Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 171/2016. MUNICIPIO DE NOGALES, SONORA. 2 DE OCTUBRE DE 2017. PONENTE: E.M.M.I. SECRETARIOS: J.J.G. VARAS Y ETIENNE LUQUET FARÍAS.

Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión de fecha dos de octubre de dos mil diecisiete.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

1. PRIMERO.-Demanda de controversia constitucional. Por oficio depositado el veinticuatro de noviembre de dos mil dieciséis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, S.O.Q., en su carácter de síndica procuradora del Municipio de N., del Estado de S., promovió controversia constitucional en representación del citado Municipio, en contra del Congreso el Estado de S. y otras autoridades, en la que demandó la invalidez de los actos que a continuación se señalan:

1.1 Del Poder Legislativo del Estado de S. impugna el Decreto Número 88, por el que se aprueba las propuestas de planos y tablas de valores unitarios de suelo y construcción, presentadas por diversos Ayuntamientos del Estado para el ejercicio fiscal 2017, publicado en el Boletín Oficial del Estado de S. número 32, el veinte de octubre de dos mil dieciséis, en específico, lo dispuesto en el segundo párrafo de su artículo primero, en la parte donde en realidad no se aprueba en sus términos la propuesta, sino que condiciona, modifica, tasa y limita su aprobación.

1.2 De la gobernadora del Estado de S., la expedición, promulgación y orden de publicación del decreto relativo a la aprobación condicionada de los planos y tablas de valores unitarios de suelo y construcciones para el ejercicio fiscal 2017, así como la omisión de hacer observaciones al decreto impugnado.

1.3 Del secretario de Gobierno del Estado de S., el refrendo al anterior ordenamiento.

2. SEGUNDO.-Preceptos constitucionales violados. El Municipio actor considera violado el artículo 115, fracción IV, inciso a), y sus párrafos último, penúltimo y antepenúltimo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Así como los artículos 2, 56, 64, fracción XXXVIII Bis-A y 79, fracción XXII, de la Constitución del Estado de S..

3. TERCERO.-Antecedentes. Los antecedentes del caso son los siguientes:

3.1 El veinticinco de agosto de dos mil dieciséis, en reunión ordinaria del Consejo Catastral Municipal, fueron presentados los trabajos finales del estudio de la tabla de valores unitarios de suelo para el ejercicio fiscal dos mil diecisiete.

3.2 El treinta de agosto de dos mil dieciséis, fue sometido en sesión ordinaria de Ayuntamiento, con el Acta Número 35, el Acuerdo Número Doce, mediante el cual se aprobó la actualización de la tabla de valores catastrales para el Municipio de N., S., que se aplicará en el ejercicio 2017 y su envío al Congreso del Estado para su aprobación.

3.3 El cuatro de octubre de dos mil dieciséis, la Comisión de Presupuestos y Asuntos Municipales celebró una reunión de trabajo, en la que analizó, revisó y aprobó la propuesta en los términos en que fue presentada por el Ayuntamiento. Sesión en la que participaron diversos presidentes municipales y sus representantes, a efecto de otorgar mayor información sobre sus respectivas propuestas a la comisión.

3.4 Una vez aprobada por la comisión, el día seis de octubre del mil año (sic), se presentó al Pleno del Poder Legislativo un dictamen que contenía las propuestas de tablas y planos de valores unitarios de suelo y construcción que el Ayuntamiento aprobó.

3.5 Los diputados propusieron la modificación del artículo primero del dictamen, de tal forma que se le adicionara un segundo párrafo, que establece lo siguiente:

"... El Congreso del Estado de S. aprueba, en sus términos, las propuestas de planos y tablas de valores unitarios de suelo y construcción aprobadas por los Ayuntamientos de Agua Prieta, B.J., Cajeme, Guaymas, Hermosillo, Huatabampo, M., Navojoa, N., S.L. Río Colorado y S.A., excepto aquellas propuestas que, comparadas con los planos y tablas de valores unitarios de suelo y construcción autorizados para el ejercicio fiscal 2016, representen un incremento igual o superior a 11%, en cuyo caso se tendrá por autorizado únicamente un incremento del 10%."

3.6 La propuesta modificada se aprobó en los términos antes narrados, en el Decreto 88, el cual constituye la materia de la presente controversia constitucional. El Ayuntamiento consideró que la adición modificó su propuesta inicial, sin que su actuar se hubiera motivado suficientemente, por lo que presentaron la presente controversia constitucional.

4. CUARTO.-Conceptos de invalidez. Los conceptos de invalidez que hace valer el actor son, en síntesis, los siguientes:

4.1 El Congreso del Estado de S., de manera ilegal, modificó la propuesta de origen enviada por el Ayuntamiento de N., S., sin una debida fundamentación y motivación, pero más que nada, lo hizo sin exponer una razón técnica jurídica o al menos lógica, para saber a qué se debió dicha modificación.

4.2 En este sentido, afirmó que el Congreso del Estado vulneró lo dispuesto en el artículo 115 constitucional, al extralimitarse de sus facultades legislativas e invadir la esfera competencial del Municipio actor, dado que no es función de dicho Congreso hacer variaciones a las propuestas de planos y tablas de valores unitarios de suelo y construcciones de los Ayuntamientos, sin la justificación razonable y objetiva, en tanto que constitucionalmente las propuestas son de índole exclusiva del Ayuntamiento correspondiente. Así, argumenta que los Ayuntamientos tienen a su alcance los mayores elementos técnicos y financieros para determinar su administración, por lo que si el órgano legislativo disiente de la propuesta, ello debe ser en consulta con el propio proponente o, en su caso, justificar fundada y motivadamente las razones por las cuales no concilia con la información propuesta por el Ayuntamiento.

4.3 Lo anterior, al establecer que aquellos valores que excedan del 11% de su valor en relación con el ejercicio inmediato anterior se entenderá un incremento únicamente del 10%, cuando se habían propuesto incrementos en zonas homogéneas que van desde el 6% hasta un 167%. De acuerdo con su escrito, el Municipio actor tenía más de cinco años sin poder actualizar valores catastrales.

4.4 Asimismo, destaca que este Alto Tribunal ha sostenido en diversos precedentes, que la regulación de las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, será necesariamente el resultado de un proceso legislativo distinto al ordinario; pues en el presente caso, la propuesta presentada por el Municipio actor sólo puede ser modificada por la Legislatura Estatal, con base en un proceso de reflexión, argumentos sustentados de manera objetiva y razonable, en virtud del artículo 115, fracción IV, constitucional.

5. QUINTO.-Trámite ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Por acuerdo de veinticuatro de noviembre de dos mil dieciséis, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 171/2016 y, por conexidad con otras controversias constitucionales en ponencia, se designó como instructor al Ministro Eduardo M.M.I.

6. Mediante proveído de veinticinco de noviembre de dos mil dieciséis, el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional; tuvo por designados a delegados y ofrecidas las pruebas; tuvo como demandados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de S., así como al secretario de Gobierno de la misma entidad; asimismo, ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que formularan su contestación; no tuvo como terceros interesados a los Municipios que refirió el actor en su demanda, al no advertirse afectación que podrían resentir con motivo de la sentencia que dictara este Alto Tribunal y, por último, dio vista a la Procuraduría General de la República.

7. SEXTO.-Contestación. Las autoridades demandadas contestaron la demanda en los términos que a continuación se precisan:

8. El Poder Ejecutivo de S. destacó que únicamente procedió a la promulgación y ordenó la publicación del Decreto 88 para cumplir con su obligación, en términos de los artículos 56, 57, 58 y 60 de la Constitución Local. Por tanto, si en el presente asunto no se impugna por vicios propios el proceso de creación de la norma, en relación con su promulgación desde un punto de vista formal, considera que la controversia constitucional debe declararse infundada respecto de este punto.

9. La Secretaría de Gobernación del Estado de S. señaló que no tuvo participación alguna en el proceso legislativo hasta el refrendo del decreto, el cual fue realizado con estricto apego a la Constitución Local y demás disposiciones legales aplicables. En consecuencia, solicita que se declarare infundada la controversia constitucional respecto de su participación.

10. Finalmente, el Poder Legislativo del Estado de S. no contestó la demanda, por lo que este Alto Tribunal lo requirió y multó a efecto de que enviara los antecedentes del Decreto Número 88, impugnado en el presente asunto. Mediante auto recibido por esta Suprema Corte el día veinticuatro de febrero de dos mil diecisiete, la mesa directiva del Congreso Local remitió los documentos solicitados.

11. SÉPTIMO.-Cierre de instrucción. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, el veintiocho de marzo de dos mil diecisiete se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos de los artículos 32, párrafo primero y 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo constar que las partes no comparecieron, la relación de los autos que obran en el expediente, se tuvieron por exhibidos, se tuvieron por admitidas las pruebas ofrecidas y se puso el expediente en estado de resolución.

12. OCTAVO.-Requerimientos. El dos de junio de dos mil diecisiete, el Ministro instructor requirió al Municipio actor para que dentro del plazo de tres días hábiles remitieran copias certificadas del acuse de recibo, por parte del Congreso del Estado, de la iniciativa y propuesta de planos y tablas de valores unitarios de suelo y construcción para el cobro de contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria para el ejercicio fiscal de dos mil diecisiete presentada por dicho Municipio y, en su caso, los anexos entregados.

13. De igual forma, se requirió al Congreso Local, a efecto de que también entregara la mencionada iniciativa y propuesta del Municipio actor, así como las documentales relacionadas con los trabajos legislativos de la Comisión de Presupuestos y Asuntos Municipales con los Municipios del Estado que atendieron la invitación del Congreso para explicar los motivos por los que propusieron un incremento superior al 10% de las contribuciones a que se refieren los planos y tablas de valores unitarios de suelo y construcción, en comparación con las autorizadas para el ejercicio fiscal dos mil dieciséis y, en su caso, copia certificada de las documentales que hayan presentado con motivo de su comparecencia.

14. En cumplimiento al anterior requerimiento, por escrito recibido por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el siguiente trece de junio, E.O.B., en su carácter de presidente de la Mesa Directiva de la Diputación Permanente del Congreso del Estado de S., presentó copia certificada de la iniciativa presentada por el Municipio de N., S., la minuta de la Comisión de Presupuestos y Asuntos Municipales celebrada por la honorable LXI Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de S., de fecha cuatro de octubre de dos mil dieciséis; así como la minuta de la sesión ordinaria celebrada por la honorable LXI Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de S. el seis de octubre de dos mil dieciséis.

15. Por su parte, el Municipio de N. envió copia certificada del oficio de treinta de agosto de dos mil dieciséis, mediante el cual, el presidente Municipal de N., S., y el secretario del Ayuntamiento remitieron al Congreso del Estado el acuerdo en el que el Ayuntamiento de N. aprobó la actualización de la tabla de valores catastrales para el Municipio para aplicar en el año dos mil diecisiete.

CONSIDERANDO:

16. PRIMERO.-Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, por tratarse de un conflicto entre el Municipio de N., del Estado de S., y los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de dicha entidad federativa.

17. SEGUNDO.-Oportunidad. De conformidad con el artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, el plazo para la interposición de la demanda, tratándose de normas generales, será de treinta días contados a partir del día siguiente de su publicación o del día siguiente al que se produce el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.

18. El Decreto Número 88 fue publicado en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de S. el día veinte de octubre de dos mil dieciséis. Por tanto, al tratarse de una norma de carácter general, el plazo de treinta días para presentar la presente controversia constitucional transcurrió del veintiuno de octubre de dos mil dieciséis al día cinco de diciembre del mismo año, con fundamento en la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria.

19. Al efecto, deben descontarse del cómputo los días veintidós, veintitrés, veintinueve, treinta y treinta y uno de octubre, uno, dos,(1) cinco, seis, doce, trece, diecinueve, veinte, veintiuno, veintiséis, veintisiete de noviembre y los días tres y cuatro de diciembre, todos del año dos mil dieciséis, por ser inhábiles, conforme a los artículos 2 y 3, fracciones II y III, de la ley reglamentaria, 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, y el punto primero y segundo del Acuerdo General Número 18/2013.

20. En consecuencia, si la demanda de controversia constitucional fue presentada el día veinticuatro de noviembre de dos mil dieciséis, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal,(2) el presente asunto resulta oportuno.

21. TERCERO.-Legitimación. Por constituir un presupuesto indispensable, procede analizar a continuación la legitimación de la parte actora (A) y de la parte demandada (B).

22. A. Legitimación activa. Se reconoce legitimación al Municipio de N., Estado de S., para promover la presente controversia constitucional contra el Poder Legislativo del Estado de Nuevo León (sic), con fundamento en los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal y 10, fracción I, de la ley reglamentaria.

23. Además, promovió la controversia constitucional S.O.Q., como síndico del Municipio de N., Estado de S., quien acreditó dicho carácter con copia certificada del acta número ochenta y uno, de la sesión de dieciséis de septiembre de dos mil quince y la constancia de mayoría de validez de la elección, de trece de junio de dos mil quince.(3)

24. En términos del artículo 70, fracción II, de la Ley de Gobierno y Administración Municipal del Estado, el síndico del Ayuntamiento cuenta con la representación legal del Municipio, en litigios en que fuere parte, así como en aquellos asuntos en los que el Ayuntamiento tenga interés jurídico. Por tanto, con fundamento en el artículo 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, se concluye que está facultada legalmente para representarlo.

25. B. Legitimación pasiva. Enseguida, se procede al análisis de la legitimación de las autoridades demandadas, al ser una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley para satisfacer la exigencia de la demanda, en caso de que ésta resulte fundada.

26. Conforme a los artículos 10, fracción II y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria, serán demandados en las controversias constitucionales, las entidades, poderes u órganos que hubiesen emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto impugnado, los cuales deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos.

27. En la presente controversia se observa respecto de las autoridades demandadas, lo siguiente:

28. b.1. Poder Legislativo del Estado de S.

29. En términos del artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria, el Poder Legislativo del Estado tiene el carácter de autoridad demandada, en virtud de que se trata del poder que emitió la norma general objeto de la presente controversia constitucional; y como tal, es de reconocérsele la legitimación pasiva en el presente medio de control constitucional.

30. Al respecto, se precisa que la autoridad indicada no rindió informe justificado alguno, por lo que, mediante acuerdo de catorce de febrero de dos mil diecisiete, se impuso una multa a la presidenta de la Mesa Directiva del Congreso de S.; y se le requirió para que en un plazo de tres días hábiles remitiera a este Alto Tribunal copia certificada de las documentales relacionadas con los antecedentes del decreto controvertido.

31. Mediante diverso proveído de veintisiete de febrero de dos mil diecisiete, se tuvo por desahogado el requerimiento indicado; por lo que, a continuación, se procede a determinar si en términos del diverso artículo 11 de la ley reglamentaria, la funcionaria que atendió el requerimiento de esta Suprema Corte de Justicia cuenta con facultades suficientes para representar al Poder Legislativo del Estado de S.:

32. Al respecto, comparece B.E.J.M., en su carácter de presidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado, quien acreditó dicha personalidad con copia certificada del acuerdo número uno, de dieciséis de septiembre de dos mil quince, y de la circular número diecisiete, del primero de febrero de dos mil diecisiete.(4)

33. Por su parte, el artículo 66, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de S. establece que el presidente fungirá como representante legal del Congreso del Estado; por lo que la titular de dicho cargo cuenta con facultades suficientes para comparecer en representación del Poder Legislativo del Estado.

34. b.2. Poder Ejecutivo del Estado de S.

35. De igual forma, es de reconocérsele legitimación pasiva al Poder Ejecutivo del Estado de S., en virtud de que, en términos del artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria, intervino en la promulgación de la norma general cuya invalidez se demanda.

36. Por su parte, el Poder Ejecutivo del Estado de S. compareció a juicio por conducto de N.M.R.P., directora general de lo Contencioso de la Secretaría de la Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo, lo que acredita con la copia certificada del nombramiento correspondiente, expedido por la gobernadora del Estado el diecisiete de noviembre de dos mil quince.(5)

37. El artículo 15, fracción XII, del Reglamento Interior de la Secretaría de la Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo establece la posibilidad de que las direcciones generales de tal dependencia puedan representar al titular del Poder Legislativo en controversias constitucionales; por lo que cuenta con facultades suficientes para representar al poder demandado, en términos del artículo 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria.

39. Este Alto Tribunal ha sustentado el criterio de que los órganos de gobierno derivados, entre ellos los secretarios de Estado cuando intervienen en el refrendo de los decretos del Poder Legislativo, como es el caso, pueden tener legitimación pasiva en la controversia constitucional; y en ese sentido se reconoce como parte demandada en el presente medio de control constitucional.

40. Es aplicable al caso la tesis de jurisprudencia P./J. 109/2001, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 1104 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIV, Novena Época, correspondiente al mes de septiembre de dos mil uno, la cual establece:

"SECRETARIOS DE ESTADO. TIENEN LEGITIMACIÓN PASIVA EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CUANDO HAYAN INTERVENIDO EN EL REFRENDO DEL DECRETO IMPUGNADO.-Este Alto Tribunal ha sustentado el criterio de que los ‘órganos de gobierno derivados’, es decir, aquellos que no tienen delimitada su esfera de competencia en la Constitución Federal, sino en una ley, no pueden tener legitimación activa en las controversias constitucionales ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional, pero que en cuanto a la legitimación pasiva, no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular debe analizarse la legitimación atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica. Por tanto, si conforme a los artículos 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el refrendo de los decretos y reglamentos del jefe del Ejecutivo, a cargo de los secretarios de Estado reviste autonomía, por constituir un medio de control del ejercicio del Poder Ejecutivo Federal, es de concluirse que los referidos funcionarios cuentan con legitimación pasiva en la controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, segundo párrafo, de la ley reglamentaria de la materia."

41. Por su parte, la Secretaría de Gobernación compareció a través de su propio titular, M.E.P.C., secretario de Gobernación, lo que acredita con la copia certificada del nombramiento correspondiente, expedido por la gobernadora del Estado el trece de septiembre de dos mil quince.(6)

42. Los artículos 2, primer párrafo y 4 del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación establecen que, al frente de la secretaría estará "un secretario", a quien le corresponde el trámite y resolución de los asuntos de la competencia de la Secretaría de Gobierno, así como su representación; por lo que resulta indiscutible que cuenta con facultades suficientes para representar al poder demandado en el presente medio de control constitucional, con fundamento en el artículo 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria.

44. En su escrito de demanda, el Municipio de N. señaló, entre otros, como acto demandado de la gobernadora del Estado de S., la omisión de no hacer uso de su facultad de hacer observaciones al decreto aprobado por el Congreso del Estado, cuando es violatorio de la Constitución en perjuicio del Municipio de N., S..

45. Sin embargo, de una revisión de sus conceptos de invalidez, este Tribunal Pleno advierte que no se combatió dicho acto reclamado mediante la formulación de argumentos, y sin que tampoco se observe una causa de pedir clara que atribuya vicios propios al acto impugnado, pues todos sus conceptos de invalidez se dirigen al proceso de creación de la norma general por una indebida motivación; por lo que, en consecuencia, lo conducente es sobreseer respecto del mismo.

46. Al respecto, resulta aplicable la tesis P. VI/2011, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 888 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIV, Novena Época, correspondiente al mes de agosto de dos mil once, la cual establece:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ANTE LA AUSENCIA DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ, DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO.-Los artículos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen la obligación para la Suprema Corte de Justicia de la Nación de que, al dictar sentencia, corrija los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examine, en su conjunto, los razonamientos de las partes, así como el deber de suplir la deficiencia de la demanda, contestación y alegatos o agravios, lo cual presupone, cuando menos, que exista causa de pedir. De ahí que ante la ausencia de conceptos de invalidez o de razonamientos que constituyan causa de pedir, respecto de un precepto señalado como reclamado en una demanda de controversia constitucional, debe sobreseerse en el juicio conforme al numeral 19, fracción VIII, en relación con los diversos 20, fracción II y 22, fracción VII, de la citada ley reglamentaria, pues en esas condiciones, cualquier pronunciamiento de constitucionalidad sería de oficio y no en suplencia de la queja ni por corrección de error."

47. Al no advertirse la actualización de ninguna otra causal de improcedencia, se continuará con el estudio de los conceptos de invalidez formulados por el Municipio actor.

49. El Municipio actor aduce en sus conceptos de invalidez dos argumentos fundamentales: (i) que la Legislatura del Estado no tenía facultades para modificar la iniciativa que presentó en los términos en los que lo hizo, por lo que existió una invasión de esferas competenciales; y, (ii) que el legislador estatal modificó sustancialmente la iniciativa presentada con las tablas de valores unitarios de suelo y construcción que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria para el ejercicio fiscal de dos mil diecisiete, sin fundar ni motivar adecuadamente dicha situación, con lo que se vulnera el artículo 115, fracción IV, constitucional.

50. El artículo 115 constitucional regula, entre otras cosas, la facultad de iniciativa de los Municipios en la materia de ingresos municipales, el cual establece que los Municipios tienen la competencia constitucional para proponer los impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

51. Por su parte, las Legislaturas tienen competencia para tomar la decisión final sobre estos aspectos cuando aprueban las leyes de ingresos de los Municipios. De esta forma, la facultad relacionada con la fracción IV del artículo 115 constitucional es una potestad tributaria compartida entre los Municipios y el Estado en el proceso de su fijación.

52. Así, desde este primer momento conviene calificar de infundado el argumento del Municipio actor, en el sentido de que la Legislatura del Estado no tenía competencia para modificar su iniciativa, pues esta Suprema Corte de Justicia ya ha determinado que se trata de una potestad tributaria compartida.

53. En consecuencia, la presente controversia constitucional se centra en determinar los alcances de cada una de las atribuciones competenciales compartidas antes referidas en torno al nivel de motivación que le era exigible a la Legislatura para modificar la propuesta del Municipio, por lo que adquieren trascendencia algunos de los precedentes que este Alto Tribunal ha aprobado, en relación con el modo en que deben articularse los párrafos tercero y cuarto de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución General.

54. Así, para estar en aptitud de resolver sobre el caso concreto, por una parte, se reseñan las premisas constitucionales que ha sustentado este Tribunal Pleno para la resolución de estos casos (A) y, de manera posterior, se evalúa, conforme a los antecedentes y pruebas que obran en el expediente, el caso concreto (B).

56. El Pleno de esta Suprema Corte sentó las bases de la mencionada doctrina en la controversia constitucional 14/2004. Si bien, en ese caso concreto, no se trataba de tablas de valores unitarios de suelo y construcción, sino de la impugnación de la Ley de Ingresos del Municipio, se interpretó y precisó de qué modo debían articularse las previsiones de los párrafos tercero y cuarto de la fracción IV del artículo 115 constitucional.

57. Arribó a la conclusión de que tales previsiones constitucionales otorgan a los Ayuntamientos la competencia para proponer a las Legislaturas Estatales tanto las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos y contribuciones de mejoras, como las tablas de valores unitarios del suelo y construcciones que deben servir de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria y a las Legislaturas Estatales la competencia para aprobar las leyes de ingresos de los Municipios. El Pleno resolvió, en síntesis, lo siguiente:

57.1. El principio de libre administración de la hacienda municipal asegura a los Municipios la posibilidad de manejar, aplicar y priorizar libremente los recursos que integran la hacienda municipal, sin que tengan que sufrir la injerencia de intereses ajenos.

57.2. El principio de reserva de fuentes de ingresos asegura a los Municipios la disposición de ciertas fuentes de ingreso para atender el cumplimiento de sus necesidades y responsabilidades públicas.

57.3. Los Municipios tienen derecho a percibir las contribuciones, incluyendo las tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

57.4. El principio de integridad de los recursos económicos municipales asegura a los Municipios la percepción efectiva y puntual de los recursos a que constitucionalmente tienen derecho -con independencia de que sólo algunos de ellos caigan bajo el régimen de libre administración municipal- y que obliga a los Estados a pagar los intereses correspondientes cuando retarden la entrega de recursos federales a los Municipios.

57.5. Es facultad de los Ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, proponer a las Legislaturas Estatales las cuotas y tarifas aplicables a los impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

57.6. Las Legislaturas Estatales deben decidir siempre sobre la base de una propuesta de los Municipios en la que conste la propuesta referida en el numeral anterior.

57.7. Las Legislaturas Estatales sólo pueden alejarse de las propuestas de los Ayuntamientos si proveen para ello los argumentos necesarios para construir una justificación objetiva y razonable.

57.8. En el caso del impuesto predial, la confluencia de competencias que la Constitución establece, exige un proceso de discusión y decisión que refleje una interacción sustantiva entre los Ayuntamientos proponentes y las Legislaturas que toman la decisión final.

58. De las premisas anteriores se concluyó que la propuesta de los Ayuntamientos goza de "vinculatoriedad dialéctica"; es decir, la propuesta no es vinculante si por ella entendemos la imposibilidad de que la Legislatura haga cambio alguno, pero sí lo es en cuanto implica la imposibilidad de que ésta introduzca cambios por motivos diversos a los provenientes de argumentos objetivos, razonables y públicamente expuestos en, al menos, alguna etapa del procedimiento legislativo, fundamentalmente, en los debates llevados a cabo en la respectiva comisión de dictamen legislativo.

59. La ejecutoria en comento dio lugar a la tesis P./J. 124/2004, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 1123 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, Novena Época, correspondiente al mes de diciembre de dos mil cuatro, la cual establece:

"HACIENDA MUNICIPAL. LA CONSTITUCIÓN FEDERAL PERMITE A LAS LEGISLATURAS ESTATALES ESTABLECER TASAS DISTINTAS PARA EL CÁLCULO DE IMPUESTOS RESERVADOS A AQUÉLLA EN LOS MUNICIPIOS DE UNA MISMA ENTIDAD FEDERATIVA, PERO EN ESE CASO DEBERÁN JUSTIFICARLO EN UNA BASE OBJETIVA Y RAZONABLE.-La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no obliga a las Legislaturas Estatales a establecer tasas idénticas para el cálculo de impuestos constitucionalmente reservados a la hacienda municipal, cuando aprueben las leyes de ingresos para cada uno de los Municipios de las entidades federativas; sin embargo, éstos no están constitucionalmente indefensos ante las arbitrariedades que aquellos órganos legislativos pudieran cometer al fijar diferenciadamente dichas tasas, en tanto que si deciden establecer tasas diferenciadas y apartarse de la propuesta municipal respectiva, tienen la carga de demostrar que lo hacen sobre una base objetiva y razonable, pues la integridad de los recursos económicos municipales se vería fuertemente comprometida si tales Legislaturas pudieran reducirlos arbitrariamente. Es por ello que aunque la Constitución Federal no beneficie a los Municipios con una garantía de equidad tributaria idéntica a la que confiere a los ciudadanos a través del artículo 31, fracción IV, sí les otorga garantías contra acciones legislativas arbitrarias, como la de recibir impuestos constitucionalmente asegurados en una cantidad menor a la que reciben otros Municipios."

60. Dos años después, en junio de dos mil seis, este Tribunal Constitucional resolvió las controversias constitucionales 15/2006, 13/2006 y 18/2006, en las que se retomaron las consideraciones vertidas en la controversia constitucional 14/2004, y se estableció una metodología de cómo se debía analizar si las modificaciones hechas por el Congreso de un Estado a una propuesta del Municipio tenía una motivación objetiva y razonable, en términos del artículo 115 constitucional.

61. Se destaca que el primer párrafo de la fracción IV del artículo 115 constitucional establece, en síntesis, que la hacienda municipal se integrará con los rendimientos de los bienes que pertenezcan a los Municipios y con las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan en su favor, entre las cuales deben contarse, necesariamente: a) las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria; b) las participaciones en recursos federales; y, c) los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

62. Por su parte, el segundo párrafo de la fracción IV prohíbe a la Federación limitar la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), y añade que las leyes estatales no podrán establecer exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones; precisa también que sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados y de los Municipios, salvo que sean utilizados para fines o propósitos distintos de su objeto público.

63. El conjunto de las previsiones referidas configura una serie de garantías jurídicas de contenido económico, financiero y tributario muy claras en favor de las haciendas municipales que, por otro lado, acentúan que en este proceso de regulación el Congreso Local actúa como representante de los intereses de los ciudadanos.

64. Así, la regulación de las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, debe ser necesariamente el resultado de un proceso legislativo distinto al ordinario.

65. Mientras que en un procedimiento ordinario la facultad de iniciativa legislativa se agota en el momento de la presentación del documento ante la Cámara decisoria, en el caso que nos ocupa, la propuesta presentada por el Municipio sólo puede ser modificada por la Legislatura Estatal, con base en un proceso de reflexión apoyado en argumentos sustentados de manera objetiva y razonable.

66. Es por ello que se ha afirmado que nos encontramos ante una potestad tributaria compartida, pues en los supuestos señalados por la fracción IV del artículo 115 constitucional, la potestad tributaria originalmente reservada para el órgano legislativo, conforme al artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, se complementa con el principio de fortalecimiento municipal, reserva de fuentes y con la norma expresa que les otorga la facultad de iniciativa.

67. En consecuencia, aun cuando la decisión final sigue correspondiendo a la Legislatura, ésta se encuentra condicionada por la Norma Fundamental a dar el peso suficiente a la facultad del Municipio, lo cual se concreta en la motivación que tendrá que sustentar en caso de que se aparte de la propuesta municipal.

68. Este criterio se encuentra reflejado en la jurisprudencia P./J. 111/2006, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 1129 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, Novena Época, correspondiente al mes de octubre de dos mil seis, la cual establece:

"HACIENDA MUNICIPAL. EN EL CASO DE LOS TRIBUTOS A QUE SE REFIERE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, EXISTE UNA POTESTAD TRIBUTARIA COMPARTIDA ENTRE LOS MUNICIPIOS Y EL ESTADO EN EL PROCESO DE SU FIJACIÓN.-La regulación de las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, es el resultado de un proceso legislativo distinto al ordinario: mientras en éste la facultad de iniciativa legislativa se agota con la presentación del documento ante la Cámara decisoria, en aquél la propuesta del Municipio sólo puede modificarse por la Legislatura Estatal con base en un proceso de reflexión apoyado en argumentos sustentados de manera objetiva y razonable, por lo que es válido afirmar que se trata de una potestad tributaria compartida, toda vez que en los supuestos señalados por la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la potestad tributaria originalmente reservada para el órgano legislativo, conforme al artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, se complementa con los principios de fortalecimiento municipal y reserva de fuentes, y con la norma expresa que le otorga la facultad de iniciativa; de ahí que, aun cuando la decisión final sigue correspondiendo a la Legislatura, ésta se encuentra condicionada por la Norma Fundamental a dar el peso suficiente a la facultad del Municipio, lo cual se concreta en la motivación que tendrá que sustentar en el caso de que se aparte de la propuesta municipal."

69. Y, en el mismo tenor, resulta orientadora la jurisprudencia P./J. 112/2006, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 1131 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, Novena Época, correspondiente al mes de octubre de dos mil seis, la cual establece:

"HACIENDA MUNICIPAL. LAS LEGISLATURAS ESTATALES PUEDEN SEPARARSE DE LAS PROPUESTAS DE LOS AYUNTAMIENTOS EN RELACIÓN CON LOS TRIBUTOS A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE LO HAGAN SOBRE UNA BASE OBJETIVA Y RAZONABLE.-El precepto constitucional citado divide las atribuciones entre los Municipios y los Estados en cuanto al proceso de fijación de los impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, pues mientras aquéllos tienen la competencia constitucional para proponerlos, las Legislaturas Estatales la tienen para tomar la decisión final sobre estos aspectos cuando aprueban las leyes de ingresos de los Municipios. Ahora bien, conforme a la tesis P./J. 124/2004, del Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, diciembre de 2004, página 1123, con el rubro: ‘HACIENDA MUNICIPAL. LA CONSTITUCIÓN FEDERAL PERMITE A LAS LEGISLATURAS ESTATALES ESTABLECER TASAS DISTINTAS PARA EL CÁLCULO DE IMPUESTOS RESERVADOS A AQUÉLLA EN LOS MUNICIPIOS DE UNA MISMA ENTIDAD FEDERATIVA, PERO EN ESE CASO DEBERÁN JUSTIFICARLO EN UNA BASE OBJETIVA Y RAZONABLE.’, las Legislaturas Estatales sólo podrán apartarse de las propuestas municipales si proveen para ello argumentos de los que derive una justificación objetiva y razonable. En ese sentido, se concluye que al igual que en el supuesto de los impuestos abordado en el precedente referido, la propuesta del Municipio respecto de las cuotas y tarifas aplicables a derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, sólo puede modificarse por la Legislatura Estatal con base en un proceso de reflexión apoyado en argumentos sustentados de manera objetiva y razonable."

71. Lo anterior es así, toda vez que el estándar de motivación exigible a los Congresos Locales dependerá de las circunstancias en que se desarrolle dialécticamente el procedimiento legislativo, lo que requerirá un aumento, o bien, permitirá una disminución del grado de motivación cualitativa exigible a los órganos legislativos locales.

72. Este aspecto debe ser tratado con especial cuidado para no caer en el extremo de que este Alto Tribunal, al pronunciarse sobre la validez constitucional de las normas, decida los criterios de conveniencia económica o social en lugar del Congreso del Estado, sustituyendo con ello valoraciones de política económica y tributaria que corresponden a aquél en su carácter de órgano democrático; sin embargo, como esta Suprema Corte ya ha sostenido, también resulta necesario darle peso constitucional específico a la facultad de iniciativa del Municipio, a fin de armonizar la garantía institucional de integridad de la hacienda pública municipal con el principio de reserva de ley.

73. Por ello, es pertinente tener en cuenta ciertos parámetros que ayuden a ponderar las facultades en conflicto sin caer, por un lado, en una regla general que implique la mera verificación superficial de la existencia o inexistencia de cualquier tipo de justificación o, por otro, exigir en todos los casos una valoración pormenorizada y detallada, que implique un pronunciamiento de política tributaria respecto de las decisiones tomadas por las Legislaturas Estatales, motivo por el cual, para realizar esta armonización, debemos dar especial relevancia al criterio de la razonabilidad, que nos permitirá determinar, en su caso, la arbitrariedad del legislador.

74. La vinculación existente en el proceso legislativo entre las facultades del Municipio y de la Legislatura Local en torno a los ingresos municipales, que se encuentra estructurada en la fracción IV del artículo 115 constitucional, lleva a este Alto Tribunal a considerar que dicha relación debe desenvolverse como un auténtico diálogo en el que existe un ejercicio alternativo de facultades y de razonamientos.

75. Se dice que existe un diálogo, porque comienza con la presentación de la propuesta, la que en algunos casos puede ir acompañada de una exposición de motivos; y continúa con la actuación de las Legislaturas Locales que se desenvuelve, por una parte, en el trabajo en comisiones, en las cuales se realiza un trabajo de recopilación de información a través de sus secretarios técnicos u órganos de apoyo, en algunos casos a través de la comparecencia de funcionarios y en la evaluación de la iniciativa que se concreta en la formulación de un dictamen y, por otra parte, en el proceso de discusión, votación y decisión final de la Asamblea en Pleno.

76. Así pues, el estándar de motivación exigible a los Congresos Locales, dependerá de las circunstancias en que se desarrolle dialécticamente el procedimiento legislativo, lo que requerirá un aumento, o bien, permitirá una disminución del grado de motivación cualitativa exigible a los órganos legislativos locales.

77. En orden a lo anterior y con base en lo resuelto en las diversas controversias constitucionales antes citadas, esta Suprema Corte de Justicia ha determinado que la reflexión debe estar centrada en torno a dos ejes: el grado de distanciamiento frente a la propuesta enviada por el Municipio (a.1), y la existencia y grado de motivación en la iniciativa presentada por el Municipio (a.2).

79. El primer elemento articulador a tomar en cuenta consiste en el grado de distanciamiento de la ley finalmente aprobada respecto de la iniciativa del Municipio, pues en la medida en que aquél aumente y redunde en la afectación de la recaudación de dicho nivel de gobierno, generará una obligación para el Congreso del Estado de formular argumentos cualitativamente superiores, independientemente de la existencia, inexistencia, abundancia o escasez de los motivos externados por el Municipio.

80. a.2. Existencia y grado de motivación en la iniciativa presentada por el Municipio.

81. Tomando en cuenta la diversidad geográfica, social, cultural y de vocación económica de los Municipios que integran el país y sus capacidades económicas y técnicas, en el desarrollo del ejercicio de la facultad de iniciativa, pueden presentarse básicamente tres situaciones que incidirán en el grado sustancial de motivación exigible a los Congresos:

81.1. a.2.1. Ausencia de motivación. Si bien los Municipios tienen facultades constitucionales para proponer sus leyes de ingresos, la motivación de sus iniciativas no es un requisito constitucional y, por tanto, no es un elemento que, con base en su ausencia, justifique el rechazo de las propuestas del Municipio, sin embargo, esto tampoco implica que debe caerse en el extremo de exigir una decisión parlamentaria que pondere circunstancias que no fueron aducidas por los Municipios para dar sustento a su propuesta.

81.2. En estas circunstancias, el Congreso sólo deberá expresar en forma concisa, pero racional, los motivos por los cuales se deniega o se modifica la propuesta del Municipio.

81.3. a.2.2 Motivación básica. Puede suceder que se ofrezca una motivación elemental o limitada a las propuestas de leyes de ingresos. En tales casos, en virtud de que los Municipios han aportado un primer elemento para el proceso dialéctico legislativo, el parámetro de motivación, por parte de las Legislaturas Estatales, se incrementa en relación con el inciso anterior, surgiendo una obligación de formular argumentos que desvirtúen las propuestas de los Municipios, a partir de los aportados por éstos.

81.4. a.2.3. Motivación técnica. En los casos en que se formulen iniciativas con razonamientos pormenorizados basados en argumentos de política tributaria y con un importante sustento técnico para justificar los elementos de su propuesta, se incrementa el estándar de motivación y el Congreso del Estado se verá obligado a desvirtuar con equivalentes argumentos técnicos o de política tributaria, la proposición del Municipio y la necesidad de apartarse de ella, con las acotaciones siguientes:

81.4.1. El criterio que se ha plasmado es cualitativo y no cuantitativo, es decir, para la aplicación del mismo debe atenderse a la calidad de los argumentos más que a la cantidad, por lo que la proporcionalidad que en ellos se exige es de sustancia.

81.4.2. No obstante lo anterior, la labor de este Alto Tribunal será revisar la razonabilidad de la respuesta, lo cual implica una especie de interdicción a la arbitrariedad del legislador más que la revisión minuciosa de la misma, por lo que una aparente inconsistencia de datos técnicos no sería motivo de invalidez, a menos que se detecte su arbitrariedad, cuestión que se irá construyendo caso por caso.

82. Bajo los términos indicados, la motivación del Congreso Local deberá darse, fundamentalmente, en los argumentos sustentados en los debates llevados a cabo en la respectiva comisión de dictamen legislativo, pues como ha sostenido esta Suprema Corte, la consideración y discusión cuidadosa de las iniciativas de leyes municipales sería muy larga y compleja si tuviera que darse a nivel plenario en los Congresos Estatales, debiendo destacar que el trabajo de las comisiones legislativas favorece la adecuada división del trabajo en el seno de la Legislatura y permite interacción adecuada entre los diputados que tienen un mayor conocimiento en materias específicas.

83. Sirve de apoyo la tesis de jurisprudencia P./J. 113/2006, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 1127 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, Novena Época, correspondiente al mes de octubre de dos mil seis, la cual establece:

"HACIENDA MUNICIPAL. EL GRADO DE DISTANCIAMIENTO FRENTE A LA PROPUESTA DE INGRESOS ENVIADA POR EL MUNICIPIO Y LA EXISTENCIA Y GRADO DE MOTIVACIÓN EN LA INICIATIVA PRESENTADA POR ÉSTE, SON PARÁMETROS PARA EVALUAR LA MOTIVACIÓN ADECUADA EXIGIBLE A LAS LEGISLATURAS ESTATALES CUANDO SE APARTAN DE LAS PROPUESTAS MUNICIPALES.-La vinculación existente en el proceso legislativo entre las facultades del Municipio y de la Legislatura Local en torno a los ingresos municipales a que se refiere la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe desenvolverse como un auténtico diálogo en el que existe un ejercicio alternativo de facultades y de razonamientos, de manera que el principio de motivación objetiva y razonable reconocido como un límite a la libertad de configuración de los tributos por parte del legislador, debe guiarse por ciertos parámetros a fin de encontrar una motivación adecuada y proporcional en cada caso concreto, toda vez que el estándar de motivación exigible a los Congresos Locales dependerá de las circunstancias en que se desarrolle dialécticamente el procedimiento legislativo. En este orden de ideas, este Alto Tribunal considera que algunos ejes que pueden brindar parámetros para guiar la ponderación y dar el peso constitucional adecuado a dichas facultades son: 1) Grado de distanciamiento frente a la propuesta de ingresos enviada por el Municipio, que implica que en la medida en que exista mayor distanciamiento y redunde en la afectación de la recaudación del mencionado nivel de gobierno, se generará una obligación del Congreso del Estado de formular argumentos cualitativamente superiores, independientemente de la existencia, inexistencia, abundancia o escasez de los motivos externados por el Municipio; y, 2) Existencia y grado de motivación en la iniciativa presentada por el Municipio, respecto del cual debe destacarse que de acuerdo con la diversidad geográfica, social, cultural, de vocación económica de los Municipios que integran el país y sus capacidades económicas y técnicas, en el desarrollo del ejercicio de la facultad de iniciativa pueden presentarse básicamente tres situaciones que, atendiendo al principio de razonabilidad, incidirán en el grado sustancial de motivación exigible a los Congresos, la cual debe ser adecuada a cada caso: a) Ausencia de motivación. Si bien la motivación de las iniciativas de las leyes de ingresos de los Municipios no es un requisito constitucional, esto no implica que deba caerse en el extremo de exigir una decisión parlamentaria que pondere circunstancias que no fueron aducidas por los Municipios para dar sustento a su propuesta, por lo que la labor del Congreso se simplificará y sólo deberá expresar en forma concisa pero racional, los motivos por los cuales se deniega o modifica la propuesta del Municipio; b) Motivación básica. Puede suceder que se ofrezca una motivación elemental o limitada a las propuestas de leyes de ingresos, en cuyo caso, en virtud de que los Municipios han aportado un primer elemento para el proceso dialéctico legislativo, el parámetro de motivación por parte de las Legislaturas Estatales se incrementa en relación con el inciso anterior, surgiendo una obligación de formular argumentos que desvirtúen las propuestas de los Municipios, a partir de los aportados por éstos; y, c) Motivación técnica. En otros casos se formularán iniciativas con razonamientos pormenorizados basados en argumentos de política tributaria y con un importante sustento técnico para justificar los elementos de su propuesta; frente a este escenario, se incrementa el estándar de motivación y el Congreso del Estado se verá obligado a desvirtuar con argumentos técnicos equivalentes o de política tributaria la proposición del Municipio y la necesidad de apartarse de ella."

84. Asimismo, la tesis de jurisprudencia P./J. 114/2006, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 1126 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, Novena Época, correspondiente al mes de octubre de dos mil seis, la cual establece:

"HACIENDA MUNICIPAL. EL GRADO DE DISTANCIAMIENTO FRENTE A LA PROPUESTA DE INGRESOS ENVIADA POR EL MUNICIPIO Y LA EXISTENCIA Y GRADO DE MOTIVACIÓN EN LA INICIATIVA PRESENTADA POR ÉSTE, SON CRITERIOS DE CARÁCTER CUALITATIVO Y NO CUANTITATIVO, CON BASE EN LOS CUALES DEBE DETERMINARSE LA RAZONABILIDAD DE LA MOTIVACIÓN DE LAS LEGISLATURAS ESTATALES.-El grado de distanciamiento frente a la propuesta de ingresos enviada por el Municipio y la existencia y grado de motivación en la iniciativa presentada por éste son considerados como herramientas que pueden auxiliar a evaluar la motivación exigible a las Legislaturas Estatales; sin embargo, debe enfatizarse que estos criterios son de carácter cualitativo y no cuantitativo, es decir, para su aplicación debe atenderse a la calidad de los argumentos más que a su cantidad, por lo que la proporcionalidad que en ellos se exige es de sustancia, de ahí que un argumento desarrollado extensamente, pero sin contenido sustancial, podrá desvirtuarse por otro más breve que sea esencial. Por otra parte, debe destacarse que la labor de este Alto Tribunal será revisar la razonabilidad de la respuesta, lo que implica una especie de interdicción a la arbitrariedad del legislador más que su revisión minuciosa, por lo que una aparente inconsistencia de datos técnicos no será motivo de invalidez a menos que se detecte su arbitrariedad, cuestión que se irá construyendo caso por caso."

85. También es necesario atender a que, como se dijo en la contradicción de tesis 17/2003-PL, el impuesto predial es un gravamen directo, real y local. De tal forma que es una de las principales fuentes de ingreso de la hacienda pública municipal.

86. Asimismo, tratándose de la regulación legal del impuesto predial, este Alto Tribunal ha reconocido que la propuesta de los Ayuntamientos tiene un rango constitucional equivalente a la facultad decisoria de las Legislaturas Locales y que, toda vez que se trata de un impuesto reservado constitucionalmente a las haciendas municipales, sí proveen para ello argumentos de los que derive una justificación objetiva y razonable.

87. Resulta aplicable la tesis de jurisprudencia P./J. 122/2004, visible en la página mil ciento veinticuatro, Tomo XX, correspondiente al mes de diciembre de dos mil cuatro, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro y texto siguientes:

"PREDIAL MUNICIPAL. CONDICIONES A LAS QUE DEBEN SUJETARSE LAS LEGISLATURAS LOCALES EN LA REGULACIÓN DEL IMPUESTO RELATIVO (INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).-La fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al disponer el proceso de regulación del impuesto predial, divide las atribuciones entre los Municipios y las Legislaturas Locales, pues mientras aquéllos tienen competencia constitucional para proponer las tablas de valores unitarios de suelo que servirán de base para el cobro del impuesto relativo, así como las cuotas o tarifas que deberán aplicarse sobre dichas tablas para el cálculo final de la cantidad a pagar por los contribuyentes; las Legislaturas Estatales, por su parte, son competentes para tomar la decisión final sobre estos aspectos cuando aprueban las leyes de ingresos de los Municipios. Ahora bien, el alcance exacto y la articulación mutua de las competencias señaladas debe derivarse de una interpretación sistemática de la citada fracción IV, la cual regula, entre otros aspectos, las relaciones entre los Estados y los Municipios en materia de hacienda y recursos económicos municipales, asimismo, establece diversas garantías a favor de los Municipios, como la libre administración de la hacienda municipal, la integridad de los recursos económicos municipales y la existencia de fuentes de ingreso reservadas a los Municipios, las cuales quedarían soslayadas si las Legislaturas Estatales pudieran determinar con absoluta libertad los elementos configuradores del mencionado impuesto, sin necesidad de considerar la propuesta municipal más allá de la simple obligación de recibirla y tenerla como punto de partida formal del proceso legislativo. Por ello, si se toma en cuenta que dicha atribución de propuesta tiene un rango constitucional equivalente a la facultad decisoria de las Legislaturas Locales, y que se trata de un impuesto reservado constitucionalmente a las haciendas municipales, es indudable que sólo pueden alejarse de las propuestas municipales si proveen para ello argumentos de los que derive una justificación objetiva y razonable; de ahí que cuando las Legislaturas, al aprobar las leyes de ingresos municipales, modifiquen las propuestas de los Ayuntamientos referentes al impuesto predial, es necesario que las discusiones y constancias del proceso legislativo demuestren que dichos órganos colegiados no lo hicieron arbitrariamente, sino que la motivación objetiva en la cual apoyaron sus decisiones se refleje, fundamentalmente, en los debates llevados a cabo en la respectiva comisión de dictamen legislativo."

89. En este sentido, se advierte que la valoración de la motivación presentada por el Municipio y la exigida al Congreso depende de cada caso concreto, atendiendo a lo manifestado por las partes, las pruebas presentadas, así como de todos los elementos con los que se cuenta al momento de resolver. Corresponde destacar que, a partir de entonces, han existido otros casos, en los que se ha aplicado dicha doctrina, tales como las controversias constitucionales 1/2011, 4/2011, 16/2013 y 1/2015.

90. Así, con base en el estándar desarrollado por este Tribunal Pleno, corresponde ahora analizar si la actuación de la Legislatura se ajustó a la potestad tributaria compartida que establece la Constitución Federal.

91. (B) Determinar si en el caso concreto la actuación de la Legislatura Estatal de limitar los incrementos propuestos por el Municipio correspondiente se ajusta al parámetro de control constitucional reseñado con anterioridad.

92. Ahora bien, una vez retomados todos los precedentes anteriores, se determinará si el Congreso del Estado de S. se apartó de manera importante de la propuesta enviada por el Municipio (b.1); y si, para hacerlo, expuso una base objetiva y razonable, en comparación con los motivos expuestos por el Municipio actor sobre la pertinencia de su propuesta (b.2).

94. En primer lugar, sobre el grado de distanciamiento de la propuesta del Municipio, se advierte que, efectivamente, el Congreso del Estado modificó dicha propuesta. En el caso concreto del Municipio de N., se presentaron las siguientes tablas como propuesta para fijar los valores unitarios de suelo y construcción:

Ver tablas 1

95. Como puede advertirse de esta tabla, la propuesta del Municipio de N. presentaba incrementos respecto del año anterior en la mayoría de los casos en la tabla de valores de suelo y construcción para el año dos mil diecisiete, los cuales iban desde un 6.67% hasta un 700%.

96. La Legislatura Estatal, si bien inicialmente propuso aprobar las tablas en sus términos, en el trabajo que se realizó en comisión, en su discusión modificó la propuesta de actualización realizada por los diversos Ayuntamientos entre los que se incluye el actor, a efecto de adicionar un segundo párrafo, al artículo primero del decreto, tal y como se evidencia en el siguiente cuadro:

Ver cuadro

97. Se observa que la modificación realizada por el Poder Legislativo fue el limitar los incrementos a un 10% en aquellos casos en que procediera un incremento igual o superior a 11%. Se precisa que la técnica legislativa empleada fue la de establecer un límite general que debe adminicularse con los valores que se insertaron al propio decreto, los cuales se encuentran publicados en los mismos términos en que fueron presentados por los Municipios.

98. En otras palabras, la Legislatura no realizó cálculo alguno sobre los nuevos valores que se consideraban aprobados para efectos de su publicación en el Diario Oficial, es decir, no realizó la operación aritmética necesaria para obtener la diferencia entre el valor propuesto por el Municipio y el aprobado por el Congreso conforme al límite del 10%; sino que los planos y tablas de valores unitarios de suelo y construcción fueron publicados con los valores propuestos por el Municipio (los cuales, en términos del artículo tercero del propio decreto en el cual se establece que forman parte de tal instrumento normativo).

99. No obstante lo anterior, es claro que, al establecer un límite general que se considera aprobado frente a tales valores, aquellos que representen un incremento igual o superior al 11% de los valores aprobados en el ejercicio fiscal anterior fijado por el Congreso del Estado, deben entenderse modificados por la decisión aprobada por la Legislatura.

100. De una revisión de la tabla antes presentada, se advierte que los cambios introducidos por el Congreso no modificaron todos los valores propuestos por el Municipio actor, en virtud de que: 1) en 4 de los fraccionamientos los valores fueron más bajos que en el año anterior, de tal forma que propusieron un decremento y no un incremento; 2) en 32 de los valores se mantuvieron los valores catastrales del año anterior; y, 3) en uno de los fraccionamientos se presentó un incremento de 6.67%, es decir, menor al 11%.

101. No obstante lo anterior, la modificación del primer artículo del decreto impacta directamente en la mayoría de los valores propuestos por el Municipio de N., ya que éste propuso que la mayoría de los valores catastrales sufrieran un incremento. En 104 de los 140 casos, se proponían incrementos que oscilan entre el más bajo porcentaje de 14.29% y el más alto porcentaje de 700%. Es decir, la mayoría de los incrementos propuestos eran superiores al 11% establecido por el Congreso del Estado de S., por lo que la modificación del primer artículo del decreto impacta directamente en ellos.

102. Así, el grado de distanciamiento entre la propuesta enviada por este Municipio y lo aprobado por el Congreso Local puede determinarse al calcular la diferencia que resulte entre el porcentaje de incremento para cada predio propuesto por el Municipio (indicado en las tablas que se insertaron previamente) y el límite tasado por el Congreso del Estado de S. (10%).

103. En el caso concreto, el grado de distanciamiento del Congreso Local de la propuesta del Municipio de N. puede ser alto en algunos de los casos, como por ejemplo, en el caso del aumento más alto, de un 700%. Por el contrario, en otros de los valores el grado de distanciamiento sería mínimo, por ejemplo, en el caso del aumento propuesto del 14.29%.

104. Al respecto, puede ser de utilidad, para identificar el grado de distanciamiento general en el caso concreto, las tablas que a continuación se insertan y que expresan en porcentaje la diferencia entre la propuesta municipal y el producto legislativo final adoptado por el Congreso (la cual ordena los valores de menor a mayor grado de distanciamiento):

Ver tablas 2

105. De los anteriores valores se desprende que en 35 de los casos, el grado de distanciamiento es menor o igual al 10%, mientras que en 70 valores, es decir, en la mayoría, se presentan valores más altos. Incrementos que en promedio proponen aumentos con un grado de distanciamiento del 72%. Por lo que en algunos de ellos, el grado de distanciamiento puede ser alto.

106. Al respecto, debe destacarse que evaluar el grado de distanciamiento frente a la propuesta enviada por el Municipio es una forma objetiva de determinar la importancia de las modificaciones realizadas por el Congreso Local. En esta lógica, un mayor grado de distanciamiento implicaría: 1) un mayor grado de intromisión a la facultad constitucional de los Municipios de emitir sus propias tablas de valores unitarios de suelo y construcción; y, 2) que el Congreso consideró necesario intervenir de manera importante en atención a las valoraciones de política económica y tributaria que corresponden a aquél en su carácter de órgano democrático.

107. En estas consideraciones, entre mayor sea el grado de distanciamiento respecto de la propuesta original, se advierte que debe analizarse con mayor cuidado y con un escrutinio más estricto si existía una justificación objetiva y razonable para la intervención del Congreso Local. Lo anterior, pues es evidente que existía un mayor riesgo de que el Congreso se hubiere extralimitado de sus facultades en este proceso dialéctico y, al mismo tiempo, es necesario valorar si existía una justificación para que el Congreso actuara de esa forma.

108. Es por ello que, al determinar este primer elemento articulador, el Tribunal Pleno ha concluido que existe una carga para la Legislatura de formular argumentos cualitativamente superiores, independientemente de los motivos externados por el Municipio.

109. Sin embargo, esto no implica que el Congreso haya actuado indebidamente, puesto que si bien tal circunstancia implica que el Congreso estaba obligado a emitir razonamientos cuantitativamente superiores para desvirtuar los argumentos del Municipio actor; dicho Poder Legislativo cuenta con las facultades necesarias para hacer cambios a las propuestas de los Municipios, siempre que tengan una justificación objetiva y razonable, tal como se explicó en párrafos anteriores. Aspecto que será desarrollado en el siguiente apartado.

111. Para evaluar la motivación expresada por el Congreso Local para dicha modificación en comparación con los motivos expresados por el Ayuntamiento actor, es necesario tomar en cuenta los antecedentes legislativos de las disposiciones cuya invalidez se demanda:

112. El treinta de agosto de dos mil dieciséis, el Ayuntamiento de N., S., emitió el acuerdo número doce, en el cual, sin ninguna explicación de las tablas de valores catastrales estableció a la letra: "Se aprueba por catorce votos a favor y siete en contra de los precedentes, la actualización de la tabla de valores catastrales para el Municipio de N., S., que se aplicará en el ejercicio fiscal 2017, y su envío al Congreso del Estado para su aprobación, lo anterior con fundamento en lo establecido en el artículo 11 Bis de la Ley Catastral y R.."

113. El Congreso del Estado de S. recibió la iniciativa de tabla de valores unitarios de suelo y construcciones del Municipio de N. el nueve de septiembre de dos mil dieciséis. Los documentos remitidos por el Municipio actor fueron únicamente los siguientes: 1) oficio 3574/16, mediante el cual se le notificó al Congreso del Estado de S. de la aprobación del mencionado acuerdo número doce; y, 2) las tablas y mapas de los valores unitarios de suelo y construcciones del Municipio de N..

114. Dentro de los trabajos legislativos, se desprende que el día cuatro de octubre de dos mil dieciséis, los diputados pertenecientes a la Comisión de Presupuestos y Asuntos Municipales se sentaron a discutir las propuestas presentadas por los Municipios de S.. Al efecto, se invitó a los presidentes municipales y a sus representantes, con el fin de que se les proporcionara información sobre el comportamiento de los valores catastrales en sus Municipios para el año dos mil diecisiete.

115. En uso de la palabra, en primer lugar, la directora general de Catastro en el Estado, la licenciada M.B. aportó algunos lineamientos, manifestando lo siguiente: Que presentaban los estudios y valores unitarios de terrenos de construcción, de conformidad con el artículo 115 constitucional apegado a los principios de proporcionalidad y equidad; y que para poder llegar al estudio de valores unitarios de terrenos y construcción se cuenta con dos grupos de apoyo que son el Consejo Consultivo de Peritos Valuadores, así como el Consejo Consultivo de Técnico Catastral. Acto seguido, explicó la metodología empleada para poder establecer los valores catastrales en los Municipios y el calendario al que se apegaron para presentar sus propuestas.(8) Al respecto, manifestó lo siguiente:

115.1 Los Ayuntamientos presentan a I. los estados de valores de terrenos y construcciones en planos debidamente constituidos.

115.2 Posteriormente, se capturan los valores unitarios, haciendo un cruce entre las capas de predios de las zonas homogéneas y bandas de valor.

115.3 Así, se crea un catálogo de valores de la misma zona.

115.4 Estos catálogos, al ser constituidos en el sistema de gestión catastral, generan la valuación de todos los predios, sirviendo como base para determinar el impuesto predial.

116. Los representantes del Municipio de N. no se presentaron a dicha sesión.

117. Por su parte, por lo que hace a los diputados que integraron la comisión respectiva, se observa dentro de los posicionamientos que efectuaron de manera dialéctica en el trabajo con los Municipios, los siguientes:

117.1 Respecto del tema de que existían Municipios que tenían muchos años sin actualizar sus valores, se sobreponía la idea de que fueran actualizados constantemente y que se cumpla con esa responsabilidad, para luego no tener que interpretar incrementos que aparentan ser excesivos. Es saludable pensar en que no se trata de subir impuestos, sino de que se tengan valores apegados a la realidad.(9)

117.2 Se externó la preocupación de que los incrementos no fueran trasladados al cobro del predial, aun cuando se tiene el conocimiento de que las finanzas de los Municipios son complicadas. En todo caso, para obtener mayores recursos deben llevarse a cabo diversas medidas: la disminución del gasto corriente, partidas no indispensables y programas de austeridad.(10)

117.3 El aumento de los valores catastrales es parte del trabajo que se desarrolla desde la presidencia, en el Gobierno Federal, con relación a la regularización del patrimonio de las familias, pero se insiste en que se tiene que tener especial cuidado en que no se afecten los impuestos prediales.

117.4 Si bien se advierten incrementos aparatosos, debe considerarse que en muchos Municipios tenían varios años sin haberlos regularizado y sin haber actualizado sus valores. Así, una medida es que los incrementos del impuesto no sean mayores al 10% del año anterior.(11)

117.5 Es prudente que se actualicen los valores, siempre y cuando lo realicen especialistas, y peritos en la materia para que no haya un abuso y, en esa medida, se recaude lo justo.(12)

117.6 El dictamen propuesto por la comisión podría ser revalorado en sus consideraciones para que se reflejara lo que marca el I. y, además, homologar en la exposición de motivos las razones por las que se están actualizando las tablas.(13)

118. Después de los trabajos que se han narrado con anterioridad, la Comisión de Presupuestos y Asuntos Municipales aprobó el dictamen de fecha cuatro de octubre, tanto en lo general como en lo particular, en el que se aprobaban -en sus términos- las iniciativas presentadas por diversos Municipios, entre ellos, el de N., a efecto de someterlo a consideración del Pleno de ese Poder Legislativo.(14)

119. Cabe destacar que la comisión señaló en el dictamen que sus integrantes habían tomado el compromiso para establecer un mecanismo jurídico en las 72 leyes de ingresos municipales para que el cobro del impuesto predial relativo al ejercicio fiscal del año dos mil diecisiete no representara incrementos sustanciosos, a efecto de cuidar la economía de los contribuyentes sonorenses.

120. Ahora bien, el día seis de octubre de dos mil dieciséis, el Pleno del Poder Legislativo de S. discutió la aprobación de los planos y tablas de valores unitarios de suelo y construcción que servirán de base para efectuar el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria para el ejercicio fiscal dos mil diecisiete. Entre los puntos a discusión, se destaca el debate relacionado con los incrementos del valor catastral que fueran superiores al 10%.

121. De acuerdo con la minuta de la sesión, el rechazo de los incrementos que excedían de un 10%, propuestos por 11 Municipios, se basaba en que era su obligación defender los derechos de la ciudadanía por encima de cualquier otro tipo de interés. De acuerdo con su argumentación, el incremento propuesto deriva en un aumento de impuestos en perjuicio de la gente, a efecto de que el Municipio cuente con más recursos.

122. Los diputados que rechazaron los incrementos -quienes sustentaron que su decisión no estaba motivada por inclinaciones políticas- alegaron que la "complicada" situación financiera de los Municipios requería la imposición de otras medidas como la disminución del gasto corriente, la disminución de partidas no indispensables como viáticos, gastos de ceremoniales, contratación de honorarios, así como llevar a cabo verdaderos programas de austeridad. De esta forma, señalaron que la obtención de mayores recursos para mejorar las finanzas de los Municipios y la debida actualización de las tablas de valores catastrales, no justificaba el aumento de impuestos en perjuicio de la ciudadanía.

123. Así, durante la discusión en lo particular del dictamen, presentado por la Comisión de Presupuestos y Asuntos Municipales, con proyecto de decreto que aprueba las propuestas de planos y tablas de valores unitarios de suelo y construcción, presentadas por diversos Ayuntamientos del Estado, la diputada A.M.L.V.A. presentó una propuesta de modificación al artículo primero, en el que precisamente se limitaba de manera general el incremento propuesto por los Municipios a un 10%.

124. Ante la propuesta, se posicionaron dos diputadas: C.T.L.C. indicó que el grupo parlamentario de Acción Nacional se sumaban a la propuesta, porque consideraban fundamental que se privilegiara la economía de las familias. Por su parte, la diputada A.M.P.G., indicó lo siguiente:

"... yo quiero dejar claro que no es vinculante el impuesto predial con la actualización de las tablas de valores catastrales, que los Ayuntamientos en este caso los alcaldes han solicitado, sobre todo los que vinieron a la reunión de comisión que tuvimos y que yo les agradezco, sobre todo en el caso de S.L. Río Colorado que vino y justificó y argumentó muy bien por qué tenía el que actualizar las tablas de valores catastrales, ya que tenía 14 años el Municipio sin hacerlo, al igual que el Municipio de M. y otros más, es cierto los otros Municipios no acudieron reunión, a la invitación que se les hizo, pero también los que venían queriendo o solicitando se les apruebe la actualización de sus tablas de valores catastrales, era porque ya traían un requerimiento de la misma dirección general de servicios catastrales para que lo hagan a la brevedad en tiempo y forma, es una disposición del Gobierno Federal que todos los Municipios actualicen sus tablas de valores catastrales."

125. La decisión de modificar la iniciativa del decreto, a efecto de limitar los incrementos que fueran iguales o superiores al 11% comparados con los valores aprobados para el ejercicio inmediato anterior a un máximo de 10%, fue aprobada por unanimidad en dicha sesión del Congreso del Estado de S., una vez rechazada, también por unanimidad, la propuesta original presentada por la comisión.

126. Así, de los antecedentes transcritos se advierten diversos elementos que permiten a este Tribunal Pleno estar en aptitud de tomar una decisión sobre el presente asunto:

127. De los autos del expediente, este Tribunal Pleno advierte que el Municipio actor no presentó ningún documento al Congreso del Estado, en el que se explicaran los razonamientos que llevaron al Ayuntamiento a modificar sus valores catastrales respecto del año anterior. Cabe destacar que no existe constancia de que el Municipio haya remitido al Congreso un documento de esa naturaleza, ni en su escrito de demanda, ni tampoco en cumplimiento del requerimiento emitido por esta Suprema Corte de Justicia el día dos de junio de dos mil diecisiete. En este sentido, el Municipio de N. fue omiso en presentar pruebas o argumentos para demostrar la existencia y grado de motivación en la iniciativa presentada ante el Congreso.

128. De igual forma, tampoco el Congreso refirió la existencia de algún documento en el que el Municipio de N. hubiera explicado la motivación que lo llevaba a modificar los valores catastrales de su Municipio, y mucho menos remitió a esta Suprema Corte algún auto de esa naturaleza en cumplimiento del requerimiento emitido por esta Suprema Corte de Justicia el día dos de junio de dos mil diecisiete.

129. En estas consideraciones, se concluye que el Municipio de N. no presentó ningún tipo de motivación en la iniciativa de tabla de valores unitarios de suelo y construcciones para justificar los incrementos en los valores catastrales.

130. Por su parte, el Congreso del Estado de S., concluyó de una revisión de dichas iniciativas que el incremento desmedido del valor catastral tendría un impacto directo en el monto a pagar del impuesto predial en detrimento de la economía de los contribuyentes, cuando existen otras medidas que pudieran ayudar a las finanzas municipales sin afectar a los particulares. Por lo tanto, el Poder Legislativo del Estado de S. decidió modificar el decreto propuesto, a efecto de que se limitaran dichos incrementos y con ello no se aumentara de manera excesiva el pago de impuestos, de tal forma que se protegieran los intereses de los particulares.

131. Así, ante la ausencia de motivación presente en el caso concreto, este Tribunal Pleno debe concluir que en el presente asunto, la obligación del Congreso puede evaluarse conforme al estándar de ausencia de motivación, en tanto ni siquiera se ofreció una motivación elemental o limitada.

132. Cabe recordar que si bien los Municipios tienen facultades constitucionales para proponer sus leyes de ingresos, la motivación de sus iniciativas no es un requisito constitucional y, por tanto, no es un elemento que, con base en su ausencia, justifique el rechazo de las propuestas del Municipio. Sin embargo, esto tampoco implica que deba caerse en el extremo de exigir una decisión parlamentaria que pondere circunstancias que no fueron aducidas por los Municipios para dar sustento a su propuesta.

133. En consecuencia, la obligación del Congreso puede evaluarse conforme al estándar de ausencia de motivación.

134. De los antecedentes antes planteados, se advierte que el Congreso del Estado de S. se apartó de la iniciativa, con una motivación en particular. En un principio, la discusión del Pleno de la Legislatura se centró en reconocer que el asemejar los valores catastrales a los valores comerciales podría ayudar a que existan mayores recursos disponibles para el Ayuntamiento a la luz de la "complicada" situación financiera de los Municipios.

135. Sin embargo, argumentó que dicha necesidad de contar con mayores recursos no justifica que se vaya a derivar en un aumento de impuestos en perjuicio de los particulares. En este sentido, señaló que para mejorar las finanzas de los Municipios existen otras medidas a su disposición, como la disminución del gasto corriente, la disminución de partidas no indispensables como viáticos, gastos de ceremoniales, contratación de honorarios, así como llevar a cabo verdaderos programas de austeridad.

136. A partir de lo anterior, se puede concluir que el Congreso del Estado de S. sí motivo su decisión de modificar la propuesta planteada por el Municipio actor. Lo anterior, tomando en cuenta que el Ayuntamiento de N. no motivó su propuesta, de tal forma que el Poder Legislativo no estaba obligado a una motivación pormenorizada o más estricta de la que emitió en este caso, pues ni siquiera tenía argumentos por desvirtuar. Por tanto -sin prejuzgar sobre la conveniencia de las razones de política tributaria expresadas- es suficiente lo que manifestó el Congreso Local en la sesión ordinaria de seis de octubre de dos mil dieciséis para cumplir con su obligación de fundar y motivar su decisión.

137. Ahora bien, no pasa desapercibido para este Tribunal Pleno que en algunos de los valores propuestos se presenta un alto grado de distanciamiento respecto de los que finalmente fueron aprobados, por lo que, en principio, el Congreso tenía la obligación de motivar su decisión de modificar la propuesta del Municipio actor, al implicar cambios de alto grado de distanciamiento.

138. Sin embargo, en el caso concreto debe destacarse que si el Ayuntamiento de N., S., no otorgó elementos mínimos para establecer un proceso dialéctico legislativo, sería una carga desmedida para el Congreso Local el tener que motivar de manera pormenorizada sus modificaciones, pues sería exigir una decisión parlamentaria que pondere circunstancias que no fueron aducidas por los Municipios para dar sustento a su propuesta.

139. En consecuencia, se reitera que el Congreso sólo debía expresar en forma concisa, pero racional, los motivos por los cuales se deniega o se modifica la propuesta del Municipio. De esta forma, se considera suficiente lo que manifestó el Congreso Local en la sesión ordinaria de seis de octubre de dos mil dieciséis para cumplir con su obligación de fundar y motivar su decisión.

140. En consecuencia, toda vez que el Congreso Local actúo dentro del ámbito de sus facultades, este Tribunal Pleno concluye que, al modificar la propuesta del Municipio de N., no se contravino el artículo 115 constitucional, fracción IV, primer párrafo incisos a) y c); así como tampoco actuó en contra de lo establecido por los artículos 14 y 16 constitucionales.

141. Y, en consecuencia, se reconoce la validez del artículo primero del Decreto Número 88, por el que se aprueban las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones, que servirán de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria en el Municipio de N., Estado de S., para el ejercicio fiscal dos mil diecisiete, publicado en el Periódico Oficial del Estado el veinte de octubre de dos mil dieciséis, en la parte que establece un límite a los incrementos propuestos por el Municipio de N..

142. Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es parcialmente procedente e infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.-Se sobresee en la presente controversia respecto del acto reclamado y por el motivo expuesto en el considerando cuarto de esta sentencia.

TERCERO.-Se reconoce la validez del Decreto Número 88, por el que se aprueban las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones, que servirán de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria en el Municipio de N., Estado de S., para el ejercicio fiscal dos mil diecisiete, publicado en el Periódico Oficial del Estado el veinte de octubre de dos mil dieciséis.

CUARTO.-Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.

N., haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido:

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el punto resolutivo primero:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H., M.M.I., L.P. y presidente A.M., respecto de los considerandos primero, segundo y tercero relativos, respectivamente, a la competencia, a la oportunidad y a la legitimación.

En relación con el punto resolutivo segundo:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H., M.M.I., L.P. y presidente A.M., respecto del considerando cuarto, relativo a las causales de improcedencia.

En relación con el punto resolutivo tercero:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H., M.M.I., L.P. y presidente A.M., respecto del considerando quinto, relativo al estudio de fondo.

En relación con el punto resolutivo cuarto:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H., M.M.I., L.P. y presidente A.M..

El Ministro A.P.D. no asistió a la sesión de dos de octubre de dos mil diecisiete por desempeñar una comisión oficial.

El Ministro presidente A.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.

Nota: El voto particular que formuló el M.J.F.F.G.S. en las ejecutorias relativas a las controversias constitucionales 163/2016, 171/2016, 216/2016 y 210/2016, aparece publicado en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 23 de febrero de 2018 a las 10:25 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 51, Tomo I, febrero de 2018, página 284, así como en el Diario Oficial de la Federación de 13, 14 y 12 de febrero de 2018, respectivamente.

________________

1. Declarados inhábiles los días treinta y uno de octubre, el uno y dos de noviembre, en sesiones privadas de diecinueve de septiembre, y seis de octubre con fundamento en el punto primero, inciso n), del Acuerdo General 18/2013.

2. Foja 8 vuelta del expediente principal.

3. Fojas 9 y 10 del expediente principal.

4. Fojas 205 a 211 del expediente principal.

5. Foja 63 del expediente de la controversia constitucional 171/2016.

6. Foja 73 del expediente de la controversia constitucional 171/2016.

7. En efecto, en la controversia constitucional 15/2006, por ejemplo, se le dio un gran valor a lo discutido por la comisión de la Legislatura para analizar la motivación del Congreso. Por otro lado, en la controversia constitucional 18/2006 se valoró la omisión del Congreso de otorgar el derecho de audiencia al Municipio para realizar manifestaciones respecto de las observaciones y modificaciones realizadas, cuando la Constitución Local preveía que las iniciativas rechazadas tenían que comunicarse a su autor, y la Ley Orgánica del Poder Legislativo Estatal establecía que las comisiones podrían solicitar la comparecencia de funcionarios municipales cuando lo consideren necesario. Finalmente, en la controversia constitucional 13/2006 se resolvió con base en presunciones a favor de lo manifestado por el Municipio actor y por la omisión del Congreso de desvirtuarlas.

8. Inclusive, se menciona que el único Municipio que no presentó ante el Congreso del Estado ninguna propuesta, fue el Municipio de Puerto Peñasco, al que se le aplicaba el factor que establece la Ley Catastral 143, que es con el factor del índice inflacionario. De la versión estenográfica también se desprende que se proyectó una presentación, cuyas diapositivas no obran en el expediente en el que se actúa.

9. Al respecto, debe observarse el posicionamiento del Dip. R.A.A.: "... pero me gusta más la idea de que esto se revise, se actualice constantemente para que, precisamente, después no tengamos el problema de interpretar que al momento de que ... ahorita hay unos incrementos del 200 al 400, al 1000%, como trae H.S., por ahí en el tema de valores de terrenos urbanos, que no se han actualizado no sé por cuántos años, H.. Me gusta la idea de que cumplamos con esa responsabilidad, como bien dice E., presidente municipal de S.L., como autoridad municipal que tiene esa facultad de ir actualizando esos valores, esas tablas de valores, por muchísimas razones que ustedes ya expusieron muy claramente. Qué bueno que también, por supuesto, el Instituto Catastral y R. esté haciendo lo propio. He visto que ellos están más ocupados que preocupados por darle certidumbre jurídica a los ciudadanos en su patrimonio. Es más conveniente que quien tenga una propiedad, el Ayuntamiento correspondiente, le dé el valor catastral lo más pegado a la realidad de lo que es comercial. Porque al final de cuentas, no tan fácil te lo puedes ‘piñar’ al momento de hacer una operación ¿no? Porque el que compra, pues tiene la ventaja ... Oye, pues el catastral está muy bajo y cómo me quieres vender a peso, si dice que el Catastro dice 10 centavos. Entonces creo que no es lo justo. Por eso les digo, les felicito y qué bueno que nuestro Estado ahora, a través del Instituto Catastral y R. esté haciendo su chamba y los presidentes municipales, que naturalmente entienden y se ocupan de ello para tener siempre esos valores al mejor nivel o en el nivel que deben estar. A nosotros, como Congreso nos corresponde, según la Ley Catastral y según la Constitución Política del Estado, nos corresponde naturalmente aprobar esas tablas catastrales, esos valores, que naturalmente previamente fueron analizados por el instituto, los institutos correspondientes, los Municipios, los Cabildos, y a nosotros nos permite ... Solamente la ley nos faculta para que aprobemos dichas tablas. Y naturalmente también me gustó mucho lo que escuché de los presidentes municipales, en el tema de que no se trata de subir más impuestos, sino que se trata de que realmente tengamos un valor más apegado a la realidad. Y bueno, ya veremos en su momento el tema del incremento a los impuestos. Es cuanto, presidenta."

10. En ese sentido se pronunció la Dip. A.M.L.V.A.: "Una vez que hemos escuchado las explicaciones de quienes nos acompañan de los diversos Ayuntamientos convocados a esta reunión, consideramos importante que como miembros del Grupo Parlamentario del PRI, fijar nuestra postura en relación con las propuestas de planos y tablas de valores unitarios de terreno y de construcción aprobados por los Cabildos, y muy especialmente la de N. y Navojoa, que es la que presente el mayor incremento con respecto al año anterior ... Si bien es cierto que como Congreso no tenemos atribuciones para modificar las tablas de valores que nos presentan los Ayuntamientos, muy particularmente los incrementos inusuales que presentan los Ayuntamientos de N. y Navojoa, y por lo mismo, no tenemos otra salida más que aprobar las tablas como nos han sido presentadas. Y desgraciadamente no estuvieron aquí ninguno de los dos Ayuntamientos explicando el porqué de estos incrementos. Desde este momento queremos dejar muy en claro nuestra postura y firme decisión de que dichos incrementos no se trasladen al cobro del predial al momento de aprobar la Ley de Ingresos de N. y Navojoa, para que el caso de que dichos Ayuntamientos quieran hacer valer, trasladar o hacer efectivos esos aumentos en el cobro del predial. Sabemos que las finanzas de los Municipios está complicada y que es indispensable que cuenten con más recursos, sin embargo, la solución no es aumentando impuestos en perjuicio de la gente. Hay que llevar a cabo otras medidas por parte de las administraciones municipales, como la disminución del gasto corriente, la disminución de partidas no indispensables como viáticos, gastos de ceremoniales, contrataciones de honorarios, así como llevar a cabo verdaderos programas de austeridad. Por esas razones votaremos a favor del dictamen, pero estaremos pendientes de que esos incrementos no se apliquen en la próxima Ley de Ingresos para el año 2017. Y haciendo un breve análisis de manera particular, en el Municipio de Navojoa tenemos incrementos del 15 al 442% en valores de las colonias Tierra y Libertad, A., J. y un 442% en el Pueblo Viejo. Colonias donde viven familias de escasos recursos y quienes estaremos muy pendientes que no se les vea afectado el impuesto predial a estas familias. Estaremos pues, atentos a que existan dentro de la Ley de Ingresos, mecanismos jurídicos que no permitan este aumento en ese impacto. Y como bien ya se ha dicho en esta reunión, el aumento de los valores catastrales es parte del trabajo que está desarrollando, tanto el presidente Peña Nieto, con relación a la regularización del patrimonio de las familiar. De igual manera, aquí en el Estado con programas como el P.H., que está impulsando la gobernadora y que ha recorrido todos los Municipios del Estado con este importante programa. Pues tenemos que estar muy pendientes de que no se vea, repito, afectado los impuestos prediales de nuestros representados en estos Municipios, especialmente. Y de igual manera, ver también el impuesto de traslado de dominio en conceptos, por ejemplo, de donación o de herencias. Entonces es claro considero, importante si, consideramos, porque el hecho de que se valúen y se valoren a montos reales el patrimonio de las familias. Claro que sí debe ser, sin embargo, tener mucho cuidado que este valor familiar no se vea en detrimento del impuesto. Y también autoevaluarse cuál es la cuota de recuperación del impuesto predial de nuestros ciudadanos en los Municipios. De esta manera, si estamos con tasas bajas de recuperación, pues ahora incrementando los impuestos, pues con más razón vamos a tener esas diferencias tan grandes entre lo que debemos de recuperar y que está presupuestando en la Ley de Ingresos y lo real ¿no? Entonces, sí siento yo que tenemos que tener mucho cuidado, y como Ayuntamiento la recomendación es esa, precisamente. ..."

11. Véase el pronunciamiento de la Dip. F.A.R.L.: "... Nada más para comentar, que, pues que una vez que los diputados hemos recibido las propuestas de planos y tablas de valores de todos los Ayuntamientos, hemos hecho un análisis muy exhaustivo de cada uno de ellos, en los que hemos podido contar con la información, por supuesto, para hacer este tipo de análisis. Efectivamente, vemos incrementos muy ... quizá en algunos casos se ven muy aparatosos, pero también tenemos que entender que en muchos de los Municipios tenían muchos años sin haberlos regularizado y sin haber actualizado sus valores. Nada más como parte de la de la Comisión de Hacienda, comentarle a los Municipios, estaremos muy pendientes de las propuestas que se traigan en las leyes de ingresos para sus próximas aprobaciones, siempre viendo que estos incrementos del impuesto no sean mayores al 10% del anterior. Vamos a tratar de que todos los Ayuntamientos se ajusten a esa medida y esperando que los procedimientos, también de algunos Municipios, de la publicación de sus tablas de valores, se hayan hecho correctamente. Creo que eso es algo muy importante, sobre todo para los inversionistas y para aquellos que quieran hacer estas transferencias comerciales, creo que es sumamente importante. ..."

12. En ese sentido se manifestó el Dip. R.A.D.N.: "... Yo les quiero comentar, que la verdad que a mí me da mucho gusto ver el trabajo que están llevando a cabo, porque aquí lo que yo veo, lo más importante es que le están dando el valor real a los Municipios, ¿no? Porque cuando se llevan a cabo las compra-venta, cuando se llevan a cabo los traslados de dominio, es donde puede recaudar el Municipio. Entonces eso es importantísimo, porque ya lo dijeron ahorita, a mí me tocó estar como alcalde de Huatabampo, y pues no hay recurso que alcance. La gente está ávida porque le den los servicios básicos importantes, lo que es la recolección de basura, lo que son los servicios de alumbrado público, la seguridad. Entonces pues los recursos nunca alcanzan. Entonces la verdad que a mí sí me da mucho gusto que se estén actualizando los valores, siempre y cuando lo hagan especialistas, los peritos en la materia, para que tampoco haya un abuso, pero sí se recaude lo justo para que el Municipio recaude lo que le corresponde. Y otra cosa, también aquí lo que comentan las diputadas, que hay que privilegiar que la gente de bajos recursos, para que, al momento de establecer tarifas, los porcentajes en los prediales, pues ahí ayudar a la gente que menos tiene. ..."

13. Al respecto, puede observarse lo manifestado por la Dip. L.A.C.: "... Yo creo que coincido totalmente con el diputado R.A.. Yo creo que la interpretación de nuestro dictamen tendría que darse una nueva valoración, diputada A., para que podamos reflejar, no en porcentaje, sino precisamente en lo que marca el I., que son las tablas. Y esta disposición me gustaría que se tomara en consideración para que nuestro dictamen, que hoy se nos presenta una propuesta, se pudiera modificar y realmente manejar el anexo tal como lo mandan los alcaldes, y que quede muy claro cuál es el precio del valor unitario que se está manejando, y no hacer una interpretación que muchas veces puede confundir. Pero también quisiera que se pudiera homologar, ahora sí, la exposición de motivos que todos y cada uno de los alcaldes han hecho de las razones de los por qué están actualizando, ya sea por muchos años o porque lo están haciendo de manera paulatina, para que no se vea únicamente las consideraciones de una manera tan sencilla. Está demasiado general el dictamen, yo creo que pudiéramos enriquecerlo con todas las aportaciones que nos han dado los alcaldes. Y pues, en consecuencia, le someto a consideración que podamos volver a revalorar el sentido del dictamen."

14. Fojas 179 a 181 del expediente en el que se actúa. Dictamen que se encuentra firmado por los diputados que integraron la referida comisión, a saber: La Dip. A.M.P.G., la Dip. L.A.C., el Dip. R.A.D.N., el Dip. R.A.A., el Dip. R.B.C., el Dip. J.L.C.G. y la Dip. A.M.L.V.A..

Esta ejecutoria se publicó el viernes 02 de marzo de 2018 a las 10:05 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 05 de marzo de 2018, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 19/2013.