los haga suyos y en cualquiera de los dos casos tampoco fueron publicados en la Gaceta Oficial del Distrito Federal como lo ordena el artículo 49 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, para su aplicación y observancia, y porque de origen tampoco la iniciativa los considera así y siquiera refiere en momento alguno dichos documentos que la acompañaron. Como ya se ha manifestado, el presupuesto debe contenerse en el decreto que expide la Asamblea Legislativa.

"En este contexto, el supuesto Decreto de Presupuesto de Egresos para 1998 en su artículo 15 establece que los titulares de las dependencias, órganos desconcentrados y entidades de la administración pública del Distrito Federal ‘serán directamente responsables de que se ejecuten con oportunidad y eficiencia las acciones previstas en sus respectivos programas’, sin embargo, no contiene un solo precepto que vincule los supuestos 55 ‘programas’ enlistados en su artículo 14 con las áreas administrativas contempladas en los artículos 3o., 4o. y 5o., requisito cuya necesidad se refuerza al ser posible que por las funciones atribuidas en otros ordenamientos, dos o más áreas administrativas tengan intervención en la ejecución de un mismo programa.

"Las normas sobre planeación y programación suponen un desarrollo normativo que las concrete y no el simple empleo de los términos ‘plan’ y ‘programa’ carentes de todo contenido.

"Es claro que en tanto el decreto de presupuesto no contemple los supuestos programáticos, la revisión de los resultados que al respecto se reporten en la cuenta pública no tendrá punto de comparación y en consecuencia, el establecimiento de diferencias entre lo programado y lo realizado, así como la evaluación de la eficacia y eficiencia con que se hubieren aplicado los recursos para la consecución de los supuestos objetivos y metas, están ausentes los extremos jurídicos para llevarse a cabo.

"En principio, se puede establecer a priori que dicha revisión deberá arrojar las responsabilidades correspondientes, toda vez que no podrá haber exactitud o justificación de los gastos hechos, al desconocerse el destino específico que tendrán de origen, en cuyo caso no existirán bases para su justificación.

"A mayor abundamiento se transcribe parte del comentario de la licenciada M.d.P.H., sobre el artículo 74 constitucional, que contiene la obra ‘Derechos del Pueblo Mexicano, México a través de sus Constituciones’, volumen VIII, editada por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión:

"‘... ¿Qué es el presupuesto? Entendemos por tal, el instrumento de ajuste de la economía general y mecanismos de redistribución del ingreso que en nuestro país por estar estructurado a través de programas y actividades, deviene en un proceso integrado de formulación, ejecución, control y evaluación de decisiones tendientes a lograr una mayor racionalización de las funciones administrativas, que parte de una clara definición de objetivos y metas, y conlleva la determinación de las acciones alternativas que pueden ejecutarse, la selección de las más adecuadas; su agrupación en programas, su cuantificación en función del destino del gasto, así como una clara determinación de funciones y responsabilidades.’ (S.F. de la Garza, Derecho Financiero Mexicano, México, P., 1964, p. 100).

"‘... Así, el presupuesto de egresos ... será el que contenga el decreto que apruebe la Cámara de Diputados, a iniciativa del Ejecutivo, para expensar, durante el periodo de un año a partir del 1o. de enero, las actividades, las obras y los servicios públicos previstos en los programas a cargo de las entidades que en el propio presupuesto se señalen ... (página 668) ... ¿En qué consiste la revisión que realiza la Cámara de Diputados respecto de la cuenta pública del año anterior? Consiste y tiene por objeto, precisamente, el conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados en el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.’ (página 669).

"Asimismo, se considera importante señalar que el artículo 74 constitucional, en su cuarta reforma publicada en el Diario Oficial el seis de diciembre de mil novecientos setenta y siete, incorpora el texto que alude a la obligación de la Cámara para revisar la cuenta pública; cabe resaltar que estas disposiciones son en todo aplicables a la Asamblea Legislativa, por lo que dispone el artículo 122 constitucional y su obligada concordancia con el 74 en comento. Por lo que para mayor abundamiento se transcriben fragmentos del proceso de reforma constitucional de diciembre de mil novecientos setenta y siete y que consta en el Diario de Debates y archivos parlamentarios de la Cámara de Diputados:

"‘Dictamen de las Comisiones Unidas Primera de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos ... Los párrafos tercero, cuarto y quinto de ambas iniciativas coinciden en el fondo y casi en los términos. Para admitirlos se tomó en cuenta básicamente que mejorando el texto vigente se establecen las finalidades de la revisión de la cuenta pública, que son: conocer los resultados de la gestión financiera; comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados en el presupuesto y si se han cumplido los propósitos establecidos en los programas.’

"La Suprema Corte de Justicia de la Nación también se ha pronunciado al respecto, según se desprende de la tesis que a continuación se transcribe:

"‘IMPUESTOS. PRINCIPIO DE ANUALIDAD DE LOS MISMOS. Ni del texto del artículo 74, fracción IV, constitucional, ni de ningún otro, se puede desprender que las leyes de ingresos no puedan ser modificadas sino de año en año. Luego entonces, esto no es posible obtenerse de una interpretación literal del precepto. Ahora bien, en un afán teleológico de interpretación, debe decirse que la finalidad que tuvo el legislador al establecer una disposición de esta naturaleza, consiste en la necesidad de controlar, evaluar y vigilar el ejercicio del gasto público por parte de la soberanía popular, de los representantes populares, de la Cámara de Diputados, derivada de la circunstancia de que es al pueblo, a través de sus representantes, a quien corresponde decidir, a propuesta del Ejecutivo, a qué renglones deben aplicarse los recursos aportados por el propio pueblo para sufragar el gasto público, lo cual hace al aprobar el presupuesto de egresos, así como vigilar el que dichos recursos se apliquen precisamente a los fines autorizados por la representación popular al aprobar ese presupuesto de egresos, lo cual realiza cuando en el año siguiente revisa la cuenta pública del ejercicio anterior, a raíz de la cual conocerá los resultados de la gestión financiera, comprobará si el Ejecutivo se ajustó a los criterios señalados en el presupuesto y si se dio cumplimiento a los objetivos contenidos en los programas. Hasta aquí se ha hablado de gasto público, de autorización de presupuesto de egresos, de control, de evaluación, de vigilancia de ese gasto público, actividades y facultades que corresponden a la representación popular de manera exclusiva, sin intervención de la otra Cámara y que constituyen actos que sólo son formalmente legislativos, a diferencia de las leyes de ingresos, actos que son formal y materialmente legislativos, y que no son facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, sino del Congreso de la Unión, del que ésta sólo es una parte, por más que en tratándose de leyes tributarias tenga forzosamente que funcionar como Cámara de origen y su colegisladora, la de senadores, como Cámara revisora. Luego entonces, puede decirse que no se advierte razón jurídica alguna para regular, entre las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados, una que no lo es (la de discutir primero las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto), y mucho menos que se pretenda hacerle partícipe de principios que por tratarse de un acto diferente no le corresponden. El presupuesto de egresos tiene vigencia anual, porque el ejercicio fiscal, por razones de política tributaria, comprende un periodo de un año. La disposición contenida en el artículo 74, fracción IV, constitucional, representa un esfuerzo en materia de planeación del gasto público, implica la programación de actividades y cumplimiento de programas, al menos durante ese corto plazo de un año. Sin embargo, la propia Constitución acepta que ese presupuesto de egresos no debe ser estricto, no debe ser inflexible, ni imposible de modificar, pues prevé la posibilidad de que haya variación cuando en su artículo 126 establece que no podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior. Ahora bien, las leyes de ingresos tendrán vigencia anual, a lo sumo, porque de acuerdo con esa fracción IV del artículo 74, el Ejecutivo Federal tiene la obligación de enviar cada año, antes del 15 de noviembre, o excepcionalmente el 15 de diciembre en el caso señalado por la propia Carta Magna, una iniciativa de ley de ingresos, en la que se contemplen las contribuciones a cobrarse en el año siguiente para cubrir el presupuesto de egresos; entonces, su vigencia, cuando mucho sería de un año, es más, su vigencia normal será de un año, pero eso no implica que el Ejecutivo no pueda presentar otra iniciativa tendiente a modificarla antes de transcurrido ese año, o que dicha ley no pueda ser modificada, reformada o adicionada en el transcurso de ese año, cuando las circunstancias socioeconómicas así lo requieran y el legislador estime conveniente atenderlas, pues no existe ninguna limitación temporal para que el Congreso de la Unión expida leyes en las que imponga las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto, mucho menos para introducir, como en el caso, sólo una modificación a propósito de la periodicidad de los pagos provisionales. El Ejecutivo Federal tiene la obligación de presentar cada año esa iniciativa de ley de ingresos, y la Cámara de Diputados tiene la obligación de discutir esos ingresos y de aprobarlos, en su caso, como Cámara de origen, pero ni el uno ni la otra tienen la prohibición para presentar o para estudiar, respectivamente, antes de transcurrido el año, alguna iniciativa de ley que aquélla modifique. De estimar que no existe la posibilidad jurídica de modificar, excepción al principio de anualidad a propósito de los egresos, contenida en el artículo 126 constitucional, pues en relación con los ingresos no existe una excepción expresa que hiciere posible fijar nuevos ingresos o incrementar los existentes para cubrir esos egresos no presupuestados originalmente. Por otra parte, si se considera que ni las disposiciones que integran esas leyes de ingresos deben tener forzosamente vigencia anual, sino que pueden ser modificadas antes del término de un año, con mucha más razón puede sostenerse que no hay impedimento legal alguno para que el Congreso de la Unión, en cualquier tiempo reforme, adicione, modifique o derogue disposiciones en materia tributaria, siempre que en dichas leyes se respeten esos principios de legalidad, proporcionalidad y equidad que para todo impuesto derivan de la fracción IV del artículo 31 constitucional.

"‘Amparo en revisión 6003/87. Impulsora de Lubricantes Automotrices e Industriales, S.A. de C.V. y otras, 10 de noviembre de 1988, unanimidad de 16 votos de los señores Ministros: De Silva Nava, R.D., Alba Leyva, A.G., D.I., F.D., V.L., M.F., S.T., C.G., D.R., S.O. y presidente del R.R., el señor M.G.M. se retiró de la sesión. Ponente: M.A.G., S.: F.M.G..

"‘Semanario J. de la Federación, Octava Época, T.II, Primera Parte, pp. 20-22.’

"Si el decreto no contiene presupuesto, jurídicamente la asamblea no puede desarrollar las facultades que prevén las fracciones XIX y XX del artículo 42 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, así como las correspondientes al artículo 43 del mismo estatuto, las cuales están en concordancia con lo previsto en el artículo 74 constitucional, en los que señala:

"‘Artículo 42. La Asamblea Legislativa tiene facultades para:

"‘XIX. Revisar la cuenta pública del año anterior que le remita el jefe de Gobierno del Distrito Federal en los términos de este estatuto y demás disposiciones aplicables;

"‘XX. Analizar los informes trimestrales que le envíe el jefe de Gobierno del Distrito Federal, sobre la ejecución y cumplimiento de los presupuestos y programas aprobados. Los resultados de dichos análisis, se considerarán para la revisión de la cuenta pública que realice la Contaduría Mayor de Hacienda de la propia asamblea;’

"‘Artículo 43. Para la revisión de la cuenta pública, la Asamblea Legislativa dispondrá de un órgano técnico denominado Contaduría Mayor de Hacienda, que se regirá por su propia ley orgánica.

"‘La revisión de la cuenta pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.

"‘Si del examen que realice la Contaduría Mayor de Hacienda aparecieran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del presupuesto o no existiera exactitud o justificación en los gastos hechos, se determinarán las responsabilidades que procedan.’

"‘La cuenta pública del año anterior deberá ser presentada por el jefe de Gobierno del Distrito Federal a la Comisión de Gobierno de la asamblea dentro de los diez primeros días del mes de junio.’

"En el artículo 27 de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal se establece que con motivo de la revisión de la cuenta pública del Distrito Federal, la contaduría rendirá el informe previo correspondiente a la Comisión de Vigilancia, para lo cual tendrá que verificar entre otros aspectos, el cumplimiento de los objetivos y metas de los principales programas y subprogramas aprobados, así como el análisis de las desviaciones presupuestales, tareas que desde ahora se demuestra se verán seriamente limitadas, en virtud de que el llamado Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para mil novecientos noventa y ocho, carece de programación y por tanto de las estrategias, prioridades, objetivos y metas, ya que como se ha afirmado no es suficiente la sola mención de ciertos enunciados como ‘programas’ para tenerlos como tales, sino que deben responder a una delineación y contenidos específicos.

"Para mayor precisión cabe destacar que el ejercicio de las funciones de contraloría por la contaduría no contarán con los elementos jurídicos necesarios, tal como lo prevé el artículo 8o. de su ley orgánica:

"‘Artículo 8o. Corresponde a la contaduría, en el ejercicio de sus funciones de contraloría, las siguientes atribuciones:

"‘I. Revisar la cuenta pública.

"‘II. Verificar si las dependencias, órganos desconcentrados y entidades comprendidos en la cuenta pública:

"‘b) Ejercieron correcta y estrictamente sus presupuestos conforme a los programas y subprogramas aprobados.

"‘c) A. y ejecutaron los programas de inversión, en los términos y montos aprobados y de conformidad con sus partidas;

"‘VII. Evaluar la eficacia en el alcance de los objetivos y metas de los programas y la eficiencia en el uso de los recursos públicos, y emitir opinión del informe de seguimiento trimestral del comportamiento programático, presupuestal y financiero dentro de los 30 días siguientes a su presentación.’

"Igualmente se verá impedido el cumplimiento de las atribuciones de la Contaduría Mayor de Hacienda previstas en el artículo 28, fracciones II y III de su ley orgánica, en las que se establece:

"‘II. Verificar si se alcanzaron con eficacia y eficiencia los objetivos y metas fijados en los programas y subprogramas, en relación con los recursos humanos, materiales y financieros aplicados conforme al Presupuesto de Egresos del Distrito Federal y al calendario aprobado para su ejercicio.

"‘III. Verificar el estado que guardan los programas y los presupuestos, así como los resultados de su ejecución, con los objetivos, estrategias y prioridades de los programas sectoriales e institucionales ...’

"Esta dificultad para cumplir con las atribuciones de contraloría, es consecuencia directa de las limitaciones con que se presentó el proyecto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para mil novecientos noventa y ocho, toda vez que según el artículo 20 de la ley orgánica de esa contaduría, se concibe a la cuenta pública como: ‘... los estados contables, financieros, presupuestarios, programáticos, patrimoniales y demás información cuantitativa y cualitativa que muestre el registro y los resultados de la ejecución de la ley de ingresos, del ejercicio del presupuesto de egresos y otras cuentas de activo y pasivo de las dependencias, órganos desconcentrados y entidades ...’

"Es evidente que este proceso de auditoría no se podrá realizar dado que no se establecieron en el pretendido presupuesto los objetivos, estrategias y prioridades, ni tampoco se cuenta con los programas sectoriales e institucionales para poder valorar efectivamente el avance, que en su caso, se haya obtenido por parte de la administración del Gobierno Local, al término del ejercicio, lo cual podría cancelar de origen estas dos líneas de los trabajos de auditoría que por obligación constitucional debe efectuar la Contaduría Mayor.

"Cabe agregar que lo anterior no es sólo una atribución de ese órgano técnico de la asamblea, sino una responsabilidad del propio Ejecutivo Local, según lo previsto en el artículo 374 del Código Financiero del Distrito Federal para mil novecientos noventa y ocho:

"‘El jefe de Gobierno del Distrito Federal, al informar ante la asamblea sobre el estado general que guarda la administración pública del Distrito Federal, hará mención expresa de las decisiones adoptadas para la ejecución del programa.

"‘El contenido de los informes trimestrales y de la cuenta pública del Distrito Federal deberán relacionarse, en lo conducente con el programa.’

"Por las razones antes expresadas, el cumplimiento del objetivo central de la revisión de la cuenta pública no podrá satisfacer los supuestos previstos por la fracción IV del artículo 74 constitucional, en cuanto a la comprobación del ajuste a los criterios señalados en el presupuesto y al cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. La propia Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal I Legislatura, en el informe previo sobre la cuenta pública del Distrito Federal, correspondiente al ejercicio de 1996, sostuvo que:

"‘La revisión de la cuenta pública tiene como fundamento jurídico la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, marco legal que establece como finalidad básica del desempeño de las funciones de fiscalización superior, garantizar la transparencia en el origen, uso y destino de los recursos públicos.

"‘Uno de los temas centrales del informe previo es el análisis de las variaciones de los resultados finales del ejercicio con relación a lo originalmente previsto en materia financiera, presupuestal y programática. La revisión de las causas de las diferencias entre lo programado y lo realizado permite identificar las acciones preventivas y correctivas que sea necesario emprender para evitar la recurrencia de desviaciones y rezago, mejorar los procesos de programación y adecuar el marco normativo.

"‘Con relación a la eficiencia y eficacia, las auditorías que se practiquen permitirán evaluar el aprovechamiento de los recursos para el logro de las metas de los programas y subprogramas aprobados, así como la cobertura de éstos.’

"Como se ha establecido con anterioridad, dicha revisión no podrá efectuarse en los términos de la Constitución, el estatuto ni la legislación aplicable, debido a las carencias y deficiencias que existen en el denominado decreto de presupuesto, lo cual significa en extremo que no será posible determinar si el Ejecutivo Local cumplió o no con los programas aprobados.

"d) El artículo 75 dispone que ‘... al aprobar el presupuesto de egresos, no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley.’. Esta disposición está ubicada en el capítulo relativo al Congreso de la Unión y se refiere a la Cámara de Diputados, desde luego es aplicable al Distrito Federal y a la Asamblea Legislativa no sólo porque el artículo 133 constitucional dispone que es la Constitución la Ley Suprema de la Unión, sino también porque la esencia de un presupuesto es cubrir gastos públicos según se desprende del artículo 31, fracción IV, también constitucional, y los primeros gastos públicos deben ser las retribuciones de los empleados de los órganos de gobierno, que en este caso la propia Constitución instituye en el artículo 122 para el Distrito Federal.

"El supuesto Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, contempla en su artículo 30 sólo la percepción mensual mínima y máxima para los empleos de jefe de Gobierno, secretario, subsecretario, delegado y director general, contrariando el precepto constitucional por no haber previsto la remuneración para todos aquellos cargos del Distrito Federal que están previstos en ley. Así, por ejemplo, en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y en las leyes Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del D.F., Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del D.F., Orgánica del Tribunal Superior de Justicia del D.F., de la Comisión de Derechos Humanos, Ley de Instituciones de Asistencia Privada del D.F., y Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, están establecidos los de Magistrados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, procurador general de Justicia, agentes del Ministerio Público, diputados, Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, presidente de la Comisión de Derechos Humanos del D.F., contralor general de la Administración Pública del D.F., presidente de la Junta de Asistencia Privada del Distrito Federal y contador mayor de Hacienda de la Asamblea de Representantes.

"Ni uno solo de los artículos del llamado ‘Decreto de Presupuesto de Egresos’ contempla la retribución que corresponde a esos empleos. Incluso, varios de ellos, por ejemplo los de diputados de la Asamblea Legislativa, Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, procurador general de Justicia del Distrito Federal, son empleos que ordena crear la propia Constitución en su artículo 122, resultando que ni aun esos, y no sólo los ejemplificados creados por ley, contempla la retribución que debe señalarse (es el término que establece el artículo 75 constitucional) en el presupuesto que debe contenerse en el decreto respectivo.

"Ni aun en los documentos que fueron presentados como elementos informativos con la iniciativa, se contemplan propuestas de retribución a esos empleos.

"El necesario señalamiento de la retribución a que se refiere el artículo 75 constitucional no podrá entenderse ni siquiera subsanado con la propia previsión que al final establece dicho precepto, puesto que ni en el presupuesto anterior, ni en la ley que crea el empleo existe dicho señalamiento, aunado a que la contradicción que se destaca es evidente, esto es, el llamado Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal 1998 no señala esa retribución.

"El señalamiento expreso que la Asamblea Legislativa hizo en el llamado Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998, en su artículo 30 al prever sólo las retribuciones para determinados empleos, es una prueba o elemento mismo que pone en evidencia la violación directa del artículo 75 y desde luego al 126 y 127 constitucionales. La Constitución no hace distinción alguna de que en el Decreto de Presupuesto de Egresos se contemplen la retribución, pago, remuneración (que son palabras que establecen esos preceptos), para unos empleos determinados por ley y no para otros.

"e) El artículo 126, aplicable al Distrito Federal por las razones antes expresadas, establece que ‘No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior.’. Este precepto también es violado por el llamado decreto de presupuesto de egresos expedido por la Asamblea Legislativa por no contemplar en ninguno de sus preceptos pago alguno, en tanto que pago es el cumplimiento de una obligación específica.

"La importancia de que el presupuesto de egresos contenido en decreto, cumpla cabalmente con los requisitos que la Constitución Federal determina para la previsión del gasto público se revela precisamente con mayor claridad en este precepto con el cual el Constituyente trató de evitar la imprevisión en el gasto público. Esta situación, por otro lado, como es fácil advertir, exige una previsión de los objetivos y acciones de cada una de las dependencias y entidades comprendidas en el presupuesto, lo que constituye no sólo una sana medida desde el punto de vista de la administración pública, sino una confirmación del Estado de derecho y del principio de facultades delegadas, acorde a las cuales ningún órgano de gobierno puede actuar sin contar con facultades o atribuciones expresadas, estas previsiones que debieron ser traducidas como programas, objetivos y acciones y no se contemplan en el denominado Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal 1998, por lo que es violatorio del artículo 126 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"f) El artículo 127, para el caso del Distrito Federal dispone que los ‘representantes’ a la Asamblea del Distrito Federal y los demás servidores públicos recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que será determinada anual y equitativamente en el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal. Una simple revisión de los cuarenta y siete artículos que conforman el llamado Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998 es suficiente para evidenciar que este mandato constitucional no fue cumplido por la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en el acto que se impugna.

"g) El artículo 134 de la Constitución General establece que ‘Los recursos económicos de que dispongan el Gobierno Federal y el Gobierno del Distrito Federal, así como sus respectivas administraciones públicas paraestatales, se administrarán con eficiencia, eficacia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.’.

"El mandato constitucional es contundente para el ejercicio de la función estatal, particularmente en lo que hace al empleo de los fondos públicos, ello implica la existencia de una serie de instrumentos que precisen con claridad los objetivos a que se destinarán así como los que permitan la verificación de esa eficacia, eficiencia y honradez. En el contexto constitucional se encuentra la obligación de contener tales objetivos en programas, tal se desprende de la fracción IV del artículo 74.

"En el caso que nos ocupa, el contenido del llamado Decreto de Presupuesto de Egresos no cumple con lo dispuesto en los preceptos constitucionales mencionados. En este orden de ideas, al comprender la administración de los recursos de que disponga el Gobierno sea el Federal o el del Distrito Federal, un conjunto articulado de procesos que van desde la planeación y programación del gasto público, hasta su ejercicio, control y evaluación, en el que se incluye la presupuestación como una etapa lógica de dicho proceso, el decreto que se impugna debió haberse sustentado en programas y éstos a su vez contener los objetivos a que se destinarían los recursos, es decir, tendría que haberse señalado cuáles son los resultados que se proponen alcanzar a través de determinadas acciones, siendo como lo es, el denominado Decreto de Presupuesto de Egresos evidentemente omiso al respecto.

"En obvia contradicción del artículo 134 constitucional mencionado y en estrictos términos constitucionales, se impide determinación alguna sobre la eficiencia, eficacia y honradez de la administración de recursos cuando como en el caso que nos ocupa, los objetivos a que deben destinarse dichos recursos son inexistentes.

"h) Se viola el artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, incisos b) y c) constitucional, dado que la obligación expresa de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal es la expedición de un presupuesto de egresos, ordenamiento que debe reunir las características que a nivel constitucional se establecen y que han sido ya descritas. En este orden de ideas, el documento expedido por la asamblea el día 29 de diciembre de 1997 a iniciativa del jefe de Gobierno no es un Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998.

"El mismo dispositivo señala que la Asamblea Legislativa es la encargada de revisar la cuenta pública, por conducto de la Contaduría Mayor de Hacienda, conforme a los criterios establecidos en la fracción IV del artículo 74 constitucional, cuyo contenido no es tampoco atendido en el acto legislativo que se impugna como ya se acreditó en el inciso b) de este concepto de invalidez.

"Todos los anteriores preceptos constitucionales importan el contenido esencial mínimo para un decreto de presupuesto de egresos y dada la responsabilidad que comparten en el proceso tendiente a su formación el órgano legislativo y el ejecutivo, la iniciativa en su momento debió haberlos previsto y en caso contrario, el órgano legislativo subsanarlos, siendo como es que no se realizó ni lo uno ni lo otro. Ahora bien, en este momento es más evidente la necesidad de que por la vía de acción de inconstitucional se impugne tanto su expedición como su promulgación, pues en su oportunidad el jefe del Gobierno debió haber formulado las observaciones al Decreto de Presupuesto de Egresos en cuanto a que era omiso a la observancia de los requisitos constitucionales que lo caracterizan. Así lo expresa también la doctrina al señalar J.F.V. en su obra ‘Finanzas Públicas’ que ‘Como decisión política de máximo rango, necesariamente tiene que elaborarse con una absoluta rigurosidad técnica y constitucional, pues su acabado cumplimiento involucra a una pluralidad de órganos estatales y exige la más estricta escrupulosidad financiera.’ (página 222).

"i) En los términos del artículo 122, apartado B, fracción III, corresponde al presidente de los Estados Unidos Mexicanos.

"‘Enviar anualmente al Congreso de la Unión, la propuesta de los montos de endeudamiento necesarios para el financiamiento de egresos del Distrito Federal. Para tal efecto, el jefe de Gobierno del Distrito Federal someterá a la consideración del presidente de la República la propuesta correspondiente en los términos que disponga la ley.’

"El endeudamiento del Gobierno del Distrito Federal se incorporó tanto en la Ley de Ingresos como en el Presupuesto de Egresos de la Federación, en cumplimiento de lo establecido en el párrafo anterior. Sin embargo, la Asamblea Legislativa, al emitir el denominado Decreto de Presupuesto omitió incluir los programas, objetivos y metas que serían financiados con tal endeudamiento. Por lo tanto, se perderá el control del ejercicio y resultados de la gestión financiera de tal endeudamiento, según lo exige el artículo 74, fracción IV como facultad de la Cámara de Diputados y consecuentemente, será imposible comprobar la productividad de los proyectos que se realicen con tales recursos, conforme lo establece el artículo 73, fracción VIII, de la Constitución Federal.

"Segundo. El llamado Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998 no observa el mandato constitucional relativo a la participación del Distrito Federal en el sistema de planeación democrática del desarrollo nacional y a la rectoría del mismo contenido en los artículos 25 y 26 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como se desprende de su sola lectura, por las siguientes razones:

"El artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, contiene bases democráticas para fomentar el crecimiento y desarrollo económico y realizar como fines del Estado, la justa distribución del ingreso y la riqueza que permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, por ello el propio artículo consigna los grandes objetivos del Estado mexicano como responsabilidad de los sectores del desarrollo económico nacional, sobre todo la obligación del sector público de planear, conducir, coordinar y orientar la actividad económica nacional para el beneficio general.

"De ahí que el artículo 26 constitucional ordene que el Estado debe organizar un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía, para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación. El proyecto nacional así entendido, se encuentra contenido en la Constitución General de la República, determinándose con los fines del Estado referidos los objetivos de planeación.

"El artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su apartado C, establece cinco bases a que se sujetará el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, las cuales se refieren a la organización y funcionamiento de los órganos legislativo, ejecutivo, a la organización de la administración y funcionamiento de los órganos legislativo, ejecutivo, a la organización de la administración pública local en la entidad, a la organización y funcionamiento de los órganos judiciales del Distrito Federal y al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal. Atendiendo a ello, el Congreso de la Unión al expedir el estatuto referido dispuso en su artículo 1o. que el mismo constituye la norma fundamental de organización y funcionamiento del Gobierno del Distrito Federal.

"La naturaleza y jerarquía normativa del Estatuto de Gobierno implica principalmente su observancia obligatoria por las autoridades locales en el ejercicio de sus funciones, siendo en base a las disposiciones constitucionales, norma fundante de su actuación; destaca en este contexto, el que la Asamblea Legislativa deba ejercer sus facultades en los términos que señale el propio Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, de acuerdo a lo establecido en la fracción V de la base primera del apartado C del artículo 122 constitucional. La congruencia del marco jurídico aplicable al Distrito Federal parte entonces de la Constitución General y del Estatuto de Gobierno, ordenamientos a que debe sujetarse el órgano legislativo local en la producción normativa a su cargo, tanto por lo que hace a las bases que rigen su organización y funcionamiento como a los términos que establezca para el ejercicio de sus facultades, entre ellas, las de carácter legislativo.

"En efecto, estando a cargo de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal la función de regular la actuación de los dos restantes órganos locales de gobierno, Tribunal Superior de Justicia y jefe de Gobierno, resulta indispensable que las leyes y decretos que expida, por mandato constitucional expreso, se ajusten estrictamente a las bases y a los términos que contenga el estatuto de gobierno, el no hacerlo así implica la contravención a la fracción V, base primera, apartado C, del artículo 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que ordena que el ejercicio de las facultades de la Asamblea Legislativa, en donde se incluye lo relativo a la expedición del decreto de presupuesto de egresos se ajuste a ‘los términos del estatuto de gobierno’.

"El mandato constitucional en materia de planeación del desarrollo se expresa en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal entre otros, en su artículo 12 que a continuación se transcribe, con el que se establecen términos relativos, entre otros, a la programación de gasto público, la planeación nacional del desarrollo y la sujeción a la rectoría del desarrollo nacional.

"‘Artículo 12. La organización política y administrativa del Distrito Federal atenderá los siguientes principios estratégicos:

"‘I. La legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, eficiencia y eficacia que deben observarse en el desempeño de los empleos, cargos o comisiones del servicio público y en la administración de los recursos económicos de que disponga el gobierno de la ciudad.

"‘V. La planeación y ordenamiento del desarrollo territorial y en general, económico y social de la ciudad que considere la óptica integral de la capital con las peculiaridades de las demarcaciones que se establezcan para la división territorial.

"‘IX. La formulación de políticas y programas de desarrollo económico considerando las particularidades de la ciudad y la congruencia de aquéllas con la planeación nacional del desarrollo.

"‘XII. La juridicidad de los actos de gobierno, la revisión y adecuación de la organización de la administración, la programación de su gasto y el control de su ejercicio.

"‘XV. La rectoría del desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.’

"El precepto citado obliga particularmente a los órganos ejecutivo y legislativo locales en el respectivo ámbito de competencia. Así, deben atenerse a su contenido tanto los actos administrativos como los legislativos, específicamente por lo que hace a estos últimos, las leyes y decretos de la Asamblea Legislativa sobre materias específicas, presupuestales en el caso de que se trata, dirigidas a la previsión de los recursos con que las autoridades locales ejercerán sus funciones, deben contener normas relativas a asegurar, garantizar, hacer viables, salvaguardar y prescribir lo siguiente: 1. La legalidad, eficiencia y eficacia en la administración de los recursos económicos de que disponga el gobierno de la ciudad. 2. La planeación económica de la ciudad. 3. La formulación de políticas y programas de desarrollo económico de la ciudad. 4. La programación del gasto público y el control de su ejercicio; y 5. La rectoría del desarrollo nacional.

"Los términos a que está obligada la asamblea en su quehacer legislativo no se satisfacen con una repetición de los conceptos que en ellos se contienen sino con la creación de normas que al regularlos los haga viables y verificables, y mucho menos cuando el presupuesto de egresos de la entidad es un instrumento programático con una jerarquía y ordenación temporal y espacial precisa dentro del sistema de planeación del desarrollo, con esa repetición carente de contenidos se evidencia la contradicción con el mandato de los artículos 25 y 26 constitucionales, porque siendo el Decreto de Presupuesto de Egresos un instrumento fundamental que concreta el mandamiento constitucional de planeación-programación, no contiene precisamente los programas, objetivos y metas a que se destinará el gasto.

"No puede calificarse como ‘programa’ un simple enunciado al que se le asigna una cantidad sin expresar las actividades a que se aplicará, los fines que se persiguen con el gasto previsto ni la manera en que se alcanzarán tales fines; no basta con que en una norma general sea empleado el término ‘programa’ para que sea tenido como tal, sino que es preciso dar a éste el contenido que le corresponde y por ello debe tenerse en cuenta que en programación: ‘objetivo’ es el conjunto de resultados que un programa se propone alcanzar a través de determinadas acciones; ‘meta’ es la cuantificación del objetivo que se pretende alcanzar en un tiempo señalado, con los recursos necesarios; ‘acciones’, los hechos por medio de los cuales se ejecutan los programas; ‘estrategias’ los principios y rutas fundamentales para alcanzar los objetivos que se persiguen; y ‘prioridades’ los elementos cualitativos que determinan la máxima preferencia, lo que requiere de mayor atención.

"De todo lo anterior se tiene que la participación del Gobierno del Distrito Federal en el sistema de planeación democrática del desarrollo y en la rectoría del desarrollo previstos en los artículos 25 y 26 constitucionales, se da además por disposición expresa del Estado de Gobierno del Distrito Federal y por el artículo decimotercero transitorio del decreto mediante el cual se declaran reformados diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 de agosto de 1996.

"En este contexto normativo, el llamado Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, para el Ejercicio Fiscal de 1998 debió contener programas que sustentaran la previsión del gasto público para su ejercicio, siendo como es que en sus 47 artículos no se contiene disposición alguna que así lo establezca.

"De conformidad con el artículo 376 del Código Financiero, el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998 es el que contiene el decreto de 47 artículos que aprobó la Asamblea Legislativa a iniciativa del jefe del Gobierno del Distrito Federal, mismo que no contiene programas.

"Como ha quedado establecido, un presupuesto debe reunir las características que devienen de las disposiciones constitucionales citadas en el numeral anterior, lo cual no se satisfizo por el decreto expedido por la Asamblea Legislativa.

"Por otra parte, la iniciativa de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal presentada por el jefe de Gobierno del Distrito Federal fue acompañada de dos documentos complementarios que en términos de la fracción VII del artículo 378 del Código Financiero, aportan sólo información que el jefe de Gobierno presentó como parte integrante de la iniciativa. Es preciso señalar que los documentos referidos no fueron entregados a los diputados que emitieron su voto en el Pleno en la sesión de discusión del decreto de cuya inconstitucionalidad se trata y que obviamente sólo se votó el articulado del decreto.

"Desde ningún punto de vista los programas de la norma general que se impugna son los documentos complementarios que fueron acompañados a la proposición del jefe de Gobierno, no son parte del presupuesto porque no fueron aprobados por la asamblea, no hay un artículo en ese supuesto decreto de presupuesto, que con su transcripción los haga parte del mismo, ni tampoco uno que sin transcribirlos los haga suyos y en cualquiera de los dos casos tampoco fueron publicados en la Gaceta Oficial del Distrito Federal como lo ordena el artículo 49 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, para su aplicación y observancia.

"Por tanto, el decreto que expidió la Asamblea Legislativa no contiene un Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998 porque no contiene programas que atiendan a la rectoría del desarrollo nacional en términos del artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sean congruentes con la planeación nacional del desarrollo conforme al artículo 26 constitucional, porque en estrictos términos constitucionales hace nugatoria la posibilidad de verificar la eficiencia y la eficacia en la administración de los recursos económicos a que obliga el artículo 134, porque no establece la programación del gasto ni hace viable el control de su ejercicio según disponen los artículos 122, apartado C, base primera, fracción V, inciso b) y 74, fracción IV, constitucionales, términos que también se contienen en el artículo 12 citado del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y que debía haber observado la asamblea en el ejercicio de su función legislativa como lo establece el artículo 122, apartado C, base primera, fracción V.

"El jefe de Gobierno del Distrito Federal envió una iniciativa de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998, con tres documentos denominados: a) Exposición de motivos y proyecto de decreto aprobatorio; b) Análisis programático; y c) Analítico de claves.

"Podría suponerse que al presentar un proyecto de decreto ‘aprobatorio’, del jefe de Gobierno pretendía que en ese sentido se expresara la resolución de la Asamblea Legislativa a efecto de considerar como presupuesto, el contenido de dichos documentos que en los términos del artículo 390 del Código Financiero del Distrito Federal son proposiciones. Sin embargo, resulta que:

"a) Tanto el propio proyecto de ‘decreto aprobatorio’ que envió con su iniciativa no contiene disposición en artículo alguno que decrete que esos documentos pudieran incorporarse al mismo decreto y por tanto, ser presupuesto en términos de las disposiciones constitucionales y legales referidas a lo largo de este ocurso.

"b) Aun cuando el jefe de Gobierno no lo planteó en su proyecto, resulta también claro que la Asamblea Legislativa como autoridad de decisión y que es la que expide el decreto, la resolución, la norma, y la que en última instancia tiene que determinar su contenido, que en términos constitucionales y legales es precisamente que el decreto contenga un presupuesto, pudo proceder decretando la conversión de simples documentos anexos, informativos, propositivos, a su determinación como presupuesto y bien, incorporar expresamente las partes que a su juicio consideraría como presupuesto no así las de mero carácter informativo, o modificar aquéllas o incorporar otras, o bien determinar expresamente qué contenidos de esos documentos se decretaban como parte del decreto mismo, ordenando su publicación en el órgano oficial de difusión para su aplicación y observancia general.

"Al no hacerlo, esos documentos no son ni total ni parcialmente constitucional y legalmente presupuesto, resultando que como no hay vinculación expresa, se da la paradoja de que el decreto mismo ni siquiera puede comprenderse, independientemente de que, siendo que si lo constitucional y legal sólo lo es lo que contiene el decreto, éste contradice las disposiciones de todos los artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a que nos hemos referido y respecto a los cuales hemos expuesto los conceptos por los cuales se violan.

"Tercero. La expedición del llamado Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998 contravino la garantía de legalidad consagrada en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al ser violentado el procedimiento legislativo de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, que se encuentra sujeto a las disposiciones constitucionales así como a las previstas en la Ley Orgánica de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal y en el reglamento para el gobierno interior de la propia asamblea, ordenamientos estos últimos, aplicables por mandato del artículo decimotercero transitorio del decreto de reformas constitucionales publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 de agosto de 1996.

"Con fecha 20 de diciembre de 1997 el presidente de la mesa directiva de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, dio cuenta de la recepción de la iniciativa de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, presentada por el jefe de Gobierno del Distrito Federal, misma que fue turnada a las Comisiones de Presupuesto y Cuenta Pública y de Hacienda para su análisis y dictamen.

"Las Comisiones Unidas de Presupuesto y Cuenta Pública y de Hacienda de la Asamblea Legislativa, realizaron con fecha 27 de diciembre de 1997 una sesión de trabajo a efecto de discutir y en su caso aprobar el dictamen relativo a la iniciativa del proyecto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998. Es el caso que en el seno de las comisiones unidas no fue formalmente aprobado dictamen alguno que contuviera un proyecto de presupuesto de egresos, no obstante el documento surgido de esta sesión que se sometió a la consideración del Pleno con la denominación de ‘Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998’, no llenó los requisitos de un dictamen ya que fue presentado por dichas Comisiones al Pleno de la asamblea conteniendo sólo once de las doce firmas necesarias para la existencia del dictamen, toda vez que dichas comisiones unidas están integradas por veintidós diputados, ello lo establece el artículo 71 de la ley orgánica citada al establecer que ‘toda iniciativa pasará a la comisión respectiva para que la dictamine’. Por su parte el Reglamento para el Gobierno Interior, dispone en su artículo 84 que ‘para que haya dictamen de comisión, deberá éste, presentarse firmado por la mayoría de los representantes que la componen.’

"Por otra parte, cabe señalar que dicho documento, que se pretende sea un dictamen, se encuentra fundado en el artículo octavo transitorio del decreto de reformas a nuestra Carta Magna de fecha 20 de octubre de 1993, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 25 de octubre de 1995, mismo que se encuentra derogado.

"En la sesión de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal I Legislatura, de fecha 29 de diciembre de 1997, fue presentado al Pleno para su discusión y votación y que no contaba con la mayoría de firmas requeridas para ser considerado como tal, en términos de lo que ordena la parte citada del artículo 84 del Reglamento para el Gobierno Interior de la Asamblea de Representantes, mismo que como ya se ha dicho contenía sólo once firmas de los diputados integrantes de las comisiones unidas, dichas copias conforme al artículo 42 del reglamento deben ser fieles del original entregado a la mesa directiva.

"Es evidente que no puede existir la discusión y aprobación de una iniciativa de ley o decreto si no se cumplen los presupuestos que establecen los artículos relativos tanto de la Ley Orgánica como del Reglamento para el Gobierno Interior de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, supuesto que se dio con relación a la ‘discusión y aprobación’ del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998.

"Las violaciones cometidas llevan a concluir que el documento ‘discutido y aprobado’ no fue un dictamen, y en consecuencia el documento que se ‘expide’ no puede tener el carácter de ley o decreto, en virtud de haberse violado las disposiciones que regulan el procedimiento legislativo, hecho de gravedad superior cuando es responsabilidad de un órgano legislativo, obligado por estricta lógica a respetar el principio de legalidad emanado del artículo 16 constitucional como encargado de crear el marco normativo al que por necesidad ineludible deben ajustarse tanto él como las restantes autoridades locales del Gobierno del Distrito Federal. Se trata de violaciones al procedimiento legislativo acentuadas aún más por la falta de análisis y discusión que afectan de manera fundamental la existencia misma de la norma, en este caso del Decreto de Presupuesto de Egresos que se impugna.

"Es claro que la firma del dictamen por la mayoría de los miembros de la comisión, es un requisito legal que debe darse durante la sesión de la misma ya que en ese momento en que se concreta el sentido del voto de cada uno de los diputados, y su trascendencia no admite acto posterior alguno, por lo que resulta evidente la ilegalidad del documento referido, ello es evidente por disposición de los artículos que a continuación se citan:

"El artículo 62 del Reglamento para el Gobierno Interior de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, menciona que:

"‘Todas las resoluciones se adoptarán por mayoría de votos de los representantes presentes ...’

"El artículo 2o. del Reglamento para el Gobierno Interior citado, señala que para la interpretación e integración de las normas de dicha norma, se estará a los principios y prácticas que mejor garanticen y reflejen la integración y las decisiones plurales de la asamblea, la libre expresión de sus miembros, y la eficacia en los trabajos de la misma, por analogía lo que resulta aplicable al Pleno de la asamblea lo es también para el trabajo en comisiones, por lo que no puede soslayarse lo establecido en los artículos 54 y 55 del reglamento que establecen:

"‘Artículo 54. Para que la asamblea pueda adoptar acuerdos o resoluciones deberá contar, al momento de la votación, con la presencia de más de la mitad de sus integrantes.’

"‘Artículo 55. ...

"‘En el caso de que no exista quórum al momento de iniciar una votación, el presidente podrá suspender la sesión y tomar las medidas que sean necesarias para cumplir dicho requisito. Si aun así no se logra el quórum, deberá clausurar la sesión y citar para la próxima ...’

"Por lo que debe concluirse que el documento que se presentó ilegalmente al Pleno de la asamblea no debió discutirse, ni someterse a consideración de la misma, por no cumplir con la normatividad ya referida, y por lo tanto, viola el principio de legalidad consagrado en el artículo 16 de la Constitución General de la República.

"Cuarto. El denominado Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998 viola artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en atención a lo siguiente:

"La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado que el primer párrafo del artículo 16 constitucional recoge el principio de legalidad de los actos de autoridad, lo que constituye una de las bases fundamentales del Estado de derecho. Así, ha sostenido en tesis jurisprudenciales que ‘las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite’ (tesis 68, A. al Semanario J. de la Federación, Quinta Época, T. XXXI [1931], Tercera Parte, p.32), que ‘el requisito de fundamentación y motivación exigido por el artículo 16 constitucional ... implica una obligación para las autoridades, de cualquier categoría que éstas sean, de actuar siempre con apego a las leyes y a la propia Constitución ...’ (Semanario J. de la Federación, Sexta Época, T. CXI, septiembre de 1966, Tercera Parte, p.32).

"Sirve de apoyo a lo anterior, por analogía, la tesis jurisprudencial número 23/1997, de este Tribunal Pleno, que dice:

"‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON EL ACTO O LEY RECLAMADOS. Resulta procedente el estudio del concepto de invalidez invocado en una controversia constitucional, si en él se alega contravención al artículo 16 de la Constitución Federal, en relación con otras disposiciones, sean de la Constitución Local o de leyes secundarias, siempre que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o ley reclamados, como sucede en el caso en el que se invocan transgresiones a disposiciones ordinarias y de la Constitución Local dentro del proceso legislativo que culminó con el ordenamiento combatido que de ser fundadas, lo invalidarían. Lo anterior es acorde con la finalidad perseguida en el artículo 105 de la Carta Magna, de someter a la decisión judicial el examen integral de validez de los actos impugnados.’

"En el caso que nos ocupa, el decreto cuya inconstitucionalidad se hace valer viola diversas disposiciones legales, como se ha evidenciado en páginas anteriores, particularmente están las siguientes:

"Ley de Planeación.

"Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.

"Código Financiero del Distrito Federal.

"Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal.

"Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal.

"Ley Orgánica de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal.

"Las violaciones de que se trata objetivan la carencia de motivación y fundamentación en la expedición del Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para 1998, conforme a lo que a continuación se expresa:

"a) El artículo 1o. del mencionado decreto, señala que el ejercicio presupuestal y el control de las erogaciones del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998, se sujetarán a las disposiciones del propio decreto y del Código Financiero para el Distrito Federal, lo que además de implicar el desconocimiento de la aplicabilidad de la Ley de Planeación, en atención al artículo decimotercero transitorio del decreto de reformas constitucionales publicado el 22 de agosto de 1996, es falso, puesto que de origen se violaron los artículos 356 a 358, 360, 361, 371, 373, 374, 378, 380, 382, 393 y 395 de dicho Código Financiero, al carecerse del anteproyecto y el proyecto de programas basados en los lineamientos de la planeación nacional. Es decir, no se partió de un programa para el desarrollo del Distrito Federal ni de programas operativos anuales, en consecuencia no se establecieron estrategias, prioridades y objetivos y, por ende, difícilmente se podrán evaluar los resultados, simplemente se autorizaron segmentos del gasto no auditable.

"b) El Decreto de Presupuesto contempla en sus artículos 3o. y 4o. asignaciones de recursos a cargo de tres dependencias que no existen, lo cual contraviene el artículo 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal y la fracción II del artículo 378 del Código Financiero del Distrito Federal, como se aprecia en el cuadro siguiente:

Ver cuadro

"En lo referente a los dos primeros rubros del cuadro anterior: cooperaciones y seguridad social y servicios de las dependencias al no estar destinados a programas y metas específicas propicia un uso sumamente discrecional y sujeto a la voluntad de las autoridades. Por lo que respecta a los recursos para el servicio de las delegaciones, se indica que los criterios para su asignación dependen de: el número de habitantes, crecimiento de la población y grado de marginidad; lo cual no tiene ningún sustento técnico ni legal, puesto que estos recursos pudieron asignarse desde un principio con base a objetivos y metas previamente definidos.

"Lo anteriormente expuesto evidencia que un monto por 2,503.4 millones de pesos autorizados por la fracción mayoritaria de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, podrá ser utilizado con absoluta discrecionalidad por la administración pública del Distrito Federal.

"c) Entre otros, los artículos 3o., 4o. y 14 del mencionado decreto fueron modificados por la Asamblea Legislativa en relación con su contenido contemplado en la iniciativa respecto de una serie de adecuaciones y reasignaciones presupuestales tanto en las diferentes dependencias, delegaciones y entidades que conforman la estructura administrativa del Distrito Federal, como en los diferentes rubros, lo cual se traduce en una mayor disponibilidad de recursos para algunos con la consecuente disminución en otros programas. Sin embargo, la Asamblea Legislativa no formuló justificación alguna a este tipo de modificaciones ni tampoco el documento correspondiente en el cual pudiera apreciarse la correspondencia de los aumentos y de las reducciones con objetivos, acciones, estrategias y metas, ello importa además la violación del artículo 21 de la Ley de Planeación.

"d) El artículo 15 del Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y ocho, dispone que ‘Los titulares de las dependencias, órganos desconcentrados y entidades de la administración pública del Distrito Federal, así como los demás órganos que ejerzan recursos aprobados en el presupuesto, serán directamente responsables de que se ejecuten con oportunidad y eficiencia las acciones previstas en sus respectivos programas.’

"Si partimos de que el llamado decreto no contiene un presupuesto, es claro que los servidores públicos a los que se alude, se verán imposibilitados para rendir cuentas sobre la administración pública del Distrito Federal, pues no existen programas, objetivos ni metas determinados que deban acatar para dirigir sus actividades. Más grave resulta que podrán dirigir los recursos que les aprobaron ilegalmente en lo que arbitrariamente decida cada uno de los servidores públicos, lo que traerá como consecuencia nuevas violaciones constitucionales, cuando a través de los órganos respectivos les exijan rendición de cuentas, en las auditorías obligatorias que se deben realizar respecto al cumplimiento del programa operativo anual y los programas respectivos.

"En este mismo artículo se les ordena a los servidores públicos que no acuerden erogaciones que impidan el cumplimiento de sus supuestas metas aprobadas para el año de 1998, obviamente este artículo es inconsciente, puesto que no existen metas que cumplir, a mayor abundamiento de acuerdo al artículo 23 del decreto al que nos remite el artículo 15 del mismo, pueden asignarse recursos mediante criterios discrecionales violando flagrantemente la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en sus artículos 25 y 26.

"Conforme a los artículos 15 y 23 del Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, para el Ejercicio Fiscal de 1998, se podrán dirigir los recursos a acciones que no se encuentran en ningún programa, sin objetivos y metas a cumplir, lo cual contraviene lo dispuesto por el sistema nacional de planeación previsto en los artículos 25 y 26 constitucionales.

"e) Es imposible jurídica y técnicamente que, sin existir programas, objetivos y metas a cumplir, los cuales debían ser la base para la presentación y aprobación del presupuesto de egresos, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal a través de la Contaduría Mayor de Hacienda y la Contraloría General del Distrito Federal, vigilen los resultados de la ejecución de programas y la aplicación del presupuesto por parte de la administración pública del Distrito Federal, como se dispone en el artículo 42, fracciones XIX y XX y 43 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, 10, fracción VI de la Ley Orgánica de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, 3o. de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda y 91 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

"Asimismo, resulta contradictorio ofrecer la revisión de resultados conforme a planes e instrumentos de planeación y programación presupuestal que fueron omitidos para la presentación del proyecto del Presupuesto de Egresos para el Distrito Federal en 1998. De ahí que contrario a lo que señala el artículo 16 del Decreto de Presupuesto de Egresos, los servidores públicos del Distrito Federal podrán celebrar contratos, otorgar concesiones, permisos, licencias y autorizaciones en la forma que mejor les convenga, ya que contrario a lo que el propio artículo señala, no existen estrategias ni planteamiento de prioridades, así como objetivos que se sujeten a la planeación nacional, y que permitan a la Contraloría General del Distrito Federal realizar las auditorías legales del ejercicio del presupuesto, al no contar con la base para realizar las auditorías para cada rubro que el presupuesto señala en sus artículos 3o., 4o., 5o., 6o., 7o., 8o., 9o., 10, 11 y 14 del propio Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal.

"f) Los artículos 17 y 18 del Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998, son inconsistentes con la normatividad vigente en la materia y violatorios del artículo 26 constitucional, puesto que para la calendarización de gasto, invariablemente debió presentarse en tiempo y forma el programa operativo anual, en el que se establecieron los programas específicos, el cual, a su vez, debió ser el resultado del programa sectorial.

"Lo anterior, resulta más grave aún, si se considera que no existirá registro o control del ejercicio presupuestario y por lo tanto, éste se podrá desviar como mejor convenga por las personas que manejen recursos gubernamentales, con la imposibilidad subsecuente de los órganos de fiscalización tanto interna como externa para ejercer el control sobre los recursos financieros a cargo del Distrito Federal.

"g) El artículo 20 del Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998, imposibilita el ejercicio del propio presupuesto violando el artículo 26 constitucional. En efecto, según dicho numeral la Secretaría de Finanzas se reserva el privilegio de autorizar a las dependencias, órganos desconcentrados y entidades de la administración pública del Distrito Federal, las ministraciones de fondos de acuerdo con los programas y metas correspondientes, pero al no existir ni programas ni metas y objetivos, resulta que tampoco puede haber ministraciones, pues de entregarse se estaría violando el orden constitucional que ordena la planeación previa a la ministración de recursos.

"Los servidores públicos del Distrito Federal requerirán invertir programas en contravención del artículo 26 constitucional, puesto que para que les ministren fondos deben enviar información en relación con el ejercicio de los programas que material y físicamente no existen, siendo por ende imposible también analizar el desarrollo de los programas y las desviaciones en su ejecución.

"La violación a la legislación resulta más evidente ya que el Código Financiero obliga a remitir los informes programáticos presupuestales en los términos y plazos establecidos, pero al no existir programa operativo anual y por lo tanto, tampoco términos ni plazos que se hayan establecido, será imposible que se cumpla con tal disposición. De lo que resulta ilógico y antijurídico que conforme a la fracción IV del artículo 20 del Decreto de Presupuesto de Egresos, a quienes dejen de cumplir con la remisión de los informes, les suspendan inmediatamente las subsecuentes ministraciones de fondos, pues el Gobierno Local del Distrito Federal no cuenta con los programas que se sujeten a la planeación nacional.

"h) Sin la existencia del Programa para el Desarrollo del Distrito Federal 1997-2000, y los programas respectivos, son irrealizables los contenidos de los artículos 27, 28 y 29 del Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998. Esta situación, contraviene el espíritu del sistema de planeación democrática previsto en el artículo 26 constitucional, pues el cumplimiento de los artículos 27, 28 y 29 del Decreto de Presupuesto de Egresos, depende de la previa existencia jurídica del Programa para el Desarrollo del Distrito Federal 1997-2000.

"i) El jefe de Gobierno, conforme al artículo 35 fracción IV, del Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998, autorizará gastos de inversiones públicas, sujetando los proyectos a programas formulados con base en la Ley de Planeación y el Código Financiero del Distrito Federal, para lo cual el propio decreto asigna presupuesto; sin embargo, no existen programas que se hayan formulado con base en la Ley de Planeación y el Código Financiero del Distrito Federal y menos aún que se hayan realizado en el marco del sistema de planeación nacional, ante la carencia de programas, metas y objetivos que debieron presentarse para la aprobación del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998, pero sobre todo por la inexistencia del programa sectorial para el periodo 1997-2000. En la misma situación se encuentran los artículos 41, 42 y 43 del decreto, ya que al no haber planeación o programación establecida primero en un programa sectorial y luego en programas y subprogramas específicos, las adquisiciones y obras públicas tampoco pueden considerarse aprobadas y autorizadas legalmente."

CUARTO. Por auto de dos de febrero de mil novecientos noventa y ocho, el presidente de este Alto Tribunal ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad hecha valer; en el mismo proveído ordenó turnar el asunto al Ministro José de J.G.P. para instruir el procedimiento.

QUINTO. Por auto de dos de febrero de mil novecientos noventa y ocho, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda relativa; ordenó emplazar a las responsables para que rindieran su informe y correr traslado al procurador general de la República.

Por auto de veintisiete de febrero de mil novecientos noventa y ocho se otorgó el plazo de cinco días a las partes para la formulación de sus alegatos y, transcurrido dicho plazo, se pasaron los autos para la elaboración del proyecto de sentencia.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer de la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con los artículos 104, fracción IV, y 105, fracción II, inciso e), de la Constitución General de la República; 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder J. de la Federación; toda vez que se demanda la declaración de inconstitucionalidad del Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y ocho, publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y siete.

SEGUNDO. La demanda de acción de inconstitucionalidad fue interpuesta oportunamente, en atención a lo siguiente:

El artículo 105, fracción II, constitucional, en lo conducente, y el artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, disponen:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: ...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por ..."

"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente."

Conforme a los preceptos antes transcritos, el cómputo respectivo debe hacerse a partir del día siguiente al en que se publicó la disposición impugnada.

En el caso, el Decreto del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y ocho, fue publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y siete, por lo que es a partir del primero de enero de mil novecientos noventa y ocho que debe hacerse el cómputo respectivo.

Así las cosas, el plazo de treinta días venció el treinta de enero de mil novecientos noventa y ocho, y dado que la demanda se presentó precisamente el treinta de enero de mil novecientos noventa y ocho, es claro que fue presentada oportunamente.

TERCERO. Son de estudio preferente las causas de improcedencia hechas valer por las partes, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 19, último párrafo, y 65 de la ley reglamentaria.

El jefe de Gobierno del Distrito Federal y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, al rendir su respectivo informe, hacen valer la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los artículos 105, fracción II, constitucional y 1o. de la propia ley reglamentaria antes mencionada, consistente en que, dado que las acciones de inconstitucionalidad sólo son procedentes contra normas de carácter general, la intentada en la especie es improcedente en virtud de que el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal no es una norma de carácter general.

Los argumentos que proponen para sustentar su postura son los siguientes.

El jefe de Gobierno del Distrito Federal:

"Primera. La acción de inconstitucionalidad prevista en la fracción II del artículo 105 constitucional, prevé como supuesto esencial de factibilidad, el que exista una posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución, situación que en la especie no acontece de conformidad con los razonamientos siguientes:

"En nuestro sistema jurídico, de conformidad con las disposiciones aplicables y la doctrina que se refiere al presupuesto de egresos, hay conformidad en que dicho acto emanado del Poder Legislativo no contiene una norma de carácter general, en virtud de que si bien es cierto que el presupuesto de egresos, formalmente es un acto legislativo especial, también lo es que materialmente es un acto administrativo.

"En efecto, G.F. en su clásico libro de ‘Derecho Administrativo’, E.orial P., 1985, páginas 334 y 335, señala al referirse a la naturaleza jurídica del presupuesto de gasto, que: ‘No puede, por tanto, decirse que la Cámara por medio del presupuesto, dé nacimiento a una situación jurídica general, condición indispensable para que haya acto legislativo, en tanto que sí debe afirmarse, que como determina la aplicación de una regla general a un caso especial en cuanto al concepto, al monto, al tiempo, está realizando un acto administrativo con todos los caracteres que reconocimos en su lugar oportuno.’.

"En el mismo sentido, S.F. de la Garza en su libro ‘Derecho Financiero Mexicano’, E.orial P., 1986, página 122, expresa lo siguiente: ‘Consideramos que la naturaleza jurídica del presupuesto de egresos, en el derecho mexicano, es la de un acto legislativo, en su aspecto formal, y la de un acto administrativo en su aspecto material.’. De igual forma, A.C.G. en su obra titulada ‘Curso de Política de Finanzas Públicas de México’ de la misma editorial que los anteriores, página 71, respecto del presupuesto de egresos, sostiene lo siguiente: ‘... es un acto administrativo y no una ley ... no va más allá de la autorización, para que una de las dos ramas del Congreso (la de diputados) otorgue a los tres Poderes de la Unión la facultad de pagar los gastos previstos ...’.

"Por su parte en el ‘Diccionario de Derecho’ de R. de Pina Vara, también de la misma editorial, página 203, se establece: ‘Decreto ... Disposición de un órgano legislativo que no tiene el carácter general atribuido a las leyes ...’.

"Estas definiciones de la doctrina, respecto al presupuesto de egresos, encuentran su fundamento en la Constitución General de la República, pues el artículo 122 constitucional, apartado C, base primera, fracción V, inciso b), en los párrafos primero y tercero, dispone que corresponde a la Asamblea Legislativa examinar, discutir y aprobar el presupuesto de egresos, cuya iniciativa, compete exclusivamente al jefe de Gobierno del Distrito Federal.

"Se encuentra igualmente apoyada con la segunda parte del párrafo primero de la misma disposición, que textualmente señala: ‘Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos y la Ley de Ingresos del Distrito Federal, aprobando primero las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto.’, toda vez que hizo una expresa separación entre el presupuesto sin señalarlo como ley y la ley de ingresos. Igual distinción hizo el Legislador Constituyente en el tercer párrafo de la disposición en comentario, al referirse a las iniciativas donde textualmente dice: ‘La facultad de iniciativa respecto de la ley de ingresos y el presupuesto de egresos, corresponde exclusivamente al jefe de Gobierno del Distrito Federal ...’.

"De conformidad con lo anterior, se puede afirmar que el presupuesto como acto materialmente administrativo, es la autorización que la Asamblea Legislativa otorga al jefe de Gobierno del Distrito Federal, para que ejerza el gasto público y no constituye una disposición general en los términos de las leyes, porque es un acto que no está dirigido a la población, sino a las dependencias, órganos desconcentrados, entidades y a los órganos legislativo y judicial que intervienen en su ejercicio, con lo cual es perfectamente entendible que el presupuesto no constituye una ley o norma de carácter general.

"Los promoventes de esta acción de inconstitucionalidad, se han olvidado de que dicha acción sólo puede ejercerse contra normas de carácter general que contravengan disposiciones constitucionales, pues ésta es la esencia de la definición que contempla el artículo 105, fracción II, de la Constitución, por lo cual siendo el presupuesto un acto materialmente administrativo, que no reúne los requisitos de generalidad que como premisa exige la Constitución, resulta inviable la acción intentada."

La Asamblea de Representantes del Distrito Federal expuso:

"I) Primera causal de improcedencia.

"La acción de inconstitucionalidad promovida en contra del Decreto del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y ocho, es improcedente, de conformidad con lo dispuesto por la fracción II del artículo 105 constitucional y el artículo 19 fracción VIII, en relación con los artículos 1o. y 59 de la ley reglamentaria de dicho precepto, por lo que procede el sobreseimiento de la misma, en atención a lo dispuesto por la fracción II del artículo 20 del mismo ordenamiento.

"El citado artículo 19 establece:

"‘Las controversias constitucionales son improcedentes:

"‘...

"‘VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley.

"‘En todo caso, las causales de improcedencia deberán examinarse de oficio.’

"El artículo 1o. de la ley reglamentaria prevé que:

"‘La Suprema Corte de Justicia de la Nación, conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente título, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ...’

"La improcedencia de la acción intentada deriva del hecho de que el Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998 no es un acto que reúna los requisitos de una norma de carácter general.

"El artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece expresamente en su fracción II lo siguiente:

"‘... La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"‘...

"‘II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.’ (énfasis añadido).

"De acuerdo con el mandamiento constitucional transcrito, sólo son susceptibles de impugnación por esta vía, aquellos actos que tienen la naturaleza de normas generales, y en el presente caso, el Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998 es un acto de carácter eminentemente administrativo.

"La teoría constitucional de nuestros días admite una interpretación flexible al principio de división de poderes adoptado por nuestra Constitución, en el sentido de que la necesaria distribución de las funciones del Estado entre diversos órganos no implica la imposibilidad de que cada uno de ellos puede desarrollar actividades que por su naturaleza intrínseca, no correspondan a su principal esfera competencial.

"De ahí, entonces, que el órgano legislativo no sólo tiene encomendadas constitucionalmente funciones de tal índole, consistentes en la formación de reglas generales, sino que también lleva a cabo actos de naturaleza administrativa.

"Esto nos lleva a considerar que la diferenciación doctrinal que clasifica a las funciones del Estado de acuerdo con su sentido material y formal, deriva de la falta de concordancia entre la competencia constitucional de los órganos y el campo natural de las funciones consideradas en sí mismas.

"En su aspecto formal, las funciones del Estado se definen de acuerdo al órgano que las realiza, sin atender a su naturaleza y contenido. En cambio, materialmente son definidas de acuerdo a su naturaleza y características propias, sin importar el órgano estatal que las realice.

"En virtud de esta diferenciación, la función legislativa, desde el punto de vista material, es aquella mediante la cual se crean normas jurídicas abstractas y generales y el acto administrativo es aquel que crea situaciones jurídicas concretas.

"Dentro de las funciones de carácter administrativo y político conferidas constitucionalmente a los órganos legislativos, están las que atienden a los aspectos de control de los actos del órgano ejecutivo y, las referentes al control presupuestal, mismas que la Constitución de 1917 ha atribuido siempre, en el ámbito federal, a la Cámara de Diputados.

"En concordancia con lo anterior, y reconociendo la posibilidad de que un órgano legislativo emita actos tanto legislativos, como administrativos, en el ámbito federal el artículo 70 constitucional, y en el orden local, el artículo 40 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, en relación con los actos de la Asamblea Legislativa, determinan que sus resoluciones tendrán el carácter de ley o decreto.

"En efecto, el artículo 70 de la Constitución Federal establece: (lo transcribe).

"De conformidad con dicho precepto, sólo las resoluciones del Congreso tendrán el carácter de ley. No existe disposición constitucional alguna que confiera tal carácter a las resoluciones de una sola de sus Cámaras.

"Por su parte, el artículo 40 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal establece:

"‘Toda resolución de la asamblea tendrá el carácter de ley o decreto. Las leyes y decretos se comunicarán al jefe de Gobierno del Distrito Federal por el presidente y por un secretario de la asamblea, en la siguiente forma: «La Asamblea Legislativa del Distrito Federal decreta»’; (texto de la ley o decreto).

"Conviene definir entonces, qué se entiende por ley y qué por decreto, partiendo de la base de que, mientras la primera hace referencia a un objeto general, el decreto comprende un objeto particular.

"El Constituyente de 1857 consideró, al discutir el texto del artículo 64 de dicha Constitución, referente al carácter de las resoluciones del Congreso, que todas ellas deberían considerarse como ley, desechando la posición del diputado E.M., quien durante el debate correspondiente manifestó la conveniencia de delimitar expresamente la diferencia entre ley y decreto establecido ‘... la distinción de que la ley se refiere a un objeto general y el decreto a un objeto particular.’.

"Sin embargo, la reforma de 1874 a la Constitución del 57, mediante la cual se restauró la existencia del bicamarismo y por ende del Senado en México, modificó el texto constitucional aceptando dicha diferenciación, en razón de la diversa naturaleza que pueden tener las resoluciones del Poder Legislativo y admitiendo así las excepciones al principio de división de poderes. El Constituyente de 1917 adoptó el mismo criterio, que prevalece hasta la fecha.

"Un acto legislativo, atendiendo a su naturaleza intrínseca, esto es, desde el punto de vista material, es aquel mediante el cual se crean normas generales, abstractas e impersonales; de acuerdo con ello, la ley crea, modifica o extingue, situaciones jurídicas generales, cuyos caracteres fundamentales son la abstracción y la impersonalidad.

"Esto significa que la ley se refiere a un número indeterminado e indeterminable de casos y va dirigida a una pluralidad de personas indeterminadas e indeterminables. En cambio, un acto administrativo va dirigido a personas que pueden ser determinadas, al referirse a la creación de situaciones jurídicamente concretas.

"La generalidad de la norma significa que, en el supuesto que contiene, no se determina individualmente el sujeto a quien se le imputarán las consecuencias jurídicas que esa norma establece y que dichas consecuencias se deberán aplicar a cualquier persona que se ubique en las hipótesis previstas por ella.

"Así mismo, la ley también tiene el carácter de permanencia, en tanto que las situaciones jurídicas concretas son temporales, pues se extinguen por el cumplimiento de las obligaciones que imponen.

"De conformidad con la teoría dualista de la ley, la doctrina ha establecido que existen dos clases de leyes:

"a) En el sentido formal, se considera ley al acto emitido por el órgano legislativo, aun cuando no contenga una norma jurídica de carácter general; esto es, aun cuando con el mismo no se afecte la esfera de los derechos individuales, sino que puede tratarse de actos que interesan exclusivamente al funcionamiento interno del órgano administrativo.

"b) En el sentido material, se ha considerado a la ley como una norma jurídica que, independientemente del órgano que la emita, afecta a la esfera de los derechos individuales de los gobernados, tanto en sus relaciones de coordinación, como de supra o subordinación, imponiéndole derechos y obligaciones.

"En contraposición a lo anterior, el acto administrativo deviene en la creación de situaciones jurídicas concretas, por lo que no posee los elementos de generalidad, abstracción e impersonalidad de las normas generales.

"Las resoluciones denominadas decretos, son actos de carácter administrativo.

"Según el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua decreto es una:

"‘... resolución, decisión o determinación del jefe del Estado, de su gobierno o de un tribunal o Juez sobre cualquier materia o negocio. Aplícase hoy más especialmente a las de carácter político o gubernativo.’

"Así mismo, M.A. y Cuevas define al decreto como:

"‘... Toda resolución o disposición de un órgano del Estado, sobre un asunto o negocio de su competencia que crea situaciones jurídicas concretas que se refieren a un caso particular relativo a determinado tiempo, lugar, instituciones o individuos y que requiere de cierta formalidad (publicidad), a efecto de que sea conocido por las personas a las que va dirigido.’ (énfasis añadido).

"De su definición, podemos deducir que el decreto no se refiere a actos materialmente legislativos, ya que únicamente crea situaciones jurídicas concretas.

"Entre los diversos objetos de un decreto emitido por el Legislativo, están los consistentes en la aprobación de actos del órgano ejecutivo, mediante los cuales desempeña funciones de colaboración y control. En este orden de ideas, los actos de aprobación, cualquiera que sea el órgano que los emita, son de naturaleza administrativa, pues por medio de ellos se otorga el consentimiento para que un acto previo pueda producir sus efectos.

"El acto de aprobación, aunque posterior a la emisión del acto que por medio de aquél es aprobado, constituye un medio de control que tiende a impedir que se realicen actos contrarios a la ley o al interés general. Su efecto jurídico es dar eficacia a un acto válido anterior, ya que el acto aprobado tiene, desde el momento de su emisión, todos los caracteres que la ley exige para su validez, pero no puede producir efecto hasta que se dé el acto de aprobación.

"En el caso que nos ocupa, y de acuerdo con lo anterior, podemos establecer que la naturaleza jurídica del Decreto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, aun cuando formalmente legislativo, es la de un acto de aprobación materialmente administrativo por las razones que a continuación se indican:

"a. Concepto de presupuesto de egresos.

"La doctrina ha definido el presupuesto de egresos como:

"I) Documento mediante el cual se asignan fondos a los programas por realizarse en un año fiscal.

"II) El tratadista R.B. considera que el presupuesto es un cálculo que se refiere a un ejercicio financiero, es una autorización al Ejecutivo para invertir o gastar lo recaudado.

"III) La Ley de Presupuesto Contabilidad y Gasto Público Federal define al presupuesto en su artículo 15 de la siguiente manera:

"‘El Presupuesto de Egresos de la Federación será el que contenga el decreto que apruebe la Cámara de Diputados, a iniciativa del Ejecutivo, para expensar, durante el periodo de un año, a partir del 1o. de enero, las actividades, las obras y los servicios públicos previstos en los programas a cargo de las entidades que en el propio presupuesto se señalen.’ (énfasis añadido).

"IV) El artículo 376 del Código Financiero del Distrito Federal define al presupuesto en los siguientes términos:

"‘El Presupuesto de Egresos del Distrito Federal será el que contenga el decreto que apruebe la asamblea a iniciativa del jefe de Gobierno del Distrito Federal, para expensar, durante el periodo de un año contado a partir del primero de enero, las actividades, obras y servicios públicos previstos en los programas a cargo de las dependencias, órganos desconcentrados y entidades, así como los gastos de la asamblea, del tribunal, de la comisión y de los consejos de ciudadanos, que el propio presupuesto señale.’ (énfasis añadido).

"Como puede observarse, ninguna de las disposiciones mencionadas se refiere al Decreto de Presupuesto de Egresos como un acto de índole legislativa, ni le atribuye las características de generalidad y abstracción propias de la norma.

"En cambio, de las disposiciones aludidas sí se deduce que se trata de un documento mediante el cual el Ejecutivo determina los egresos previstos para sufragar las actividades del Estado, mismo que será aprobado por el órgano de representación, como una forma de control del destino y ejercicio del gasto público.

"b. Naturaleza jurídica del presupuesto de egresos.

"Atendiendo no sólo a los aspectos doctrinales, sino a las disposiciones jurídicas del derecho mexicano, se puede determinar que la aprobación del Decreto del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal es un acto formalmente legislativo por el órgano que lo realiza, pero materialmente administrativo, ya que es un acto de previsión y autorización que no crea ninguna competencia en favor del Ejecutivo, pues ésta ya existe de antemano regulada en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, de conformidad con el artículo 67, fracción II, que faculta al jefe de Gobierno para proveer en la esfera administrativa la exacta observancia de las leyes, lo que le otorga competencia exclusiva para el manejo de los fondos públicos en ejercicio de la administración del Gobierno Local."

Para un adecuado análisis de la causal de improcedencia hecha valer, se debe precisar, en primer término, contra qué es procedente la acción de inconstitucionalidad, para así establecer si procede contra el Decreto del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal.

Para ello, de entrada, se debe partir del análisis e interpretación de la fracción II del artículo 105 constitucional, que dispone lo siguiente:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: ...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

"a) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión;

"b) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado, en contra de leyes federales o del Distrito Federal expedidas por el Congreso de la Unión o de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano;

"c) El procurador general de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano;

"d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano; y

"e) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, en contra de leyes expedidas por la propia asamblea.

"f) Los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del Estado que les otorgó el registro.

"La única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la prevista en este artículo.

"Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.

"Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos."

Del precepto antes transcrito se desprende lo siguiente:

a) Si las acciones de inconstitucionalidad tienen por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución General de la República, entonces son procedentes sólo contra normas de carácter general.

b) Si las acciones de inconstitucionalidad tienen por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución General de la República, cuando en el propio precepto se habla de leyes y tratados internacionales, obviamente se refiere a éstos entendiéndolos como normas de carácter general.

c) Las acciones de inconstitucionalidad proceden sólo contra normas de carácter general, pero no contra cualquier norma general, sino únicamente contra aquellas que tengan el carácter de leyes o tratados internacionales.

Por su parte, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en lo conducente, dispone:

"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.

"En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles."

"Artículo 61. La demanda por la que se ejercita la acción de inconstitucionalidad deberá contener:

"I. Los nombres y firmas de los promoventes;

"II. Los órganos legislativos y ejecutivo que hubieran emitido y promulgado las normas generales impugnadas;

"III. La norma general cuya invalidez se reclame y el medio oficial en que se hubiere publicado;

"IV. Los preceptos constitucionales que se estimen violados; y

"V. Los conceptos de invalidez."

"Artículo 64. Iniciado el procedimiento, conforme al artículo 24, si el escrito en que se ejercita la acción fuere oscuro o irregular, el Ministro instructor prevendrá al demandante o a sus representantes comunes para que hagan las aclaraciones que correspondan dentro del plazo de cinco días. Una vez transcurrido este plazo, dicho Ministro dará vista a los órganos legislativos que hubieren emitido la norma y el órgano ejecutivo que la hubiere promulgado, para que dentro del plazo de quince días rindan un informe que contenga las razones y fundamentos tendientes a sostener la validez de la norma general impugnada o la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad. Tratándose del Congreso de la Unión, cada una de las Cámaras rendirá por separado el informe previsto en este artículo.

"En los procedimientos por acciones en contra de leyes electorales, los plazos a que se refiere el párrafo anterior serán, respectivamente, de tres días para hacer aclaraciones y de seis días para rendir el informe que contenga las razones y fundamentos tendientes a sostener la constitucionalidad de la ley impugnada.

"La admisión de una acción de inconstitucionalidad no dará lugar a la suspensión de la norma cuestionada."

"Artículo 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el Ministro instructor de acuerdo al artículo 25, podrá aplicar las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta ley, con excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20.

"La causales previstas en las fracciones III y IV del artículo 19 sólo podrán aplicarse cuando los supuestos contemplados en éstas se presenten respecto de otra acción de inconstitucionalidad."

"Artículo 67. Después de presentados los informes previstos en el artículo 64 o habiendo transcurrido el plazo para ello, el Ministro instructor pondrá los autos a la vista de las partes a fin de que dentro del plazo de cinco días formulen alegatos.

"Cuando la acción intentada se refiera a leyes electorales, el plazo señalado en el párrafo anterior será de dos días."

"Artículo 68. Hasta antes de dictarse sentencia, el Ministro instructor podrá solicitar a las partes o a quien juzgue conveniente, todos aquellos elementos que a su juicio resulten necesarios para la mejor solución del asunto.

"Cuando la acción de inconstitucionalidad se interponga en contra de una ley electoral, el Ministro instructor podrá solicitar opinión a la S. Superior del Tribunal Electoral del Poder J. de la Federación.

"Agotado el procedimiento, el Ministro instructor propondrá al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el proyecto de sentencia para la resolución definitiva del asunto planteado.

"En los casos de materia electoral, el proyecto de sentencia a que se refiere el párrafo anterior deberá ser sometido al Pleno dentro de los cinco días siguientes a aquel en que se haya agotado el procedimiento, debiéndose dictar el fallo por el Pleno a más tardar en un plazo de cinco días, contados a partir de que el Ministro instructor haya presentado su proyecto."

"Artículo 69. El presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de oficio o a petición de parte, podrá decretar la acumulación de dos o más acciones de inconstitucionalidad siempre que en ellas se impugne la misma norma.

"Cuando exista conexidad entre acciones de inconstitucionalidad, controversias constitucionales y juicios de amparo, se estará a lo dispuesto en los artículos 37 y 38 de esta ley."

"Artículo 71. Al dictar sentencia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación deberá corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y suplirá los conceptos de invalidez planteados en la demanda. La Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá fundar su declaratoria de inconstitucionalidad en la violación de cualquier precepto constitucional, haya o no sido invocado en el escrito inicial.

"Las sentencias que dicte la Suprema Corte de Justicia de la Nación sobre la no conformidad de leyes electorales a la Constitución, sólo podrán referirse a la violación de los preceptos expresamente señalados en el escrito inicial."

"Artículo 72. Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, si fueren aprobadas por cuando menos ocho votos. Si no se aprobaran por la mayoría indicada, el Tribunal Pleno desestimará la acción ejercitada y ordenará el archivo del asunto."

Como se advierte, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, al hablar de acciones de inconstitucionalidad, se refiere, como lo hace el precepto que reglamenta, únicamente a normas generales, leyes y tratados, por lo que, consecuentemente, también debe concluirse que establece la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad únicamente en contra de normas de carácter general que tengan el carácter de leyes o tratados internacionales.

La conclusión anterior se corrobora con el hecho de que la intención del Constituyente Permanente, al establecer las acciones de inconstitucionalidad, fue la de instituir un procedimiento mediante el cual se pudiera confrontar una norma de carácter general con la Constitución y que la sentencia que se dictara tuviera efectos generales, a diferencia de lo que sucede con el juicio de amparo en el que la sentencia sólo tiene efectos para las partes.

Así es, en la exposición de motivos de la iniciativa de reformas a la Constitución, que presentó el Ejecutivo Federal a la Cámara de Senadores, el cinco de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, en lo conducente, se dice:

"... Consolidar a la Suprema Corte como tribunal de constitucionalidad exige otorgar mayor fuerza a sus decisiones, exige ampliar su competencia para emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de leyes que produzcan efectos generales, para dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del federalismo ...

"Se trata de llevar a sus últimas consecuencias el principio de la supremacía constitucional. Hasta ahora el juicio de amparo ha sido el medio tradicional para tutelar las garantías individuales, dando buena cuenta de su capacidad protectora. Mediante el juicio de amparo, los individuos han contado con un instrumento eficaz para impugnar aquella norma jurídica general o aquel acto individual de autoridad federal, estatal o municipal, que pugne con lo dispuesto por una norma constitucional. Por ello, el juicio de amparo debe conservar sus principios fundamentales, pero debemos continuar perfeccionándolo, a fin de permitir una cada vez más adecuada defensa de los derechos fundamentales del individuo frente a cualquier abuso de la autoridad.

"Debemos reconocer que incluso con independencia de los importantes beneficios del juicio de amparo, la nueva y compleja realidad de la sociedad mexicana hace que este proceso no baste para comprender y solucionar todos los conflictos de constitucionalidad que pueden presentarse en nuestro orden jurídico. Por ello, es necesario incorporar procedimientos que garanticen mejor el principio de división de poderes y a la vez permitan que la sociedad cuente con mejores instrumentos para iniciar acciones de revisión de la constitucionalidad de una disposición de carácter general a través de sus representantes ...

"Asimismo, se propone abrir la posibilidad de que un porcentaje de los integrantes de las Cámaras del Congreso de la Unión, de las Legislaturas Locales, de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal o, en su caso, el procurador general de la República, puedan plantear ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el ámbito de sus atribuciones, la inconstitucionalidad de leyes, previéndose que las resoluciones puedan anular, con efectos generales, la norma declarada inconstitucional ...

"Al existir tribunales con atribuciones para anular las leyes con efectos generales, es conveniente que sus miembros se renueven periódicamente a fin de evitar un esquema rígido de interpretación constitucional ...

"La iniciativa propone mantener plenamente vigente el juicio de amparo, fortaleciéndolo con algunas precisiones que se mencionarán más adelante en este texto. Este proceso es eficaz para el control cotidiano de los actos del poder público y accionable a partir de los agravios que las personas sufran en sus vidas, papeles, posesiones o derechos. De igual modo, propone conservar íntegramente la fórmula O., con lo que las resoluciones de amparo seguirán teniendo efectos sólo respecto de las personas que hubieren promovido el juicio. Hoy se propone que, adicionalmente, los órganos federales, estatales y municipales, o algunos de ellos, puedan promover las acciones necesarias para que la Suprema Corte de Justicia resuelva, con efectos generales, sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas impugnadas.

"La posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de normas con efectos generales será una de las más importantes innovaciones que nuestro orden jurídico haya tenido a lo largo de su historia. En adelante, el solo hecho de que una norma de carácter general sea contraria a la Constitución puede conllevar su anulación, prevaleciendo la Constitución sobre la totalidad de los actos del poder público. La supremacía constitucional es una garantía de todo Estado democrático, puesto que al prevalecer las normas constitucionales sobre las establecidas por los órganos legislativos o ejecutivos, federal o locales, se nutrirá una auténtica cultura constitucional que permite la vida nacional.

"Por razones de seguridad jurídica y estabilidad social, aun cuando las declaraciones de inconstitucionalidad produzcan efectos, éstos habrán de limitarse en el tiempo a fin de impedir que las resoluciones tengan efectos retroactivos, con excepción de la materia penal ...

"Lo que acontece en el juicio de amparo y en las controversias, en las acciones de inconstitucionalidad no es necesario que exista agravio para que sean iniciadas. Mientras que en el amparo se requiere de una afectación de las garantías individuales y en las controversias constitucionales de una invasión de esferas, las acciones de inconstitucionalidad se promueven con el puro interés genérico de preservar la supremacía constitucional. Se trata, entonces, de reconocer en nuestra Carta Magna una vía para que una representación parlamentaria calificada, o el procurador general de la República, puedan plantearle a la Suprema Corte de Justicia si las normas aprobadas por la mayoría de un órgano legislativo son, o no, acordes con la Constitución.

"Siendo indudable que México avanza hacia una pluralidad creciente, otorgar a la representación política la posibilidad de recurrir a la Suprema Corte de Justicia para que determine la constitucionalidad de una norma aprobada por las mayorías de los Congresos, significa, en esencia, hacer de la Constitución el único punto de referencia para la convivencia de todos los grupos o actores políticos. Por ello, y no siendo posible confundir a la representación mayoritaria con la constitucionalidad, las fuerzas minoritarias contarán con una vía para lograr que las normas establecidas por las mayorías se contrasten con la Constitución a fin de ser consideradas válidas ..."

El dictamen de las Comisiones Unidas de Justicia, de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Primera Sección, de la Cámara de Senadores, Cámara de origen, presentado al Pleno de la Cámara el dieciséis de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, en lo conducente, dice lo siguiente:

"En los últimos años en nuestro país han venido ganando terreno las propuestas realizadas por distinguidos juristas mexicanos, tanto en congresos nacionales e internacionales, como en estudios jurídicos diversos, para establecer en nuestro país la declaración general de inconstitucionalidad de leyes y actos.

"Propuestas como éstas se han sustentado en el hecho de que, el amparo mexicano, la institución jurídica de mayor raigambre en nuestra historia quizá, la mejor aportación jurídica de México al mundo jurídico, solamente tiene efectos relativos entre partes; es decir, que los efectos de la sentencia sólo alcanzan a aquellos que intervinieron en el proceso respectivo. Situación que se ha considerado injusta por esos sectores de la academia mexicana, pues para ellos genera un terrible problema de impartición de justicia, en millones de personas, que no tienen recursos económicos suficientes para contratar un abogado y solicitar la protección de la Justicia Federal en contra de una ley que ha sido declarada inconstitucional para quien sí los tuvo.

"Ciertamente un sector importante de la doctrina jurídica mexicana ha considerado extremosa la posibilidad arriba anunciada y ha sostenido que desnaturalizada el juicio de amparo, al darle a esta vía la posibilidad de alcanzar la declaración general de inconstitucionalidad, mientras que otro sector, ha considerado que tarde o temprano el amparo contra leyes, retomará la propuesta con los alcances expresados originalmente por M.O. en el Acta de Reformas de 1847 y podrá anular toda ley contraria a la Constitución.

"Desde la anterior perspectiva, el contenido de la iniciativa presidencial, respecto a la declaración general de inconstitucionalidad, es un trascendente y significativo avance, al establecer un novedoso procedimiento, mediante la acción para solicitar la intervención de la Suprema Corte de Justicia, para que intervenga, dentro de los primeros 30 días de vigencia de una ley y resuelva sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la misma. De darse el último supuesto, esta ley quedaría nulificada.

"Estas comisiones unidas consideran que debe aprobarse la reforma propuesta, para que México dé un paso gigantesco en la impartición de justicia y se ponga a la altura de los países más avanzados de las democracias occidentales, quienes, siguiendo el ejemplo del modelo austriaco, que introdujo la Constitución Federal de Austria de 1920, debido a las propuestas del insigne jurista H.K., desde hace un tiempo contemplan dentro de sus instituciones constitucionales, la declaración general de inconstitucionalidad. Por otro lado, estas comisiones unidas consideran que la reforma propuesta, se encuentra perfectamente armonizada con los principios y tradiciones jurídica mexicanas, fundamentalmente con la máxima institución mexicana: El amparo.

"La iniciativa del Ejecutivo contempla que tanto las Cámaras de Senadores y de Diputados, la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, así como los Congresos Locales, puedan presentar una solicitud de declaración de inconstitucionalidad de leyes con sólo el treinta y tres por ciento de sus miembros. Otro aspecto de trascendencia de esta reforma, es que da a las minorías la legitimidad procesal para enfrentar decisiones de la mayoría dentro de un marco legal.

"Garantizar la constitucionalidad de normas y decisiones que afecten a la sociedad es llevar la función de la Suprema Corte de Justicia a sus últimas consecuencias: Un tribunal constitucional autónomo que garantice por su eficacia y legitimidad las garantías individuales y sociales y el proyecto de nación común que nos unen a todos los mexicanos."

Por su parte, el dictamen de las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Justicia de la Cámara de Diputados, presentado al Pleno de la Cámara el veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, en lo conducente, dice:

"En este mismo dispositivo se introduce una figura novedosa en nuestro sistema jurídico: la acción de inconstitucionalidad, como una garantía de la supremacía constitucional, que procede respecto de contradicciones entre una norma de carácter general y la Constitución Federal, acción que podrá ejercitarse dentro de los 30 días siguientes a su publicación por el equivalente al 33% de los miembros de los órganos colegiados facultados para el ejercicio de la función legislativa en los ámbitos federal, estatal y del Distrito Federal, y para la Cámara de Senadores respecto de los tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano. Destaca el otorgamiento de esa facultad al procurador para ejercitarla en contra de normas generales en los ámbitos mencionados e incluso, en contra de tratados internacionales.

"En la iniciativa se proponía el 45% que el Senado de la República estimó necesario reducir a fin de hacer más viable su ejercicio. Dichas resoluciones, con efectos generales, serán retroactivas sólo en materia penal y para que tengan dichos efectos se aplicaría el mismo número de votos necesarios, con lo que estas comisiones unidas concuerdan."

Así las cosas, no sería lógico que, si la intención del Constituyente Permanente, al instituir las acciones de inconstitucionalidad, fue la de que las sentencias tuvieran efectos generales, se aceptara su procedencia contra normas o disposiciones que no sean de carácter general, ya que en tales casos, por la propia naturaleza del acto combatido, la sentencia no tendría efectos generales, sino relativos.

Por tanto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 59 y 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el artículo 1o. de la misma ley y con la fracción II del artículo 105 constitucional, las acciones de inconstitucionalidad sólo son procedentes contra normas de carácter general y, en consecuencia, son improcedentes en contra de actos, normas o disposiciones que no sean normas de carácter general.

Los artículos 59 y 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos disponen lo siguiente:

"Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán, en todo aquello que no se encuentre previsto en este título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el título II."

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ...

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley."

Por su parte, el artículo 1o. de la ley en cita establece:

"Artículo 1o. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente título, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles."

Para establecer la procedencia de la acción de inconstitucionalidad en contra de un tratado, una ley o un decreto, no basta con atender a la designación que se le haya dado al momento de su creación, sino a su contenido material, pues sólo atendiendo a éste se podrá determinar si se trata o no de una norma de carácter general.

Al respecto, es oportuno transcribir la parte conducente de la ejecutoria dictada por este Tribunal Pleno, al fallar, por mayoría de nueve votos, el veinticuatro de febrero de mil novecientos noventa y ocho, la acción de inconstitucionalidad 3/98, promovida por el Partido de la Revolución Democrática en contra del decreto mediante el cual se dispone y determina la división geográfica de los dieciocho distritos electorales uninominales del Estado de Zacatecas:

"El problema medular se reduce a determinar si la Legislatura del Estado debe tomar como base esencial, para efectos de aprobar la distritación electoral uninominal del Estado, el Acuerdo General del Consejo General del Instituto Electoral Estatal, o bien, si el órgano legislativo puede modificar el proyecto de distritación y autorizarlo conforme a las correcciones u observaciones que estime necesarios, con independencia de los términos en que originalmente lo haya propuesto el citado consejo general.

"En primer lugar y por razón de método, debe analizarse la naturaleza jurídica del decreto impugnado, a fin de establecer si reúne el carácter de disposición general, a efecto de poder delimitar el tipo de disposiciones que deben tenerse en cuenta para la resolución del problema y, en segundo lugar, en base a ello poder determinar consecuentemente cuáles son las facultades con que cuenta la Legislatura para la aprobación y expedición del referido decreto.

"Siguiendo este orden, se tiene que el decreto fue emitido por el Congreso Estatal de Zacatecas, para determinar la distritación de los dieciocho distritos electorales uninominales de esa entidad federativa.

"De conformidad con lo dispuesto por el artículo 38 de la Ley Orgánica y 97, 105, 106 y 108 del Reglamento Interior, ambos del Poder Legislativo del Estado de Zacatecas, este órgano tiene facultades para emitir leyes, decretos y acuerdos administrativos o económicos.

"Concretamente con relación a los decretos, que es la materia de impugnación en el presente caso, es pertinente apuntar que tienen diferencias que los distinguen de una ley.

"Al efecto, el Diccionario de la Real Academia Española, define al decreto como: ‘Resolución, decisión o determinación del jefe del Estado, de su gobierno o de un tribunal o Juez sobre cualquier materia o negocio. Aplícase hoy más especialmente a las de carácter político o gubernativo.’.

"Por su parte la doctrina ha reconocido que decreto es toda resolución o disposición de un órgano del Estado, sobre un asunto o negocio de su competencia que crea situaciones jurídicas concretas que se refieren a un caso particular relativo a determinado tiempo, lugar, instituciones o individuos y que requiere de cierta formalidad (publicidad), a efecto de que sea conocida por las personas a las que va dirigido.

"De lo anterior se colige que un decreto puede contener una disposición sobre una cuestión particular, pero que requiere de formalidad y publicidad para su observancia.

"En el caso concreto el decreto impugnado determina únicamente el ámbito territorial que comprende cada uno de los distritos electorales uninominales del Estado de Zacatecas, precisando al efecto las poblaciones que corresponden a cada distrito; con esto, el decreto de mérito regula una situación específica pero con efectos generales para toda la población, en virtud de que con la distritación establecida impone a los ciudadanos, en razón de su domicilio, la consecuente obligación de llevar a cabo todo lo inherente a sus derechos y obligaciones para sufragar en los próximos comicios que habrán de tener lugar en el Estado, y correlativamente la obligación de las respectivas autoridades dentro de su esfera de facultades, para actuar dentro de ese marco legal. Destaca que no distingue personas, casos concretos por situaciones individuales, comicios específicos, temporalidad en su vigencia, ni situación análoga que hagan suponer que pudiera constituir una disposición con características opuestas a los principios de generalidad, abstracción e impersonalidad de que gozan las normas en general.

"Esto conlleva a concluir que, si bien, el decreto de mérito no es una ley en sentido estricto, sí lo es en sentido amplio, pues es un ordenamiento formal y materialmente legislativo en tanto que fue emitido por la Legislatura Estatal; por medio de él se realiza la distritación de la entidad para efectos electorales; y contiene disposiciones permanentes en el tiempo, dirigidas a reglamentar una situación general, de interés para toda la población del Estado, a la que debe sujetarse también la autoridad."

Ahora bien, para determinar la procedencia de la acción intentada, se hace indispensable analizar de manera previa la naturaleza jurídica del acto impugnado; para lo cual, es conveniente, dejar establecida, aunque sea a grandes rasgos, la diferencia entre acto administrativo y acto legislativo, y la diferencia entre decreto y ley.

Es claro que la distinción entre los actos administrativos y actos legislativos sólo interesa en cuanto a su aspecto material, pues desde el punto de vista formal, además de que no reviste mayor dificultad, no tiene trascendencia alguna para efectos del caso concreto.

Acto legislativo es aquel mediante el cual se crean normas generales, abstractas e impersonales. La ley refiere un número indeterminado e indeterminable de casos y va dirigida a una pluralidad de personas indeterminadas e indeterminables.

Para el tratadista A.S.R. el concepto de ley se reduce a un acto jurídico creador de situaciones jurídicas generales, abstractas e impersonales. Es el acto regla como lo denomina León Duguit (A.S.R.. Derecho Administrativo. E.. P.. México 1992. P. 129).

El acto administrativo, en cambio, crea situaciones jurídicas particulares y concretas, no posee los elementos de generalidad, abstracción e impersonalidad de que goza la ley.

El mismo tratadista A.S.R. define al acto administrativo como: "Una declaración de voluntad, de conocimiento y de juicio, unilateral, concreta y ejecutora, que constituye una decisión ejecutoria que emana de un sujeto: la administración pública, en el ejercicio de una potestad que crea, reconoce, modifica, transmite o extingue una situación jurídica subjetiva y su finalidad es la satisfacción del interés general." (S.R.A.. Derecho Administrativo. E.. P.. México 1992. P. 146).

Por otra parte, la diferencia sustancial entre una ley y un decreto, comúnmente aceptada por la doctrina, en cuanto a su aspecto material, es que mientras que la ley regula situaciones generales, abstractas e impersonales, el decreto regula situaciones particulares, concretas e individuales.

En el derecho positivo mexicano vigente, además de que no se define qué es la ley y qué el decreto, es frecuente encontrar que los términos se usan indistintamente.

Sin embargo, en la historia del derecho mexicano, concretamente en el artículo 36 de la Tercera Ley de la Constitución Centralista de 1836, encontramos una definición tanto de ley como de decreto, respecto de la cual sigue siendo válido lo aseverado por don E.R., en el sentido de que es la mejor definición que al respecto pueda encontrarse en nuestras leyes positivas. Dice el citado precepto:

"Toda resolución del Congreso General tendrá el carácter de ley o decreto. El primer nombre corresponde a las que versen sobre materias de interés común, dentro de la órbita de atribuciones del Poder Legislativo. El segundo corresponde a las que dentro de la misma órbita, sean sólo relativas a determinados tiempos, lugares, corporaciones, establecimientos o personas."

En conclusión, mientras que la ley es una disposición de carácter general, abstracto e impersonal, el decreto es un acto particular, concreto e individual.

Para efectos del caso que nos ocupa, es pertinente poner especial énfasis en la generalidad, como característica esencial de la ley, y en la particularidad, como característica esencial del decreto.

El maestro G.F. explica el concepto de generalidad de la siguiente manera:

"La generalidad de la ley debe estimarse como la esencia misma de la función legislativa, al grado de que, como una garantía contra la arbitrariedad de los gobernantes, que es precisamente el fundamento racional e histórico del principio de la generalidad, la Constitución, en su art. 13, ha consignado como un derecho del hombre el de que ‘nadie puede ser juzgado por leyes privativas’, es decir, por leyes que no sean generales."

Por generalidad debe entenderse que el acto jurídico no desaparezca después de su aplicación, de ahí que, además, deba aplicarse cuantas veces se dé el supuesto previsto, sin distinción de persona.

Por particularidad, en cambio, se entiende que el acto jurídico está dirigido a una situación concreta, por lo que, una vez aplicado, se extingue.

Esta Suprema Corte de Justicia ha admitido sin reserva tales principios, al establecer entre otras, la siguiente jurisprudencia:

"LEYES PRIVATIVAS. Es carácter constante de las leyes, que sean de aplicación general y abstracta; es decir, que deben contener una disposición que no desaparezca después de aplicarse a un caso previsto y determinado de antemano, sino que sobreviva a esta aplicación, y se apliquen sin consideración de especie o de persona, a todos los casos idénticos al que previenen, en tanto que no sean abrogadas. Una ley que carece de esos caracteres, va en contra del principio de igualdad, garantizado por el artículo 13 constitucional, y aun deja de ser una disposición legislativa, en el sentido material, puesto que le falta algo que pertenece a su esencia. Las leyes pueden ser privativas, tanto en el orden civil como en cualquier otro orden, pues el carácter de generalidad, se refiere a las leyes de todas las especies, y contra la aplicación de las leyes privativas, protege el ya expresado artículo 13 constitucional." (Quinta Época, Tercera S., Semanario J. de la Federación, Tomo: XXVIII, página: 1959).

En primer lugar, es importante anotar la diferencia que existe entre la "ley del presupuesto" y el "presupuesto de egresos".

Por "ley del presupuesto" se entiende el conjunto de disposiciones legales que regulan la obtención, administración y aplicación de los ingresos del Estado, otorgando competencias y estableciendo derechos y obligaciones para la administración pública y para los particulares.

Por "presupuesto de egresos" se entiende el decreto que contempla y autoriza las erogaciones necesarias para la realización de las actividades, obras y servicios públicos durante un periodo de tiempo determinado.

El "decreto del presupuesto de egresos" constituye un acto de aplicación de la "ley del presupuesto", en cuanto autoriza al Poder Ejecutivo a efectuar la inversión de los fondos públicos; empero, no es el decreto el que otorga competencias o establece derechos y obligaciones, pues éstos ya están previstos en la ley que se aplica.

En el ámbito del Distrito Federal, la distinción entre "ley del presupuesto" y "presupuesto de egresos" está expresamente contemplada tanto en la Constitución General de la República, como en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.

El artículo 122, apartado C, base primera, fracción V, de la Constitución General de la República señala como facultades de la Asamblea Legislativa, en el inciso e), "expedir las disposiciones legales para organizar ... el Presupuesto ... del Distrito Federal" y, en el inciso b), "examinar discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos ... del Distrito Federal ...".

El artículo 42 del Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, por su parte, señala como facultades de la Asamblea Legislativa, en la fracción IX, "expedir las disposiciones legales para organizar ... el Presupuesto ... del Distrito Federal" y, en la fracción II, "examinar, discutir y aprobar anualmente ... el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal ...".

Esto es, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal está facultada tanto para expedir la "ley del presupuesto", como para examinar, discutir y aprobar el "presupuesto de egresos".

Ahora bien, la "ley del presupuesto", es decir, el conjunto de disposiciones legales que regulan la obtención, administración y aplicación de los ingresos del Distrito Federal, está contenida en el Código Financiero del Distrito Federal, como se advierte de su artículo 1o., que dice:

"Artículo 1o. Las disposiciones de este código, son de orden público e interés general, tienen por objeto regular la obtención, administración y aplicación de los ingresos del Distrito Federal, la elaboración de los programas base del presupuesto de egresos, la contabilidad que de los ingresos, fondos, valores y egresos se realice para la formulación de la correspondiente cuenta pública, las infracciones y delitos contra la hacienda local, las sanciones correspondientes, así como el procedimiento para interponer los medios de impugnación que el mismo establece."

El acto concreto de aplicación de la "ley del presupuesto", o, mejor dicho, de las disposiciones relativas del Código Financiero del Distrito Federal, por cuanto se refiere a los egresos, es precisamente el Decreto del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal.

Establecida la anterior distinción, se pasa al análisis de la naturaleza del Decreto del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal.

A diferencia de lo que sucede con la ley de ingresos, ni la Constitución, ni el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, ni la Ley Orgánica de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, otorgan el carácter de ley al presupuesto de egresos.

a) Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

"Artículo 122. ...

"C. El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal se sujetará a las siguientes bases:

"Base primera. Respecto a la Asamblea Legislativa: ...

"V. La Asamblea Legislativa, en los términos del Estatuto de Gobierno, tendrá las siguientes facultades: ...

"b) Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos y la Ley de Ingresos del Distrito Federal, aprobando primero las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto ...

"La facultad de iniciativa respecto de la ley de ingresos y el presupuesto de egresos corresponde exclusivamente al jefe de Gobierno del Distrito Federal ...

"Serán aplicables a la hacienda pública del Distrito Federal, en lo que no sea incompatible con su naturaleza y régimen orgánico de gobierno, las disposiciones contenidas en el segundo párrafo del inciso c) de la fracción IV del artículo 115 de esta Constitución ...

"e) Expedir las disposiciones legales para organizar la hacienda pública; la contaduría mayor y el presupuesto, la contabilidad y el gasto público del Distrito Federal ..."

b) Estatuto de Gobierno del Distrito Federal:

"Artículo 40. Toda resolución de la asamblea tendrá el carácter de ley o decreto. Las leyes y decretos se comunicarán al jefe de Gobierno del Distrito Federal por el presidente y por un secretario de la asamblea, en la siguiente forma: ‘La Asamblea Legislativa del Distrito Federal decreta: (texto de la ley o decreto).’

"Artículo 42. La Asamblea Legislativa tiene facultades para: ...

"II. Examinar, discutir y aprobar anualmente la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, aprobando primero las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto.

"Al aprobar el presupuesto de egresos no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley; y en caso de que por cualquier circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se entenderá por señalada la que hubiere tenido fijada en el presupuesto anterior, o en la ley que estableció el empleo.

"Dentro de la ley de ingresos no podrán incorporarse montos de endeudamiento superiores a los que haya autorizado previamente el Congreso de la Unión para el financiamiento del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal.

"Las leyes federales no limitarán la facultad del Distrito Federal para establecer contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles incluyendo tasas adicionales, ni sobre los servicios públicos a su cargo.

"Tampoco considerarán a personas como no sujetos de contribuciones ni establecerán exenciones, subsidios o regímenes fiscales especiales en favor de personas físicas y morales ni de instituciones oficiales o privadas en relación con dichas contribuciones. Las leyes del Distrito Federal no establecerán exenciones o subsidios respecto a las mencionadas contribuciones en favor de personas físicas o morales ni de instituciones oficiales o privadas.

"Sólo los bienes del dominio público de la Federación y del Distrito Federal estarán exentos de las contribuciones señaladas;

"III. Formular su proyecto de presupuesto que enviará oportunamente al jefe de Gobierno del Distrito Federal para que éste ordene su incorporación en el proyecto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal;

"IV. Determinar la ampliación del plazo de presentación de las iniciativas de leyes de ingresos y del proyecto de presupuesto de egresos, así como de la cuenta pública, cuando medie solicitud del jefe de Gobierno del Distrito Federal suficientemente justificada a juicio de la propia asamblea ...

"IX. Expedir las disposiciones legales para organizar la hacienda pública, la contaduría mayor y el presupuesto, la contabilidad y el gasto público del Distrito Federal ..."

"Artículo 46. El derecho de iniciar leyes y decretos ante la Asamblea Legislativa del Distrito Federal corresponde: ...

"III. Al jefe de Gobierno del Distrito Federal.

"La facultad de iniciativa respecto de la ley de ingresos y el presupuesto de egresos corresponde exclusivamente al jefe de Gobierno del Distrito Federal; y ..."

"Artículo 67. Las facultades y obligaciones del jefe de Gobierno del Distrito Federal son las siguientes: ...

"XII. Presentar a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal a más tardar el día treinta de noviembre, la iniciativa de ley de ingresos y el proyecto de presupuesto de egresos para el año inmediato siguiente, o hasta el día veinte de diciembre, cuando inicie su encargo en dicho mes.

"El secretario encargado de las finanzas del Distrito Federal comparecerá ante la Asamblea Legislativa para explicar la iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el año siguiente ..."

c) Ley Orgánica de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal.

"Artículo 10. Son atribuciones de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal: ...

"III. Examinar, discutir y aprobar anualmente la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, analizando primero las contribuciones que a su juicio deban decretarse para cubrirlos; ..."

"Artículo 11. La asamblea está facultada para expedir normas de observancia general y obligatoria en el Distrito Federal con el carácter de leyes o decretos en las materias expresamente determinadas por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Asimismo podrá realizar foros de consulta pública, promoción, gestoría, evaluación y supervisión de las acciones administrativas y de gobierno encaminadas a satisfacer las necesidades sociales de la población de la entidad y sobre la aplicación de los recursos presupuestales disponibles."

"Artículo 12. La asamblea determinará la ampliación del plazo de presentación de la iniciativa de ley de ingresos y del proyecto de presupuesto de egresos, así como de la cuenta pública, cuando medie solicitud del jefe del Distrito Federal suficientemente justificada a juicio de la propia asamblea."

En cambio, la "Ley del Presupuesto" del Distrito Federal, esto es, las disposiciones conducentes del Código Financiero del Distrito Federal, le dan expresamente al presupuesto de egresos el carácter de decreto, como se advierte de los siguientes preceptos:

"Artículo 376. El Presupuesto de Egresos del Distrito Federal será el que contenga el decreto que apruebe la asamblea a iniciativa del jefe de Gobierno del Distrito Federal, para expensar, durante el periodo de un año contado a partir del primero de enero, las actividades, obras y servicios públicos previstos en los programas a cargo de las dependencias, órganos desconcentrados y entidades, así como los gastos de la asamblea, del tribunal, de la comisión y de los Consejos de Ciudadanos, que el propio presupuesto señale."

"Artículo 377. La secretaría será la encargada de consolidar el proyecto de Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, para lo cual hará congruente las necesidades de egresos con las previsiones de ingresos."

"Artículo 377 A. Las remuneraciones que correspondan a los servidores públicos de jefe de Gobierno del Distrito Federal hasta el nivel de director general u homólogos, por concepto de sueldos, compensaciones, prestaciones, se establecerán en el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, que también incorporará las provisiones relativas a las medidas salariales y actualización de remuneraciones que podrán aplicarse durante el ejercicio fiscal correspondiente en los términos que para el efecto se dicten."

"Artículo 378. El proyecto de presupuesto de egresos que presente el jefe de Gobierno del Distrito Federal a la asamblea se integrará con los siguientes elementos:

"I. Exposición de motivos, en la que se señalen los efectos económico y sociales que se pretendan lograr;

"II. Descripción clara de los programas que sean la base del proyecto, en los que se señalen objetivos, metas y prioridades, así como las unidades responsables de su ejecución;

"III. Explicación y comentarios de los programas considerados como prioritarios, los especiales y con mayor énfasis en aquellos cuya ejecución abarque dos o más ejercicios fiscales;

"IV.E. de los ingresos y de los gastos del ejercicio fiscal para el que se propone;

"V.E. de los ingresos y gastos del ejercicio fiscal en curso;

"VI. Los montos de endeudamiento autorizados por el Congreso de la Unión, y

"VII. En general, toda la información programática-presupuestal que se considere útil para mostrar la proposición en forma clara y completa."

"Artículo 379. Las dependencias, órganos desconcentrados, entidades, asamblea, tribunal, comisión y Consejos de Ciudadanos, deberán prever en sus respectivos anteproyectos de presupuesto los importes correspondientes al pago de impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y cualquier otra ya sea de carácter federal o local que por disposición de la ley estén obligados a enterar."

De los preceptos constitucionales y legales antes transcritos, se desprende lo siguiente:

a) El Presupuesto de Egresos del Distrito Federal es el decreto aprobado por la Asamblea Legislativa, a iniciativa del jefe de Gobierno, en el que se contemplan y autorizan las erogaciones necesarias para la realización de las actividades, obras y servicios públicos previstos en los programas a cargo de las dependencias, órganos desconcentrados y entidades, así como los gastos de la Asamblea Legislativa, del Tribunal Superior de Justicia, de la Comisión de Derechos Humanos y de los Consejos Ciudadanos, durante el periodo de un año.

b) Ni la Constitución General de la República, ni el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, ni las demás leyes aplicables, atribuyen al Presupuesto de Egresos del Distrito Federal el carácter de ley.

c) El Código Financiero del Distrito Federal, en cambio, sí le atribuye el carácter de decreto.

Ahora bien, no obstante que tanto por su denominación, como por el carácter que le atribuyen las leyes que lo rigen, el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal es un decreto y no una norma general, es necesario atender, además, a su contenido para poder precisar debidamente su naturaleza. El texto completo del referido decreto es el siguiente:

"Decreto del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998.

"Título primero

"De las asignaciones del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal

"Capítulo I

"Disposiciones generales

"Artículo 1o. El ejercicio presupuestal y el control de las erogaciones del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el año de 1998, se sujetarán a las disposiciones de este decreto, del Código Financiero del Distrito Federal y a las demás aplicables en la materia.

"Artículo 2o. Conforme al capítulo VI, título tercero, libro tercero del Código Financiero del Distrito Federal, la Secretaría de Finanzas estará facultada para interpretar las disposiciones del presente decreto para efectos administrativos y establecer las medidas conducentes para su correcta aplicación, así como para establecer y en su caso recomendar medidas conducentes a homogeneizar, racionalizar y ejercer un mejor control del gasto público en las dependencias, órganos desconcentrados, entidades y demás ejecutoras de gasto.

"Capítulo II

"De las erogaciones

"Artículo 3o. Las erogaciones previstas en el presupuesto de egresos para las dependencias que integran la administración pública del Distrito Federal, así como las previsiones para el año de 1998, importará la cantidad de 25,784,090.2 miles de pesos y se distribuyen de la siguiente manera:

Ver distribución de erogaciones 1

"La previsión PC01 ‘Cooperaciones y seguridad social’ se orientará a cubrir los subsidios a la vivienda; a pensionados, jubilados, viudas y discapacitados y; a la inversión que fomente la creación de empleos.

"La previsión PC02 ‘Servicio de las dependencias’ se orientará a cubrir el pago de las expropiaciones, el sistema de ahorro para el retiro, acciones de bienestar social relativas a niños de la calle, mujeres y grupos de población en desventaja y de urbanización, así como a los incrementos en los costos de los servicios de agua en bloque, energía eléctrica, medicinas y alimentos.

"Artículo 4o. Las erogaciones previstas en el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para las delegaciones suman 6,629,724.8 miles de pesos y se distribuyen de la siguiente manera:

Ver distribución de erogaciones 2

"El rubro denominado PCO3 ‘Servicio de las delegaciones’ se destinará a las 16 delegaciones en función del número de habitantes, tasa de crecimiento de la población y el grado de marginalidad; y se empleará en erogaciones relacionadas con obras de urbanización, medio ambiente y bienestar social.

"Artículo 5o. Las erogaciones previstas para las entidades, cuyos programas están incluidos en este presupuesto ascienden a 10,160,593.3 miles de pesos y se distribuirán de la siguiente manera:

Ver distribución de erogaciones 3

"Artículo 6o. El Presupuesto de Egresos para la Asamblea Legislativa para el año de 1998, importa la cantidad de 310,000.0 miles de pesos.

"El Presupuesto de Egresos de la Contaduría Mayor de Hacienda de la Asamblea Legislativa para el año de 1998, importa la cantidad de 71,914.0 miles de pesos.

"Artículo 7o. El Presupuesto de Egresos del Tribunal Superior de Justicia para el año de 1998, importa la cantidad de 930,659.3 miles de pesos.

"El Presupuesto de Egresos para el Consejo de la Judicatura del Tribunal Superior de Justicia para el año de 1998, importa la cantidad de 30,664.0 miles de pesos.

"Artículo 8o. El Presupuesto de Egresos del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal para el año de 1998, importa la cantidad de 32,535.7 miles de pesos.

"Artículo 9o. El Presupuesto de Egresos de la Comisión de Derechos Humanos para el año de 1998 asciende a 61,859.3 miles de pesos.

"Artículo 10. Las prerrogativas que por ley le corresponden al Instituto Federal Electoral en el Distrito Federal importan la cantidad de 200,000.0 miles de pesos.

"Artículo 11. Las erogaciones previstas en el presupuesto de egresos para el pago del servicio de la deuda del Sector Central en 1998, importan la cantidad de 1,500,000.0 miles de pesos.

"Los intereses y comisiones correspondientes a las entidades paraestatales comprendidas en el artículo 5o. anterior ascienden a la cantidad de 407,947.8 miles de pesos.

"Las erogaciones para el pago de adeudos de ejercicios fiscales anteriores del Distrito Federal importan la cantidad de 500,000.0 miles de pesos.

"Artículo 12. El Ejecutivo Federal estará facultado para realizar amortizaciones de deuda pública correspondiente al Distrito Federal, hasta por un monto equivalente al financiamiento derivado de la colocación de deuda, en términos nominales. El Ejecutivo Federal comunicará de estos movimientos compensados a la Cámara de Diputados.

"Lo dispuesto en el párrafo anterior será aplicable también a las entidades que forman parte de la administración pública del Distrito Federal.

"Artículo 13. La administración, control, asignación y en su caso, ejercicio de cooperaciones y seguridad social, servicio de las dependencias y servicio de la deuda pública del Sector Central a que se refiere el presente decreto, se encomiendan a la Secretaría de Finanzas.

"Artículo 14. De acuerdo con la apertura programática, las asignaciones (en miles de pesos) para cada uno de los programas que se indican son las siguientes:

Ver asignaciones

"Título segundo

"De la ejecución y control presupuestario del gasto público

"Capítulo I

"De las responsabilidades

"Artículo 15. Los titulares de las dependencias, órganos desconcentrados y entidades de la administración pública del Distrito Federal, así como los demás órganos que ejerzan recursos aprobados en este presupuesto, en el ejercicio de sus presupuestos aprobados, serán directamente responsables de que se ejecuten con oportunidad y eficiencia las acciones previstas en sus respectivos programas, conforme a lo dispuesto en el presente decreto y demás disposiciones de carácter general que al efecto dicte la Secretaría de Finanzas. Asimismo, no deberán contraer compromisos que rebasen el monto de sus presupuestos autorizados ni acordar erogaciones que impidan el cumplimiento de sus metas aprobadas para el año 1998, salvo lo previsto en el artículo 23 de este decreto.

"Artículo 16. Queda prohibido a las dependencias, órganos desconcentrados y entidades de la administración pública del Distrito Federal, así como a los demás órganos que ejerzan recursos previstos en este presupuesto, contraer obligaciones que impliquen comprometer recursos de los subsecuentes ejercicios fiscales, celebrar contratos, otorgar concesiones, permisos, licencias y autorizaciones, o realizar cualquier otro acto de naturaleza análoga, que impliquen la posibilidad de algún gasto contingente o adquirir obligaciones futuras, si para ello, no cuentan con la previa autorización de la Secretaría de Finanzas, en los términos del Código Financiero del Distrito Federal.

"La Contraloría General del Distrito Federal en el ámbito de su competencia, verificará periódicamente los resultados de la ejecución de los programas y presupuestos de la administración pública del Distrito Federal, en relación con las estrategias, prioridades, objetivos de la planeación nacional y programas señalados, a fin de que se adopten las medidas necesarias para corregir las desviaciones detectadas.

"Capítulo II

"Del ejercicio del presupuesto y de la aplicación de las erogaciones adicionales

"Artículo 17. En el ejercicio de sus presupuestos, las dependencias, órganos desconcentrados y entidades de la administración pública del Distrito Federal, se sujetarán estrictamente a sus calendarios de gasto, los cuales elaborarán según lo dispuesto en el Código Financiero del Distrito Federal. La Secretaría de Finanzas comunicará la autorización de dichos calendarios, a más tardar, a los 20 días hábiles posteriores a la entrada en vigor de este decreto.

"Artículo 18. Las adecuaciones a los calendarios de gasto que tengan por objeto anticipar la disponibilidad de recursos, sólo podrán ser autorizadas por la Secretaría de Finanzas; en consecuencia, las dependencias, órganos desconcentrados y entidades de la administración pública del Distrito Federal, deberán observar un cuidadoso registro y control de su ejercicio presupuestario, sujetando sus compromisos de pago a los calendarios aprobados.

"Artículo 19. La Asamblea Legislativa, el Tribunal Superior de Justicia, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal y los demás que las leyes establezcan, ejercerán su presupuesto autorizado con la autonomía que sus ordenamientos legales les confieren, para lo cual se establecerán previamente calendarios de ministraciones, mismos que estarán en función de la capacidad financiera del Distrito Federal.

"Artículo 20. Las ministraciones de fondos serán autorizadas por la Secretaría de Finanzas, de acuerdo con los programas y metas correspondientes. Esta secretaría podrá reservarse dicha autorización a las dependencias, órganos desconcentrados y entidades de la administración pública del Distrito Federal, cuando:

"I. No envíen la información que les sea requerida en relación con el ejercicio de sus programas y presupuestos;

"II. Del análisis del ejercicio de sus presupuestos y del desarrollo de sus programas resulte que no cumplen con las metas de los programas aprobados o se detecten desviaciones en su ejecución o en la aplicación de los recursos asignados;

"III. En el manejo de sus disponibilidades financieras no cumplan con los lineamientos que emita la Secretaría de Finanzas;

"IV. En el caso de transferencias y aportaciones autorizadas, no remitan los informes programático-presupuestales en los términos y plazos establecidos, lo que motivará la inmediata suspensión de las subsecuentes ministraciones de fondos que, por los mismos conceptos se hubiesen autorizado, así como el reintegro de lo que se haya suministrado, y

"V. En general, cuando no ejerzan sus presupuestos de conformidad con las disposiciones aplicables.

"Artículo 21. Para que las dependencias, órganos desconcentrados y entidades de la administración pública del Distrito Federal, puedan ejercer créditos internos o externos destinados a financiar proyectos o programas específicos, será necesario contar con la autorización previa y expresa de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la cual será tramitada por conducto de la Secretaría de Finanzas.

"Los recursos que se prevean ejercer por este concepto, serán intransferibles y sólo podrán aplicarse a los proyectos para los cuales fueron contratados los créditos.

"En los créditos que se autoricen para las entidades paraestatales, se deberá establecer la responsabilidad para que éstas cubran el servicio de la deuda que los mismos generen.

"Cuando la contratación de estos créditos, tratándose de fideicomisos públicos, pueda redundar en incrementos de los patrimonios fideicomitidos, se requerirá de la autorización previa del jefe de Gobierno del Distrito Federal, por conducto de la Secretaría de Finanzas.

"Asimismo, y sin perjuicio de la observancia de las disposiciones que resulten aplicables, las dependencias, órganos desconcentrados y entidades deberán utilizar los recursos externos que se contraten para la adquisición de los bienes y servicios que requieran.

"Artículo 22. El jefe de Gobierno del Distrito Federal, por conducto de la Secretaría de Finanzas, efectuará las reducciones a los montos de los presupuestos aprobados a las dependencias, órganos desconcentrados y entidades de la administración pública del Distrito Federal, cuando se presente una disminución de los ingresos previstos en el artículo 1o. de la Ley de Ingresos del Distrito Federal.

"Los ajustes y reducciones que efectúe el jefe de Gobierno del Distrito Federal en observancia de lo anterior, deberán realizarse en forma selectiva y sin afectar las metas sustantivas del gasto social y de los principales proyectos de inversión, optando preferentemente por aquellos de menor impacto social. De lo anterior, se dará cuenta a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en los informes trimestrales.

"Artículo 23. El jefe de Gobierno del Distrito Federal, por conducto de la Secretaría de Finanzas, podrá asignar los recursos que se obtengan en exceso de los previstos en el artículo 1o. de la ley de ingresos, a los programas que se consideren prioritarios por parte de la asamblea y a los programas y organismos señalados en el presente artículo, y autorizará los traspasos de partidas cuando sea procedente. Asimismo, en caso de que los ingresos sean menores a los programados, podrá ordenar las reducciones respectivas, siempre y cuando no afecte a los programas prioritarios en proceso de cumplimiento.

"De los movimientos que se efectúen en los términos de este artículo, el jefe de Gobierno del Distrito Federal informará a la asamblea en el curso de los informes trimestrales que establece este código y al rendir la cuenta de la hacienda pública y a la H. Cámara de Diputados cuando afecte la deuda pública.

"Los ingresos adicionales provenientes de la enajenación de bienes del patrimonio inmobiliario del Distrito Federal, se destinarán preferentemente al Programa DN ‘Asistencia social, servicios comunitarios y prestaciones sociales’, mediante ampliaciones líquidas presupuestales, a fin de otorgar subsidios para la adquisición de suelo destinado a vivienda de interés social; dichos subsidios se ejercerán por conducto de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda.

"Los ingresos que se obtengan del cobro de aprovechamientos por los permisos o concesiones por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público, se destinarán mediante ampliaciones líquidas presupuestales en un 76% a las delegaciones y en un 24% a la Secretaría de Seguridad Pública.

"Los recursos a que se refiere el párrafo anterior se destinarán exclusivamente para apoyar los programas de reordenación de los comerciantes en vía pública y programas para otorgar una mayor seguridad en los sitios donde se asienten las personas que cuenten con permisos o concesiones para ocupar bienes del dominio público del Distrito Federal.

"Artículo 23 A. Las previsiones de gasto aprobadas en el presupuesto de egresos se asignarán durante el ejercicio fiscal previo acuerdo del jefe de Gobierno del Distrito Federal como ampliaciones a las dependencias, órganos desconcentrados o entidades que los requieran para cubrir erogaciones que por su carácter y circunstancias no pudieron ser previstas.

"Artículo 24. Sólo se autorizarán ampliaciones líquidas a este presupuesto, en el caso previsto en el artículo 23 de este decreto y en el Código Financiero del Distrito Federal.

"Cuando las dependencias, órganos desconcentrados y entidades requieran de ampliaciones líquidas presupuestarias, su solicitud deberá ser presentada en la forma y términos que establezca la Secretaría de Finanzas.

"Artículo 25. Las cantidades que se recauden por cualesquiera de las dependencias, órganos desconcentrados y entidades de la administración pública del Distrito Federal no podrán destinarse a fines específicos y deberán ser enteradas a la Tesorería del Distrito Federal, salvo los casos que expresamente determine el Código Financiero y las leyes y hasta por los montos que establezca la Secretaría de Finanzas, en función de las necesidades de los servicios a los cuales estén destinados y conforme a sus presupuestos autorizados. El incumplimiento a lo dispuesto en este artículo, será causa de responsabilidad en los términos de la legislación que resulte aplicable.

"La Secretaría de Finanzas podrá autorizar a las dependencias, órganos desconcentrados y entidades que rebasen sus metas anuales de ingresos, que los recursos adicionales que obtengan puedan aplicarlos a sus programas en la proporción que autorice la propia Secretaría de Finanzas, mediante ampliaciones líquidas a su presupuesto original.

"Artículo 26. El jefe de Gobierno del Distrito Federal podrá modificar el contenido orgánico y financiero de los programas de las dependencias, órganos desconcentrados y entidades incluidas en este presupuesto de egresos, cuando por razones de interés social, económico o de seguridad pública lo considere necesario, de lo cual se dará cuenta en su oportunidad a la Asamblea Legislativa.

"Título tercero

"De la disciplina presupuestaria

"Capítulo I

"Disposiciones de racionalidad y austeridad

"Artículo 27. Las erogaciones por los conceptos que a continuación se indican, deberán reducirse al mínimo indispensable, sujetando su uso a los criterios de racionalidad y selectividad, y efectuándolos solamente cuando se cuente con suficiencia presupuestal y la autorización expresa del titular de las dependencias, órganos desconcentrados y entidades:

"I. Servicios bancarios, correos, telégrafos, teléfonos, energía eléctrica y agua potable.

"Las dependencias, órganos desconcentrados y entidades establecerán programas para fomentar el ahorro por concepto de energía eléctrica y combustibles, teléfonos, agua potable, inventarios, ocupación de espacios físicos, así como otros renglones de gasto corriente, mismos que deberán someter a la consideración de los titulares y órganos de gobierno respectivamente, a más tardar el 31 de marzo de 1998. Estos programas deberán ser remitidos a la O.M. y a la Secretaría de Finanzas para su revisión y aprobación.

"II. Publicidad, propaganda, publicaciones oficiales y, en general, los relacionados con actividades de comunicación social. En estos casos las dependencias, órganos desconcentrados y entidades deberán utilizar preferentemente los medios de difusión del sector público y el tiempo que por ley otorgan al Gobierno Federal las empresas de comunicación que operan mediante concesión federal.

"Los contratos y convenios que formalicen erogaciones con cargo al presupuesto de egresos, por los conceptos a los que se refiere esta fracción deberán ser autorizados por la O.M. y la Dirección General de Comunicación Social; y las que efectúen las entidades, se autorizan además por el órgano de gobierno, con base en los lineamientos que se establezcan, y

"III. Gastos de orden social, congresos, convenciones, exposiciones, seminarios, espectáculos culturales, asesorías, estudios e investigaciones.

"Los gastos que se deriven por los conceptos a que se hace referencia en esta fracción, deberán ser autorizados por el titular de la dependencia, órgano desconcentrado o entidad que corresponda.

"Artículo 28. Salvo autorización expresa de la O.M. y de la Secretaría de Finanzas, en la forma y términos que éstas determinen, en 1998 las dependencias y órganos desconcentrados no podrán efectuar adquisiciones de:

"I.M., equipo de administración, vehículos terrestres.

"II. Vehículos aéreos, con excepción de aquellos necesarios para salvaguardar la seguridad pública, la procuración de justicia y los servicios de salud, y

"III. Bienes inmuebles para oficinas públicas o la celebración de nuevos arrendamientos, por lo que se deberán aprovechar los espacios físicos disponibles; salvo en los casos que por sus características se imposibilite la operación de las dependencias, órganos desconcentrados y entidades.

"Tratándose de entidades, se requerirá de la autorización específica y previa de su órgano de gobierno, la cual deberá sujetarse a la normatividad vigente.

"Artículo 29. De acuerdo con las necesidades planteadas por la población del Distrito Federal, se establecen para la atención de las mismas los siguientes programas prioritarios:

Ver programas

"La Secretaría de Finanzas, previo acuerdo con el jefe de Gobierno del Distrito Federal, podrá determinar la eliminación de conceptos de gasto y la liberación de recursos asignados a los programas no prioritarios, con objeto de fomentar el ahorro presupuestal o de canalizar recursos a los programas prioritarios.

"Capítulo II

"De los servicios personales

"Artículo 30. Las remuneraciones que correspondan a los servidores públicos por concepto de sueldos, compensaciones y prestaciones, no podrán ser distintos a los establecidos en el presupuesto de egresos para 1998, los cuales se modificarán o ajustarán en la misma proporción de los incrementos que se autoricen a los trabajadores de la administración pública del Distrito Federal.

"Tabulador de remuneraciones del Gobierno del Distrito Federal para 1998

Ver tabulador

"Artículo 31. Las dependencias, órganos desconcentrados y entidades de la administración pública del Distrito Federal, sólo podrán crear nuevas plazas previa autorización de la Secretaría de Finanzas y de la O.M..

"Los órganos de gobierno de las entidades podrán autorizar la creación de plazas cuando ello contribuya a elevar el superávit de operación, se establezcan metas específicas a este respecto, se cuente con los recursos propios que se requieran y tales circunstancias hayan quedado previa y debidamente acreditadas, debiendo informar de lo anterior a la Secretaría de Finanzas, a la O.M. y a la Contraloría General del Distrito Federal.

"La designación o contratación de personal para ocupar las plazas a que se refieren los párrafos anteriores surtirá efecto a partir de la fecha en que se reciba la autorización correspondiente, sin que pueda dárseles efectos retroactivos.

"Las dependencias, órganos desconcentrados y entidades no podrán modificar sus estructuras orgánicas y ocupacionales aprobadas en el ejercicio de 1997, debiendo ser éstas acordes con las normas vigentes, por lo que sólo podrán hacer cualquier adecuación con la autorización del jefe de Gobierno del Distrito Federal, previo dictamen de la O.M. y en función a las disponibilidades presupuestales de cada dependencia; tratándose de las entidades se requerirá la autorización de su órgano de gobierno, conforme a los lineamientos que se dicten para tal efecto, de acuerdo con la ley en la materia.

"Artículo 32. Las conversiones de plazas, renivelaciones de puestos y creación de categorías podrán llevarse a cabo siempre y cuando se realicen mediante movimientos compensados, que no incrementen el presupuesto regularizable para servicios personales del ejercicio fiscal inmediato siguiente. Para tal efecto deberán contar con la autorización correspondiente de la O.M..

"Artículo 33. Las dependencias, órganos desconcentrados y entidades de la administración pública del Distrito Federal, para el ejercicio de sus asignaciones por concepto de servicios personales deberán:

"I. En las acciones de descentralización, dar prioridad a los traspasos de plazas y de recursos asignados a sus presupuestos, entre sus unidades responsables y programas, sin que ello implique la creación de nuevas plazas.

"II. En las asignaciones de las remuneraciones a los trabajadores, apegarse estrictamente a los niveles establecidos en los tabuladores de sueldos, cuotas, tarifas y demás asignaciones autorizadas, conforme a las normas y lineamientos vigentes, y en el caso de las entidades por los acuerdos que expida el órgano de gobierno respectivo, conforme a los lineamientos que se emitan de acuerdo con la ley en la materia, mismos que deberán publicarse en la Gaceta Oficial para su difusión y transparencia.

"III. A. de cubrir remuneraciones por concepto de honorarios y salarios al personal eventual, que rebasen los montos autorizados por la O.M., o bien, que en cualquier forma supongan el incremento del número de los contratos relativos celebrados en el ejercicio 1997.

"Estos contratos sólo podrán celebrarse para la prestación de servicios profesionales, por lo que no podrá incorporarse por esta vía, personal para el desempeño de labores iguales o similares al que realiza el personal que forma parte de la planta de la dependencia, órgano desconcentrado o entidad que se trate.

"La celebración de contratos por honorarios sólo procederá en casos debidamente justificados y siempre que la dependencia, órgano desconcentrado o entidad cuente con la suficiencia presupuestal y no pueda satisfacer las necesidades de estos servicios con el personal y los recursos técnicos con que cuenta. Invariablemente, estos contratos deberán ser autorizados por la O.M., o por el órgano de gobierno de la entidad de que se trate.

"Por lo que se refiere a los contratos por honorarios que se tengan celebrados hasta el 31 de diciembre de 1997, las dependencias deberán obtener, en el transcurso de los 30 días siguientes a la entrada en vigor del presente decreto, la autorización de la O.M. para obtener la regularización de los mismos, la que sólo se otorgará cuando dicha contratación se considere indispensable.

"Lo anterior, en el entendido que esta regularización se hará únicamente dentro de los montos autorizados en las partidas correspondientes, sin que para estos efectos puedan hacerse transferencias de otros capítulos de gasto;

"IV. A. de contratar trabajadores eventuales, salvo que dichas contrataciones se encuentren previstas en el presupuesto correspondiente a servicios personales de la propia dependencia u órgano desconcentrado, y se cuente con la autorización previa y expresa de la O.M.;

"V. No se podrán prever erogaciones en materia de remuneraciones a miembros de órganos de gobierno, o de vigilancia de las entidades;

"VI. Sujetarse a los lineamientos que se expidan para la autorización de los gastos de representación y de las erogaciones necesarias para el desempeño de comisiones oficiales, y

"VII. A. de realizar traspasos de recursos que en cualquier forma afecten las asignaciones para el capítulo de servicios personales, excepto los casos que autorice el jefe de Gobierno del Distrito Federal.

"El presupuesto destinado para programas de capacitación en las dependencias, órganos desconcentrados y entidades, se ajustará en cuanto a su ejercicio, a los lineamientos que emitan la O.M. y la Secretaría de Finanzas, y no podrá ser transferido a otras partidas.

"Artículo 34. Los titulares de las dependencias, órganos desconcentrados y entidades de la administración pública del Distrito Federal, serán responsables de reducir selectiva y eficientemente los gastos de administración, sin detrimento de la realización oportuna y eficiente de los programas a su cargo y de la adecuada prestación de los bienes y servicios de su competencia; así como de cubrir con la debida oportunidad sus compromisos reales de pago, con estricto apego a las demás disposiciones de este decreto, del Código Financiero del Distrito Federal y las que resulten aplicables en la materia.

"Capítulo III

"De la inversión pública

"Artículo 35. En el ejercicio del gasto de inversiones públicas para 1998:

"I. Se otorgará prioridad a la terminación de los proyectos y obras vinculadas a la prestación de los servicios de educación, salud, vivienda, protección del medio ambiente, equipamiento urbano, seguridad e impartición de justicia.

"Las dependencias, órganos desconcentrados y entidades, sólo podrán iniciar proyectos cuando tengan garantizada la disponibilidad de recursos financieros para su terminación, puesta en operación y mantenimiento y en ningún caso cuando existan otros proyectos similares que puedan ser concluidos con los recursos disponibles;

"II. Se deberá aprovechar al máximo la mano de obra e insumos locales y la capacidad instalada para abatir costos. En igualdad de condiciones en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes, se deberá dar prioridad a los contratistas y proveedores locales en la adjudicación de contratos de obra pública y de adquisiciones, arrendamientos y prestación de servicios relacionados con bienes muebles;

"III. Se considerará preferente la adquisición de productos y la utilización de tecnologías nacionales, con uso intensivo de mano de obra;

"IV. Se deberán estimular los proyectos de coinversión con los sectores social y privado y con los gobiernos locales colindantes para la ejecución de obras y proyectos de infraestructura y de producción estratégicos y prioritarios, como parte de la modernización económica y social comprendidas en el marco de la planeación nacional, y demás programas formulados con base en la Ley de Planeación y en el Código Financiero del Distrito Federal, y

"V. Los proyectos de inversión de las dependencias, órganos desconcentrados y entidades que sean financiados con créditos externos, deberán sujetarse a los términos de las autorizaciones que otorgue la Secretaría de Hacienda y Crédito Público conforme a sus atribuciones.

"Capítulo IV

"De los subsidios y las transferencias

"Artículo 36. Las erogaciones por concepto de transferencias del Gobierno Federal y las aportaciones con cargo al Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, se sujetarán a las estrategias y objetivos de la planeación nacional y a los programas formulados conforme a la Ley de Planeación y el Código Financiero del Distrito Federal, apegándose a los siguientes criterios:

"I. Los subsidios deberán orientarse hacia actividades que tengan alta incidencia entre los grupos de menores ingresos, y que conlleven a un mayor beneficio social;

"II. El otorgamiento se hará con base en criterios de selectividad, temporalidad y transparencia en su asignación, considerando su contribución efectiva a la oferta de bienes, servicios e insumos estratégicos o prioritarios;

"III. Los subsidios destinados a cubrir desequilibrios financieros de operación, se deberán ajustar en función de la política de precios y tarifas de los bienes y servicios públicos;

"IV. Las transferencias del Gobierno Federal y las aportaciones del Distrito Federal, destinadas al apoyo de las entidades de la administración pública del Distrito Federal, se deberán orientar selectivamente hacia las actividades estratégicas y prioritarias, así como a fortalecer el cambio estructural, a efecto de incrementar la oferta real de bienes y servicios, de insumos estratégicos para la producción y a generar empleo permanente y productivo;

"V. Las entidades beneficiarias de transferencias y aportaciones deberán buscar fuentes alternativas de financiamiento a fin de lograr, en el mediano plazo, una mayor autosuficiencia financiera y una disminución correlativa de los apoyos con cargo a recursos presupuestales;

"VI. No se deberán otorgar transferencias ni aportaciones cuando no se precisen claramente los objetivos, metas, beneficiarios, destino, temporalidad, y condiciones de las mismas;

"VII. En caso de que los ingresos propios rebasen la estimación original anual, se cancelen metas o se generen economías, la Secretaría de Finanzas podrá reducir el monto de aportaciones originalmente previstas, y

"VIII. La ministración de las aportaciones del Distrito Federal destinadas al apoyo de las entidades, se hará como complemento a sus ingresos propios y conforme al calendario financiero mensual autorizado por la Secretaría de Finanzas, deduciendo las disponibilidades financieras mensuales de las entidades.

"Artículo 37. Para la autorización de transferencias o aportaciones a las entidades con cargo al presente presupuesto de egresos, corresponderá a la Secretaría de Finanzas verificar previamente:

"I. Que se justifique la necesidad de los recursos solicitados en función del estado de liquidez de la entidad beneficiaria, así como la aplicación de dichos recursos;

"II. Que las entidades no cuenten con recursos ociosos o aplicados en operaciones que originen rendimientos de cualquier clase, y

"III. El avance físico-financiero de sus programas y proyectos, con el propósito de regular el ritmo de la ejecución con base en lo programado.

"La Secretaría de Finanzas suspenderá la ministración de fondos, cuando las entidades beneficiarias no remitan la información físico-financiera en la forma y términos que ésta determine.

"Artículo 38. Cuando el Gobierno Federal deba definir ministraciones de fondos, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público determinará el orden a que se sujetará la ministración de transferencias autorizadas al Distrito Federal, a fin de asegurar la disposición oportuna de recursos para el desarrollo de los programas prioritarios.

"Artículo 39. El jefe de Gobierno del Distrito Federal proporcionará a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la información sobre las transferencias que hubiese recibido durante el ejercicio presupuestal, a efecto de que dicha secretaría la analice e integre al Registro Único de Transferencias.

"Asimismo, los titulares de las dependencias, órganos desconcentrados y entidades serán los responsables de llevar el registro contable mensual de la aplicación de recursos que hagan por los conceptos de gasto mencionados.

"Artículo 40. Las dependencias, órganos desconcentrados y entidades de la administración pública del Distrito Federal sin exceder sus presupuestos autorizados, responderán de las cargas financieras que causen por no cubrir oportunamente sus respectivos adeudos, en los términos de la ley en la materia, las que se calcularán de acuerdo con los lineamientos que emitan la Secretaría de Finanzas, O.M. y la Contraloría General.

"Capítulo V

"De las adquisiciones y las obras públicas

"Artículo 41. Para los efectos del artículo 82 de la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas, los montos máximos de adjudicación directa y los de adjudicación mediante invitación a cuando menos tres contratistas que reúnan los requisitos a que dicha disposición se refiere, de las obras públicas y servicios relacionados con las mismas que podrán realizar las dependencias y entidades durante el año de 1998, serán los siguientes:

Ver montos máximos 1

"Los montos establecidos deberán considerarse sin incluir el importe del impuesto al valor agregado.

"Las dependencias, órganos desconcentrados, entidades y el Sistema de Transporte Colectivo Metro, se abstendrán de convocar, formalizar o modificar contratos de obras públicas y de servicios relacionados con las mismas. Cuando no cuenten con el oficio de autorización de inversión correspondiente emitido por la Secretaría de Finanzas.

"Artículo 42. Para los efectos del artículo 82 de la Ley de Adquisiciones y Obras Públicas, los montos máximos de adjudicación directa y los de adjudicación mediante invitación a cuando menos tres proveedores, de las adquisiciones, arrendamientos o servicios de cualquier naturaleza, que podrán realizar las dependencias y entidades durante el año de 1998, serán los siguientes:

Ver montos máximos 2

"Los montos establecidos deberán considerarse sin incluir el importe del impuesto al valor agregado.

"Las dependencias, órganos desconcentrados, entidades y el Sistema de Transporte Colectivo Metro, se abstendrán de convocar, formalizar o modificar contratos de adquisiciones, arrendamientos y prestación de servicios, cuando no cuenten con saldo disponible dentro de su presupuesto aprobado para hacer frente a dichos contratos.

"Artículo 43. Las dependencias, órganos desconcentrados y entidades de la administración pública del Distrito Federal estarán obligadas a celebrar los contratos necesarios, a fin de asegurar adecuadamente sus bienes patrimoniales conforme a los lineamientos que para tal efecto expida la O.M. y la Secretaría de Finanzas.

"Título Cuarto

"De la información y verificación

"Capítulo I

"De la información y verificación

"Artículo 44. La Secretaría de Finanzas determinará los procedimientos a que las dependencias, órganos desconcentrados y entidades deberán ajustarse para cumplir la exacta observancia de las normas contenidas en este decreto, así como la estricta ejecución del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal.

"Para tales efectos dictará las medidas pertinentes de acuerdo con las leyes que resulten aplicables y el presente decreto, señalando los plazos y términos a que deberán ajustarse las dependencias, órganos desconcentrados y entidades, en el cumplimiento de las disposiciones de racionalidad, austeridad y disciplina presupuestales, y podrá requerir de ellas la información que resulte necesaria, comunicando a la Contraloría General del Distrito Federal las irregularidades y desviaciones de que tenga conocimiento con motivo del ejercicio de sus funciones para los efectos del artículo 44 de este decreto.

"Del cumplimiento de lo dispuesto en este artículo se dará cuenta a la Asamblea Legislativa en los informes trimestrales a que se refiere el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y el Código Financiero del Distrito Federal y al rendir la cuenta pública del Distrito Federal.

"Artículo 45. La Contraloría General del Distrito Federal, en el ejercicio de las atribuciones que en materia de inspección, control y vigilancia le confiere la ley, comprobará el cumplimiento, por parte de las dependencias, órganos desconcentrados y entidades de la administración pública del Distrito Federal, de las obligaciones derivadas de este decreto. Con tal fin, dispondrá lo conducente para que se lleven a cabo las inspecciones y auditorías que se requieran, así como para que se finquen las responsabilidades y se apliquen las sanciones que procedan con motivo del incumplimiento de las mencionadas obligaciones."

Del texto antes transcrito se advierte que el Decreto del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998 es un acto de aplicación de las disposiciones relativas a egresos del Código Financiero del Distrito Federal, en cuanto contempla y autoriza las erogaciones necesarias para la realización de las actividades, obras y servicios públicos previstos en los programas a cargo de las dependencias, órganos desconcentrados y entidades, así como los gastos de la Asamblea Legislativa, del Tribunal Superior de Justicia, de la Comisión de Derechos Humanos y de los Consejos Ciudadanos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998. Esto es, se refiere a una situación concreta: cómo deben aplicarse los ingresos durante 1998.

Por tanto, también de acuerdo con su contenido, el Decreto del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998 es un decreto y no una norma de carácter general.

Es importante señalar que en el multicitado decreto se contienen algunas disposiciones que aparentemente son normas de carácter general, en cuanto otorgan competencias; sin embargo, más que otorgarlas, se limita a reiterar las que ya están otorgadas en las leyes respectivas, haciéndolo en ocasiones, incluso, de manera expresa, por ejemplo en los artículos 2o. y 45.

Por otra parte, desde el punto de vista doctrinal, el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, en cuanto a su aspecto material, tiene el carácter de un acto administrativo y no de una ley; es decir, no participa de la generalidad, como característica esencial de ésta.

Las teorías de la doctrina extranjera sobre la naturaleza jurídica del presupuesto, pueden ser clasificadas en tres grandes grupos: las que lo consideran como un acto legislativo (como una ley), las que lo consideran como un acto administrativo (como un decreto) y las que lo consideran una ley sui generis.

Sin embargo, es importante destacar que todas las teorías extranjeras sobre la naturaleza del presupuesto, en todo caso, serían aplicables a la "Ley del Presupuesto" del Distrito Federal, es decir, a las disposiciones del Código Financiero del Distrito Federal que regulan la obtención, administración y aplicación de los ingresos, pero no al presupuesto de egresos, pues ninguna de ellas analiza sólo el aspecto egresos del presupuesto.

Así las cosas, de poco o nada sirve, para efectos del caso que nos ocupa, abundar en las razones que se han dado en la doctrina extranjera para considerar al presupuesto como un acto materialmente legislativo o como un acto materialmente administrativo, pues lo que en la especie se combate no es la "ley del presupuesto", sino el presupuesto de egresos.

En cambio, la doctrina mexicana, si bien se refiere al Presupuesto de Egresos de la Federación, ha sido uniforme al convenir que el presupuesto de egresos es un acto formalmente legislativo (porque emana de un órgano legislativo) y materialmente administrativo (acto administrativo condición).

En efecto, el Maestro G.F. (Derecho Administrativo, E.. P., 1985, páginas 334 y 335) señala, al referirse a la naturaleza jurídica del presupuesto de gasto, que: "No puede, por tanto, decirse que la Cámara por medio del presupuesto, dé nacimiento a una situación jurídica general, condición indispensable para que haya acto legislativo, en tanto que sí debe afirmarse, que como determina la aplicación de una regla general a un caso especial en cuanto al concepto, al monto, al tiempo, está realizando un acto administrativo con todos los caracteres que reconocimos en su lugar oportuno.".

En el mismo sentido, S.F. de la Garza (Derecho Financiero Mexicano, E.. P., 1986, página 122) expresa: "Consideramos que la naturaleza jurídica del presupuesto de egresos, en el derecho mexicano, es la de un acto legislativo, en su aspecto formal, y la de un acto administrativo en su aspecto material.".

De igual forma, A.C.G.(. de Política de Finanzas Públicas de México. E.. P.. 1987. Página 71) afirma, respecto del presupuesto de egresos, que: "... es un acto administrativo y no una ley ... no va más allá de la autorización, para que una de las dos ramas del Congreso (la de diputados) otorgue a los tres Poderes de la Unión la facultad de pagar los gastos previstos ...".

De la misma opinión es el maestro A.S.R., quien considera que "... nuestra Constitución sigue la corriente doctrinal que considera al presupuesto como una previsión de ingresos y de egresos ... formalmente es un acto legislativo y materialmente un acto administrativo." (S.R.A.. Derecho Administrativo. E.. P.. México 1968. P. 765).

Es ésta, también, la interpretación que la Suprema Corte de Justicia hizo sobre la naturaleza jurídica de esta figura, como más adelante se detallará.

Ahora bien, para justificar esta conclusión se hace necesario precisar los efectos jurídicos que produce el presupuesto de egresos:

a) Constituye la autorización indispensable para que el Poder Ejecutivo efectúe la inversión de los fondos públicos.

b) Es la base para la rendición de cuentas que el Poder Ejecutivo debe hacer frente al Legislativo.

c) Es, a su vez, la base y medida para determinar responsabilidad cuando el Ejecutivo obra fuera de las autorizaciones que contiene el presupuesto.

El primero de estos efectos es el que marca la pauta para adoptar la postura indicada: Otorgar una autorización no es otra cosa sino realizar la condición legal necesaria para ejercer una competencia, que no crea el mismo acto de autorización, sino que está regulada por una ley anterior.

Esto es tan evidente que la Asamblea Legislativa no podrá dar su autorización a otro órgano que no sea el Ejecutivo, que es el competente para el manejo de los fondos del Distrito Federal.

No puede decirse, por tanto, que la Asamblea Legislativa por medio del presupuesto de egresos dé nacimiento a una situación jurídica general, condición indispensable para que haya acto materialmente legislativo.

En cambio, puede afirmarse que como determina la aplicación de una regla general a un caso especial, en cuanto al concepto, al monto y al tiempo, está realizando un acto administrativo. Acto que se extingue en cuanto es aplicado.

A tal conclusión llegó también esta Suprema Corte de Justicia al pronunciar las ejecutorias que enseguida se transcriben en la parte conducente:

"... Sobre ese particular, debe decirse que ni del texto de este artículo constitucional, ni de ningún otro, se puede desprender que las leyes fiscales especiales no puedan ser modificadas sino de año en año. Ahora bien, en un afán teleológico de interpretación, debe decirse que la finalidad que tuvo el legislador al establecer una disposición de esta naturaleza, consiste en la necesidad de controlar, evaluar y vigilar el ejercicio del gasto público por parte de la soberanía popular, de los representantes populares, de la Cámara de Diputados, derivada de la circunstancia de que es al pueblo, a través de sus representantes, a quien corresponde decidir, a propuesta del Ejecutivo, a qué renglones deben aplicarse los recursos aportados por el propio pueblo para sufragar el gasto público, lo cual hace al aprobar el presupuesto de egresos, así como vigilar el que dichos recursos se apliquen precisamente a los fines autorizados por la representación popular al aprobar ese presupuesto de egresos, lo cual realiza cuando en el año siguiente revisa la cuenta pública del ejercicio anterior, a raíz de la cual conocerá los resultados de la gestión financiera, comprobará si el Ejecutivo se ajustó a los criterios señalados en el presupuesto y si se dio cumplimiento a los objetivos contenidos en los programas. Hasta aquí se ha hablado de gasto público, de autorización de presupuesto de egresos, de control, de evaluación, de vigilancia de ese gasto público, actividades y facultades que corresponden a la representación popular de manera exclusiva, sin intervención de la otra Cámara y que constituyen actos que sólo son formalmente legislativos, a diferencia de las leyes fiscales especiales, actos que son formal y materialmente legislativos, y que no son facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, sino del Congreso de la Unión, del que ésta sólo es una parte, por más que en tratándose de leyes tributarias tenga forzosamente que funcionar como cámara de origen y su colegisladora, la de Senadores, como Cámara revisora. Luego entonces, puede decirse que no se advierte razón jurídica alguna para regular, entre facultades exclusivas de la Cámara de Diputados, una que no lo es (la de discutir primero las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto), y mucho menos que se pretenda hacerle partícipe de principios que por tratarse de un acto diferente no le corresponden ..." (Amparo en revisión 6003/87. Impulsora de Lubricantes Automotrices e Industriales, Sociedad Anónima de Capital Variable y otros. Resuelto el 10 de noviembre de 1988, por unanimidad de 16 votos. Ponente: M.A.G.. Secretaria: M.E.F.M.G.P..

"... Los agravios que en forma de resumen se citan en el párrafo precedente son fundados en parte, e infundados en otra, conforme a las siguientes consideraciones: Es cierto como se señala en el quinto de los agravios que en el considerando cuarto de la sentencia recurrida se expresó que los quejosos erróneamente habían considerado al Presupuesto de Egresos del Estado de Baja California para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y tres, como una ley, sin que se expusieran las razones del por qué de esa afirmación. Sin embargo, no asiste del todo la razón a los recurrentes cuando sostienen en los agravios cuarto, sexto, séptimo y octavo que contrariamente a lo considerado en la sentencia, el presupuesto de egresos combatido sea una ley en todos sentidos, conforme a los siguientes razonamientos: La doctrina ha considerado al presupuesto de egresos como un documento mediante el cual se asignan fondos federales o estatales, según corresponda, a los programas por realizarse en un año, por lo que es el único instrumento en el cual se puede determinar el monto y el ejercicio del gasto público para el periodo presupuestado, sin que ningún egreso o gasto pueda efectuarse si no está contemplado por el presupuesto correspondiente. En tales condiciones, el presupuesto de egresos como regulador del gasto público, prevé las erogaciones que van a realizar en un año los Poderes de la Unión, los poderes de una entidad federativa, así como las empresas de participación estatal mayoritaria, instituciones de crédito y fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal, el Departamento del Distrito Federal, o los gobiernos de las entidades federativas a que corresponda el presupuesto. Por otra parte, la integración del presupuesto de egresos generalmente está determinada en una ley de contabilidad, mientras que para su exacta observancia debe ser aprobado por el Poder Legislativo y expedido con el carácter de ley. Así, la creación o integración del Presupuesto de Egresos del Estado de Baja California está regulado en el capítulo tercero de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público de la citada entidad federativa en el capítulo que se denomina ‘Del presupuesto de egresos’ cuyos artículos 1o. y 17 disponen: ‘Artículo 1o. La presente ley tiene por objeto normar y regular el presupuesto de ingresos y egresos, la contabilidad y el archivo contable gubernamental así como el ejercicio, el examen, la vigilancia y la evaluación del gasto público: I. Del Gobierno del Estado de Baja California, misma que será aplicada por el Ejecutivo del Estado a través de la O.M. de Gobierno, las Secretarías de Finanzas y de Planeación y Presupuesto, y por los Poderes Legislativo y J. en su ámbito de competencia; y II. De los Municipios del Estado, misma que será aplicada por los Ayuntamientos a través del presidente municipal. Artículo 17. El Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado será el que contenga el decreto que apruebe el Congreso del Estado, a iniciativa del Ejecutivo y el Presupuesto de Egresos de los Municipios será el que aprueben sus Cabildos a iniciativa del presidente municipal, que comprenda las previsiones del gasto público que habrán de realizar las dependencias y entidades que en los mismos se señalen, en función de sus programas, objetivos, metas y beneficios a alcanzar, por cada año calendario, a partir del día primero de enero.’. Por otra parte, la Constitución Política del Estado de Baja California, en el artículo 27, fracción XI, prevé como una de las facultades del Congreso Local la de aprobar el presupuesto de egresos del Estado, al disponer: ‘Artículo 27. Son facultades del Congreso: ... XI. Aprobar para cada ejercicio fiscal, las leyes de ingresos del Estado y los Municipios, así como el presupuesto de egresos del Estado.’. De lo antes expuesto y transcrito se desprende que el Presupuesto de Egresos de Baja California para mil novecientos noventa y tres, es en sí un catálogo de partidas presupuestales mediante el cual se destinan y se autorizan fondos estatales para el gasto de las dependencias de los poderes del Estado, aprobado por el Congreso Local y expedido por el Ejecutivo como ley, para hacerlo obligatorio. Conviene hacer notar que la fórmula usada para publicar el presupuesto de egresos combatido es: ‘... Que la H. Legislatura del Estado, me ha dirigido para su promulgación, el ordenamiento legal que sigue: La H. Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Baja California, en uso de las facultades que le confiere el artículo 27, fracciones I y XI de la Constitución Política Local, tiene a bien expedir el siguiente: Presupuesto de Egresos del Estado de Baja California, para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y tres.’. En tanto que el artículo único transitorio de la ley de presupuesto de egresos impugnado señala: ‘Artículo único. La presente ley entrará en vigor el día primero de enero de mil novecientos noventa y tres.’. Es notorio que en los ordenamientos legales aludidos, se le da al ‘presupuesto de egresos del Estado’ el tratamiento de ‘ley’, como el de ‘decreto’, lo que en parte obedece a que en el derecho positivo mexicano indistintamente se llama decretos a las leyes, a los actos del Congreso que no son leyes, a los actos del Ejecutivo que constituyen reglamentos o a los que crean situaciones jurídicas concretas. Sin embargo, en doctrina se distingue entre la ley, que se considera como una disposición de carácter general y abstracto, y el decreto, que se conceptúa como un acto particular. Al respecto, la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Baja California, distingue entre lo que debe entenderse por ley, decreto y acuerdo económico, conforme al contenido de los artículos 63 a 66 que disponen: ‘Artículo 63. Las iniciativas que se presentan ante el Congreso, podrán ser de ley, de decreto o de acuerdo económico.’. ‘Artículo 64. Es iniciativa de ley la que tienda a una resolución que otorgue derechos o imponga obligaciones a la generalidad de las personas.’. ‘Artículo 65. Es iniciativa de decreto, la que tienda a una resolución que otorgue derechos e imponga obligaciones a determinadas personas físicas o morales.’. ‘Artículo 66. Es iniciativa de acuerdo económico, la que tienda a una resolución que por su naturaleza no requiera la de sanción, promulgación y publicación.’. Sin embargo, el presupuesto de egresos combatido, debe ser considerado desde el punto de vista formal y para efectos del juicio de amparo como una ley, ya que surge a la vida jurídica cumpliendo el procedimiento legislativo que el artículo 33 de la Constitución Política del Estado de Baja California exige para la creación de las leyes locales, por cuanto que el precepto citado dispone: ‘Artículo 33. Las iniciativas adquirirán el carácter de ley cuando sean aprobadas por el Congreso y promulgadas por el Ejecutivo.’. Empero, en sentido material no puede ser considerado como una ley, si se toma en cuenta que ésta se considera como el producto o efecto del proceso por el cual uno o varios órganos del Estado promulgan y formulan normas de observancia general, abstractas, impersonales y permanentes, características propias de la ley que no tiene el presupuesto de egresos combatido, toda vez que sus disposiciones no tienen una de las principales características de la ley que es la generalidad, pues no obligan a todos los gobernados que se sitúen dentro de sus supuestos normativos, sino que sólo está dirigida a las distintas dependencias del Estado de Baja California, a las que obligan a sujetarse, en lo que se refiere a sus gastos, a lo autorizado conforme al proyecto de presupuesto, de modo que la llamada ley de presupuesto de que se trata vincula a las dependencias del Estado, no por haberse actualizado uno de sus supuestos normativos, sino en razón de la entidad a la que está dirigida." (Amparo en revisión 2099/93. Sindicato Único de Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado, Municipios e Instituciones Descentralizadas de Baja California y otros. 21 de mayo de 1996. Por unanimidad de 10 votos. Ponente: Ministro G.I.O.M.. S.: M. de J.R.S.).

En consecuencia, el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, atendiendo a las disposiciones legales que lo rigen, a su contenido, a la doctrina aplicable y a la interpretación jurisdiccional, es un acto administrativo y no una norma de carácter general.

En este orden de ideas, si el Decreto del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998 es un acto materialmente administrativo y no una norma de carácter general, y si las acciones de inconstitucionalidad sólo son procedentes contra normas de carácter general, entonces en el caso concreto la acción de inconstitucionalidad es improcedente.

Por lo tanto, en el caso se actualiza plenamente la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución, en relación con los artículos 105, fracción II, constitucional y 1o. de la ley reglamentaria en cita y, en consecuencia, lo que procede es sobreseer en la presente acción de inconstitucionalidad, tal como lo dispone el artículo 20, fracción II, de la propia ley reglamentaria.

Por lo expuesto y fundado es de resolverse y se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee en la acción de inconstitucionalidad 4/98 promovida por veintitrés diputados integrantes de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en contra del Decreto del Presupuesto de Egresos del Distrito Federal para el Ejercicio Fiscal de 1998.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de ocho votos de los señores M.A.G., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C. y S.M.; los señores Ministros A.A., G.P. y presidente A.A. votaron en contra y manifestaron que formularán voto particular.