Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

Voto que formula el M.J.F.F.G.S. en la acción de inconstitucionalidad 3/2010.

En sesión pública de diecinueve de enero de dos mil doce, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de diez votos, determinó que el artículo 24, fracción II, de la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado de Jalisco es constitucional, en virtud de que la porción normativa de mérito prevé la revocación del mandato de alguno de los miembros del Ayuntamiento no en función de una discapacidad física permanente, sino de una incapacidad física permanente que imposibilite el desarrollo de las atribuciones inherentes al cargo que se desempeñe dentro del Ayuntamiento y, por tanto, tal disposición no puede considerarse un acto discriminatorio por motivos de discapacidad proscritos por la Constitución Federal.

I. Opinión de la mayoría

Los integrantes de la mayoría sostienen esencialmente que el artículo 24, fracción II, de la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado de Jalisco es constitucional, en virtud de que, en términos de una interpretación recta del citado numeral, se advierte que la previsión de una revocación del mandato a los miembros del Ayuntamiento que presenten una incapacidad física permanente, no tiene como finalidad prohibir el acceso y permanencia en el cargo público de personas con alguna discapacidad física, sino de personas que no tengan la capacidad física requerida para el puesto que se desempeña, es decir, que no cuentan con las aptitudes necesarias para ejercer todas y cada una de las atribuciones que establece el propio ordenamiento legal en beneficio del sano y eficaz desarrollo del Ayuntamiento y de la debida gobernabilidad del Municipio.

Dicho argumento tiene como fundamento primario la distinción y categorización, para el caso particular, de los conceptos de "discapacidad" e "incapacidad", refiriendo el primero de éstos a una deficiencia física, mental o sensorial que limita la capacidad de ejercer una o más actividades esenciales de la vida diaria; mientras que la incapacidad refiere a la imposibilidad de realizar una función en específico.

Bajo dicho contexto, el Pleno de este Alto Tribunal determinó que el artículo 24, fracción II, de la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado de Jalisco, sólo prevé la incapacidad física permanente como causal de revocamiento del mandato a los miembros del Ayuntamiento y no un estado de discapacidad, lo que implica en sí mismo, que tal disposición no pueda analizarse a la luz del principio de no discriminación por motivos de discapacidad contenido en el artículo 1o. constitucional, puesto que, tanto la Constitución Federal como los demás instrumentos nacionales e internacionales aplicables en la materia, homologan su protección a personas con discapacidad -presencia de una deficiencia- y no respecto a personas con incapacidad, puesto que en este supuesto no hablamos de una limitación en la capacidad, sino de una imposibilidad de realizar una función específica, lo que no constituye un acto discriminatorio proscrito en nuestro ordenamiento legal.

En consecuencia, la interpretación directa del precepto impugnado permite afirmar que la revocación del mandato procede sólo en aquellos casos en que el servidor público presente una incapacidad física permanente, no una discapacidad, en virtud de que dicha condición -incapacidad- le impide desempeñar definitivamente sus funciones dentro del Ayuntamiento, poniendo en peligro funciones indispensables para el Municipio y cuyo reconocimiento es a nivel constitucional, es decir, la porción normativa impugnada es válida en tanto que prevé la revocación del mandato no en función de una discapacidad física del miembro del Ayuntamiento, sino de una incapacidad permanente física que imposibilite el desarrollo de las atribuciones inherentes al cargo y, por tanto, tal disposición no puede considerarse un acto discriminatorio por motivos de discapacidad, resultando infundados los conceptos de invalidez aducidos por el presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

Por último, se determinó que, a fin de que proceda la revocación del mandato, es necesario que se agote debidamente el procedimiento previsto en ley, es decir, que se respete al servidor público su garantía de audiencia y medie acuerdo de las dos terceras partes de los miembros del Congreso del Estado de Jalisco.

II. Razonamientos que sustentan el presente voto

En primer término, es menester señalar que compartí el criterio sostenido por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el sentido de que el artículo 24, fracción II, de la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado de Jalisco es constitucional, en virtud de que, a partir del tradicional concepto de "incapacidad", para el caso particular, es factible afirmar que dicho numeral no prevé como causal de revocación del mandato de los miembros del Ayuntamiento un estado de discapacidad física permanente -limitación en la capacidad-, sino una incapacidad física permanente invalidante, es decir, la imposibilidad total de realizar las funciones inherentes al cargo público que desempeña un presidente municipal, un regidor o un síndico dentro del Ayuntamiento; ello en virtud, de que la ratio legis de la norma impugnada es garantizar el sano desarrollo de dicho Ayuntamiento y, en última instancia, fortalecer la gobernabilidad y eficacia en la prestación de los servicios y actividades a cargo del Municipio. No obstante que el proyecto intentaba conciliar el tradicional concepto de "incapacidad" utilizado en la legislación laboral y de seguridad social identificándolo con el de "discapacidad", de nueva generación. Es por ello que el proyecto consideraba (foja 89) expresamente lo siguiente:

"Conforme al marco jurídico a nivel internacional(1) y nacional a que se ha hecho breve referencia en el presente estudio, como orden jurídico superior en nuestro sistema, es inconcuso que la legislación interna, entendiéndose ésta como las leyes generales, federales y locales que se expidan, deben prevenir y eliminar todas las formas de discriminación contra las personas con discapacidad y propiciar su plena integración en la sociedad, pues es el fundamento para asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales, promoviendo así el respeto a la dignidad inherente de todo individuo."

Por lo anterior, el proyecto presentado bajo mi ponencia no partía del mismo presupuesto que se sostuvo en este Alto Tribunal, en el sentido de que en el caso concreto no es posible analizar la constitucionalidad del artículo impugnado a la luz del principio de no discriminación por motivos de discapacidad contenido en el artículo 1o. constitucional.(2)

La aceptación de la propuesta mayoritaria por mi parte obedeció a que es evidente que, por su origen y momento de creación, la causa de revocación del mandato prevista en el artículo 24, fracción II, de la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal de Jalisco (con fundamento en el artículo 115 de la Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos) no está concebida bajo el concepto actual de "discapacidad", sino de el tradicional de "incapacidad", dado que se refiere, en todo caso, a una condición que impide al servidor público ejercer las funciones que le son propias y necesarias a determinado cargo del Ayuntamiento.

Ahora bien, la mayoría de los señores Ministros que sustentaron la validez del artículo impugnado, lo hicieron a la luz de una interpretación directa o recta, puesto que, a su parecer, el precepto era claro y preciso al contener la incapacidad física permanente como la causal de revocación y no la discapacidad y, en consecuencia, era innecesario un ejercicio de interpretación armónica -conforme- con las disposiciones constitucionales y demás instrumentos a nivel nacional e internacional aplicables en la materia.

Sin embargo, considero que, contrario a lo señalado por la mayoría de los señores Ministros, la validez de la norma impugnada deriva precisamente de una interpretación conforme de la porción normativa con nuestra Constitución Política (artículo 115, fracción III, párrafo tercero), así como con el marco nacional e internacional que se desarrolla en el proyecto, en virtud de que, en primer término se partió de la distinción, en el caso particular, de los términos "discapacidad" e "incapacidad" a la luz del artículo 1o. constitucional y, en segundo, porque la procedencia de la revocación del mandato por incapacidad física permanente se condiciona a que sea a un nivel grave que imposibilite el desarrollo de las funciones inherentes al cargo del Ayuntamiento, y en última instancia la eficacia y eficiencia de las tareas que tiene encomendadas el Municipio en beneficio de la colectividad; estos razonamientos implicarían, en cualquier supuesto, necesariamente un ejercicio de interpretación conforme o integradora.

El Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido el criterio de que el análisis de constitucionalidad de una norma debe partir de la premisa presuntiva de que ésta guarda relación con lo establecido en la Carta Magna; y que cuando una disposición legal admita más de una interpretación, debe privilegiarse la que sea conforme a la Constitución Política.(3)

Por tanto, cuando una norma legal sea oscura y admita diversas interpretaciones, este Alto Tribunal debe optar por aquella que haga a la norma impugnada compatible con la Constitución, a fin de salvaguardar la unidad del orden jurídico nacional a partir del respeto y observancia de las disposiciones constitucionales.

Así, a partir de un ejercicio de ponderación, se debe verificar el peso de los fundamentos que pudieran motivar la declaración de invalidez de una norma por ser contraria a un postulado constitucional, frente al peso derivado de que la disposición cuestionada es producto del ejercicio de las atribuciones del legislador y que puede ser objeto de una interpretación que la haga acorde con los contenidos de la Ley Suprema, debiendo prevalecer el que otorgue un mejor resultado para lograr la observancia del orden jurídico nacional.

En la especie, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos impugna el artículo 24, fracción II, de la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal de Jalisco al considerar que violaba el principio de no discriminación contenido en el artículo 1o. constitucional por proscribir de manera absoluta la posibilidad de que una persona con discapacidad desempeñe un cargo de presidente municipal, regidor o síndico dentro del Ayuntamiento.

La mayoría en el Pleno de este Alto Tribunal, ante la posible existencia de un vicio de constitucionalidad y en ejercicio de su deber de tomar como punto de partida una presunción de debida relación entre el artículo impugnado y la Constitución Federal, resolvió interpretar la porción normativa a la luz de la distinción entre los términos de "discapacidad" e "incapacidad", con el objeto de verificar que efectivamente se configuraba un acto discriminatorio proscrito tanto por la N.M., como por los instrumentos internacionales aplicables en la materia.

Bajo dicho contexto, se resolvió que los términos no guardan identidad, puesto que la "incapacidad" supone la imposibilidad para realizar una función en específico, mientras que la "discapacidad" presupone la merma de alguna de las funciones físicas o intelectuales de una persona, sin que esto derive indefectiblemente en la imposibilidad de realización de alguna función, es decir, en una condición incapacitante.(4)

Con el objeto de llegar a la conclusión señalada en el párrafo precedente, el Pleno de este Alto Tribunal analizó dichos conceptos a la luz del artículo 1o. constitucional y de la exposición de motivos que precedió la reforma al citado numeral publicada en dos mil cinco, para determinar si señalar a la incapacidad física permanente como posible causa de revocación del mandato era consentir un acto de discriminación; asimismo, la decisión de la mayoría se apoyó en el análisis de diversos instrumentos internacionales y nacionales especializados en la materia de discapacidad para desentrañar el significado real y homólogo del término "discapacidad" contemplado constitucionalmente.

Aunado a lo anterior, y teniendo definidos los términos de "incapacidad" y "discapacidad" para el caso particular, se determinó que el artículo 24, fracción II, de la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado de Jalisco, debía interpretarse en el sentido de que era procedente el acto de revocación del mandato a algún miembro del Ayuntamiento cuando exista una incapacidad física permanente, es decir, una condición que imposibilite el ejercicio de las funciones inherentes al cargo que se desempeña en el Ayuntamiento.

Además, se estableció que dicha incapacidad debía interpretarse como un estado incapacitante físico permanente grave que implique invariablemente la imposibilidad del desempeño del cargo que lógicamente conlleva la obstaculización en el desarrollo eficaz, eficiente y debido del Ayuntamiento y, en consecuencia, en la gobernabilidad del Municipio, puesto que, si la condición física del servidor público no representara dicho obstáculo en las funciones propias del cargo, no sería válida la revocación y, en consecuencia, debería considerarse como un acto discriminatorio.

Por tanto, considero que el Pleno de este Alto Tribunal, al resolver la presente acción de inconstitucionalidad, en realidad realizó una interpretación integradora de la norma impugnada, en virtud de que, a fin de salvaguardar su constitucionalidad, desentrañó para el caso concreto el significado de la palabra "incapacidad" y exigió que tal condición representara un obstáculo grave para el cumplimiento de la función esencial del Ayuntamiento y del propio Municipio, lo que permitió establecer que la revocación del mandato a los miembros que presenten una incapacidad física permanente no constituye en sí mismo un acto discriminatorio por motivos de discapacidad, sino por el contrario, su interpretación es conforme a los principios constitucionales de debida gobernabilidad del Ayuntamiento.

Es menester señalar que la interpretación integradora o conforme a la Constitución Política ha sido reiterada en diversos asuntos por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, entre los que destacan los relativos a la impugnación del artículo 226 de la Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas, que preveía las tablas a aplicar a las categorías y grados de accidentes o enfermedades que dieran origen a retiro por incapacidad. En este caso, se resolvió que tal numeral no era violatorio de la garantía de igualdad y no discriminación por razón de salud, prevista en el artículo 1o. constitucional, toda vez que mediante una interpretación conforme se permite dar un trato igual a quienes se encuentran en igualdad de circunstancias evitando de esta manera un trato discriminatorio entre los propios miembros del Ejército, ya que dependerá del grado de avance de la enfermedad que aquéllos tengan, lo que origine dejar el servicio castrense.

Asimismo, se consideró que tratándose de ciertos padecimientos médicos que tienen distintos grados de afección para el individuo, sería una exigencia desmedida para el legislador el que casuísticamente tuviera que establecer en las normas generales esos distintos grados de afección; de ahí que se justifique la interpretación conforme de tales normas, en el sentido de que para considerar como motivo de baja de un miembro del Ejército, por presentar algún tipo de enfermedad prevista en catálogos generales, se debe entender que se refiere a un estado patológico que impide al militar continuar en el servicio de las armas.

Consideraciones esas que son similares a las que circunscriben la resolución de la presente acción de inconstitucionalidad, puesto que, identificada la diferencia del término "incapacidad" con la "discapacidad", se resolvió que la justificación y razonabilidad de la norma impugnada se fundamentaba en que, ante la ausencia de capacidad física de algún miembro del Ayuntamiento para desempeñar las funciones inherentes al cargo, se obstaculizaba el eficaz y eficiente desarrollo del propio Ayuntamiento y, en última instancia, se ponía en peligro la debida gobernabilidad del Estado como principio rector constitucional.

El proyecto originalmente presentado partía de la base de que con la interpretación conforme que proponía respecto a la fracción II del artículo 24 de la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado de Jalisco, no se viola el artículo 1o. constitucional ni los instrumentos internacionales que protegen a las personas con discapacidad, en virtud de que no puede considerarse que existe discriminación por esa razón, cuando con fundamento en el artículo 115 de la Constitución, una Legislatura Estatal revoca el mandato a algún miembro de un Ayuntamiento, previa audiencia en que pueda alegar lo que a su derecho convenga, si por una situación de "incapacidad" o "discapacidad" se encontrase impedido de manera absoluta para poder desempeñarlo. Por ello se señaló en el proyecto original: "... la incapacidad física o mental permanente que señala el precepto impugnado debe interpretarse en el sentido de que, cuando una condición que invalide al servidor en el cumplimiento de su cargo, es decir, que lo imposibilite para ejercer las atribuciones que le son conferidas mediante mandato constitucional, será válido que se le revoque este último ..." ... "Así, no sería revocable un mandato cuando el servidor sufra de una incapacidad física o mental no invalidante, es decir, cuando la disminución de facultades no le impide ejercer las atribuciones que como miembro del Ayuntamiento tiene ..."

Tan esto no puede considerarse discriminación por discapacidad, que el presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en su demanda señaló expresamente:

"En opinión de este organismo protector de los derechos fundamentales, si bien puede llegar a entenderse que dicha disposición ha sido establecida con una finalidad legítima, no resulta necesaria e idónea y tampoco atiende a un interés público imperativo."

"Lo anterior, pues resulta justificativo que el legislador quiera asegurarse que en los Ayuntamientos haya una efectiva y adecuada gobernabilidad; sin embargo, para tales efectos no es necesario e indispensable excluir la participación de los miembros del Ayuntamiento que adquieran una discapacidad puramente física que no necesariamente resulte un impedimento para el desempeño de sus labores. ...

"... es imprescindible que se expulse de la esfera jurídica todo aquel mandato legislativo que permita revocar el mandato a una persona, de manera injustificada."

De igual manera en la demanda aludida se concluye textualmente:

"Por tanto, no puede prevalecer en el orden jurídico mexicano una norma que genéricamente permite la revocación del mandato conferido a una persona a través del voto popular, por el hecho de adquirir una discapacidad física, pues tal criterio atenta contra los derechos humanos de los discapacitados, contraviene la Convención Interamericana para la eliminación de todas las formas de Discriminación de las Personas con Discapacidad y violenta el artículo 133 de nuestra Carta Magna."

Como se puede apreciar, a contrario sensu, no resulta discriminatorio ni contrario a la Constitución o a los instrumentos internacionales un precepto que permite la revocación de mandato a una persona que realmente se encuentre, de manera permanente, impedida para el desempeño de sus funciones.

De esta suerte, el proyecto original pretendía, partiendo de la base de reconocer los derechos que nuestra Constitución y los instrumentos internacionales reconocen a las personas con discapacidad, y atendiendo a las reglas que rigen la figura de la interpretación conforme, establecer que el precepto impugnado era válido solo bajo el presupuesto de que su aplicación sea en los casos en que una persona se encuentre permanentemente en imposibilidad absoluta de desempeñar las funciones a su cargo.

En todo caso, mi disenso fundamental con el criterio sobre la validez de la norma determinada por la mayoría derivó de una interpretación directa sin necesidad de acudir a la interpretación conforme; cuando en la realidad, la mayoría precisamente recurrió, para llegar a su conclusión, a ese tipo de interpretación al partir de una distinción gramatical entre los vocablos "incapacidad" y "discapacidad" no contemplada en el proyecto original, para determinar que no se violaba el artículo 1o. en su presupuesto de que está prohibida toda discriminación por razón de discapacidad. Es decir, la validez de la norma impugnada se basó en que habla de "incapacidad" cuando la Constitución lo hace de "discapacidad", siendo que ambos vocablos son distintos; ello, lógicamente y necesariamente implicó que los Ministros estimamos en la resolución que la Constitución excluye de la prohibición establecida en su artículo 1o. el concepto de "incapacidad", por lo que conforme a la Constitución, cuando una ley se refiere a "incapacidad" no es discriminatoria.

Es por las razones expuestas que, respetuosamente considero que en la presente acción de inconstitucionalidad, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación sujetó la validez del artículo 24, fracción II, de la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado de Jalisco a una interpretación conforme a la Constitución Federal y no a una interpretación recta o directa como lo afirmó la mayoría de los señores Ministros.

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1. En el proyecto se transcribieron los preceptos de la legislación nacional y de los instrumentos internacionales, pertinentes al caso.

2. Esta distinción fue planteada por el Ministro J.R.C., en relación al artículo 24, fracción II, de la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal de Jalisco, en la sesión del martes 17 de enero de 2012 y fue aceptada mayoritariamente.

3. Los rubros y textos de dichas tesis son: "INTERPRETACIÓN CONFORME EN ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD, CUANDO UNA NORMA ADMITA VARIAS INTERPRETACIONES DEBE PREFERIRSE LA COMPATIBLE CON LA CONSTITUCIÓN.-La interpretación de una norma general analizada en acción de inconstitucionalidad, debe partir de la premisa de que cuenta con la presunción de constitucionalidad, lo que se traduce en que cuando una disposición legal admita más de una interpretación, debe privilegiarse la que sea conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Entonces, cuando una norma legal admita distintas interpretaciones, algunas de las cuales podrían conducir a declarar su oposición con la Ley Suprema, siempre que sea posible, la Suprema Corte de Justicia de la Nación optará por acoger aquella que haga a la norma impugnada compatible con la Constitución, es decir, adoptará el método de interpretación conforme a ésta que conduce a la declaración de validez constitucional de la norma impugnada, y tiene como objetivo evitar, en abstracto, la inconstitucionalidad de una norma; sin embargo, no debe perderse de vista que la acción de inconstitucionalidad es un medio de control que tiene como una de sus finalidades preservar la unidad del orden jurídico nacional, a partir del parámetro constitucional; como tampoco debe soslayarse que tal unidad se preserva tanto con la declaración de invalidez de la disposición legal impugnada, como con el reconocimiento de validez constitucional de la norma legal impugnada, a partir de su interpretación conforme a la Ley Suprema, ya que aun cuando los resultados pueden ser diametralmente diferentes, en ambos casos prevalecen los contenidos de la Constitución. En consecuencia, el hecho de que tanto en el caso de declarar la invalidez de una norma legal, como en el de interpretarla conforme a la Constitución, con el propósito de reconocer su validez, tengan como finalidad salvaguardar la unidad del orden jurídico nacional a partir del respeto y observancia de las disposiciones de la Ley Suprema, este Tribunal Constitucional en todos los casos en que se cuestiona la constitucionalidad de una disposición legal, debe hacer un juicio razonable a partir de un ejercicio de ponderación para verificar el peso de los fundamentos que pudieran motivar la declaración de invalidez de una norma, por ser contraria u opuesta a un postulado constitucional, frente al peso derivado de que la disposición cuestionada es producto del ejercicio de las atribuciones del legislador y que puede ser objeto de una interpretación que la haga acorde con los contenidos de la Ley Suprema, debiendo prevalecer el que otorgue un mejor resultado para lograr la observancia del orden dispuesto por el Constituyente y el órgano reformador de la Norma Suprema."

Datos de localización: Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2008, página 1343, tesis P. IV/2008, tesis aislada, materia: constitucional.

"PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN DE LA LEY CONFORME A LA CONSTITUCIÓN.-La aplicación del principio de interpretación de la ley conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos exige del órgano jurisdiccional optar por aquella de la que derive un resultado acorde al Texto Supremo, en caso de que la norma secundaria sea oscura y admita dos o más entendimientos posibles. Así, el J. constitucional, en el despliegue y ejercicio del control judicial de la ley, debe elegir, de ser posible, aquella interpretación mediante la cual sea factible preservar la constitucionalidad de la norma impugnada, a fin de garantizar la supremacía constitucional y, simultáneamente, permitir una adecuada y constante aplicación del orden jurídico."

Datos de localización: Novena Época. Instancia: Segunda Sala. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., diciembre de 2010, página 646, tesis 2a./J. 176/2010, jurisprudencia, materia: constitucional.

4. Presupuesto que fue aceptado para resolver el asunto, pero bajo la prevención de que el Ministro ponente estimaba que "son conceptos íntimamente relacionados" (sesión pública del 17 de enero de 2012. Ver versión taquigráfica de esa sesión, página 4).