Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Número de registro | 41950 |
| Fecha | 22 Enero 2016 |
| Fecha de publicación | 22 Enero 2016 |
| Número de resolución | 42/2015 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 26, Enero de 2016, Tomo I , 570 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular que formula el M.A.Z.L. de L. relativo a la acción de inconstitucionalidad 42/2015 y sus acumuladas 43/2015 y 44/2015.
En la sesión del Tribunal P. de primero de septiembre de dos mil quince discutimos las violaciones a los principios de legalidad y democracia deliberativa en el procedimiento de reforma a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California, consistentes en la falta de justificación para la dispensa por causa de urgencia de la distribución del Dictamen 02, previo a la sesión y de su lectura íntegra durante la misma.
I. Resolución de la mayoría
En la sentencia se declaran infundados los argumentos relativos, pues se sostiene que, si bien es cierto que se solicitó una dispensa de trámite de distribución del Dictamen 02,(1) así como de dar lectura únicamente a los puntos resolutivos, tal circunstancia no tiene potencial invalidante de la reforma constitucional analizada, puesto que ninguno de los diputados solicitó el uso de la palabra para manifestarse en contra de la misma y al momento de la votación se obtuvieron veintidós votos en favor, cero en contra y cero abstenciones, lo cual hace evidente que todos los integrantes del Congreso estuvieron de acuerdo.
Además, la sentencia precisa que el artículo 31 de la Constitución del Estado(2) indica que en los casos de urgencia notoria calificada por mayoría de votos de los diputados presentes el Congreso puede dispensar los trámites reglamentarios para la aprobación de leyes y decretos, y en el caso, si bien se advierte que no se señaló un motivo de urgencia notoria, tal situación no es suficiente para considerar que se actualiza una violación en el procedimiento de reforma con potencial invalidante, pues fue aprobada por unanimidad sin que algún diputado se hubiere manifestado en contra.
Asimismo, la sentencia señala que la falta de distribución del dictamen previo a la sesión como lo manda el artículo 18, fracción VII, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado,(3) no impidió que se diera un debate verdadero o informado, pues tanto la solicitud de dispensa de trámite como el Dictamen 02, fueron puestos a debate después de la lectura de sus puntos resolutivos, sin que en el desarrollo de la sesión se advierta que diputado alguno haya tenido interés en manifestarse al respecto, pues ninguno se anotó como orador, con lo que se corrobora que no se impidió un debate.
Finalmente, en relación con los criterios contenidos en las acciones de inconstitucionalidad 52/2006 y sus acumuladas 53/2006 y 54/2006, la sentencia considera que los mismos no resultan aplicables, porque se refieren a una dispensa de trámite de turno a comisión, en la que además hubo objeción de algunos diputados y se votó el mismo día en que se presentó. Por su parte, la acción 107/2008 y sus acumuladas 108/2008 y 109/2009, en la que se declaró la invalidez de reformas legales, tampoco resulta aplicable, ya que en aquel precedente el Congreso del Estado de Colima se encontraba en receso y las iniciativas fueron presentadas ante la Comisión Permanente, en la cual se sesionaron ese mismo día, a fin de convocar a una sesión extraordinaria para el día siguiente, en la que se aprobaron las iniciativas dispensando la lectura y sin justificar urgencia por mayoría de quince votos en favor y ocho en contra.
II. Razones del disenso
Como expresé en su momento, en las sesiones del Tribunal P. en que se discutió este asunto, la dispensa de trámite por causa de urgencia sin una justificación expresa basada en hechos y razones no se compadece con el carácter eminentemente deliberante del Congreso, por lo que en mi opinión debe exigirse esa justificación, atendiendo a los razonamientos que se exponen a continuación:
La Constitución del Estado de Baja California y la Ley Orgánica del Poder Legislativo establecen procesos con el fin de garantizar la calidad deliberativa en la producción de normas, es decir, un debate público e informado en condiciones de libertad e igualdad entre todos los representantes. Estos debates se estructuran, entre otros mecanismos, a través de la elaboración de dictámenes en comisiones(4) y el derecho de los diputados de recibir por lo menos tres días antes de la discusión en comisiones y en P. los proyectos de dictamen, los dictámenes de las comisiones y opiniones de los órganos técnico-administrativos que vayan a ser objeto de debate.(5)
También es cierto que previendo alguna eventualidad el artículo 31 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California dispone que en casos de urgencia notoria calificada por mayoría de votos de los diputados presentes, el Congreso puede dispensar los trámites reglamentarios para la aprobación de las leyes y decretos.(6) Esto significa que la dispensa de trámites es excepcional y es procedente atendiendo a las circunstancias del caso, como puede ser la urgencia justificada.(7)
Ahora bien, que la urgencia deba ser justificada y no sólo aprobada, incluso por unanimidad, es una exigencia que se compadece con el carácter deliberante del Congreso. En otras palabras, es contrario al principio deliberativo estimar que basta con la unanimidad de votos para que se obvie el requisito de dar razones que justifiquen la urgencia, pues, precisamente, el carácter deliberativo del Congreso implica que sean razones las que guíen la decisión. Esta exigencia además tiene fundamento en una interpretación literal de la norma citada y en nuestros precedentes,(8) pues lo que hace la mayoría es "calificar" la urgencia notoria, es decir, declara un juicio sobre la urgencia, para lo cual requiere de argumentos que así lo demuestren.(9) Lo mismo se desprende del artículo 119, segundo párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California, que establece que para la procedencia de la dispensa de trámite resultará necesario cuando menos la existencia de determinados hechos que generen una condición de urgencia en la discusión y aprobación de una iniciativa de ley o decreto, que de no realizarse traería consecuencias negativas para la sociedad, debiendo evidenciar la necesidad de omitir los trámites parlamentarios correspondientes.(10)
De acuerdo con la interpretación hecha por esta Suprema Corte del artículo 31 de la Constitución del Estado de Baja California(11) y disposiciones similares de otros Estados,(12) las razones que lleven a calificar un asunto como urgente deben contener argumentos objetivos encaminados a reforzar la dispensa de trámites. Así, para considerar que en determinado caso se actualiza un caso de urgencia en la aprobación de leyes y decretos es necesario que concurran:
1) La existencia de determinados hechos que generen una condición de urgencia en la discusión y aprobación de una iniciativa de ley o decreto;
2) La relación medio fin, esto es, que tales hechos necesariamente generen la urgencia en la aprobación de la iniciativa de ley o decreto de que se trate, pues de no hacerse de esta forma, ello traería consecuencias negativas para la sociedad; y,
3) Que la condición de urgencia evidencie la necesidad de que se omitan ciertos trámites parlamentarios, sin que esto se traduzca en afectación a principios o valores democráticos.
En conclusión, toda vez que la falta de motivación de una dispensa de trámite no justificada incide negativamente en los principios democráticos que deben sustentar el actuar del Poder Legislativo, no es suficiente que se hubiere aprobado por unanimidad de votos. Así lo sostuvimos en la acción de inconstitucionalidad 107/2008 y sus acumuladas 108/2008 y 109/2008.
_______________
1. Relativo a las reformas a los artículos 5o., 12, 15, 17, 27, 28, 59, 64, 79 y 81 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California y el artículo cuarto transitorio del Decreto No. 112, publicado en el Periódico Oficial del Estado el dieciséis de octubre de dos mil catorce.
2. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California
"Artículo 31. En los casos de urgencia notoria calificada por mayoría de votos, de los diputados presentes, el Congreso puede dispensar los trámites reglamentarios para la aprobación de las leyes y decretos."
3. Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California
"Artículo 18. Son derechos de los diputados:
"...
"VII. Recibir por lo menos tres días antes de la discusión en Comisiones y en el P., los proyectos de dictámenes, los dictámenes de las comisiones y opiniones de los órganos técnico-administrativos, que vayan a ser objeto de debate;"
4. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California
"Artículo 29. Las iniciativas de ley o decreto deberán sujetarse a los trámites siguientes:
"I.D. de comisiones;
"II. Discusión;
"III. Votación."
Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California
"Artículo 122. Los dictámenes deberán contener:
"I. Nombre de la comisión o comisiones de dictamen;
"II. Número de dictamen;
"III. Antecedentes del asunto;
"IV. Análisis y estudio de la iniciativa;
"V.C. tomados en cuenta para el apoyo, modificación o rechazo de la iniciativa o asunto;
"VI. Conclusiones o puntos resolutivos; y,
"VII. Fecha y espacio para la firma de los diputados."
5. Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California
"Artículo 18. Son derechos de los diputados:
"VII. Recibir por lo menos tres días antes de la discusión en comisiones y en el P., los proyectos de dictámenes, los dictámenes de las comisiones y opiniones de los órganos técnico-administrativos, que vayan a ser objeto de debate."
6. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California
"Artículo 31. En los casos de urgencia notoria calificada por mayoría de votos, de los diputados presentes, el Congreso puede dispensar los trámites reglamentarios para la aprobación de las leyes y decretos."
7. Sobre la condición de urgencia como razón para modular la deliberación, véase C.H.M., Constitutional Courts and Deliberative Democracy, Oxford University Press, 2013, páginas 35 a 39.
8. Véase la acción de inconstitucionalidad 107/2008 y sus acumuladas 108/2008 y 109/2008, fojas 85 a 86.
9. Los significados de calificar, según la Real Academia Española relevantes para nuestros efectos son: 1. tr. Apreciar o determinar las cualidades o circunstancias de alguien o de algo. 2. tr. Expresar o declarar este juicio. 3. tr. Juzgar el grado de suficiencia o la insuficiencia de los conocimientos demostrados por un alumno u opositor en un examen o ejercicio.
10. Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Baja California
"Artículo 119. Sólo podrá dispensarse del trámite de ser turnada una iniciativa o proposición de acuerdo económico a la comisión competente, en los asuntos que por acuerdo del P. del Congreso del Estado, por mayoría simple y en votación económica, se califiquen de urgente y de obvia resolución, de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Local, la presente ley y su reglamento.
"Además de lo señalado en el párrafo anterior, para la procedencia de la dispensa de trámite resultará necesario cuando menos la existencia de determinados hechos que generen una condición de urgencia en la discusión y aprobación de una iniciativa de ley o decreto, que de no realizarse traería consecuencias negativas para la sociedad. Asimismo, la condición de urgencia deberá evidenciar la necesidad de omitirse los trámites parlamentarios correspondientes, sin que esto implique la afectación a principios o valores democráticos."
11. Tesis P./J. 33/2007, Novena Época, P., rubro y texto: "PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. CONDICIONES PARA QUE PUEDA ACTUALIZARSE LA URGENCIA EN LA APROBACIÓN DE LEYES Y DECRETOS (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA).-El artículo 31 de la Constitución Política del Estado de Baja California prevé que en los casos de urgencia notoria, calificada por mayoría de votos de los diputados presentes, el Congreso puede dispensar los trámites reglamentarios para la aprobación de las leyes y decretos, de lo que se colige que tal disposición es de naturaleza extraordinaria, por lo que no debe utilizarse de forma que permita a las mayorías parlamentarias aprobar una norma general sin la debida intervención de las minorías, pretextando o apoyándose en esa supuesta urgencia pues, eventualmente, dicha circunstancia puede provocar la anulación del debate de todas las fuerzas políticas representadas en el Congreso Estatal que todo procedimiento legislativo debe respetar en condiciones de libertad e igualdad. Por lo que deben existir, cuando menos, las siguientes condiciones para considerar que, en un determinado caso, se actualiza dicha urgencia: 1. La existencia de determinados hechos que generen una condición de urgencia en la discusión y aprobación de una iniciativa de ley o decreto. 2. La relación medio-fin, esto es, que tales hechos necesariamente generen la urgencia en la aprobación de la iniciativa de ley o decreto de que se trate, pues, de no hacerse de esta forma, ello traería consecuencias negativas para la sociedad, y, 3. Que la condición de urgencia evidencie la necesidad de que se omitan ciertos trámites parlamentarios, sin que esto se traduzca en afectación a principios o valores democráticos."
Tesis 2a./J. 19/2011, Novena Época, Segunda Sala, rubro y texto: "DISPENSA DE TRÁMITES LEGISLATIVOS POR URGENCIA. LA MOTIVACIÓN DE LA INICIATIVA DE REFORMA AL ARTÍCULO 75 BIS B DE LA LEY DE HACIENDA MUNICIPAL DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA JUSTIFICA SU ACTUALIZACIÓN (REFORMA PUBLICADA EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD EL 8 DE AGOSTO DE 2008).-De la motivación plasmada en la iniciativa de reforma al indicado precepto se justifica la dispensa de trámites legislativos por caso de urgencia a que se refieren los artículos 31 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California y 119 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de esa entidad, según las condiciones que para esos casos estableció el P. de este Alto Tribunal en las jurisprudencias P./J. 33/2007 y P./J. 36/2009, de rubros: ‘PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. CONDICIONES PARA QUE PUEDA ACTUALIZARSE LA URGENCIA EN LA APROBACIÓN DE LEYES Y DECRETOS (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA).’ y ‘DISPENSA DE TRÁMITES LEGISLATIVOS EN EL ESTADO DE COLIMA. PARA SU PROCEDENCIA DEBEN MOTIVARSE LAS RAZONES QUE LLEVAN A CALIFICAR UN ASUNTO COMO URGENTE.’. Lo anterior es así, pues en ella se cumplieron los requisitos para justificar la dispensa referida, a saber: se expusieron razones objetivas orientadas a evidenciar que con motivo de los hechos materiales que imperaban en esa entidad, como la negativa situación financiera y jurídica por el dictado de sentencias que declararon la inconstitucionalidad del artículo 75 Bis B de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Baja California, en contraste con la prevaleciente demanda de necesidades básicas, se generaba una condición de urgencia para su solución a través de la pronta aprobación de su reforma, concretamente la inmediata necesidad de captar recursos para el Municipio y el sostenimiento de un sistema contributivo legalmente válido, existiendo la relación medio-fin al darse una razonable coincidencia entre la contingencia jurídico-financiera y el remedio legislativo propuesto; sin que ello se tradujera en un acto atentatorio de los principios democráticos."
12. Tesis P./J. 36/2009, Novena Época, P., de rubro y texto: "DISPENSA DE TRÁMITES LEGISLATIVOS EN EL ESTADO DE COLIMA. PARA SU PROCEDENCIA DEBEN MOTIVARSE LAS RAZONES QUE LLEVAN A CALIFICAR UN ASUNTO COMO URGENTE.-El artículo 48 de la Constitución Política del Estado de Colima prevé la dispensa de trámites legislativos en caso de notoria urgencia, la cual debe calificarse por las votaciones que para cada caso establece el capítulo XIV del Reglamento de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de la entidad. Sin embargo, no basta la aprobación de la moción de dispensa por la votación requerida para que ésta proceda, pues acorde con el principio democrático que debe informar la labor legislativa, es necesario que se expongan las razones que llevan a calificar un asunto como urgente, las cuales no pueden considerarse como sustento del actuar de los legisladores si no contienen argumentos objetivos encaminados a reforzar la dispensa de trámites, debiendo existir, cuando menos, las siguientes condiciones: a) la existencia de determinados hechos que generen una condición de urgencia en la discusión y aprobación de una iniciativa de ley o decreto; b) la relación medio-fin, esto es, que tales hechos necesariamente generen la urgencia en la aprobación de la iniciativa de ley o decreto de que se trate, pues de no hacerse así, ello traería consecuencias negativas para la sociedad; y, c) que tal condición de urgencia evidencie la necesidad de que se omitan ciertos trámites parlamentarios, sin que en ningún caso ello se traduzca en afectación a principios o valores democráticos."
Este voto se publicó el viernes 22 de enero de 2016 a las 11:30 horas en el Semanario Judicial de la Federación.
