Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 11/2011. PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA. 2 DE JULIO DE 2013. PONENTE: L.M.A.M.. SECRETARIA: T.M.H.R..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del día dos de julio de dos mil trece.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

1. PRIMERO. Por oficio presentado el treinta y uno de marzo de dos mil once, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.C.C., en su carácter de procurador general de la República, promovió acción de inconstitucionalidad en la que solicitó la invalidez de las normas que más adelante se señalan, emitidas por las autoridades que a continuación se precisan:

"I. Autoridades emisora y promulgadora de la norma impugnada-a) Autoridad emisora: Congreso del Estado de Yucatán, con domicilio en calle 59, número 497, colonia Centro, Mérida, Yucatán, C.P. 97000. b) Autoridad promulgadora: gobernador del Estado de Yucatán, con domicilio en Palacio de Gobierno, ubicado en Calle 61, cruzamiento con calles 60 y 62, colonia Centro, Mérida, Yucatán, C.P. 97000. II. Norma general cuya invalidez se reclama: Se demanda la invalidez de los artículos 5, fracciones III y IV, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129 y 130 de la Ley de Justicia Constitucional para el Estado de Yucatán, contenidos en el decreto 389, publicado en el Periódico Oficial de la entidad de 1 de marzo de 2011, el cual se anexa al presente."

2. SEGUNDO. Como antecedentes de la norma cuya invalidez se demanda, se manifiestan los siguientes:

"El 17 de mayo de 2010, se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Yucatán, el Decreto 296, mediante el cual se reformaron, adicionaron y derogaron diversos artículos de la Constitución Política de Yucatán.

"En la citada reforma se establecieron, entre otras cosas, figuras jurídicas llamadas medios de control constitucional a nivel local -controversia constitucional, acción de inconstitucional, (sic) acción contra la omisión legislativa o normativa y la cuestión de control previo de constitucionalidad- los cuales le dan al Poder Judicial de Yucatán el carácter de Tribunal Constitucional y la posibilidad y/o facultad de invalidar actos y normas de carácter general que contravengan la Constitución del Estado.

"El 15 de junio de la anualidad anterior, el suscrito, atento a su atribución constitucional como garante de la constitucionalidad de las leyes, promovió acción de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ya que consideró que los medios de control constitucional locales denominados acción contra la omisión legislativa o normativa y la cuestión de control previo de constitucionalidad, violentaban los principios constitucionales de formalidades esenciales del proceso legislativo y el de división de poderes a nivel estatal.

"Mediante auto de 16 de junio de 2010, el entonces Ministro instructor J.N.S.M., determinó admitir la acción de inconstitucionalidad 8/2010, por lo que ordenó, entre otras cuestiones procesales, emplazar a los Poderes Legislativo y Ejecutivo de Yucatán, como autoridades emisora y promulgadora de la norma general, respectivamente, para que remitieran en el plazo de ley, sus respectivos informes.

"Una vez desahogado el procedimiento que señala la ley reglamentaria del artículo 105, que sientan las bases procesales de las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, se cerró instrucción para el efecto de elaborar el proyecto de resolución que será sometido al Pleno del Máximo Tribunal del País.

"El 1o. de marzo de 2011, se publicó en el Diario Oficial del Estado de Yucatán el Decreto 389 que expide la Ley de Justicia Constitucional, la cual tiene por objeto regular los mecanismos de control constitucional a través de los cuales el Pleno del Tribunal Superior de Justicia erigido en Tribunal Constitucional, garantizará la primacía de la Constitución del Estado y enjuiciará la conformidad o disconformidad con ella de las disposiciones generales, así como de los proyectos de ley, actos u omisiones legislativas o normativas impugnadas.

"Tomando en consideración los argumentos esgrimidos en la denuncia de acción de inconstitucionalidad, respecto de la Constitución de Yucatán y toda vez que la Ley de Justicia Constitucional que se combate, reglamenta las bases procesales de los medios de control constitucional locales, se actualiza la violación al marco constitucional Federal."

3. TERCERO. El promovente invocó como violados los artículos 14, 16, 115, 116 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y formuló los siguientes conceptos de invalidez:

"PRIMERO. Sobre la violación de los artículos 5, fracciones III y IV, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129 y 130 de la Ley de Justicia Constitucional para el Estado de Yucatán, a los preceptos 14, 115 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Los artículos 14, 115 y 116 de la Carta Magna, que el suscrito estima vulnerados, en la parte que interesa disponen: (los transcribe)

"Por su parte, los preceptos de la Ley de Justicia Constitucional de Yucatán, tildados de inconstitucionales, refieren: (los transcribe)

"Del contenido normativo de los preceptos reproducidos, se desprende lo siguiente:

"• La obligación del Congreso, del gobernador y de los Ayuntamientos para legislar o emitir disposiciones reglamentarias, acatando la determinación del Tribunal Superior de Justicia como autoridad constitucional.

"• Se conceptualiza el control previo de constitucionalidad.

"• Se obliga al Congreso Local a publicar sus proyectos aprobados por el Pleno Legislativo para que opere el control previo de constitucionalidad y en caso contrario la ley contenida en aquél será nula.

"• La suspensión del proceso legislativo cuando sea promovido el juicio de control previo.

"• La abstención del gobernador del Estado para sancionar, promulgar y publicar el decreto aprobado por el Congreso.

"• La obligación del Congreso de acatar la inconstitucionalidad de los proyectos de ley.

"• La facultad del Tribunal Constitucional para ordenar al Congreso que modifique las disposiciones afectadas, en términos concordantes con la sentencia que emita.

"• Las bases procesales para la tramitación de la acción por omisión legislativa o normativa y la cuestión de control previo de la constitucionalidad.

"Como se observa, los artículos tildados de inconstitucionales contienen las bases procesales de las figuras jurídicas denominadas medios de control constitucional a nivel local -acción contra la omisión legislativa o normativa y la cuestión de control previo de constitucionalidad- que junto con la controversia constitucional y la acción de inconstitucional (sic) le dan al Poder Judicial de Yucatán el carácter de Tribunal Constitucional, y la posibilidad y/o facultad de invalidar actos y normas de carácter general que contravengan la Constitución del Estado, en donde las resoluciones que emita el Pleno del Tribunal Superior de Justicia serán obligatorias e inatacables.

"Sin embargo, la acción por omisión legislativa imputables al Congreso, al gobernador o a los Ayuntamientos y las cuestiones de control previo respecto de la constitucionalidad de los proyectos de ley aprobados por el Pleno de la Legislatura Estatal, sobrepasan el verdadero objetivo de control constitucional de los actos y normas generales a nivel local, es decir, el Poder Judicial, a través del Pleno del Tribunal Superior de Justicia al resolver los referidos instrumentos jurídicos se coloca por encima de los Poderes Legislativo y Ejecutivo y de los Municipios, violando con ello, la Norma Suprema de la Nación.

"Si bien los Estados de la Unión tienen derecho a controlar la regularidad constitucional de sus ordenamientos locales y los actos que se susciten entre los diversos órganos de gobierno a través de figuras o mecanismos jurídicos, lo que implica aceptar, por un lado, la característica normativa de sus textos constitucionales y, por el otro, la existencia de un orden propio; no obstante ello, esos medios de control constitucional no deben sobrepasar los principios instituidos en la Carta Magna, pues si bien las entidades federativas son soberanas en su régimen interior, nunca, y haciendo valer tal cualidad constitucional, deben crear figuras jurídicas que doten a algún poder estatal de facultades que invaden la esfera de atribuciones de los otros poderes o de la autonomía municipal.

"Para ello, las normas constitucionales locales deben establecer la articulación de la jurisdicción constitucional local, las cuales si bien se deben fundar en el concepto de ‘régimen interior’ de los Estados -artículos 40, 41 y 124 de la Constitución Federal-, pues las autoridades estatales ejercen de manera soberana sus atribuciones y no deben ser sancionadas por ninguna instancia externa, incluyendo a las autoridades federales; también lo es que, el régimen constitucional que reviste la forma de gobierno, incluyendo el de las entidades federativas, debe respetar en todo momento el ámbito de atribuciones de los poderes u órganos de gobierno estatales.

"Lo anterior se traduce en que la justicia constitucional local, si bien pretende controlar los actos de gobierno y las normas generales al Mandato Supremo local, también lo es que se deben observar los principios o los parámetros consagrados en el artículo 116 constitucional, pues en dicho precepto se regulan los lineamientos o principios generales a que los Estados deberán ceñirse al regular sus ordenamientos jurídicos.

"Es por ello que los sistemas de justicia constitucional que adopten los Estados deben respetar en todo momento los postulados que la Carga Magna señale.

"Partiendo de las anteriores premisas fundamentales, se puede afirmar que el Congreso de Yucatán, al dotar de atribuciones al Poder Judicial para resolver diversos medios de control constitucional a nivel local -acción por omisión legislativa o normativa y control previo-, se rebasan los parámetros contenidos en los artículos 14, 115 y 116 de la Constitución Federal, particularmente los relacionados con las formalidades esenciales del proceso legislativo, división de poderes a nivel estatal y la autonomía reglamentaria de los Municipios, como se demuestra a continuación.

"En primer lugar, se analizará la violación a las formalidades esenciales del proceso legislativo.

"El dispositivo 14 de la Constitución Federal, reproducido con antelación consagra, entre otras cuestiones, que nadie puede ser privado de sus derechos, sino mediante el cumplimiento de las formalidades esenciales del procedimiento, traducido dicho principio al ámbito de actuación de las autoridades legislativas, el cual se cumple cuando el Poder Legislativo instituye en los ordenamientos jurídicos los procedimientos en los que se conceda la oportunidad de ser escuchado en defensa por las autoridades encargadas de su aplicación, pues dicha garantía es efectiva aun frente a las leyes, o cuando la soberanía legislativa observa los requisitos o mecanismos para crear los cuerpos normativos.

"Ahora bien, el proceso de creación de leyes reviste una importancia vital para que el producto legislativo o la ley sean observados, cumplidos y aplicados a cabalidad por la sociedad o los diversos entes de gobierno, de ahí que los órganos legislativos deben, en primera instancia, contar con las atribuciones necesarias para crear cuerpos normativos sin que exista injerencia o menoscabo de otro poder o ente público en alguna etapa del proceso legislativo.

"El proceso legislativo puede entenderse como la serie ordenada de actos que deben realizar los órganos del gobierno facultados para ello, a fin de elaborar, aprobar y expedir, según sea el caso, una reforma constitucional o legal.

"En este sentido, es de explorado derecho, que las fases de creación de cualquier norma general deben cubrir con los requisitos mínimos establecidos en el sistema jurídico que la ampara, por lo que a grandes rasgos se pueden advertir las siguientes etapas:

"• La iniciativa es el acto a través del cual se propone la emisión, reforma, adición o abrogación de una norma general de observancia obligatoria, hecha por quienes tienen el derecho o facultad para hacerlo.

"• Turno a las comisiones legislativas correspondientes para que procedan al estudio y análisis respectivo, haciéndose referencia a los motivos y alcances de la iniciativa en estudio.

"• Dictamen de comisiones, es el documento en el que la comisión que estudió la iniciativa realiza la valoración de la propuesta y de los motivos que sustentan la decisión de rechazar o, en su caso, respaldar la iniciativa en lo general, proponiéndole al Pleno de la Legislatura las consideraciones para que la misma sea aprobada.

"• Discusión y, en su caso, aprobación de la iniciativa por parte del Pleno del Congreso; de ser aprobada se turna al Ejecutivo para su publicación en el medio de difusión oficial.

"• Rechazo de la publicación del proyecto de ley por parte del Poder Ejecutivo y formulación de observaciones al mismo.

"• El proyecto de ley con las observaciones del Poder Ejecutivo se someten de nueva cuenta al proceso legislativo para que la legislatura las acepte o en caso de rechazarlas lo haga por el voto de las dos terceras partes de sus miembros, supuesto que obligará al Ejecutivo a publicar la ley así aprobada.

"Con base en lo anterior, en Yucatán, el proceso de creación de normas de carácter general se ciñe a las siguientes etapas:

"• El derecho de iniciar leyes o decretos, compete a los diputados; al gobernador del Estado; al Tribunal Superior de Justicia en los asuntos de su ramo; a los Ayuntamientos o concejos municipales y a los ciudadanos (artículo 35 de la Constitución Local).

"• Las iniciativas presentadas pasarán a las comisiones que correspondan, salvo que se otorgue la respectiva dispensa en los términos de ley (artículo 36 de la Constitución Local).

"• Todo proyecto de ley o decreto que fuere desechado en el Congreso, no podrá volver a presentarse en el mismo periodo de sesiones en que fuere desechado (artículo 37 de la Constitución Local).

"• Los proyectos de ley o decreto votados por el Congreso se remitirán al Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones que hacer, los publicará inmediatamente. Se considerará aceptado por el Ejecutivo, todo proyecto no devuelto con observaciones dentro de los 10 días hábiles siguientes. Transcurrido este término, si el Congreso hubiere concluido o suspendido sus sesiones, lo remitirá a más tardar el décimo día en que de nuevo estuviere reunido (artículo 38 de la Constitución Local).

"• Si el Congreso adoptare las reformas propuestas por el Ejecutivo en sus observaciones, lo comunicará a éste, quien promulgará la ley o decreto (artículo 39 de la Constitución local).

"• Si el Congreso no aceptare las observaciones del Ejecutivo, se dará al proyecto el trámite de difusión, y en el periodo de sesiones inmediato podrá el Congreso resolver definitivamente, comunicando su resolución al Ejecutivo, quien estará obligado a promulgar la ley o decreto en todo caso (artículo 40 de la Constitución Local).

"Con lo anterior, se puede constatar que el Ordenamiento Supremo de la entidad, señala de manera general la forma en que se formarán las leyes que regirán en el Estado; asimismo, la Ley Orgánica del Poder Legislativo señala con mayor precisión las etapas del proceso legislativo, particularmente en el título sexto denominado ‘De los proyectos y reformas, de leyes, decretos y demás resoluciones del Congreso.’

"En esa tesitura, se puede afirmar que al facultar al Poder Judicial de Yucatán, a través del Pleno del Tribunal Superior de Justicia como Tribunal Constitucional, para resolver las acciones por omisión legislativa en la que incurra el Congreso del Estado y las cuestiones de control previo respecto de la constitucionalidad de los proyectos de ley aprobados por la legislatura, y ordenar a la autoridad legislativa a que subsane la omisión o en su caso a que legisle dentro del plazo de dos periodos de sesiones, se violan las formalidades esenciales del proceso legislativo, en virtud de que se condiciona a la actividad legislativa, a que otro poder estatal resuelva los citados medios de control constitucional, por un lado, se obliga a la soberanía legislativa, so pretexto de una omisión en que incurrió al legislar, pasando por alto la etapa de iniciativa de ley y, por el otro, se condiciona la culminación del proceso legislativo.

"En efecto, con los medios de control constitucional referidos se desvirtúan las etapas de iniciativa y culminación del proceso legislativo en el Estado de Yucatán, toda vez que se encuentran supeditados a la resolución del Poder Judicial, esto es, la fase de iniciación de leyes y de su culminación, no se origina de manera natural por los legitimados para iniciar leyes o por la soberanía legislativa y, en su caso, se menoscaba la facultad del gobernador de hacer observaciones al proyecto de ley aprobado, sino que se condiciona a la determinación de otro poder, trastocando con ello las formalidades esenciales del proceso legislativo que regula la legislación de la entidad.

"Asimismo, es de explorado derecho que la facultad de crear leyes se encuentra conferida de manera exclusiva a los órganos legislativos, con la participación de los otros poderes o, en su caso, de las autoridades municipales o de los propios ciudadanos; sin embargo, esa colaboración se encuentra limitada a ciertos aspectos como a la presentación de iniciativas y tratándose de los poderes ejecutivos a la promulgación y publicación y la de veto, es decir, el Poder Legislativo tiene en todo momento el monopolio de la producción legislativa, por ende, no puede desvirtuarse el proceso de creación de leyes con la intervención contenciosa del Poder Judicial, aun cuando sea como autoridad encargada de controlar la regularidad constitucional de las normas.

"Las etapas del proceso legislativo en Yucatán, como se precisó, se encuentran bien definidas y en todas ellas se desprende que el órgano legislativo tiene la facultad exclusiva de llevar a cabo una serie de actividades para producir cuerpos normativos, es por ello, que no puede existir injerencia en la actividad legislativa, ya sea para poner en marcha la maquinaria legislativa o que una vez aprobada la ley deba ser ratificada mediante instrumentos jurídicos contenciosos y una resolución de otro poder, en donde se le ordene legislar o en su caso, de que el producto legislativo viole la Constitución Local, en todo caso se debe respetar la facultad legislativa del Congreso y si en algún momento existe contradicción entre la ley y la Norma Suprema Estatal, que sea una vez que la ley se publique, actualizándose la facultad de reprocharla mediante la acción de inconstitucionalidad Federal o Local.

"Es por ello, que al incluir modalidades para la iniciación y culminación de una ley, no se respetan las etapas del proceso legislativo, en donde el Congreso del Estado tiene plenas atribuciones para emitir leyes, por lo que resultan inconstitucionales la acción contra omisiones legislativas y las cuestiones de control previo, respecto de la constitucionalidad de los proyectos de ley.

"Por otro lado, los artículos de la Ley de Justicia Constitucional de Yucatán que se combaten, violentan los principios constitucionales de división de poderes y la facultad reglamentaria de los Ayuntamientos, por lo siguiente:

"El precepto 115, fracción II, de la Constitución Federal, dota a los Ayuntamientos de la competencia reglamentaria municipal, la cual abarca exclusivamente los aspectos fundamentales para su desarrollo, esto es, al preverse que los cuerpos edilicios tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

"Por tanto, el Constituyente Permanente buscó establecer un equilibrio competencial en el que prevaleciera la regla de que un nivel de autoridad no tiene facultades mayores o más importantes que el otro, sino un esquema en el que cada uno tenga las atribuciones que constitucionalmente le corresponden; de manera que al Estado compete sentar las bases generales a fin de que exista similitud en los aspectos fundamentales en todos sus Municipios, y a éstos corresponde dictar sus normas específicas, dentro de su jurisdicción, sin contradecir esas bases generales.

"En efecto, conforme al artículo constitucional a estudio, se delimitan el objeto y alcances que deben contener las normas estatales, con el propósito de otorgar al Municipio autonomía y de mantener uniformidad en la vida institucional municipal, por lo que se otorgó a dicho órgano de gobierno la facultad reglamentaria consistente en expedir disposiciones administrativas de observancia general; sin embargo, tal potestad deberá desarrollarla de acuerdo a las leyes que en materia municipal emitan las Legislaturas de los Estados, las que deben contener bases generales que sirvan de marco normativo a los Ayuntamientos.

"La conceptualización del Municipio como órgano de gobierno conlleva además el reconocimiento de una potestad de auto-organización, en virtud de la cual, si bien el Estado regula un cúmulo de facultades esenciales del Municipio, quedan para el Ayuntamiento potestades adicionales que le permiten definir la estructura de sus propios órganos de administración, sin contradecir aquellas normas básicas o bases generales que expida la legislatura.

"Por cuanto se refiere al fortalecimiento de la facultad reglamentaria del Municipio, es necesario recordar que desde 1983, se le había reconocido constitucionalmente una facultad reglamentaria. Su ejercicio, se supeditaba a ser un mero desarrollo de las bases normativas que establecían las Legislaturas Estatales, sin que los Municipios pudieran emitir reglamentos susceptibles de atender verdaderamente a sus respectivas particularidades, pues actuaban simplemente como reglamentos de detalle de la ley. Lo anterior trajo como consecuencia que, en la práctica, la facultad reglamentaria de los Municipios quedara disminuida, pues las Legislaturas Estatales a través de las referidas bases normativas, condicionaban totalmente su alcance y eficacia.

"A raíz de la situación descrita, el Órgano Reformador de la Constitución en 1999, decidió modificar el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 constitucional, con un doble propósito: delimitar el objeto y alcances de las leyes estatales en materia municipal y ampliar la facultad reglamentaria del Municipio en determinadas materias.

"Por otra parte, el artículo 116, primer párrafo, de la Constitución General de la República, consagra el principio de división de poderes a nivel local, cuya característica esencial radica en que no debe existir intromisión entre las facultades que tienen encomendadas cada uno de ellos, es decir, el poder de cada una de las entidades federativas debe estar dividido para su ejercicio entre tres poderes, de tal modo que ninguno pueda ejercer todo el poder estatal en su propio interés.

"La ratio constitutionem de este principio constitucional, lleva al operador jurídico a considerar que en él existen implícitamente mandatos prohibitivos dirigidos a los poderes públicos de las entidades federativas, en el sentido de que no se extralimiten en el ejercicio del poder que les ha sido conferido. Ello, porque sólo a través de la modalidad deóntica de la prohibición, la cual, como se sabe, establece deberes negativos o de no hacer, es posible limitar efectivamente el ejercicio del poder.

"Así pues, la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que son tres las prohibiciones dirigidas a los poderes públicos de las entidades federativas, a fin de que respete el principio de división de poderes, se trata de la no intromisión, la no dependencia y la no subordinación con respecto a los restantes. (Cita a pie de página la tesis P./J. 80/2004, de la Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, septiembre de 2004, página 1122, de rubro: ‘DIVISIÓN DE PODERES. PARA EVITAR LA VULNERACIÓN A ESTE PRINCIPIO EXISTEN PROHIBICIONES IMPLÍCITAS REFERIDAS A LA NO INTROMISIÓN, A LA NO DEPENDENCIA Y A LA NO SUBORDINACIÓN ENTRE LOS PODERES PÚBLICOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS).’

"A manera de regla, puede decirse que ninguno de los Poderes Públicos de los Estados de la Federación podrá realizar actos que den lugar a la intromisión, a la dependencia o a la subordinación de otro poder.

"El término intromisión proviene del latín intromissus y significa acción y efecto de entremeter o entremeterse. Se trata, pues, de la acción de inmiscuirse en una cuestión ajena. En el tema que nos ocupa, puede decirse que la intromisión es el grado más elemental de la violación al principio de división de poderes, pues para actualizarse basta con que uno de los poderes se inmiscuya o se entrometa en una cuestión que por ser propia de otro, le sea ajena.

"La intromisión empero, no implica que el poder que se entromete en los asuntos de otro, pueda incidir de manera determinante en la toma de decisiones o que genere algún tipo de sumisión o relación jerárquica. Este primer límite del principio de división de poderes es, podría decirse, tenue, pues marca la frontera entre la violación y la no violación de tal principio. Debido a ese carácter, el juzgador constitucional debe analizar cuidadosamente, en cada caso concreto, el modo en que se lleva a cabo la relación normativa entre diversos poderes u órganos, ello con el fin de no confundir la intromisión con la colaboración en la realización de ciertas funciones normativas.

"La dependencia (del latín dependçre: colgar, pender) es un estado de cosas causado indirectamente por un agente que toma la decisión de producirlo, pero que es llevado a cabo por otro agente que sólo aparentemente es el protagonista del acto. Quien está sujeto a una relación de dependencia, no realiza sus acciones de manera autónoma, sino que se ve en la necesidad de atender a la voluntad del agente dominante.

"En la materia que nos ocupa, la dependencia conforma un segundo nivel de violación del principio de división de poderes, la cual representa un grado mayor de intromisión, puesto que implica la posibilidad de que el poder dominante impida al poder dependiente que tome decisiones o actúe autónomamente. La dependencia es, sin embargo, una situación contingente, pues el poder dependiente puede verse obligado a cumplir las condiciones que el otro le imponga, pero tiene la opción de no tomar la decisión a fin de evitar la imposición. En este sentido, no necesariamente está compelido a hacer lo que el otro le imponga, puesto que existen otros cursos de acción que puede tomar distintos a la imposición.

"Por su parte, el término subordinación proviene del latín subordinatio, subordinatiônis, y significa sujeción a la orden, mando o dominio de alguien. En este contexto, se traduce en el tercer y más grave nivel de violación al principio de división de poderes. La subordinación no sólo implica que el poder subordinado no pueda tomar autónomamente sus decisiones (como en la dependencia), sino que además debe someterse a la voluntad del poder subordinante. La diferencia con la dependencia es que mientras en ésta, el poder dependiente puede optar por no tomar la decisión a fin de evitar la imposición por parte de otro poder, en la subordinación el poder subordinante no permite al subordinado ningún curso de acción distinto al que le prescribe.

"Como puede verse, estos tres conceptos (la intromisión, la dependencia y la subordinación) son en realidad grados de uno mismo. Son conceptos concéntricos porque cada uno forma parte del siguiente, sólo que con algunas características que aumentan su grado. No obstante, estos términos no son sinónimos, porque son incluyentes hacia el grado inferior y excluyentes hacia el grado superior. En otras palabras, toda subordinación (grado superior) implica dependencia (grado intermedio) y ésta, a su vez, implica intromisión (grado inferior); en cambio, la intromisión excluye a la dependencia, dado que esta última es más rica en características que la primera, y la dependencia excluye a la subordinación por la misma razón.

"Ahora bien, la facultad que le dan los artículos 113, 114, 116, 118, 119 y 128 de la Ley de Justicia Constitucional de Yucatán, al Poder Judicial, particularmente al Pleno del Tribunal Superior de Justicia de resolver la acción por omisión legislativa en que incurran el Congreso, el gobernador y los Ayuntamientos, y las cuestiones de control previo de la constitucionalidad de los proyectos de ley aprobados por la legislatura, así como establecer diversos aspectos procesales -plazo para que se legisle o se emita la normatividad, etapa en que procede la cuestión de control previo, obligación de publicación de los proyectos y la posibilidad de declararlos nulos si no se atiende ello, la abstención del gobernador de sancionar, promulgar y publicar el proyecto y la obligatoriedad de las resoluciones del Tribunal Constitucional- vulneran la facultad reglamentaria de los Ayuntamientos y el principio de división de poderes.

"Se viola la autonomía de los cuerpos colegiados municipales de emitir reglamentos y demás disposiciones generales, porque el mandato constitucional sólo prevé que los Ayuntamientos podrán, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, emitir los bandos de policía y gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal, es decir, la única condicionante constitucional para que opere la facultad reglamentaria municipal, es que previamente se emitan las leyes en materia municipal que contengan las bases generales que sirvan de marco normativo a los Ayuntamientos.

"En efecto, el mandato constitucional si bien obliga a los cuerpos edilicios a emitir las disposiciones generales con base en las leyes que en materia municipal emitan los Congresos Estatales, ello no implica que tengan la obligación de atender todas las previsiones contenidas en las leyes, esto es, sirven de parámetro normativo para que los Ayuntamientos regulen los aspectos relacionados con la organización de la administración pública municipal, con las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal, luego entonces, no se les puede obligar mediante una resolución que tome el Poder Judicial como Tribunal Constitucional a expedir cuerpos jurídicos reglamentarios y, aún más, en cierto término -seis meses-, pues la facultad incumbe única y exclusivamente a los Ayuntamientos de adecuar sus disposiciones generales, en los plazos que ellos consideren o tomando en cuenta las exigencias administrativas y sociales que las rodean.

"Por lo que hace a la violación al principio de división de poderes, se actualiza cuando se le obliga al Congreso y gobernador a emitir normas jurídicas de carácter general por la presunta omisión en que incurrió o cuando se revisa la constitucionalidad de los proyectos de ley aprobados por la autoridad legislativa antes de la promulgación y publicación de éstos.

"Lo anterior es así, habida cuenta de que existe una intromisión, dependencia y subordinación del Poder Judicial en el ámbito legislativo y reglamentario.

"Se configuran las anteriores violaciones en relación con el gobernador, porque:

"• El Poder Judicial, al resolver que se actualizó la omisión normativa, obliga al titular del Poder Ejecutivo a subsanar a corto plazo tal omisión, lo que trae consigo una intromisión en las facultades reglamentarias;

"• Se actualiza la subordinación entre el Tribunal Superior de Justicia y el gobernador, porque el primero impide al segundo que tome la decisión autónomamente de emitir normas de carácter general, y.

"• Se da la dependencia del gobernador respecto del Poder Judicial, porque la facultad reglamentaria del primero, se encuentra supeditada a la voluntad y resolución del segundo.

"En efecto, se actualizan los tres grados de violación al principio de división de poderes, porque la atribución conferida al gobernador de emitir normas de carácter general no depende de la voluntad del Ejecutivo Local, sino de la determinación que adopte el Tribunal Constitucional Estatal al resolver la acción por omisión normativa.

"Respecto de la función legislativa se configura la intromisión, dependencia y subordinación del Poder Judicial en las facultades del Congreso del Estado para emitir leyes, por un lado, porque no se le puede obligar al Poder Legislativo, mediante la determinación que adopte el Tribunal Superior de Justicia al resolver la acción por omisión legislativa, a que se legisle en determinado plazo -dos periodos ordinarios de sesiones- y, por el otro, a que del producto legislativo, previo a la promulgación y publicación, deba analizarse su constitucionalidad.

"Lo anterior, reditúa flagrantemente en la actividad legislativa, pues el Poder Judicial se coloca por encima de las facultades exclusivas del Poder Legislativo, ya que depende de las resoluciones que adopte el Tribunal Constitucional de Yucatán, para que en primer orden, se obligue a legislar o que la aprobación del proyecto de ley dependa de la constitucionalidad o inconstitucionalidad que determine otro poder, esto es, la emisión de normas generales depende de la resolución de otro poder distinto a la soberanía legislativa.

"Así, las normas que se impugnan crean un poder superior a los Poderes del Estado, pues las resoluciones que emita, son inatacables, lo que hace del Tribunal Constitucional de Yucatán, un ente que rompe con los sistemas de división de poderes y de expedir reglamentos por parte del Ejecutivo Local y los Ayuntamientos.

"Ejemplo de ello, es lo que establece el numeral 128, párrafo segundo, de la Ley de Justicia Constitucional para el Estado de Yucatán, en tanto que impone la obligación al Congreso Local de realizar las modificaciones a las normas consideradas inconstitucionales por el Poder Judicial de la entidad, en términos de la sentencia dictada por el Tribunal Constitucional de Yucatán, aspecto que claramente denota una intromisión en las atribuciones que tiene el Congreso del Estado, en cuanto a legislar.

"Aunado a lo anterior, es importante señalar que las normas impugnadas también violentan lo dispuesto por el numeral 116 de la Constitución General de la República, en el sentido de que no se pueden reunir dos o más poderes -Legislativo, Ejecutivo y Judicial- en una sola persona o corporación.

"En efecto, el numeral 118 de la Ley de Justicia Constitucional para el Estado de Yucatán, establece, por cuanto al mecanismo para las cuestiones de control previo de la constitucionalidad, la obligación para el Congreso Local de publicar en su página electrónica oficial o en la gaceta legislativa, o bien, dar a conocer a los sujetos legitimados de este medio, los dictámenes aprobados por el Pleno de los proyectos de ley, ya que de lo contrario, la norma que surja en base al proyecto será nula.

"Esta situación genera que el órgano Legislativo Local se convierta también en jurisdiccional, pues evidentemente puede decretar la nulidad de una ley que ha cubierto todas las etapas y requisitos de la ley que regula el proceso legislativo.

"Es decir, la norma en comento hace que se reúnan dos poderes en uno solo, al atribuirle al Legislativo de le entidad la posibilidad de nulificar una norma, lo que implica dotarlo de funciones de carácter jurisdiccional.

"SEGUNDO. Sobre la transgresión de los numerales 5, fracciones III y IV, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129 y 130 de la Ley de Justicia Constitucional de Yucatán, a los preceptos 16 y 133 de la Carta Magna.

"Los artículos 16 y 133 de la Constitución Federal, en la parte que interesa, señalan: (los transcribe)

"El numeral 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consagra el principio rector de que los actos de autoridad sean dictados por un órgano competente para ello, y que dicho mandato sea por escrito, en el que se funde y motive la causa legal del procedimiento, entendido el primero, como la cita precisa de los preceptos aplicables al caso concreto y, por el segundo, la expresión de las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables al caso de que se trate.

"La garantía genérica de legalidad consagrada en este precepto contiene un mandato para todas las autoridades, esto es, para las de cualquier orden y nivel de gobierno, incluyendo, naturalmente, al Poder Legislativo.

"Lo anterior significa que los actos legislativos también están sujetos al mandamiento constitucional de referencia; pues de lo contrario vulnerarán el principio consagrado precisamente en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo que se corrobora con la tesis emitida por ese Máximo Tribunal de la Nación, misma que señala:

"‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA.’ (la transcribe).

"Como se observa, dada la naturaleza del acto legislativo, su fundamentación y su motivación se realiza de una manera sui géneris, respecto de la generalidad de los actos de autoridad. En este sentido, el criterio siguiente, más reciente, así lo reitera:

"‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA.’ (la transcribe).

"De las tesis transcritas, se desprende que, por lo que hace a la fundamentación, ésta se satisface cuando el órgano legislativo actúa dentro de los límites que la Constitución Federal le confiere, esto es, que el ámbito espacial, material y personal de validez de las normas que se emiten corresponda a la esfera de atribuciones del Poder Legislativo de que se trate, de acuerdo con la Ley Fundamental; el requisito de motivación se colma cuando la ley emitida alude a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas, sin que ello implique que cada precepto del ordenamiento legal deba contar con una motivación específica y puntual.

"Sobre la base de los razonamientos esgrimidos, es evidente que el Congreso del Estado de Yucatán, al prever en diversos artículos hipótesis que son contrarias al mandato constitucional, precisados en los puntos anteriores, se extralimita en sus funciones, contraviniendo con ello, lo dispuesto por el ordinal 16 de la Carta Magna.

"De igual manera, se transgrede el artículo 133 de la Carta Magna, el cual consagra el principio de supremacía constitucional, imponiendo la existencia de un orden jurídico en el que se sitúan las normas legales, de la siguiente forma:

"• Constitución de los Estados Unidos Mexicanos.

"• Tratados Internacionales. Respecto a dicho punto la Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronunció en el sentido de que los instrumentos internacionales antes citados se ubican por debajo de la Constitución Federal y por encima de las leyes generales.

"• Leyes federales y leyes locales.

"Bajo este contexto, las normas impugnadas al prever diversas disposiciones contrarias al Texto Constitucional, rompen con la jerarquía del orden jurídico, al pretender ubicarse por encima de la misma Carta Magna.

"Ciertamente, con la emisión y promulgación de las normas generales impugnadas, las demandadas atentan contra los principios consagrados en los artículos 16 y 133 de la Carta Magna relativos, respectivamente, a que los actos de autoridad sean dictados por un órgano competente para ello y el de supremacía constitucional, en razón de que no obstante carecer de facultades para ello, el Congreso de Yucatán otorga al Poder Judicial Estatal, facultades y atribuciones que constitucionalmente le están vedados a dicho poder.

"Esto es, atendiendo el diverso axioma de legalidad, los actos legislativos deben entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos se satisfacen cuando el legislador actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confieren (fundamentación), es decir, si en el caso que nos ocupa, ni la Constitución Federal, ni la local dan atribución alguna a la autoridad emisora de las normas impugnadas para arrogar al Poder Judicial Local de facultades para resolver sobre la actualización de omisiones normativas, así como de cuestiones de control previo de constitucionalidad; es inconcuso que en la especie, se violenta el principio de legalidad consagrado en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y por ende, el diverso 133 de la propia Carta Magna, en razón de que las normas impugnadas, al establecer un orden distinto al constitucionalmente establecido, se apartan del principio rector de supremacía constitucional."

4. CUARTO. Mediante proveído de primero de abril de dos mil once, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad 11/2011 y turnar el asunto al Ministro L.M.A.M., para instruir el procedimiento.

5. Por auto de cuatro de abril de dos mil once, el Ministro instructor admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad y ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Yucatán, para que rindan su respectivo informe.

6. QUINTO. Al rendir su informe, el Congreso del Estado de Yucatán adujo, en síntesis:

7. Es cierto que aprobó la Ley de Justicia Constitucional para el Estado de Yucatán, que contiene los artículos que el quejoso reclama como inconstitucionales, la cual fue publicada en el Diario Oficial de esa entidad de primero de marzo de dos mil once.

8. El procedimiento legislativo relativo, se apegó a los ordenamientos legales internos que norman los pasos a seguir para la creación o reformas de las leyes, acuerdos y decretos, y a los principios rectores del derecho parlamentario de igualdad, legalidad, transparencia y acceso a la información, y derecho de discusión de todos los diputados, en virtud de lo cual, los artículos tildados de inconstitucionales no quebrantan las garantías de seguridad jurídica y legalidad, ni se vulnera ninguna esfera competencial, ya que para su aprobación se observaron las formalidades esenciales del procedimiento legislativo local, previstas en la Constitución del Estado de Yucatán y en las leyes respectivas de la entidad.

9. Los procedimientos de acción contra la omisión legislativa o normativa y la cuestión de control previo de la constitucionalidad, establecidos en los artículos tildados de inconstitucionales, no rebasan los parámetros de los artículos 14, 115 y 116 de la Constitución Federal, no violan el proceso legislativo estatal, no violan la autonomía reglamentaria municipal y mucho menos quebrantan la división de poderes en el Estado de Yucatán.

10. La acción por omisión legislativa es un procedimiento que se podrá seguir por la falta de expedición de normas jurídicas de carácter general a que estén obligados los Poderes del Estado o los Municipios, en términos de la Constitución Política del Estado y de las leyes, y afecte el eficaz cumplimiento de la Constitución Local, ya que todo legislador racional no puede permitir que existan vacíos legales que pongan en riesgo la preservación del estado constitucional de derecho, aun y cuando sea el mismo legislador quien por una omisión lo transgreda; respecto de las cuestiones del control previo de constitucionalidad, constituye un verdadero acierto jurídico, ya que permitirá que los proyectos de ley aprobados por el Pleno del Congreso del Estado que adolezcan de algún vicio de constitucionalidad no adquieran vigencia jurídica, lo que sólo procederá cuando se interponga la acción correspondiente y no siempre, como pretende hacer creer el promovente.

11. Al no estar establecido en la Constitución Federal un procedimiento exacto del proceso legislativo que los Estados de la Unión deban de implementar, están plenamente facultados para establecer el procedimiento correspondiente, máxime si trae consigo que el producto que se arroje no sea contrario a la Constitución del Estado, o que tenga por objeto dar pleno cumplimiento a los mandatos de la Constitución Local.

12. La articulación de los pasos que han de utilizarse a efecto de obtener un producto legislativo no es caprichosa ni casual, pues la elaboración de normas generales requiere de la intervención de varios órganos del Estado, a los que se les asignan competencias distintas con el fin de asegurar leyes con un mayor consenso público, y en el caso se pretende que el producto normativo no contravenga la Constitución Estatal en el caso del control previo y que las disposiciones de la Constitución que deriven en un hacer normativo se cumplan a cabalidad por medio de la omisión legislativa, por lo que dichas figuras serán única y exclusivamente para vigilar que los actos de un poder o autoridad municipal se sujeten al principio de supremacía constitucional, y nunca para inmiscuirse en las esferas de competencia de los otros poderes ni en la autonomía municipal, además que sólo serán competentes cuando se presente el recurso correspondiente y nunca de oficio.

13. No se vulneran las facultades reglamentarias que el artículo 115 de la Constitución Federal otorga a los Municipios, pues es facultad exclusiva de los Estados emitir las bases para que aquéllos expidan los bandos de policía, acuerdos, reglamentos y disposiciones generales para las que están facultados.

14. En el caso de la omisión legislativa no se trata de que el legislador cometa una infracción constitucional con su silencio o inactividad, sino cuando éstos originan una situación jurídica contraria a la Constitución. No tiene por objeto la inactividad en sí, sino las consecuencias jurídicas que de ella se derivan.

15. La labor del Juez de constitucionalidad, en el caso de las omisiones legislativas, no es castigar al órgano que deja de hacer algo esperado, o probable, sino tratar de dotar de plena eficacia a la norma constitucional que no la tiene, puesto que, como órgano constituido y como defensor de la Constitución, su labor consiste esencialmente en luchar por la plena aplicación de las normas constitucionales.

16. El estudio y el análisis no deben ser actividad sólo del órgano legislativo o del ejecutivo sino también del judicial, pues aunque éste no puede modificar los textos normativos, sí puede, mediante su labor de interpretación, modificar su sentido, de forma tal que, en aras del principio de supremacía constitucional y de su función como guardián de derechos individuales y de la Constitución, toda pueda, paso a paso, hacer de la nuestra una Constitución normativa.

17. Diversos Estados de la República Mexicana han venido construyendo sus sistemas de control constitucional locales para efectos de salvaguardar y tutelar sus máximos ordenamientos constitucionales, que han servido de modelo al Estado de Yucatán, lo que demuestra que en la actualidad los órganos jurisdiccionales locales cuentan con mayores facultades de control constitucional que la propia Suprema Corte a nivel federal.

18. En el ensayo denominado: "LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIÓN LEGISLATIVA EN LA CONSTITUCIÓN MEXICANA. UN AVANCE EN EL ACCESO A LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL.", ganador del segundo lugar en el Concurso Nacional de Ensayo Jurídico (categoría posgrado) convocado por la Suprema Corte en el año dos mil ocho, se ha dejado claro que dicho medio de control constitucional local no es inconstitucional, lo que confirmaron los convocantes.

19. La inconstitucionalidad por omisión legislativa tiene su origen en el hecho de que no todas las normas constitucionales pueden aplicarse directamente, sino que muchas de ellas tienen eficacia diferida, al requerir posterior detalle para su debida aplicación.

20. En nuestro país son varias las entidades federativas que han optado por legislar sobre medios de control constitucional, con diferentes variantes, tratamientos que contemplan la figura de la inconstitucionalidad por omisión legislativa.

21. En diversas acciones de inconstitucionalidad, la Suprema Corte ha declarado la invalidez de normas por omisiones legislativas parciales. Es necesario incluir a la acción de inconstitucionalidad por omisión legislativa total en nuestra normatividad constitucional, para evitar que se ocasione inseguridad jurídica por vacío legal.

22. La omisión legislativa constituye por sí misma una violación constitucional. Se trata de una conducta omisiva que impide que puedan efectivizarse los preceptos constitucionales, y por tanto, altera el orden jurídico. Por ello, una forma de preservar el orden jurídico y la supremacía constitucional es a través del medio de control constitucional relativo a la acción por omisión legislativa.

23. Respecto del control previo, en la ponencia que presentó el doctor H.V.M., en el foro de consulta convocado por el Congreso del Estado de Yucatán, en el proceso de dictaminación de las reformas a la Constitución impugnada, se señaló que esta figura jurídica no quebranta la división de poderes, no permite que se invadan las esferas de competencia entre los Poderes del Estado y mucho menos, vulnera la autonomía municipal en materia reglamentaria.

24. La omisión legislativa ya se encuentra contemplada en diversos Estados de la República y no vulnera el proceso legislativo, y respecto del control previo en Yucatán, será sobre textos definitivos de proyectos de ley aprobados por el Pleno del Congreso del Estado, y hasta antes de su promulgación y publicación, que sin ser vigente ya tenga la estructura que le permita válidamente incursionar en la vida jurídica, orbitando así la posibilidad de no someter al conocimiento del Tribunal Constitucional Local meros proyectos o borradores.

25. SEXTO. La gobernadora del Estado de Yucatán, así como el Consejero Jurídico del Poder Ejecutivo del Gobierno del Estado, al rendir el informe correspondiente a dicho Poder, en síntesis, manifestaron:

26. Es cierto el acto impugnado que se le atribuye como titular del Poder Ejecutivo del Estado de Yucatán, en lo que se refiere a que sancionó y ordenó la publicación en el Diario Oficial del Gobierno del Estado de Yucatán, el uno de marzo de dos mil once, del Decreto 389 expedido por el Congreso del Estado de Yucatán, que contiene la Ley de Justicia Constitucional para el Estado de Yucatán, ajustándose su actuación a las disposiciones legales aplicables, al no tener observaciones sobre dicho decreto, pues en su expedición se cumplieron los requisitos formales del procedimiento legislativo y no era contrario a la Constitución Federal, procediendo a sancionarlo y publicarlo, previo refrendo del secretario general de Gobierno, por lo que su actuación fue legal, puesto que constitucional y legalmente está obligada a promulgar las leyes, decretos y acuerdos que le sean enviados por la Legislatura del Estado para su validez, aunado a que es obligación de los titulares del Poder Ejecutivo de los Estados la promulgación de una ley, en tanto que con ese acto, se culmine el procedimiento legislativo.

27. Contrario a lo manifestado por el promovente, el contenido de los dispositivos impugnados no sobrepasan los principios instituidos en la Constitución Federal, ni violan el proceso legislativo estatal, ni la autonomía reglamentaria municipal y mucho menos, quebrantan la división de poderes en el Estado de Yucatán, ya que se mantienen los principios jurídicos fundamentales que sustentan la vida democrática del Estado, destacando su gobierno republicano, representativo y popular, en donde impera la división de poderes y un respeto absoluto a la autonomía de los Municipios que lo integran.

28. No se violan las formalidades esenciales del procedimiento legislativo al facultar al Poder Judicial de Yucatán a través del Pleno del Tribunal Superior de Justicia, como Tribunal Constitucional, para resolver las acciones por omisión legislativa en la que incurran el Congreso del Estado y las cuestiones de control previo respecto de la constitucionalidad de los proyectos de ley aprobados por la Legislatura, toda vez que la omisión legislativa implica un no hacer por parte del órgano legislativo, del gobernador o de los Ayuntamientos, según sea el caso, cuando tienen la obligación expresa o implícita de emitir una o un conjunto de normas que regulen algún punto del texto constitucional, y es precisamente esa inactividad la que trae como consecuencia que se transgreda la Constitución.

29. La acción por omisión legislativa es un procedimiento que se puede seguir por la falta de expedición de normas jurídicas de carácter general a que estén obligados los poderes del Estado o los Municipios, en términos de la Constitución Política del Estado y de las leyes, y afecte el eficaz cumplimiento de la Constitución Local, ya que todo legislador racional no puede permitir que existan vacíos legales que pongan en riesgo la preservación del Estado constitucional de derecho, aun y cuando sea el mismo legislador quien por una omisión lo transgreda.

30. Cuando ante la omisión legislativa un precepto constitucional no cobra plena eficacia y de ello conoce el juzgador de constitucionalidad, corresponde a éste mediante su labor de interpretación intentar en lo posible, sin violentar el principio de división de poderes pero en aras de los de colaboración y supremacía constitucional, hacer eficaz el precepto constitucional en examen. Así, la labor del Juez de constitucionalidad en el caso de las omisiones legislativas no es castigar al órgano que deja de hacer algo esperado, probable, sino tratar de dotar de plena eficacia a la norma constitucional que no la tiene, puesto que, como órgano constituido y como defensor de la Constitución, su labor consiste esencialmente en luchar por la plena aplicación de las normas constitucionales.

31. El estudio y el análisis no deben ser actividad sólo del órgano Legislativo o del Ejecutivo, sino también del Judicial, pues aunque éste no puede modificar los textos normativos, sí puede mediante su labor de interpretación, modificar su sentido, de forma tal que, en aras del principio de supremacía constitucional y de su función como guardián de derechos individuales y de la Constitución, pueda, paso a paso, hacer de la nuestra una Constitución normativa, por lo que al incluir tal medio de control se logra que el Tribunal Constitucional cumpla el papel de controlar y supervisar la inactividad del legislador, según sea el caso, así como los efectos que ésta produce, con lo que se logra la plena regularidad de las disposiciones constitucionales de la entidad.

32. El numeral tildado de inconstitucional, también prevé la omisión imputable al gobernador del Estado o a los Ayuntamientos, que consiste en la falta de diligencia o expedición de los ordenamientos jurídicos de carácter general, que sin duda alguna están constreñidos a emitir de conformidad a la Constitución Local, pues al dejar de desarrollar otros dispositivos constitucionales va en detrimento o en perjuicio del interés general, ya que impiden que los preceptos constitucionales sean eficaces.

33. Por lo que respecta al control previo, mediante este sistema el Tribunal Constitucional concreta la revisión del contenido de un proyecto de precepto legal o de reforma constitucional para determinar su conformidad con lo valores, principios y reglas establecidas en la Constitución Local, antes de integrarse al ordenamiento jurídico, con lo que se analiza que el contenido de las disposiciones próximas a entrar en vigor no contengan elementos que sean contrarios a la Constitución Local o puedan llegar por ejemplo a vulnerar el texto esencial de un derecho fundamental, y la revisión de una iniciativa no corresponde exclusivamente al Poder Legislativo, sino que intervendrá a petición de los sujetos legitimados el Poder Judicial del Estado, quien a fin de cuentas tendrá a posteriori que aplicar las disposiciones que sean aprobadas por el Congreso del Estado. Dicho procedimiento no vulnera el artículo 14 de la Constitución Federal, en virtud de que no es oficioso, sino a petición de parte legitimada, para promoverlo, por lo que si no se hace valer por los sujetos legitimados para tal efecto, las principales etapas del procedimiento legislativo siguen siendo las mismas.

34. La cuestión de control previo de la constitucionalidad no viola el proceso legislativo establecido en la Constitución Federal, pues ésta, en su artículo 72, sólo establece un procedimiento legislativo aplicable al Congreso de la Unión y sus dos Cámaras, sin que el Constituyente Federal haya establecido ni pretendido establecer los detalles del proceso legislativo propio de las entidades federativas, sino que lo remitió a las Constituciones Estatales. El proceso legislativo en el ámbito local, en virtud de los artículos 39 y 41 de la Constitución General de la República, es una facultad que corresponde única y exclusivamente a los Estados, quienes son libres y soberanos en todo cuanto concierne a su régimen interior.

35. Además, el Poder Judicial no participa en el proceso legislativo, sino que revisa la constitucionalidad local de las normas generales que emitan los entes de producción normativa local, cuando alguna de las partes, de manera voluntaria, así se lo solicite al Tribunal Constitucional del Estado; aun cuando se pudiera considerar que el control previo de constitucionalidad local sea una forma de participación en el procedimiento legislativo, no existe impedimento constitucional para que el Poder Judicial pudiera tener incidencia en dicho procedimiento, pues la propia Suprema Corte ha sostenido en diversas ejecutorias, que la división de Poderes no es un principio rígido, que impida que los demás poderes puedan realizar actos que material o formalmente pertenezcan a otros; y es en la Constitución Local, en donde se establecen en forma general las etapas y pasos del proceso legislativo estatal, por lo que resulta un contrasentido jurídico establecer que la figura del control previo de constitucionalidad violenta el proceso legislativo y por ende la Constitución Federal.

36. Con los medios de control constitucional impugnados cobra vida el sistema de frenos y contrapesos que busca que todos los poderes se controlen recíprocamente para que ninguno tenga un poder preponderante respecto de los otros, con lo que lejos de contravenirse la Constitución Federal con la cuestión previa de constitucionalidad local, se asegura el cumplimiento del sistema de división de poderes en ella establecido.

37. Las acciones contra la omisión legislativa y el control previo de la constitucionalidad, sí cumplen el principio de la división funcional de competencias, toda vez que la Constitución Federal permite la coordinación entre niveles de gobierno, dando facultades concurrentes y de coordinación entre niveles de gobierno.

38. La parte actora no ha efectuado la determinación del encuadramiento competencial, es decir, en qué materia de competencia se encuentra la norma impugnada, la ubicación del ámbito local, estatal o municipal y la regularidad o estudio de cómo se violenta la competencia, a efecto de acreditar y demostrar si existe o no la transgresión a las atribuciones y competencias de los Ayuntamientos.

39. De los artículos 40, 41 y 124 de la Constitución Federal, deriva que los Estados en su régimen interior y conforme a las facultades con que cuentan sus funcionarios podrán actuar en lo que les compete, para lo cual, cada entidad cuenta con su Constitución Política Estatal y demás legislación secundaria que prevé y reglamenta en todo lo concerniente a este régimen interno, reservado en su favor por la Constitución Federal.

40. Los dispositivos impugnados no violentan o invaden la esfera municipal, lo cual se demuestra con los fines, objetivos y atribuciones que tiene el Tribunal Constitucional para conocer de las acciones contra la omisión legislativa, procedimiento constitucional que tiene por objeto restaurar la regularidad constitucional violentada cuando el Congreso del Estado, el gobernador del Estado o los Ayuntamientos no expidan alguna disposición de carácter general a que estén obligados por mandato expreso de la Constitución Local o de las leyes, siempre que en este último caso la omisión afecte el debido cumplimiento de la Constitución Estatal o impida su eficacia, ya que todo legislador racional no puede permitir que existan vacíos legales que pongan en riesgo la preservación del Estado constitucional de derecho, aun y cuando sea el mismo legislador, quien por una omisión lo transgreda; y la cuestión del control previo de constitucionalidad es un procedimiento constitucional que tiene por objeto evitar la violación de la Constitución Local, a fin de que no se incorporen al orden jurídico estatal leyes que no se ajusten al mandato constitucional, mediante el enjuiciamiento de los proyectos de ley aprobados por el Pleno del Congreso del Estado.

41. Las facultades otorgadas al Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Yucatán, no vulneran ni restringen la libertad y autonomía municipal, ya que no afectan de ninguna manera su libertad política, facultad reglamentaria, administrativa, económica y de gobierno.

42. La Ley de Justicia Constitucional para el Estado de Yucatán, acorde con sus objetivos y atribuciones, no invade la competencia o soberanía de los Municipios, dado que el Tribunal Constitucional no cuenta con facultades que fijen oficiosamente su intervención en los medios de constitucionalidad local impugnados, sino que tan sólo intervendrá previa solicitud de parte interesada y legitimada.

43. Tampoco se actualiza la violación al principio de división de poderes, pues el Tribunal Constitucional conocerá sólo en los casos en que tratándose de leyes que tengan como objetivo primordial el cumplimiento de la Constitución Local, y el Poder Legislativo, el gobernador del Estado o los Ayuntamientos no cumplan con realizar su función dictaminadora, entonces los sujetos legitimados solicitarán la intervención del Órgano Constitucional para que conozca del asunto, y las bases que establecerá el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado no constituirán normas de carácter general, ya que serán válidas temporal y únicamente para las autoridades, es decir, hasta en tanto no se expida la legislación, por lo que la función legislativa propia del Congreso del Estado, así como las normativas del gobernador y los Ayuntamientos, en ningún momento se ven sustituidas por el Poder Judicial.

44. Si bien la división de poderes no es de tal manera tajante que un poder no tenga ninguna relación con el otro, o bien, no pueda en determinado momento, inclusive, desarrollar las funciones correspondientes a otro, lo cierto es, que tal principio debe acatarse acorde con lo establecido, de manera específica, en el orden constitucional; pero la hipótesis que contempla el precepto cuya validez se reclama no quebranta en forma alguna la división de Poderes, ya que se trata de una excepción que se presentará en situaciones extraordinarias, es decir, sólo en los casos de ausencia de normas jurídicas de carácter general que tengan como objetivo primordial el debido cumplimiento o eficacia de la Constitución Política del Estado de Yucatán, atribuibles a una omisión legislativa o normativa del Poder Legislativo, del gobernador o de los Ayuntamientos, siempre que tal omisión sea reclamada por las partes legitimadas por el Código Supremo del Estado y de conformidad a lo dispuesto por la Ley de Justicia Constitucional para el Estado de Yucatán.

45. Actualmente, el desarrollo del constitucionalismo local y los Tribunales Superiores de Justicia del País está mejorando las condiciones jurisdiccionales y las vías de tutela de los derechos de sus gobernados.

46. Para que uno de los Poderes de la Unión realice funciones que originalmente le competen a otro, es imperativo seguir los lineamientos previstos en el Pacto Federal y, si bien, la Suprema Corte al analizar determinados asuntos de control constitucional, pareciera que se coloca por encima de los otros Poderes Federales al sujetarlos al orden constitucional, lo que realmente hace es convertirse en el garante del respeto a los otros Poderes, pero con la alta responsabilidad de velar que ninguno de ellos violente con su actuar preceptos constitucionales; además de que en su actuar garante nunca se encuentra por encima de la propia Constitución Federal.

47. Si bien el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Yucatán erigido en el Tribunal Constitucional puede conocer y analizar los medios de control constitucional como las acciones contra la omisión legislativa y cuestión de control previo de la constitucionalidad, con ello no se coloca por encima de los otros dos poderes sino que ejerce una función de garante de la Constitución Local, al sujetarlos al orden constitucional, sin que nunca se pueda colocar por encima de la propia Constitución Política del Estado de Yucatán y mucho menos de la Constitución Federal.

48. A partir del nacimiento y desarrollo de la corriente denominada "derecho constitucional local", la Suprema Corte ha establecido novedosos criterios respecto de la delimitación y alcances de la estructura del Estado Federal Mexicano.

49. El Poder Judicial Local no incide en las facultades del Poder Legislativo, el gobernador del Estado o los Ayuntamientos sino que contribuye a la existencia de una colaboración entre las funciones que realizan los Poderes Públicos del Estado, sin que esto sea inconstitucional, sino acorde con el principio de equilibrio de poderes y resultado de una prudente combinación de funciones, con lo que se logra un mejor sistema de gobierno; aunado a que dicho poder al conocer de los medios de control constitucional local que se tildan de inconstitucionales, desempeña funciones especiales colocándose por encima de los otros poderes, a los cuales juzgará y limitará en salvaguarda de la Ley Suprema Local.

50. Los medios de control constitucional que se analizan se establecieron en atención a la cambiante y dinámica realidad social, política y económica del Estado de Yucatán, sin que alteren, supriman o conculquen en modo alguno los postulados básicos que estatuye la Constitución Federal.

51. Aunado a lo anterior, la interpretación de leyes y decretos no es facultad exclusiva del Poder Judicial Estatal, pues de conformidad con el artículo 30, fracción V, de la Constitución Política del Estado de Yucatán, el Congreso de la Entidad cuenta con esta atribución, por lo que la interpretación de leyes previstas en los preceptos constitucionales constituye una facultad formal y materialmente legislativa, por virtud de que el órgano facultado para hacerlo es el Poder Legislativo del Estado de Yucatán.

52. El control previo logrará la depuración a priori, evitando que la ley inconstitucional entre en vigor y devenga en obligatoria y aplicable.

53. Los antecedentes legislativos de la reforma a la fracción III del artículo 116 constitucional, se advierte que su espíritu fue el respeto pleno a la autonomía y soberanía local, lo que también se ve reflejado en la fracción V, del propio artículo 116 constitucional, que establece la posibilidad de que las constituciones y leyes de los Estados puedan instituir tribunales de lo contencioso-administrativo, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal y los particulares, estableciendo de las normas para su organización, funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones. Por tanto, las normas impugnadas por esta vía respetan los lineamientos establecidos en el artículo 116 constitucional.

54. Es preciso reflexionar, que si con una interpretación clásica y antiprogresista respecto de la cuestión de control previo se estarían favoreciendo las violaciones al propio Texto Supremo, al eliminar este medio eficaz para favorecer el debido cumplimiento y la eficacia de la Constitución Política del Estado de Yucatán.

55. El procedimiento realizado por el Poder Legislativo Local fue apegado a lo establecido por los ordenamientos legales internos que norman los pasos a seguir para la creación de leyes, acuerdos y decretos, y se ciñó a los principios rectores del derecho parlamentario de igualdad, legalidad, transparencia y acceso a la información, y derecho de discusión de todos los diputados, observándose las formalidades del procedimiento y satisfaciéndose los requisitos de fundamentación y motivación.

56. Los dos planteamientos finales esbozados por el actor devienen deficientes e inoperantes, toda vez que no expresa concepto alguno que tilde en forma concreta la invalidez de una norma de carácter general y la jerarquización de la supremacía constitucional que sostiene va en contra del criterio que últimamente ha sostenido el Pleno de la Suprema Corte, al referirse a los tratados internacionales y el principio de legalidad de la norma impugnada está debidamente justificada.

57. SÉPTIMO. Recibidos los informes de las autoridades, formulados los alegatos de las partes, y encontrándose instruido el procedimiento, se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

58. PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea la posible contradicción entre el artículo 5, fracciones III y IV, así como 99 a 130 de la Ley de Justicia Constitucional para el Estado de Yucatán, y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

59. SEGUNDO. Legitimación del promovente.

60. El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señala la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

"...

"c) El procurador general de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano; ..."

61. Dicho numeral faculta al procurador general de la República para ejercitar la acción de inconstitucionalidad en contra de leyes estatales, entre otras; y en el caso promueve con ese carácter A.C.C., lo que acredita con la copia certificada de su nombramiento por parte del presidente de la República (foja cuarenta y dos de autos).

62. Por tanto, el citado procurador está legitimado en términos de artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Federal, para impugnar en esta vía el artículo 5, fracciones III y IV, así como 99 a 130 de la Ley de Justicia Constitucional para el Estado de Yucatán. Sirve de apoyo la siguiente jurisprudencia:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA TIENE LEGITIMACIÓN PARA IMPUGNAR MEDIANTE ELLA, LEYES FEDERALES, LOCALES O DEL DISTRITO FEDERAL, ASÍ COMO TRATADOS INTERNACIONALES. El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos faculta al procurador general de la República para impugnar, mediante el ejercicio de las acciones de inconstitucionalidad, leyes de carácter federal, estatal o del Distrito Federal, así como tratados internacionales, sin que sea indispensable al efecto la existencia de agravio alguno, en virtud de que dicho medio de control constitucional se promueve con el interés general de preservar, de modo directo y único, la supremacía constitucional, a fin de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma. En otras palabras, no es necesario que el procurador general de la República resulte agraviado o beneficiado con la norma en contra de la cual enderece la acción de inconstitucionalidad ni que esté vinculado con la resolución que llegue a dictarse, pues será suficiente su interés general, abstracto e impersonal de que se respete la supremacía de la Carta Magna." (P./J. 98/2001. N.. registro IUS: 188899, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIV, septiembre de dos mil uno, página 823)

63. TERCERO. Oportunidad.

64. El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone:

"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente ..."

65. En el caso que nos ocupa, las normas impugnadas se publicaron en la Diario Oficial del Estado de Yucatán de primero de marzo de dos mil once, por lo que el plazo legal de treinta días naturales transcurrió del dos al treinta y uno del mismo mes y año. La demanda se interpuso el día del vencimiento del plazo, por lo que su presentación es oportuna.

66. CUARTO. Estudio de fondo.

67. Al no existir alguna causal de improcedencia que se advierta de oficio, se procede al estudio de fondo del asunto.

68. A) Acción contra la omisión legislativa o normativa. Ver votación 1

69. Procede, en primer lugar, analizar la constitucionalidad de los artículos 5, fracción III, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112 y 113 de la Ley de Justicia Constitucional para el Estado de Yucatán, relativos al medio de control constitucional local denominado: "acción contra la omisión legislativa o normativa".

70. Las normas citadas establecen lo siguiente:

"Artículo 5. Para los efectos de esta ley, los mecanismos de la competencia del Tribunal Constitucional son los siguientes: ...

III. Acción contra la omisión legislativa o normativa, y ..."

"Capítulo III

"La acción contra la omisión legislativa o normativa

"Objeto

"Artículo 99. La acción contra la omisión legislativa o normativa es un procedimiento constitucional que tiene por objeto restaurar la regularidad constitucional violentada cuando el Congreso del Estado, el gobernador del Estado o los Ayuntamientos no expidan alguna disposición de carácter general a que estén obligados por mandato expreso de la Constitución Local o de las leyes, siempre que en este último caso la omisión afecte el debido cumplimiento de la Constitución Local o impida la eficacia de la misma."

"Partes

"Artículo 100. Tendrán el carácter de partes en la acción contra la omisión legislativa o normativa:

"l. Como requirente: el Congreso del Estado, el gobernador del Estado, los titulares de los organismos públicos autónomos, el o los Ayuntamientos o las personas físicas o morales residentes en el Estado;

"II. Como requerido: el Congreso del Estado, el gobernador del Estado y el o los Ayuntamientos que hubieren omitido expedir la norma general objeto de la acción, y

"III. El fiscal general del Estado, en representación de los intereses de la sociedad."

"Plazo para la promoción

"Artículo 101. Se podrá promover la acción contra la omisión legislativa o normativa en el plazo de treinta días siguientes a que haya vencido el plazo otorgado por la Constitución Local o por las leyes que se encuentren en el supuesto del artículo 99, para expedir alguna disposición de carácter general.

"En caso de que la Constitución Local o las leyes no establezcan plazo alguno para la expedición de la disposición general, la acción puede ser promovida en cualquier tiempo.

"La acción contra la omisión legislativa o normativa procederá con independencia de que los órganos responsables de la expedición de las disposiciones de carácter general se encuentren en periodo ordinario de sesiones o en receso por cualquier motivo."

"Contenido del requerimiento

"Artículo 102. El escrito de requerimiento en el que se promueva la acción contra la omisión legislativa o normativa deberá señalar:

"I. El poder, órgano o las personas que ejercitan la acción y su domicilio;

"II. El poder u órgano responsable de expedir la disposición de carácter general omitida y su domicilio;

"III. La norma general cuya expedición se reclama y el precepto constitucional o legal que dispuso su expedición;

"IV. Los preceptos constitucionales que se estimen violados;

"V. Cuando la acción se enderece por la falta de expedición de una disposición general que provenga de mandato expreso de las leyes, se deberá señalar los motivos por los cuales se estima que la falta de expedición de la misma afecta el debido cumplimiento de la Constitución Local o impide su eficacia, y

"VI. La firma del promovente.

"Con la demanda deberán exhibirse las copias necesarias para correr traslado a las partes."

"Requisitos para las personas físicas o morales.

"Artículo 103. Cuando la acción contra la omisión legislativa o normativa se promueva por persona física, ésta deberá acreditar que tiene su residencia permanente en el territorio del Estado, conforme a lo dispuesto en Código Civil del Estado de Yucatán.

"Para promover este mecanismo, las personas morales acreditarán que su domicilio social se encuentra establecido en el territorio del Estado, cuando menos con una antigüedad de un año previo a la fecha de la presentación del requerimiento."

"Causas de improcedencia y sobreseimiento

"Artículo 104. En la acción contra la omisión legislativa o normativa el Magistrado instructor podrá aplicar las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en esta ley, en lo que resulten aplicables de acuerdo a la naturaleza y tramitación del mecanismo.

"En todo caso será improcedente la acción contra la omisión legislativa o normativa cuando el poder u órgano responsable de emitir la disposición de carácter general la haya expedido y sólo se encuentre pendiente su sanción, promulgación y publicación. Tampoco será procedente dicho mecanismo cuando el Congreso del Estado haya aprobado un proyecto de ley y éste se encuentre sujeto a una cuestión de control previo de constitucionalidad.

"Cuando previamente a que se dicte sentencia definitiva en el asunto planteado, el Congreso, el gobernador o los Ayuntamientos expidan la disposición general cuya omisión se reclamó, se dictará el sobreseimiento de la cuestión."

"Admisión del requerimiento

"Artículo 105. Al admitir el requerimiento, el Magistrado instructor en el mismo auto dará vista a las autoridades que hubieren omitido expedir la disposición general que se reclama, para que dentro del plazo de quince días rindan un informe que indique que ha sido expedida la norma omitida, o bien, exponga las razones y fundamentos por los cuales considere que la falta de expedición de tal disposición general no afecta el debido cumplimiento de la Constitución Local, ni impide su eficacia. En el mismo auto se hará saber de dicho requerimiento al tercero o terceros interesados que pudieran resultar afectados por la sentencia que llegara a dictarse."

"Intervención del F. General del Estado

"Artículo 106. Salvo en los casos en que el F. General del Estado hubiere ejercitado la acción, el Magistrado instructor le dará vista con el escrito y con los informes a que se refiere el artículo anterior, a efecto de que hasta antes de la citación para sentencia, formule el pedimento que corresponda."

"Alegatos

"Artículo 107. Después de presentados los informes o habiendo transcurrido el plazo para ello, el Magistrado instructor pondrá los autos a la vista de las partes a fin de que dentro del plazo de cinco días formulen alegatos."

"Elementos para mejor proveer

"Artículo 108. Hasta antes de dictar sentencia, el Magistrado instructor podrá solicitar a las partes o a quienes estime conveniente, todos aquellos elementos que a su juicio resulten necesarios para la mejor resolución del asunto.

"Cuando la acción contra la omisión legislativa o normativa se promueva por la falta de expedición de una norma de carácter administrativa o laboral burocrática cuya ausencia podría afectar el debido cumplimiento de la Constitución Local o impedir su eficacia, el Magistrado instructor podrá solicitar opinión al Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa o Tribunal de los Trabajadores al Servicio del Estado y de los Municipios del Poder Judicial del Estado, según corresponda."

"Acumulación

"Artículo 109. El presidente del Tribunal Constitucional, de oficio o a petición de parte, podrá decretar la acumulación de dos o más acciones contra la omisión legislativa o normativa siempre que en ellas se reclame la falta de expedición de la misma norma."

"Recurso de reclamación

"Artículo 110. El recurso de reclamación previsto en esta ley, únicamente procederá en contra de los autos del Magistrado instructor que decreten la improcedencia o el sobreseimiento de la acción y se tramitará conforme a las disposiciones contenidas en la subsección primera de la sección quinta del capítulo I de este título."

"Sentido de la sentencia

"Artículo 111. La sentencia que resuelva la acción contra la omisión legislativa o normativa será estimatoria si determina que se actualizó una omisión legislativa o normativa y que dicha omisión violó la Constitución Local; si se determina que la omisión no se actualizó o que actualizándose no existió violación constitucional, la acción será desestimada."

"Fundamento de la sentencia

"Artículo 112. Al dictar sentencia, el Pleno del Tribunal Constitucional podrá estimar inconstitucional la omisión legislativa o normativa con base en la violación de cualquier precepto constitucional, haya o no sido invocado en el escrito inicial."

"Plazo para expedir la disposición omitida

"Artículo 113. La resolución del Pleno del Tribunal Constitucional respecto a omisiones del Congreso otorgará un plazo que comprenda dos periodos ordinarios de sesiones para que éste emita la ley, decreto o acuerdo omitido. Si se trata de omisiones del gobernador del Estado o de los Ayuntamientos, el plazo para subsanar la omisión, será de seis meses para subsanar la omisión (sic)."

71. Como se advierte, las normas de que se trata regulan el medio de control constitucional local denominado: "acción contra la omisión legislativa o normativa", y establecen en esencia lo siguiente: que el objeto de dicho procedimiento constitucional es restaurar la regularidad constitucional violentada cuando el Congreso del Estado, el gobernador del Estado o los Ayuntamientos no expidan alguna disposición de carácter general a que estén obligados por mandato expreso de la Constitución Local o de las leyes, siempre que en este último caso la omisión afecte el debido cumplimiento de la Constitución Local o impida su eficacia; las partes en dicho procedimiento; el plazo para su promoción; los requisitos del escrito de requerimiento con que se promueva la acción correspondiente, así como los requisitos para su promoción en el caso de personas físicas o morales; las causales de improcedencia y sobreseimiento; el procedimiento correspondiente; los recursos procedentes; lo relativo al dictado de la sentencia, destacando que si ésta es estimatoria, la resolución del Pleno del Tribunal Constitucional otorgará, respecto a omisiones del Congreso, un plazo que comprenda dos periodos ordinarios de sesiones para que emita la ley, decreto o acuerdo omitido, y si se trata de omisiones del gobernador del Estado o de los Ayuntamientos, el plazo para subsanar la omisión será de seis meses.

72. En relación con dichos preceptos, la parte actora planteó, en síntesis, los siguientes argumentos:

73. - Que la acción por omisión legislativa sobrepasa el verdadero objetivo de control constitucional de los actos y normas generales a nivel local, pues el Poder Judicial, a través del Pleno del Tribunal Superior de Justicia, al resolver ese instrumento jurídico se coloca por encima de los Poderes Legislativo y Ejecutivo y de los Municipios, violando con ello la Norma Suprema de la Nación.

74. - Que bien los Estados de la Unión tienen derecho a controlar la regularidad constitucional de sus ordenamientos locales y los actos que se susciten entre los diversos órganos de gobierno a través de figuras o mecanismos jurídicos, no deben sobrepasar los principios instituidos en la Constitución Federal, pues si bien las entidades federativas son soberanas en su régimen interior, no deben crear figuras jurídicas que doten a algún poder estatal de facultades que invaden la esfera de atribuciones de los otros poderes o de la autonomía municipal.

75. - Que el régimen constitucional que reviste la forma de gobierno, incluyendo el de las entidades federativas, debe respetar en todo momento el ámbito de atribuciones de los poderes u órganos de gobierno estatales, por lo que los sistemas de justicia constitucional que adopten los Estados deben observar los principios o los parámetros consagrados en el artículo 116 de la Constitución Federal, en que se regulan los lineamientos o principios generales a que los Estados deberán ceñirse en sus ordenamientos jurídicos.

76. - Que el Congreso de Yucatán, al dotar de atribuciones al Poder Judicial para resolver el medio de control constitucional a nivel local denominado acción por omisión legislativa, rebasa los parámetros contenidos en los artículos 14, 115 y 116 de la Constitución Federal, particularmente los relacionados con las formalidades esenciales del proceso legislativo, división de poderes a nivel estatal y la autonomía reglamentaria de los Municipios.

77. - Que el proceso de creación de leyes reviste una importancia vital para que el producto legislativo o la ley sean observados, cumplidos y aplicados a cabalidad por la sociedad o los diversos entes de gobierno, de ahí que los órganos legislativos deben, en primera instancia, contar con las atribuciones necesarias para crear cuerpos normativos sin que exista injerencia o menoscabo de otro poder, o ente público en alguna etapa del proceso legislativo.

78. - Que las fases de creación de cualquier norma general deben cubrir con los requisitos mínimos establecidos en el sistema jurídico que la ampara, por lo que a grandes rasgos se pueden advertir las etapas de iniciativa, turno a las comisiones legislativas correspondiente, dictamen de comisiones, discusión y en su caso aprobación de la iniciativa por el Congreso, y turno al Ejecutivo para su publicación, rechazo de la publicación del proyecto de ley por parte del Poder Ejecutivo y formulación de observaciones, y el proyecto de ley con las observaciones del Poder Ejecutivo se someten de nueva cuenta al proceso legislativo para que la legislatura las acepte o en caso de rechazarlas lo haga por el voto de las dos terceras partes de sus miembros, supuesto que obligará al Ejecutivo a publicar la ley así aprobada.

79. - Que al facultar al Poder Judicial de Yucatán a través del Pleno del Tribunal Superior de Justicia como Tribunal Constitucional, para resolver las acciones por omisión legislativa en la que incurra el Congreso del Estado y ordenar a la autoridad legislativa a que legisle dentro en el plazo de dos periodos de sesiones, se violan las formalidades esenciales del proceso legislativo, en virtud de que se condiciona a la actividad legislativa a que otro poder estatal resuelva el citado medio de control constitucional, obligando a la soberanía legislativa, so pretexto de una omisión en que incurrió al legislar, con lo que se desvirtúa la etapa de iniciativa del proceso legislativo en el Estado de Yucatán y, en su caso, se menoscaba la facultad del gobernador de hacer observaciones al proyecto de ley aprobado, toda vez que se encuentra supeditada a la resolución del Poder Judicial en vez de originarse de manera natural por los legitimados para iniciar leyes o por la soberanía legislativa.

80. - Que el Poder Legislativo tiene en todo momento el monopolio de la producción legislativa, por ende no puede desvirtuarse el proceso de creación de leyes con la intervención contenciosa del Poder Judicial, aun, cuando sea como autoridad encargada de controlar la regularidad constitucional de las normas.

81. - Que las etapas del proceso legislativo en Yucatán se encuentran bien definidas y en todas ellas se desprende que el órgano legislativo tiene la facultad exclusiva de llevar a cabo una serie de actividades para producir cuerpos normativos, por lo que no puede existir injerencia en la actividad legislativa.

82. - Que al incluir modalidades para la iniciación de una ley, no se respetan las etapas del proceso legislativo.

83. - Que los artículos de la Ley de Justicia Constitucional de Yucatán que se combaten, violentan los principios constitucionales de división de poderes y la facultad reglamentaria de los Ayuntamientos, tomando en cuenta, que es criterio de la Suprema Corte que ninguno de los poderes públicos de los Estados de la Federación podrá realizar actos que den lugar a la intromisión, a la dependencia o a la subordinación de otro poder.

84. - Que con dichas normas se viola la autonomía de los cuerpos colegiados municipales para emitir reglamentos y demás disposiciones generales, porque la única condicionante constitucional para que opere la facultad reglamentaria municipal es que previamente se emitan las leyes en materia municipal que contengan las bases generales que sirvan de marco normativo a los Ayuntamientos, sin que tengan la obligación de atender todas las previsiones contenidas en las leyes, luego entonces, no se les puede obligar, mediante una resolución que tome el Poder Judicial como Tribunal Constitucional, a expedir cuerpos jurídicos reglamentarios y, aún más, en el término de seis meses, pues incumbe única y exclusivamente a los Ayuntamientos la facultad de adecuar sus disposiciones generales en los plazos que consideren o tomando en cuenta las exigencias administrativas y sociales que las rodean.

85. - Que por lo que hace a la violación al principio de división de poderes, se actualiza cuando se obliga al Congreso y gobernador a emitir normas jurídicas de carácter general por la presunta omisión en que incurrieron, habida cuenta de que existe una intromisión, dependencia y subordinación del Poder Judicial en el ámbito legislativo y reglamentario.

86. - Que se configuran las anteriores violaciones en relación con el gobernador, porque se actualizan los tres grados de violación al principio de división de poderes, ya que su atribución de emitir normas de carácter general no depende de su voluntad sino de la determinación que adopte el Tribunal Constitucional Estatal, al resolver la acción por omisión normativa. También, se configuran, respecto de la función legislativa, pues el Poder Judicial se coloca por encima de las facultades exclusivas del Poder Legislativo, ya que depende de las resoluciones que adopte el Tribunal Constitucional de Yucatán, para que se le obligue a legislar, y en determinado plazo; esto es, la emisión de normas generales depende de la resolución de otro poder distinto a la soberanía legislativa.

87. - Que así, las normas que se impugnan crean un poder superior a los Poderes del Estado, pues las resoluciones que emita son inatacables, lo que hace del Tribunal Constitucional de Yucatán un ente que rompe con los sistemas de división de poderes y de expedir reglamentos por parte del Ejecutivo Local y los Ayuntamientos.

88. - Que el Congreso del Estado de Yucatán, al prever en diversos artículos hipótesis que son contrarias al mandato constitucional, contraviene lo dispuesto por los artículos 16 y 133 de la Constitución Federal, en cuanto se extralimita en sus funciones y rompe con la jerarquía del orden jurídico, al pretender ubicar a las normas legales de que se trata por encima de la misma Constitución Federal, pues no obstante carecer de facultades para ello, el Congreso de Yucatán otorga al Poder Judicial estatal facultades y atribuciones que constitucionalmente le están vedados a dicho poder. Si en el caso que nos ocupa, ni la Constitución Federal, ni la Local dan atribución alguna a la autoridad emisora de las normas impugnadas para arrogar al Poder Judicial Local de facultades para resolver sobre la actualización de omisiones normativas, se violenta el principio de legalidad consagrado en el artículo 16 y por ende, el diverso 133, ambos de la Constitución Federal, al establecer un orden distinto al constitucionalmente establecido, con lo que se apartan del principio rector de supremacía constitucional.

89. Pues bien, los argumentos antes resumidos resultan infundados.

90. Ante todo, resulta pertinente señalar que este Tribunal Pleno ha sostenido el criterio(1) de que los Estados tienen la potestad de establecer medios de control constitucional en sus ordenamientos locales, creando un orden propio al que deberá sujetarse el Tribunal Constitucional de la entidad, lo cual no vulnera los principios que rigen la organización de los poderes estatales en términos del artículo 116 de la Constitución Federal, pues los Congresos de los Estados tienen un amplio margen de configuración constitucional y legal para establecer el diseño de su órgano de control constitucional local, así como los respectivos medios de control e impugnación, sin que ello implique, por sí mismo, una invasión a la esfera de atribuciones de los otros poderes u órganos de gobierno estatales.

91. En esa medida, no asiste la razón al promovente al sostener que el Congreso de Yucatán carece de facultades para otorgar al Poder Judicial Local la atribución de resolver sobre la actualización de omisiones normativas, pues lo cierto es, que el establecimiento de medios de control constitucional estatales, así como del órgano encargado de resolverlos, entran dentro de la libertad de configuración legislativa de los Estados.

92. Ahora bien, esta Suprema Corte considera que, contrariamente a lo aducido por el promovente, la manera en que específicamente se encuentra regulado el medio de control constitucional local denominado: "Acción contra la omisión legislativa o normativa", en la Ley de Justicia Constitucional para el Estado de Yucatán, tampoco es contraria a los principios establecidos en la Constitución Federal.

93. Como se advierte de los preceptos legales en análisis, el medio de control constitucional de que se trata únicamente procede tratándose de la falta de expedición de normas generales a que estén obligados el Congreso, el gobernador o los Ayuntamientos del Estado de Yucatán, por mandato de la propia Constitución Estatal, o bien, por mandato de las leyes, pero en este último caso siempre y cuando la omisión afecte el debido cumplimiento o impida la eficacia de la Constitución de la entidad. Lo anterior, con el objeto de restaurar la regularidad constitucional local violentada con dichas omisiones.

94. Conforme a las normas en estudio, en caso de que el Tribunal Constitucional estime que se actualizó una omisión legislativa o normativa y que dicha omisión violó la Constitución Local, dictará sentencia estimatoria en la que hará tal declaración y otorgará un plazo para que se subsane; plazo que comprenderá dos periodos ordinarios de sesiones para emitir la ley, decreto o acuerdo omitido, tratándose de omisiones del Congreso de Yucatán, y de seis meses cuando se trate de omisiones del gobernador del Estado o de los Ayuntamientos.

95. Cabe apuntar, que la existencia del medio de control constitucional materia de estudio se encuentra prevista en la Constitución del Estado de Yucatán, en cuyo artículo 70, fracción III,(2) se establece que en materia de control constitucional local, corresponde al Pleno del Tribunal Superior de Justicia, erigido en Tribunal Constitucional, conocer de las acciones contra la omisión legislativa o normativa, imputables al Congreso, al gobernador o a los Ayuntamientos, por la falta de expedición de las normas jurídicas de carácter general, a que estén obligados por la propia Constitución Local, así como por las leyes, siempre que la omisión afecte el debido cumplimiento o impida la eficacia de dicha Constitución. En dicha norma se prevé, además, que la resolución que emita el Pleno del Tribunal Superior de Justicia, erigido en Tribunal Constitucional, otorgue un plazo para que se subsane la omisión, precisamente de dos periodos ordinarios de sesiones, cuando se trate de omisiones del Congreso y de seis meses si se trata de omisiones del Poder Ejecutivo o de los Ayuntamientos. De esta manera, la Ley de Justicia Constitucional para el Estado de Yucatán simplemente reproduce los plazos que se encuentran fijados en la Constitución de la entidad.

96. Pues bien, este Tribunal Pleno considera que los preceptos legales controvertidos de ninguna manera colocan al Tribunal Superior de Justicia de Yucatán, erigido en Tribunal Constitucional, por encima de los poderes Legislativo y Ejecutivo locales o los Municipios ni crean un Poder superior a éstos, ni tampoco otorgan a dicho tribunal facultades que constituyan una invasión en la esfera competencial de aquéllos, pues no es el Tribunal Constitucional Local el que establece la obligación del Congreso, el gobernador o los Ayuntamientos de Yucatán de expedir normas jurídicas de carácter general, sino que se trata de normas que se encuentran obligados a expedir por mandato de la propia Constitución Estatal, o bien, de las leyes de la entidad -en este último caso siempre y cuando la omisión afecte el debido cumplimiento o impida la eficacia de la Constitución Local-, limitándose la función del Tribunal Constitucional de la entidad a analizar si se incumplió con tal mandato y a dictar la sentencia en la cual, en su caso, se declare la existencia de la omisión y se otorgue al responsable un plazo para que la subsane; plazo que además, no queda al arbitrio de dicho tribunal, sino que se encuentra fijado por el artículo 70, fracción III, de la propia Constitución Estatal, cuya validez ha sido reconocida por este Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 8/2010.

97. Además, los preceptos legales no facultan al Tribunal Superior de Justicia de Yucatán para determinar el contenido de las normas cuya expedición se omitió por parte del gobernador, el Congreso o los Ayuntamientos de la entidad, sino simplemente para exigirles el cumplimiento de un deber que deriva de la propia Constitución del Estado.

98. Así, contrariamente a lo señalado por el promovente, las normas en cuestión no permiten la intromisión del Tribunal Superior de Justicia de Yucatán en el ámbito legislativo y reglamentario local, ni tampoco, la subordinación o dependencia de los Poderes Ejecutivo y Legislativo Locales respecto al Poder Judicial de la entidad.

99. En efecto, en relación con los mandatos de no intromisión, no dependencia y no subordinación que derivan del principio de división de poderes, este Tribunal Pleno ha determinado que la intromisión es el grado más leve de violación al citado principio, pues se actualiza cuando uno de los poderes se inmiscuye o interfiere en una cuestión propia de otro, sin que de ello resulte una afectación determinante en la toma de decisiones o que genere sumisión; que la dependencia conforma el siguiente nivel de violación al citado principio, y representa un grado mayor de vulneración, puesto que implica que un poder impida a otro, de forma antijurídica, que tome decisiones o actúe de manera autónoma, pero que el poder dependiente puede optar por evitar la imposición por parte de otro poder; mientras que la subordinación se traduce en el más grave nivel de violación al principio de división de poderes, ya que no sólo implica que un poder no pueda tomar autónomamente sus decisiones, sino que además debe someterse a la voluntad del poder subordinante, sin que este último permita al subordinado un curso de acción distinto al que le prescribe.(3)

100. Pues bien, los preceptos legales en análisis respetan las citadas prohibiciones, pues de ninguna manera permiten que el Tribunal Constitucional de Yucatán se inmiscuya o interfiera en cuestiones propias de los Poderes Ejecutivo o Legislativo, como es la facultad de emitir normas jurídicas de carácter general, en virtud de que la obligación de expedir la normativa correspondiente no deriva de lo determinado por dicho tribunal, sino del mandato contenido en la Constitución de la entidad, o bien, en las leyes estatales, limitándose el Tribunal Superior de Justicia de Yucatán a analizar si se cumplió con dicho mandato y, en su defecto, a dictar una sentencia en la que se declare tal situación y se otorgue al responsable un plazo para subsanarla, sin que dicho plazo se deje al arbitrio del tribunal, sino que se encuentra previamente fijado tanto en la Constitución de la entidad como en la Ley de Justicia Constitucional para el Estado de Yucatán.

101. Las normas en cuestión tampoco impiden, de forma antijurídica, que los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Yucatán ejerciten sus atribuciones de manera autónoma, ni mucho menos, que se sometan a la voluntad de dicho tribunal, pues no facultan a éste para determinar el contenido de las normas cuya expedición fue omitida, sino únicamente para constreñir al responsable para que subsane la omisión en que incurrió, a efecto de que cumpla con una obligación que deriva de la Constitución Estatal, y dentro de los plazos fijados por ésta.

102. Ahora bien, los preceptos controvertidos tampoco violan la autonomía ni afectan la facultad reglamentaria de los Municipios de Yucatán, pues, como se señaló, la obligación de éstos de expedir normas jurídicas de carácter general no deriva de la voluntad del Tribunal Constitucional Local, sino del mandato establecido por la Constitución o las leyes de la entidad, sin que el Tribunal Constitucional de ninguna forma pueda establecer el contenido de las normas cuya expedición fue omitida, y si bien se prevé que otorgue un plazo para subsanar dicha omisión, es la propia Constitución Local la que lo fija.

103. Por último, tampoco asiste la razón al promovente al sostener que las normas legales en estudio contravienen las formalidades esenciales del proceso legislativo, porque, a su juicio, con la intervención contenciosa del Poder Judicial se afecta la fase de iniciativa, pues se encuentra supeditada a la resolución del Poder Judicial, en vez de originarse de manera natural por los legitimados para iniciar leyes o por la soberanía legislativa, además de que se menoscaba la facultad del gobernador de hacer observaciones al proyecto de ley aprobado.

104. Ante todo, resulta conveniente precisar que la Constitución Federal no establece un proceso legislativo específico que deban adoptar las Legislaturas Estatales, en virtud de lo cual, su diseño entra dentro del ámbito de libre configuración legislativa de los Estados, respetando, desde luego, los principios establecidos por la Constitución Federal.

105. Pues bien, conforme a los preceptos legales controvertidos, el Tribunal Superior de Justicia del Estado de Yucatán no tiene intervención en el proceso legislativo de la entidad, sino que se limita a determinar, al analizar el medio de control constitucional promovido por los sujetos legitimados para tal efecto, si existe la omisión por parte del Congreso de la entidad de expedir normas jurídicas de carácter general a que se encuentre obligado por mandato expreso de la Constitución Estatal y, en su caso, a otorgarle para que subsane dicha omisión el plazo que fija la propia Constitución Local, lo que deberá realizar el Congreso de Yucatán conforme al proceso establecido en la legislación de la entidad para tal efecto, pues los preceptos combatidos en ningún momento señalan que deba seguirse un procedimiento distinto, ni mucho menos que el gobernador no esté en aptitud de realizar observaciones al proyecto de ley.

106. El hecho de que el Tribunal Superior de Justicia del Estado de Yucatán esté facultado para determinar el incumplimiento de la obligación de que se trata y, por tanto, para otorgar a la Legislatura Local el plazo que la Constitución de la entidad fija a efecto de que se subsane la omisión en que incurrió, con lo que, a juicio del promovente, la fase de iniciación del proceso legislativo no se origina "de manera natural" por los legitimados para tal efecto o por la soberanía legislativa, de ninguna manera resulta inconstitucional, pues las normas en análisis no establecen que el Congreso de la entidad deba seguir un proceso legislativo distinto, ni mucho menos limitan la facultad de los sujetos legitimados para que presenten la iniciativa de ley en los términos que consideren pertinentes, además, de que no debe perderse de vista que lo que regulan los preceptos en estudio es la omisión en la expedición de normas de carácter general a que se encuentra obligado el Congreso de Yucatán por mandato de la propia Constitución de la entidad, y cuyo deber incumplió, por lo que válidamente la legislación del Estado puede prever un mecanismo conforme al cual se constriña al Congreso Local a cumplir con dicho mandato en un determinado plazo, sin que ello contravenga ningún principio de la Constitución Federal, ya que tal cuestión entra dentro del margen de configuración constitucional y legislativa estatal.

107. No está por demás precisar que la facultad del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Yucatán antes mencionada no sólo se encuentra establecida en las normas en estudio, sino en el artículo 70, fracción III, de la Constitución de la entidad, cuya validez fue reconocida por este Alto Tribunal mediante la resolución dictada el veintidós de marzo de dos mil once en la acción de inconstitucionalidad 8/2010.

108. B) Cuestión previa de constitucionalidad

109. A continuación, se procede al análisis de los artículos 5, fracción IV, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, 129 y 130 de la Ley de Justicia Constitucional para el Estado de Yucatán, relativos al medio de control constitucional denominado "Cuestión de control previo de constitucionalidad".

110. Los preceptos referidos disponen lo siguiente:

"Artículo 5. Para los efectos de esta ley, los mecanismos de la competencia del Tribunal Constitucional son los siguientes: ...

IV. Cuestión de control previo de constitucionalidad.

"La cuestión de control previo de la constitucionalidad

"Objeto

"Artículo 114. La cuestión de control previo de la constitucionalidad es un procedimiento constitucional que tiene por objeto evitar la violación de la Constitución Local, a fin de que no se incorporen al orden jurídico estatal leyes que no se ajusten al mandato constitucional, mediante el enjuiciamiento de los proyectos de ley aprobados por el Pleno del Congreso del Estado."

"Partes

"Artículo 115. Tendrán el carácter de partes en las cuestiones de control previo de la constitucionalidad:

"I. Como requirente:

"a) El gobernador del Estado;

"b) El fiscal general del Estado;

"c) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Congreso;

"d) Los organismos públicos autónomos, por conducto de quien los represente legalmente con relación a la materia de su competencia, o

"e) Los presidentes municipales, en el ámbito de su competencia;

"II. Como requerido: el Congreso del Estado, y

"III. El fiscal general del Estado, en representación de los intereses de la sociedad."

"Plazo para la promoción

"Artículo 116. Se podrá promover la cuestión de control previo de la constitucionalidad a partir de que el proyecto de ley quede aprobado por el Pleno del Congreso del Estado y hasta antes de su promulgación y publicación en el Diario Oficial del Gobierno del Estado de Yucatán."

"Contenido del requerimiento

"Artículo 117. El escrito de requerimiento en el que se promueva la cuestión de control previo de la constitucionalidad deberá señalar:

"I. El poder u órgano que ejercita la acción y su domicilio;

"II. El domicilio de la sede del Congreso del Estado;

"III. El proyecto de ley aprobado por el Pleno del Congreso que se controvierta y cuya invalidez se reclama, con indicación precisa de la parte impugnada;

"IV. Los preceptos constitucionales que se estimen violados;

"V. Los conceptos de invalidez, y

"VI. La firma del promovente.

"Al requerimiento deberá acompañarse el proyecto de ley aprobado por el Pleno del Congreso, y las copias necesarias para correr traslado a las partes."

"Difusión del proyecto de ley por el Congreso

"Artículo 118. Para la eficacia de la cuestión de control previo de la constitucionalidad, el Congreso del Estado deberá publicar en su página electrónica oficial o en la Gaceta Legislativa los dictámenes en los que se aprueben los proyectos de ley, para lo cual contará con dos días hábiles siguientes a su aprobación por el Pleno; o en su defecto, se deberá enviar dicho dictamen a los sujetos legitimados para promover este mecanismo dentro del mismo plazo. En caso contrario, la ley que surja en base al proyecto será nula."

"Suspensión oficiosa

"Artículo 119. Recibido el requerimiento, el presidente del Tribunal Constitucional, sin prejuzgar sobre la procedencia del mecanismo, ordenará la suspensión del proceso legislativo con base en los elementos que sean proporcionados por el requirente y comunicará al gobernador del Estado la existencia de la reclamación para que se abstenga de sancionarlo, promulgarlo y publicarlo, hasta en tanto se dicte sentencia definitiva, o bien, se dicte la improcedencia o el sobreseimiento del mecanismo."

"Causas de improcedencia y sobreseimiento

"Artículo 120. En la cuestión de control previo de la constitucionalidad el Magistrado instructor podrá aplicar las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en esta ley, en lo que resulten aplicables de acuerdo a la naturaleza y tramitación del mecanismo.

"En todo caso será improcedente el mecanismo si el gobernador del Estado, en ejercicio de su derecho de veto, devolvió el proyecto de ley aprobado con observaciones idénticas a los conceptos de invalidez, y aquellas son aceptadas por el Congreso del Estado."

"Admisión del requerimiento

"Artículo 121. Al admitir el requerimiento, el Magistrado instructor en el mismo auto dará vista al Pleno del Congreso o la diputación permanente en los recesos, para que dentro del plazo de quince días rinda un informe que contenga las razones y fundamentos por los cuales considera que el proyecto de ley aprobada se ajusta a lo dispuesto en la Constitución Local."

"Intervención del fiscal general del Estado

"Artículo 122. Salvo en los casos en que el fiscal general del Estado hubiere ejercitado la acción, el Magistrado instructor le dará vista con el escrito y con los informes a que se refiere el artículo anterior, a efecto de que hasta antes de la citación para sentencia, formule el pedimento que corresponda."

"Alegatos

"Artículo 123. Después de presentados los informes o habiendo transcurrido el plazo para ello, el Magistrado instructor pondrá los autos a la vista de las partes a fin de que dentro del plazo de cinco días formulen alegatos."

"Elementos para mejor proveer

"Artículo 124. Hasta antes de dictar sentencia, el Magistrado instructor podrá solicitar a las partes o a quienes estime conveniente, todos aquellos elementos que a su juicio resulten necesarios para la mejor resolución del asunto.

"Cuando la cuestión de control previo de la constitucionalidad se promueva en contra de algún proyecto de ley de carácter administrativa, el Magistrado instructor podrá solicitar opinión al Tribunal de Justicia Electoral y Administrativa del Poder Judicial del Estado."

"Acumulación

"Artículo 125. El presidente del Tribunal Constitucional, de oficio o a petición de parte, podrá decretar la acumulación de dos o más cuestiones de control previo de la constitucionalidad siempre que en ellas se reclame el mismo proyecto de ley."

"Recurso de reclamación

"Artículo 126. El recurso de reclamación únicamente procederá en contra de los autos del Magistrado instructor que decreten la improcedencia o el sobreseimiento de la acción y se tramitará conforme a las disposiciones contenidas en la subsección primera de la sección quinta del capítulo I de este título."

"Fundamento de la sentencia

"Artículo 127. Al dictar sentencia, el Pleno del Tribunal Constitucional podrá estimar inconstitucional el proyecto de ley con base en la violación de cualquier precepto constitucional, haya o no sido invocado en el escrito inicial."

"Efectos vinculantes de la sentencia

"Artículo 128. Solo las decisiones del Pleno del Tribunal Constitucional, adoptadas por medio del voto de al menos las dos terceras partes de sus integrantes, en las que se estime la inconstitucionalidad de las disposiciones contenidas en los proyectos de ley aprobados por el Pleno del Congreso, serán obligatorios para éste.

"En este sentido, si el Pleno del Tribunal Constitucional considera en la sentencia que el proyecto de ley contiene disposiciones inconstitucionales le indicará al Pleno del Congreso que modifique las disposiciones afectadas, en términos concordantes con la sentencia del Tribunal Constitucional."

"Improcedencia de mecanismos posteriores

"Artículo 129. Declarado por el Tribunal Constitucional que un proyecto de ley es constitucional, no podrá ser sometido a otro mecanismo de control, posteriormente, alegando el mismo vicio que fue materia de la cuestión de control previo de la constitucionalidad."

"Efectos de la falta de promoción del mecanismo

"Artículo 130. La falta de promoción de la cuestión de control previo de la constitucionalidad por parte de los sujetos legitimados no tendrá los efectos de una aceptación tácita de su conformidad con la Constitución Local, por lo que serán procedentes los demás Mecanismos de carácter posterior, siempre que se promuevan en los plazos y términos que indica esta ley."

111. Las normas transcritas regulan el medio de control constitucional local denominado "Cuestión de control previo de constitucionalidad", y establecen, en esencia, lo siguiente: que el objeto de dicho procedimiento constitucional es evitar la violación de la Constitución Local, a fin de que no se incorporen al orden jurídico estatal leyes que no se ajusten al mandato constitucional, mediante el enjuiciamiento de los proyectos de ley aprobados por el Pleno del Congreso del Estado; las partes en dicho procedimiento; el plazo para su promoción; los requisitos del escrito de requerimiento con que se promueva; la obligación del Congreso del Estado de Yucatán de publicar en su página electrónica oficial o en la Gaceta Legislativa, los dictámenes en los que se aprueben los proyectos de ley, o bien, de enviar el dictamen a los sujetos legitimados para promover dicho mecanismo, pues en caso contrario la ley que surja en base al proyecto será nula; la suspensión del proceso legislativo hasta en tanto se resuelva el medio de control constitucional de que se trata; las causales de improcedencia y sobreseimiento; el procedimiento correspondiente; los recursos procedentes; lo relativo al dictado de la sentencia, destacando que si el Pleno del Tribunal Constitucional considera que el proyecto de ley contiene disposiciones inconstitucionales le indicará al Pleno del Congreso que modifique las disposiciones afectadas, en términos concordantes con la sentencia del Tribunal Constitucional; la improcedencia de mecanismos posteriores cuando el Tribunal Constitucional haya declarado que un proyecto de ley es constitucional; así como que la falta de promoción del mecanismo no tendrá los efectos de una aceptación tácita de su conformidad con la Constitución Local.

112. En relación con dichos preceptos, la parte actora planteó, en síntesis, los siguientes argumentos:

113. - Que las cuestiones de control previo respecto de la constitucionalidad de los proyectos de ley aprobados por el Pleno de la Legislatura Estatal, sobrepasan el verdadero objetivo de control constitucional de los actos y normas generales a nivel local, es decir, el Poder Judicial, a través del Pleno del Tribunal Superior de Justicia, al resolver el referido instrumento jurídico se coloca por encima de los Poderes Legislativo y Ejecutivo Locales, violando con ello la Norma Suprema de la Nación.

114. - Que los Estados de la Unión no deben sobrepasar los principios instituidos en la Carta Magna, por lo que no deben crear figuras jurídicas que doten a algún Poder Estatal de facultades que invadan la esfera de atribuciones de los otros poderes.

115. - Que la justicia constitucional debe observar los principios o los parámetros consagrados en el artículo 116 constitucional, en el cual se regulan los lineamientos o principios generales a que los Estados deberán ceñirse al regular sus ordenamientos jurídicos.

116. - Que el Congreso de Yucatán, al dotar de atribuciones al Poder Judicial para resolver el control previo rebasa los parámetros contenidos en los artículos 14 y 116 de la Constitución Federal, particularmente los relacionados con las formalidades esenciales del proceso legislativo y división de poderes a nivel estatal.

117. - Que los órganos legislativos deben contar con las atribuciones necesarias para crear cuerpos normativos sin que exista injerencia o menoscabo de otro poder o ente público en alguna etapa del proceso legislativo.

118. - Que las fases de creación de cualquier norma general deben cubrir los requisitos mínimos establecidos en el sistema jurídico que la ampara, por lo que a grandes rasgos se pueden advertir las etapas de iniciativa, turno a las comisiones legislativas correspondientes, dictamen de comisiones, discusión y en su caso aprobación de la iniciativa por el Congreso y turno al Ejecutivo para su publicación, rechazo de la publicación del proyecto de ley por parte del Poder Ejecutivo y formulación de observaciones, y el proyecto de ley con las observaciones del Poder Ejecutivo se someten de nueva cuenta al proceso legislativo para que la legislatura las acepte, o en caso de rechazarlas lo haga por el voto de las dos terceras partes de sus miembros, supuesto que obligará al Ejecutivo a publicar la ley así aprobada.

119. - Que al facultar al Poder Judicial de Yucatán, a través del Pleno del Tribunal Superior de Justicia como Tribunal Constitucional para resolver las cuestiones de control previo respecto de la constitucionalidad de los proyectos de ley aprobados por la legislatura, y ordenar a la autoridad legislativa a que subsane la omisión, se violan las formalidades esenciales del proceso legislativo, en virtud de que se condiciona a la actividad legislativa a que otro poder estatal resuelva el citado medio de control constitucional, con lo que se desvirtúa la etapa de culminación del proceso legislativo en el Estado de Yucatán, toda vez que se encuentra supeditada a la resolución del Poder Judicial, esto es, la fase de culminación de leyes no se origina de manera natural por la soberanía legislativa y, en su caso, se menoscaba la facultad del gobernador de hacer observaciones al proyecto de ley aprobado.

120. - Que el Poder Legislativo tiene en todo momento el monopolio de la producción legislativa, por lo que no puede desvirtuarse el proceso de creación de leyes con la intervención contenciosa del Poder Judicial, aun cuando sea como autoridad encargada de controlar la regularidad constitucional de las normas.

121. - Que las etapas del proceso legislativo en Yucatán se encuentran bien definidas, y de todas ellas se desprende que el órgano legislativo tiene la facultad exclusiva de llevar a cabo una serie de actividades para producir cuerpos normativos, por lo que no puede existir injerencia en la actividad legislativa.

122. - Que si en todo caso se debe respetar la facultad legislativa del Congreso y si en algún momento existe contradicción entre la ley y la Norma Suprema Estatal, que sea una vez que la ley se publique, actualizándose la facultad de reprocharla mediante la acción de inconstitucionalidad federal o local.

123. - Que al incluir modalidades para la culminación de una ley, no se respetan las etapas del proceso legislativo, en donde el Congreso del Estado tiene plenas atribuciones para emitir leyes.

124. - Que los artículos de la Ley de Justicia Constitucional de Yucatán que se combaten, violentan los principios constitucionales de división de poderes, tomando en cuenta que es criterio de la Suprema Corte que ninguno de los Poderes Públicos de los Estados de la Federación podrá realizar actos que den lugar a la intromisión, a la dependencia o a la subordinación de otro poder.

125. - Que existe una intromisión, dependencia y subordinación del Poder Judicial en las facultades del Congreso del Estado para emitir leyes, porque no se le puede obligar, mediante la determinación que adopte el Tribunal Superior de Justicia, a que deba analizarse la constitucionalidad del producto legislativo, previo a la promulgación y publicación, colocándose al Poder Judicial por encima de las facultades exclusivas del Poder Legislativo, ya que la emisión de normas generales depende de su resolución.

126. - Que se crea un poder superior a los Poderes del Estado, pues las resoluciones que emita el Tribunal Constitucional de Yucatán son inatacables, lo que rompe con el sistema de división de poderes.

127. - Que ejemplo de ello, es el numeral 128, párrafo segundo, de la Ley de Justicia Constitucional para el Estado de Yucatán, en tanto que impone la obligación al Congreso Local de realizar las modificaciones a las normas consideradas inconstitucionales por el Poder Judicial de la entidad, en términos de la sentencia dictada por el Tribunal Constitucional de Yucatán, aspecto que claramente denota una intromisión en las atribuciones que tiene el Congreso del Estado en cuanto a legislar.

128. - Que las normas impugnadas, también violentan lo dispuesto por el numeral 116 de la Constitución General de la República, en el sentido de que no se pueden reunir dos o más poderes en una sola persona o corporación, pues el numeral 118 de la Ley de Justicia Constitucional para el Estado de Yucatán establece la obligación para el Congreso Local de publicar en su página electrónica oficial o en la gaceta legislativa, o bien, dar a conocer a los sujetos legitimados de este medio, los dictámenes aprobados por el Pleno de los proyectos de ley, ya que de lo contrario, la norma que surja en base al proyecto será nula, lo que genera que el órgano Legislativo Local se convierta también en jurisdiccional, pues evidentemente puede decretar la nulidad de una ley que ha cubierto todas las etapas y requisitos de la ley que regula el proceso legislativo.

129. - Que el Congreso del Estado de Yucatán, al prever en diversos artículos hipótesis que son contrarias al mandato constitucional, contraviene lo dispuesto por los artículos 16 y 133 de la Constitución Federal, en cuanto se extralimita en sus funciones y rompe con la jerarquía del orden jurídico, al pretender ubicar a las normas legales de que se trata por encima de la misma Constitución Federal, pues no obstante carecer de facultades para ello, el Congreso de Yucatán otorga al Poder Judicial Estatal facultades y atribuciones que constitucionalmente le están vedados a dicho poder; que si ni la Constitución Federal ni la Local dan atribución alguna a la autoridad emisora de las normas impugnadas para arrogar al Poder Judicial Local de facultades para resolver sobre la actualización de cuestiones de control previo de constitucionalidad, se violenta el principio de legalidad consagrado en el artículo 16 y, por ende, el diverso 133, ambos de la Constitución Federal, al establecer un orden distinto al constitucionalmente establecido, con lo que se apartan del principio rector de supremacía constitucional.

130. Pues bien, este Alto Tribunal estima que los argumentos antes resumidos son infundados.

131. Como se señaló, este Tribunal Pleno ha sostenido el criterio(4) de que los Estados tienen la potestad de establecer medios de control constitucional en sus ordenamientos locales, creando un orden propio al que deberá sujetarse el Tribunal Constitucional de la entidad, lo cual no vulnera los principios que rigen la organización de los poderes estatales en términos del artículo 116 de la Constitución Federal, pues los Congresos de los Estados tienen un amplio margen de configuración constitucional y legal para establecer el diseño de su órgano de control constitucional local, así como los respectivos medios de control e impugnación, sin que ello implique, por sí mismo, una invasión a la esfera de atribuciones de los otros poderes u órganos de gobierno estatales.

132. Asimismo, al analizar en la acción de inconstitucionalidad 8/2010, la constitucionalidad del artículo 70, fracción IV,(5) de la Constitución del Estado de Yucatán, este Tribunal Pleno determinó,(6) en relación específicamente con la cuestión de control previo de constitucionalidad, que ese mecanismo no es inconstitucional por el hecho de que se analice la violación a la Constitución Local previamente a la promulgación y publicación de la norma legal.

133. Al respecto, este Tribunal Pleno sostuvo que el Tribunal Superior de Justicia del Estado de Yucatán, erigido en Tribunal Constitucional, no cuenta con una facultad oficiosa para intervenir en el proceso legislativo, sino que el constituyente del Estado le ha otorgado una competencia para resolver, a petición de parte legitimada, una impugnación específica para que un proyecto de ley -antes de su inminente publicación y obligatoriedad general- sea contrastado con la Constitución del Estado de Yucatán y se determine así su validez o invalidez, en el ámbito de la competencia constitucional de dicha entidad federativa; que el control previo de leyes no afecta las atribuciones y procedimientos que organizan a los poderes de Yucatán en el proceso de creación de leyes, sino que se instituye como un mecanismo para garantizar su observancia y ejercicio de acuerdo con la propia Constitución de la que emana todo alcance y límite para esas atribuciones, tomando en cuenta que la división de poderes significa el equilibrio interinstitucional, armónico y razonable, para que se eviten distorsiones en el sistema de competencias previsto constitucionalmente a nivel local o, como consecuencia de ello, se afecte el principio democrático, los derechos fundamentales, o sus garantías.

134. En esa medida, no asiste la razón al promovente al sostener que cuando puede reprocharse que existe contradicción entre la ley y la Constitución Estatal, es una vez que la primera se publique, a fin de respetar la facultad legislativa del Congreso del Estado, así como que este último carece de facultades para otorgar al Poder Judicial Local la atribución de resolver sobre la actualización de cuestiones de control previo de constitucionalidad.

135. Debe tomarse en cuenta que el control de regularidad constitucional local no se encuentra dentro del ámbito de competencia de las Legislaturas Estatales, en virtud de lo cual el hecho de que se otorgue esa facultad al Tribunal Constitucional de Yucatán no afecta el principio de división de poderes.

136. Aunado a lo anterior, la manera en que se encuentra instituido el medio de control constitucional local en análisis en la Ley de Justicia Constitucional para el Estado de Yucatán, no incide en la función legislativa, ya que lo que se determina es si un proyecto de ley es acorde o no con la Constitución Local antes de su promulgación y de su publicación, lo que se estatuye como un control de carácter preventivo de la actividad legislativa que lleva a cabo el Congreso Local. Lo que se otorga al Tribunal Constitucional es una atribución extraordinaria de control de la constitucionalidad, a efecto de revisar si una ley aprobada por el Poder Legislativo, es conforme a la Constitución de Yucatán, sin que de ninguna manera esté participando en el proceso deliberativo democrático o entorpeciéndolo, pues se trata de un proyecto de ley que ya se encuentra aprobado, faltando solamente su promulgación y publicación.

137. Además, el hecho de que el Pleno del Tribunal Superior de Justicia, erigido en Tribunal Constitucional, resuelva el medio de control constitucional local referido, y que cuando estime que son inconstitucionales las disposiciones contenidas en los proyectos de ley aprobados por el Pleno del Congreso, sus decisiones sean obligatorias para éste -siempre y cuando, sean adoptadas por medio del voto de al menos las dos terceras partes de los integrantes de dicho Pleno-, no implica que el Congreso de la entidad, a efecto de acatar dichas decisiones, deba seguir un proceso legislativo distinto. Ver votación 2

138. Tampoco asiste la razón al promovente al sostener que el artículo 118 de la Ley de Justicia Constitucional para el Estado de Yucatán es inconstitucional, porque el órgano Legislativo Local puede decretar la nulidad de una ley que ha cubierto todas las etapas y requisitos de la ley que regula el proceso legislativo.

139. La norma en cuestión(7) establece la obligación para el Congreso Local de publicar en su página electrónica oficial o en la Gaceta Legislativa, o bien, enviar a los sujetos legitimados para promover la cuestión de control previo de constitucionalidad, los dictámenes en los que el Pleno del Congreso apruebe los proyectos de ley, dentro de los dos días hábiles siguientes a esa aprobación y, ante el incumplimiento de dicha obligación, prevé que la norma que surja en base al proyecto será nula.

140. Pues bien, este Tribunal Pleno estima que el hecho de que el artículo 118 de la Ley de Justicia Constitucional para el Estado de Yucatán, ante el incumplimiento por parte del Congreso de dar publicidad a los proyectos de ley en los términos que en el propio precepto se precisan, establezca como consecuencia la nulidad de la norma que surja en base al proyecto de que se trate, no es inconstitucional, pues debe tomarse en cuenta que el precepto en análisis forma parte de un sistema de control constitucional local de la actividad legislativa que es previo a la promulgación y publicación de las normas legales, de manera que el conocimiento de los proyectos de ley por parte de los sujetos legitimados para promover dicho mecanismo de control es indispensable para dar viabilidad al sistema.

141. Así, la consecuencia de nulidad guarda un sentido congruente dentro del sistema del que forma parte, pues necesariamente debe existir una sanción ante el incumplimiento de una formalidad que es esencial para que los sujetos legitimados puedan ejercer, en su caso, el medio de control constitucional local de que se trata y, por tanto, para dar operatividad al sistema.

142. Por tanto, la norma legal en comento es congruente con el sistema de control previo al que pertenece, en la medida en que la consecuencia que dispone, con independencia de su gravedad, permite la eficacia de dicho mecanismo.

143. Es igualmente infundado lo sostenido por el promovente en el sentido de que el artículo 118 referido, al atribuirle al legislativo de la entidad la posibilidad de nulificar una norma, lo dota de funciones de carácter jurisdiccional, pues lo cierto es que en el caso no se trata de una anulación que se efectúe en un procedimiento jurisdiccional, sino una consecuencia que prevé la norma de que se trata cuando no se da al proyecto de ley la publicidad que en ella misma se ordena. Ver votación 3

144. Por otra parte, es de desestimarse lo sostenido por la promovente en el sentido de que el artículo 119 de la Ley de Justicia Constitucional para el Estado de Yucatán viola el principio de división de poderes.

145. La norma en cuestión prevé que,(8) en tanto se enjuicia un proyecto de ley aprobado por el Pleno del Congreso del Estado, el Tribunal Constitucional Local, sin prejuzgar sobre la procedencia del mecanismo, ordene la suspensión del procedimiento legislativo y, por tanto, informe al gobernador para que se abstenga de sancionarlo, promulgarlo y publicarlo, hasta en tanto se dicte sentencia definitiva, o bien, se decrete la improcedencia o el sobreseimiento.

146. Pues bien, este Tribunal Pleno estima que no es inconstitucional que el precepto en cuestión, disponga que el presidente del Tribunal Constitucional de Yucatán debe ordenar la suspensión del procedimiento legislativo en tanto se dicta la resolución correspondiente, pues debe atenderse al sistema de control constitucional estatal del que forma parte dicha norma, por medio del cual se determina si una norma es acorde o no con la Constitución de la entidad antes de su promulgación y publicación, y cuya finalidad es evitar, en su caso, que cobre vigencia y pueda llegar a aplicarse un precepto que contravenga la Constitución Local.

147. En esa medida, la norma legal en análisis es congruente con el mecanismo de control constitucional local al que pertenece, ya que resulta indiscutible que si se sigue el curso del procedimiento legislativo hasta su conclusión, ya no puede efectuarse el control previo de constitucionalidad de la ley, en virtud de lo cual si no se previera la suspensión se haría prácticamente nugatoria la posibilidad de ejercer este mecanismo de control.

148. Así, la suspensión del procedimiento legislativo resulta indispensable para hacer viable el medio de control constitucional de que se trata y así se pueda cumplir con el objetivo medular para el cual fue creado. Ver votación 4

149. Es igualmente infundado el argumento propuesto por la promovente en el sentido de que el artículo 128, párrafo segundo, de la Ley de Justicia Constitucional para el Estado de Yucatán, al imponer la obligación al Congreso Local de realizar las modificaciones a las normas consideradas inconstitucionales por el Poder Judicial de la entidad, en términos de la sentencia dictada por el Tribunal Constitucional de Yucatán, implica una intromisión en las atribuciones legislativas que tiene el Congreso del Estado.

150. El precepto referido(9) establece que las decisiones del Pleno del Tribunal Constitucional, adoptadas por medio del voto de al menos las dos terceras partes de sus integrantes, en las que se estime la inconstitucionalidad de las disposiciones contenidas en los proyectos de ley aprobados por el Pleno del Congreso, serán obligatorios para éste, y que si el Pleno del Tribunal Constitucional considera en la sentencia que el proyecto de ley contiene disposiciones inconstitucionales, le indicará al Pleno del Congreso que modifique las disposiciones afectadas, en términos concordantes con la sentencia del Tribunal Constitucional.

151. Pues bien, este Tribunal Pleno estima que el hecho de que la norma en estudio establezca que, en caso de que se determine que las disposiciones enjuiciadas son contrarias a la Constitución de Yucatán, el Congreso Estatal deba modificarlas en términos concordantes con la sentencia correspondiente, no implica una intromisión del Tribunal Constitucional de la entidad en una cuestión propia del Poder Legislativo del Estado, pues no se está facultando a dicho tribunal para indicar al Congreso el contenido que deben tener las disposiciones que deban modificarse ni mucho menos su texto específico, sino que más bien, se refiere a que al momento de hacer la reforma correspondiente tome en cuenta las consideraciones con base en las cuales el Tribunal Constitucional de la entidad determinó que las normas eran contrarias a la Constitución Local, de manera que no se reiteren los vicios de inconstitucionalidad; lo que de ninguna manera implica que dicho Congreso no esté en posibilidad de decidir con libertad la manera en que realizará las reformas correspondientes, siempre y cuando no incurra en los mismos vicios de inconstitucionalidad detectados por el Tribunal Constitucional.

152. Este aspecto vinculatorio del fallo del Tribunal Superior de Justicia de Yucatán, erigido en Tribunal Constitucional, atiende a la naturaleza misma del medio de control constitucional de que se trata, pues si el órgano legislativo no estuviera obligado a acatar lo determinado en el fallo correspondiente, no sólo anulando las disposiciones contrarias a la Constitución Local, sino tomando en cuenta los argumentos del Tribunal Constitucional, a fin de no incurrir en la inconstitucionalidad detectada, entonces no tendría ninguna eficacia dicho mecanismo, cuya finalidad precisamente es evitar que cobren vigencia y aplicación disposiciones contrarias a la Constitución de la entidad.

153. No está por demás agregar que el artículo 70, fracción IV, de la Constitución de Yucatán -cuya validez fue reconocida por este Tribunal Pleno en la antes referida acción de inconstitucionalidad 8/2010- prevé, en relación con este medio de control, que "Las decisiones del Pleno del Tribunal Superior de Justicia, adoptadas por medio del voto de las dos terceras partes de sus integrantes, en la que estime la inconstitucionalidad de las disposiciones contenidas en los proyectos de ley aprobados por el Pleno del Congreso del Estado, serán obligatorias para éste"; en virtud de lo cual, el aspecto vinculatorio del fallo del Tribunal Constitucional se encuentra establecido desde la Constitución de la entidad, a través, de un precepto cuya validez se encuentra reconocida por esta Suprema Corte. Ver votación 5

154. En las relatadas consideraciones, se concluye que no son inconstitucionales los artículos 5, fracciones III y IV, y 99 a 130 de la Ley de Justicia Constitucional para el Estado de Yucatán, por lo que procede reconocer su validez.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente e infundada la presente acción de inconstitucionalidad.

SEGUNDO.-Se reconoce la validez de los artículos 5, fracciones III y IV, y 99 a 130 de la Ley de Justicia Constitucional para el Estado de Yucatán.

TERCERO.-Publíquese esta sentencia en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el pronunciamiento de procedencia a que se refiere el punto resolutivo primero:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros: G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V. y presidente S.M..

En relación con el punto resolutivo segundo:

Por mayoría de nueve votos de los señores Ministros: G.O.M., C.D., con salvedades; F.G.S., con salvedades; Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., con salvedades; S.C. de G.V., con salvedades; y presidente S.M., se aprobó la determinación consistente en reconocer la validez de los artículos 5, fracción III, 99, 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108, 109, 110, 111, 112 y 113 de la Ley de Justicia Constitucional para el Estado de Yucatán. La señora Ministra L.R. votó en contra y reservó su derecho para formular voto particular.

Los señores Ministros: C.D. y S.C. de G.V. reservaron su derecho para formular sendos votos concurrentes.

Por mayoría de nueve votos de los señores Ministros: G.O.M., C.D., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V. y presidente S.M., se aprobó la determinación consistente en reconocer la validez de los artículos 5, fracción IV, 114, 115, 116, 117 y 118, con la excepción de la porción normativa que dispone "En caso contrario, la ley que surja en base al proyecto será nula", 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127, 128, párrafo primero, 129 y 130 de la Ley de Justicia Constitucional para el Estado de Yucatán. La señora Ministra L.R. votó en contra.

Por mayoría de ocho votos de los señores Ministros: C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., V.H., S.C. de G.V. y presidente S.M., se aprobó la determinación consistente en reconocer la validez del artículo 118 de la Ley de Justicia Constitucional para el Estado de Yucatán, en la porción normativa que dispone: "En caso contrario, la ley que surja en base al proyecto será nula". Los señores M.G.O.M. y A.M. votaron en contra.

Por mayoría de nueve votos de los señores Ministros: G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., V.H., S.C. de G.V. y presidente S.M., se aprobó la determinación consistente en reconocer la validez del artículo 119 de la Ley de Justicia Constitucional para el Estado de Yucatán. El señor M.A.M. votó en contra.

El señor M.A.M. reservó su derecho para formular voto particular.

Por mayoría de ocho votos de los señores Ministros: G.O.M., C.D., F.G.S., Z.L. de L., P.R., V.H., S.C. de G.V. y presidente S.M., se aprobó la determinación consistente en reconocer la validez del artículo 128, párrafo segundo, de la Ley de Justicia Constitucional para el Estado de Yucatán. Los señores Ministros L.R. y A.M. votaron en contra.

El señor M.A.M. reservó su derecho para formular voto particular.

En relación con el punto resolutivo tercero:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros: G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., A.M., V.H., S.C. de G.V. y presidente S.M..

El señor Ministro presidente S.M. dejó a salvo el derecho de los señores Ministros para que formulen los votos que estimen pertinentes y declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.

El señor M.A.P.D. no asistió a las sesiones celebradas el primero de julio de dos mil trece previo aviso a la presidencia y el dos de julio del mismo año, por estar cumpliendo una comisión de carácter oficial.

________________

1. Así lo señaló al resolver con fecha veintidós de marzo de dos mil doce la acción de inconstitucionalidad 8/2010, promovida por el procurador general de la República en contra, entre otros, del artículo 70, fracción III, de la Constitución Política de Yucatán, reformado mediante decreto publicado en el Periódico Oficial de la entidad el diecisiete de mayo de dos mil diez, precisamente en relación con el medio de control de constitucionalidad local denominado "Acción contra la omisión legislativa o normativa". (Por mayoría de diez votos de los señores Ministros A.A., C.D., F.G.S. con salvedades, Z.L. de L., P.R., A.M. con salvedades, V.H. con salvedades, S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M., se aprobó la propuesta consistente en reconocer la validez de la fracción III del artículo 70 de la Constitución Política del Estado de Yucatán; la señora Ministra L.R. votó en contra)

2. "Artículo 70. En materia de control constitucional local, corresponde al Pleno del Tribunal Superior de Justicia erigido en Tribunal Constitucional, conocer: ... III. De las acciones contra la omisión legislativa o normativa, imputables al Congreso, al gobernador o a los Ayuntamientos, por la falta de expedición de las normas jurídicas de carácter general, a que estén obligados por esta Constitución, así como de las leyes, siempre que la omisión afecte el debido cumplimiento o impida la eficacia de la misma.-El ejercicio de esta acción corresponderá a las autoridades estatales y municipales, así como a las personas residentes en el Estado, conforme a lo que disponga la ley.-La resolución que emita el Pleno del Tribunal Superior de Justicia y decrete la existencia de omisión legislativa o normativa, surtirá sus efectos a partir de su publicación en el órgano de difusión oficial del Estado.-La resolución del Pleno, respecto a omisiones del Congreso del Estado, otorgará un plazo que comprenda dos períodos ordinarios de sesiones para que éste emita la ley, decreto o acuerdo omitido. Si se trata de omisiones del Poder Ejecutivo o de los Ayuntamientos, se otorgará un plazo de seis meses para subsanar la omisión.-La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán las disposiciones constitucionales y legales aplicables de esta materia."

3. "DIVISIÓN DE PODERES. PARA EVITAR LA VULNERACIÓN A ESTE PRINCIPIO EXISTEN PROHIBICIONES IMPLÍCITAS REFERIDAS A LA NO INTROMISIÓN, A LA NO DEPENDENCIA Y A LA NO SUBORDINACIÓN ENTRE LOS PODERES PÚBLICOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS.-El artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prescribe implícitamente tres mandatos prohibitivos dirigidos a los poderes públicos de las entidades federativas, para que respeten el principio de división de poderes, a saber: a) a la no intromisión, b) a la no dependencia y c) a la no subordinación de cualquiera de los poderes con respecto a los otros. La intromisión es el grado más leve de violación al principio de división de poderes, pues se actualiza cuando uno de los poderes se inmiscuye o interfiere en una cuestión propia de otro, sin que de ello resulte una afectación determinante en la toma de decisiones o que genere sumisión. La dependencia conforma el siguiente nivel de violación al citado principio, y representa un grado mayor de vulneración, puesto que implica que un poder impida a otro, de forma antijurídica, que tome decisiones o actúe de manera autónoma. La subordinación se traduce en el más grave nivel de violación al principio de división de poderes, ya que no sólo implica que un poder no pueda tomar autónomamente sus decisiones, sino que además debe someterse a la voluntad del poder subordinante; la diferencia con la dependencia es que mientras en ésta el poder dependiente puede optar por evitar la imposición por parte de otro poder, en la subordinación el poder subordinante no permite al subordinado un curso de acción distinto al que le prescribe. En ese sentido, estos conceptos son grados de la misma violación, por lo que la más grave lleva implícita la anterior." (Tesis de jurisprudencia P./J. 80/2004, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, septiembre de dos mil cuatro, página 1122, N.. Registro IUS: 180648)

4. Así lo señaló al resolver con fecha veintidós de marzo de dos mil doce la acción de inconstitucionalidad 8/2010, promovida por el procurador general de la República en contra, entre otros, del artículo 70, fracción III, de la Constitución Política de Yucatán , reformado mediante decreto publicado en el Periódico Oficial de la entidad el diecisiete de mayo de dos mil diez, precisamente en relación con el medio de control de constitucionalidad local denominado "Acción contra la omisión legislativa o normativa". (Por mayoría de diez votos de los señores Ministros A.A., C.D., F.G.S. con salvedades, Z.L. de L., P.R., A.M. con salvedades, V.H. con salvedades, S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M., se aprobó la propuesta consistente en reconocer la validez de la fracción III del artículo 70 de la Constitución Política del Estado de Yucatán; la señora Ministra L.R. votó en contra)

5. "Artículo 70. En materia de control constitucional local, corresponde al Pleno del Tribunal Superior de Justicia erigido en Tribunal Constitucional, conocer: ... IV. De las cuestiones de control previo respecto de la constitucionalidad de los proyectos de ley aprobados por el Pleno del Congreso del Estado y hasta antes de su promulgación y publicación; que podrán promover, el gobernador; el treinta y tres por ciento de los integrantes del Congreso; el fiscal general del Estado; los titulares de los organismos públicos autónomos y los presidentes municipales en el ámbito de su competencia, en los términos de ley.-Las decisiones del Pleno del Tribunal Superior de Justicia, adoptadas por medio del voto de las dos terceras partes de sus integrantes, en la que estime la inconstitucionalidad de las disposiciones contenidas en los proyectos de ley aprobados por el Pleno del Congreso del Estado, serán obligatorias para éste.-La ley determinará los procedimientos para la sustanciación de las cuestiones de control previo de constitucionalidad."

6. Por mayoría de diez votos de los señores Ministros A.A., C.D., F.G.S. con salvedades, Z.L. de L., P.R., A.M. con salvedades, V.H. con salvedades, S.C. de G.V., O.M. y presidente S.M., se aprobó la propuesta consistente en reconocer la validez de la fracción III del artículo 70 de la Constitución Política del Estado de Yucatán; la señora Ministra L.R. votó en contra.

7. "Artículo 118. Para la eficacia de la cuestión de control previo de la constitucionalidad, el Congreso del Estado deberá publicar en su página electrónica oficial o en la Gaceta Legislativa los dictámenes en los que se aprueben los proyectos de ley, para lo cual contará con dos días hábiles siguientes a su aprobación por el Pleno; o en su defecto, se deberá enviar dicho dictamen a los sujetos legitimados para promover este mecanismo dentro del mismo plazo. En caso contrario, la ley que surja en base al proyecto será nula."

8. "Artículo 119. Recibido el requerimiento, el presidente del Tribunal Constitucional, sin prejuzgar sobre la procedencia del mecanismo, ordenará la suspensión del proceso legislativo con base en los elementos que sean proporcionados por el requirente y comunicará al gobernador del Estado la existencia de la reclamación para que se abstenga de sancionarlo, promulgarlo y publicarlo, hasta en tanto se dicte sentencia definitiva, o bien, se dicte la improcedencia o el sobreseimiento del mecanismo."

9. "Artículo 128. Sólo las decisiones del Pleno del Tribunal Constitucional, adoptadas por medio del voto de al menos las dos terceras partes de sus integrantes, en las que se estime la inconstitucionalidad de las disposiciones contenidas en los proyectos de ley aprobados por el Pleno del Congreso, serán obligatorios para éste.-En este sentido, si el Pleno del Tribunal Constitucional considera en la sentencia que el proyecto de ley contiene disposiciones inconstitucionales le indicará al Pleno del Congreso que modifique las disposiciones afectadas, en términos concordantes con la sentencia del Tribunal Constitucional."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 17 de enero de 2014 a las 13:02 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 20 de enero de 2014, para los efectos previstos en el punto séptimo del Acuerdo General Plenario 19/2013.