Voto particular num. 94/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-06-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto particular que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 94/2020, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

En sesión pública celebrada el treinta de noviembre de dos mil veinte, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 94/2020, en la que se analizaron diversas disposiciones de las Leyes de Ingresos de diversos Municipios del Estado de Coahuila de Zaragoza, correspondientes al ejercicio fiscal dos mil veinte.

Entre otros temas, la mayoría del Tribunal Pleno declaró la invalidez de las porciones normativas en las que se establecían sanciones administrativas por las conductas siguientes: "Insultar a la autoridad", "Realizar tocamientos obscenos en lugares públicos y que causen molestia" y "Causar escándalos o participar en ellos en lugares públicos o privados",(1) contemplados en diversas normas de las Leyes de Ingresos de cada uno de los Municipios de Coahuila de Zaragoza.

Al respecto, la mayoría consideró que dichas porciones normativas no describen con suficiente precisión las conductas que prohíben, lo que propicia un amplio margen de apreciación de la autoridad para determinar, de manera discrecional y subjetiva, cuáles actos o conductas en concreto serán motivo de sanción, así como el grado de afectación o molestia, lo que genera incertidumbre para los gobernados, en contravención al principio de taxatividad.

Para justificar lo anterior, la sentencia se apoya en diversos precedentes de esta Suprema Corte en los que se han desarrollado los alcances del principio de taxatividad en el derecho penal y en el derecho administrativo sancionador. De manera particular, la sentencia retoma las consideraciones sustentadas en la acción de inconstitucionalidad 47/2019 y su acumulada 49/2019,(2) en donde se declaró la invalidez de diversas disposiciones de leyes de ingresos municipales del Estado de Morelos.

Así las cosas, presento este voto particular, pues, respetuosamente, no comparto ni el sentido ni las consideraciones del fallo en este aspecto. Como explico a continuación, considero que el estándar de taxatividad aplicable debe ser menos estricto cuando se está ante normas de convivencia cívica y, bajo este estándar atenuado, debió reconocerse la validez de las porciones normativas antes mencionadas.

Efectivamente, aunque no se explicita en las consideraciones del fallo, la mayoría parece entender que el estándar de taxatividad en el derecho penal y en el derecho administrativo sancionador –específicamente, en el ámbito de la justicia cívica– es el mismo. Es decir, que los tipos administrativos que buscan regular la convivencia comunitaria de forma pacífica deben estar redactados con el mismo grado de exactitud y precisión que los tipos penales. Respetuosamente, no comparto dicha conclusión.

Es verdad que esta Suprema Corte ha sostenido desde la acción de inconstitucionalidad 4/2006(3) que las sanciones administrativas guardan una similitud fundamental con las sanciones penales, toda vez que ambas forman parte de la potestad punitiva del Estado. Efectivamente, en ambos casos se trata de expresiones del ius puniendi del Estado, pues ambas tienen lugar frente a actos y conductas antijurídicas, por lo que ambas se rigen por principios similares.

Por ello, este Tribunal ha sostenido que –a fin de garantizar los derechos fundamentales de las personas y evitar la arbitrariedad en el ejercicio del poder punitivo y de policía del Estado–(4) en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador es válido acudir a los principios penales sustantivos, como son, entre otros: el principio de legalidad –incluyendo en mandato de taxatividad o de lex certa–, el principio de non bis in idem, la presunción de inocencia, el principio de culpabilidad e incluso la prescripción de las sanciones. Ello, por supuesto, en el entendido de que la traslación de dichos principios, en cuanto a grados de exigencia, "no puede hacerse de forma automática, pues la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza".(5) (cursivas añadidas).

No obstante, en este caso, discrepo del estándar utilizado en la sentencia, pues –como sostuve en mi voto concurrente de la acción de inconstitucionalidad 45/2018 y su acumulada 46/2018(6) y, posteriormente, en mi voto particular de la acción de inconstitucionalidad 93/2020–(7) me parece que la mayoría pierde de vista que el principio de legalidad en su vertiente de taxatividad no aplica con la misma intensidad en todas las ramas del derecho administrativo sancionador.(8) Como expliqué en dichos precedentes, existen algunas áreas del derecho administrativo sancionador en donde –debido a la naturaleza de la materia regulada y/o los sujetos regulados– el uso de conceptos jurídicos indeterminados no sólo es más frecuente, sino incluso necesario para lograr una adecuada regulación y, por tanto, la exigencia de lex certa no rige con la misma intensidad.(9)

Como también referí, uno de esos casos es precisamente el de las normas de convivencia social o justicia cívica (como es el caso de la norma aquí impugnada), en la cual, debido a la variedad de fenómenos y conductas que está destinada a regular, la variedad de sanciones a imponer, así como a la imposibilidad de describir a detalle todas las posibilidades que la norma administrativa pretende abarcar, no es extraño que el legislador se vea obligado a recurrir a los llamados "conceptos jurídicos indeterminados" (como son orden público, interés social, moral pública, entre otros). Ello, a fin de que el órgano de aplicación pueda contar con cierto margen de discrecionalidad (que no arbitrariedad), suficientemente adaptable y flexible para determinar el contenido y alcance de las normas aplicables en cada caso concreto.(10)

En ese sentido, si lo que se pretende es garantizar una adecuada regulación en esta materia, es evidente que, tratándose de normas sobre justicia cívica –las cuales, además, no suelen traer aparejadas sanciones graves–, el nivel de precisión exigible al legislador no puede ser el mismo que en otros campos del derecho administrativo sancionador (como lo es, por ejemplo, el sistema de responsabilidades administrativas de servidores públicos), en donde el uso de los conceptos jurídicos indeterminados suele ser menos flexible, y en donde, en muchas ocasiones, debido a los intereses en juego, el nivel de precisión se acerca más a la materia penal. Ello es así, ya que de lo contrario la tarea del legislador se volvería prácticamente imposible, al no poder recurrir a términos más precisos sin que la regulación resulte extremadamente casuística o infraincluyente.

Por lo demás, no sobra señalar que esta gradualidad en el alcance del mandato de taxatividad en función de la materia ha sido reconocida también por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, quien ha señalado que, si bien es cierto que el principio de legalidad tiene vigencia en materia disciplinaria y no sólo penal, "su alcance depende considerablemente de la materia regulada"(11) (cursivas añadidas). En esa línea, dicho Tribunal ha sostenido que "La precisión de una norma sancionatoria de naturaleza disciplinaria puede ser diferente a la requerida por el principio de legalidad en materia penal, por la naturaleza de los conflictos que cada una está destinada a resolver"(12) (cursivas añadidas).

Con todo, es importante aclarar que lo anterior de ninguna manera significa que en materia de justicia cívica deba privar la arbitrariedad o la plena subjetividad. Al tratarse de normas sancionadoras, es incuestionable que el legislador está obligado a establecer un marco regulatorio razonablemente previsible, que permita a las personas saber qué tipo de conductas podrían ser sancionadas y que evite su aplicación arbitraria por parte de la autoridad.(13) Además, al existir un mayor grado de discrecionalidad decisoria –insisto, que no arbitrariedad–, el deber de motivación por parte del órgano de aplicación –en este caso, de los Jueces cívicos– es especialmente relevante, por lo que recae en éstos una carga argumentativa mayor que les obliga a justificar de forma muy expresa y clara las razones por las cuales se considera que una determinada conducta debe o no considerarse infractora de la normatividad.

Partiendo del estándar expuesto, me parece que las porciones normativas impugnadas consistentes en "Insultar a la autoridad", "Realizar tocamientos obscenos en lugares públicos y que causen molestia" y "Causar escándalos o participar en ellos en lugares públicos o privados" no eran contrarias al principio de taxatividad.

En primer lugar, respecto de la infracción consistente en "Insultar a la autoridad", como expresé en mi voto de la acción de inconstitucionalidad 93/2020, es cierto que el término "insultos" puede considerarse un concepto jurídico indeterminado y, por tanto, ciertamente depende de un juicio por parte de la autoridad en cada caso concreto. Efectivamente, el verbo "insultar" implica "ofender a alguien provocándolo e irritándolo con palabras o acciones", por lo que determinar en qué casos estamos frente a un insulto, en efecto, depende de un juicio por parte del órgano de aplicación en cada caso concreto.

Sin embargo, como ya mencioné, el que las normas en materia de justicia cívica otorguen cierto grado de discreción a la autoridad es algo que no resulta per se incompatible con el principio de legalidad en su vertiente de taxatividad.(14) Como señalé, en este caso el mandato de lex certa es más flexible, por lo que es válido que se delegue en la autoridad un mayor grado de discrecionalidad en la aplicación de este tipo de normas. Ello es así, sobre todo cuando –como sucede en la especie– no parece posible recurrir a términos más precisos sin incurrir en un casuismo exacerbado. En efecto, ¿qué otro término pudo haber utilizado el legislador para conseguir el fin que buscaba sin incurrir en imprecisión? ¿Acaso debió hacer una lista de palabras o gestos insultantes?

Por lo demás, debo recordar que esta discrecionalidad, como ya referí, de ninguna manera equivale a arbitrariedad, sino únicamente que el deber de determinar la norma exactamente aplicable al caso concreto se traslada a la fase de aplicación. Ello es así, pues, como ya señalé, en estos casos la autoridad tiene un deber especialmente fuerte de justificar la imposición de la sanción en cada caso concreto a través de una adecuada motivación, cuya ilegalidad, arbitrariedad o falta de razonabilidad puede ser motivo de impugnación por parte del afectado.(15)

En ese orden de ideas, no debe perderse de vista que, de acuerdo con los artículos 378 a 406 del Código Municipal para el Estado de Coahuila de Zaragoza, corresponde a los juzgados municipales calificar las conductas e imponer las sanciones correspondientes, mediante un procedimiento administrativo en el que debe garantizarse la garantía de audiencia del presunto infractor.(16) Además, de acuerdo con los artículos 379 y 389,(17) dicha resolución puede ser impugnada vía recurso de inconformidad.

Por lo que hace a las normas en las que se establece una infracción por "Realizar tocamientos obscenos en lugares públicos y que causen molestia", estimo que –contrario a lo sostenido por la mayoría– no existe un grado de ambigüedad reprochable respecto a qué tipo de actitudes obscenas encuadrarían en el supuesto para que el presunto infractor sea acreedor a una sanción, pues la norma es clara en cuanto a que se trata de "tocamientos". En todo caso, sería la expresión "y que causen molestia" la que pudiera considerarse un concepto jurídico indeterminado que requiere una valoración por parte del operador jurídico, dado que es necesario determinar qué grados de afectación o molestia ameritan la imposición de la sanción administrativa. Sin embargo, partiendo de las premisas señaladas a lo largo de este voto particular, será deber de la autoridad el justificar la imposición de la sanción en el caso concreto mediante una adecuada motivación.

Con todo, me parece que las normas en cuestión son claras en el sentido de que lo que buscan sancionar son los tocamientos de carácter sexual en lugares públicos, particularmente –aunque no de manera exclusiva–, a las mujeres. De esta manera, estimo que la decisión de la mayoría de analizar estas normas a la luz de un estándar de taxatividad tan alto no sólo es incorrecto, sino que además tiene un efecto indeseable de dejar sin herramientas a las autoridades administrativas para combatir eficazmente la violencia sexual y de género, en un momento especialmente grave que atraviesa el país en esta materia.

Finalmente, considero que las razones antes apuntadas resultan igualmente aplicables a la porción normativa invalidada por la mayoría que se refiere a "Causar escándalos o participar en ellos en lugares públicos o privados". Al respecto, debo señalar que al resolver la ya referida acción de inconstitucionalidad 47/2019 y su acumulada, este Tribunal Pleno se pronunció respecto de una norma prácticamente idéntica y reconoció su validez.

En efecto, el Tribunal Pleno reconoció la validez del artículo 31, fracción I, inciso A, de la Ley de Ingresos del Municipio de Tlaquiltenango, M., que establecía como falta administrativa el "causar escándalos o participar en ellos". Dicha norma fue analizada en conjunto con las normas que regulaban la producción de ruidos excesivos y se concluyó de manera genérica que, si bien es cierto que las normas impugnadas buscan sancionar la emisión de ruido sin establecer un parámetro objetivo, también lo era que en el ámbito de la justicia cívica ello cumple una función de prevención que deriva de la tranquilidad de los habitantes del Municipio.

Así las cosas, estimo que, aunque la norma busca sancionar la emisión de ruidos, resulta evidente que no busca prevenir cualquier ruido, sino sólo aquellos que resulten excesivos y notablemente irritables o molestos y que no encuentren justificación en su producción. Por tanto, si bien la norma se encuentra redactada en términos genéricos, lo cierto es que cumple una función de prevención para alcanzar la tranquilidad de los habitantes del Municipio.

Por todo lo anterior es que respetuosamente me aparto de estos puntos de la sentencia.

Nota: Las tesis de jurisprudencia y aislada P./J. 100/2006 y 1a. CCCXVI/2014 (10a.) citadas en este voto, también aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, agosto de 2006, página 1667 y en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 12 de septiembre de 2014 a las 10:15 horas, así como en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 10, Tomo I, septiembre de 2014, página 572, con números de registro digital: 174326 y 2007406.

________________

1. El estudio de estas conductas puede identificarse en los incisos 1.5, 1.6 y 1.10, respectivamente, del "Tema 1. Por insultos, ultrajes, ofensas, agresiones, molestias y faltas de respeto a la autoridad o cualquier miembro de la sociedad", Considerando Séptimo. Análisis de las normas que establecen la regulación indeterminada de distintas conductas sancionables en el ámbito administrativo, de la sentencia.

2. Resuelta en sesión del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte el veinticuatro de octubre de dos mil diecinueve.

3. Resuelta por el Tribunal Pleno el 25 de mayo de 2006. De dicho asunto derivó la tesis P./J. 100/2006 de rubro: "TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO, NORMALMENTE REFERIDO A LA MATERIA PENAL, ES APLICABLE A LAS INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS."

4. V. en ese sentido, el amparo directo en revisión 4663/2014, resuelto por la Primera Sala el 10 de junio de 2015, p. 19.

5. Acción de inconstitucionalidad 4/2006, p. 27. A una conclusión similar ha llegado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, quien, desde el caso B.R. y otros Vs. Panamá, ha sostenido que el principio de legalidad contenido en el artículo 9 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos también es aplicable a las sanciones administrativas, pues estas son, como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y tienen en ocasiones una naturaleza similar a la de éstas. En ese sentido, el Tribunal ha sostenido que "en aras de la seguridad jurídica es indispensable que la norma punitiva, sea penal o administrativa, exista y resulte conocida, o pueda serlo, antes de que ocurran la acción o la omisión que la contravienen y que se pretende sancionar". Corte IDH, C.B.R. y otros Vs. Panamá, Fondo, R. y Costas, Sentencia de 2 de febrero de 2001, párr. 106.

6. V. mi voto concurrente en la acción de inconstitucionalidad 45/2018 y su acumulada 46/2018, fallada el dieciocho de junio de dos mil veinte, pp. 1-5.

7. V. mi voto particular en la acción de inconstitucionalidad 93/2020, resuelta en sesión de veintinueve de octubre de dos mil veinte, p. 5.

8. La Primera Sala ha reconocido que el principio de legalidad debe modularse en atención a los ámbitos de integración. V. en ese sentido la tesis 1a. CCCXVI/2014 (10a.) "DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEBE MODULARSE EN ATENCIÓN A SUS ÁMBITOS DE INTEGRACIÓN."; así como en la tesis 1a. CCCXIX/2014 (10a.) "TIPOS ADMINISTRATIVOS EN BLANCO. SON CONSTITUCIONALES SI SE JUSTIFICAN EN EL MODELO DE ESTADO REGULADOR."

9. Esta aplicación diferenciada del principio de legalidad en materia administrativa frente al derecho penal no es exclusiva del principio de taxatividad (lex certa), pues también se puede apreciar en el caso del mandato de reserva de ley (lex scripta). En efecto, mientras que en el caso del derecho penal la reserva de ley es absoluta, en el derecho administrativo sancionador es relativa e, incluso, en algunos casos, inexistente, pues nuestra Constitución prevé la existencia de reglamentos autónomos gubernativos y de policía.

10. En una línea similar, siguiendo la dicotomía rule/standard, un sector de la doctrina ha defendido que a diferencia del derecho penal, en donde el legislador debe procurar identificar las conductas prohibidas (tipicidad) con la medida estricta de las rules, en el derecho administrativo sancionador el uso de standards puede considerarse adecuado o suficiente. Cfr. L.M., F., "Tipicidad y legalidad en el derecho administrativo-sancionatorio", Revista de Derecho (Valdivia), (Volumen XXVII-No.2), diciembre 2014, pp. 147-167.

11. Véase Corte IDH, Caso Rico Vs. Argentina, párr. 102, Caso Maldonado Ordóñez Vs. Guatemala, párr. 89, y Caso Urrutia Labreaux vs. Chile, párr. 129.

12. Í..

13. Un criterio similar ha sostenido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al señalar que: "los problemas de indeterminación del tipo sancionatorio no generan, per se, una violación de la Convención, es decir, que el hecho de que una norma conceda algún tipo de discrecionalidad no es incompatible con el grado de previsibilidad que debe ostentar la norma, siempre y cuando el alcance de la discrecionalidad y la manera en que se debe ejercer sea indicado con suficiente claridad con el fin de brindar una adecuada protección para que una interferencia arbitraria no se produzca" (cursivas añadidas). Véase por todos, Caso Rico Vs. Argentina, op. cit., parr. 103.

14. Un criterio similar ha sostenido el Tribunal Constitucional de España, al sostener que el principio de taxatividad es compatible con la utilización de cláusulas normativas abiertas necesitadas de complementación judicial, pudiendo emplearse conceptos jurídicos indeterminados siempre que sean susceptibles de determinarse razonablemente con criterios lógicos, técnicos o de experiencia. En el entendido de que la utilización de dichas cláusulas abiertas no es libre, sino que debe estar justificada por una "fuerte necesidad de protección de determinados intereses que no permiten el uso de conceptos más precisos", y notando que la utilización de estos conceptos relativamente indeterminados "es particularmente apropiada y usual en el ámbito del Derecho administrativo disciplinario.". V.D.F., F., Derecho Administrativo Sancionador: Análisis a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Crítica del Derecho Español Vigente), A., Barcelona, 2016, p. 305.

15. En términos similares el Tribunal Constitucional de España ha referido que la concreción de los conceptos jurídicos indeterminados debe ser realizada por el aplicador del derecho con "pautas objetivas y no discrecionales", y justificarse en la "motivación" de la resolución sancionadora, cuyo examen permitirá verificar si la decisión sancionadora ha respetado las exigencias del principio de legalidad. Lo anterior, de tal modo que en realidad el problema de la predeterminación de la norma en estos casos "se traslada a la fase de aplicación del derecho, donde en su caso debe quedar justificada la imposición de la sanción a través de la pertinente motivación, pudiendo en estos casos derivar una motivación defectuosa en una infracción del artículo 25.1 CE al no resultar cognoscible el fundamento de la sanción". Í..

16. "Artículo 383. Es competencia de los juzgados municipales calificar las conductas previstas en los reglamentos, bandos de policía y gobierno, circulares y disposiciones administrativas de observancia general de los Municipios."

"Artículo 399. A quienes infrinjan las disposiciones contenidas en este código, en los reglamentos, bandos de policía y gobierno y en general en cualesquier ordenamiento legal del Municipio, se les podrá imponer de manera separada o conjunta, las siguientes sanciones:

"I. Multa.

"II. Arresto hasta por treinta y seis horas.

"III. Suspensión en el ejercicio de alguna actividad regulada por la ley.

"IV. Clausura de algún establecimiento.

"En los procedimientos administrativos municipales queda prohibido imponer, por simple analogía, y aún por mayoría de razón, sanción alguna que no esté decretada por una ley o reglamento exactamente aplicable a la infracción o falta administrativa de que se trata."

"Artículo 400. La aplicación de las sanciones corresponderá a los Jueces municipales, y sólo cuando no existan estos, le corresponderá a los presidentes municipales."

"Artículo 404. En el procedimiento para calificar la infracción e imponer la sanción que corresponda, se respetará invariablemente la garantía de audiencia del infractor."

17. "Artículo 379. La justicia municipal será ejercida por los Ayuntamientos a través de juzgados municipales, los cuales actuarán como órganos de control de la legalidad en el funcionamiento del Municipio."

"Artículo 389. Los actos y resoluciones dictados por el Ayuntamiento, por el presidente municipal, por las dependencias, entidades y organismos de la administración pública municipal, podrán ser impugnados mediante el recurso de inconformidad, cuando afecten intereses jurídicos de los particulares.

"Será optativo para el particular afectado, impugnar los actos y resoluciones a que se refiere el párrafo anterior, mediante el recurso de inconformidad que aquí se regula, o bien acudir ante el tribunal de lo contencioso administrativo."