Voto particular num. 93/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 25-06-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto particular que formula el M.A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 93/2020, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

En sesión pública celebrada el veintinueve de octubre de dos mil veinte, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 93/2020, en la que se analizaron diversas disposiciones de las leyes de ingresos de los Municipios de G.P., L., S.P. y Tamazula, todas del Estado de Durango para el ejercicio fiscal 2020.

Entre otros temas, la mayoría del Pleno declaró la invalidez del artículo 73, fracción X, de la Ley de Ingresos del Municipio de G.P.,(1) Durango, en la porción normativa "por insulto". Al respecto, la mayoría consideró que dicha porción, al sancionar con multa de 2.13 a 10.66 el valor diario de la Unidad de Medida y Actualización (UMA), "por insultos ... a los agentes", dependiendo del grado de la agresión, era violatoria del principio de legalidad, en su vertiente de taxatividad, toda vez que otorgaba un amplio margen de apreciación a los operadores jurídicos para determinar, discrecionalmente, en qué casos el presunto infractor será acreedor a una sanción.

Para justificar lo anterior, la mayoría se apoyó en diversos precedentes en los que esta Suprema Corte ha desarrollado los alcances del principio de taxatividad en el derecho penal y en el derecho administrativo sancionador. De manera particular, la sentencia retoma las consideraciones sustentadas en la acción de inconstitucionalidad 47/2019 y su acumulada 49/2019, resuelta el veinticuatro de octubre de dos mil diecinueve, en donde esta Suprema Corte declaró la invalidez de diversas disposiciones de leyes de ingresos municipales del Estado de Morelos.

Presento este voto particular, pues respetuosamente, no comparto ni el sentido ni las consideraciones de la mayoría en este punto. Como explico a continuación, me parece que el precedente en que se apoya la sentencia no era exactamente aplicable en este caso. Además, al tratarse de una norma de convivencia cívica, considero que el estándar de taxatividad aplicable debió ser menos estricto.

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En primer término, contrario a lo que se señala en la página 77 del fallo, me parece que las consideraciones de la acción de inconstitucionalidad 47/2019 y su acumulada 49/2019, (2) no eran exactamente aplicables en la especie. Es cierto que en dicho asunto este Tribunal Pleno invalidó diversas normas contenidas en leyes de ingresos municipales que sancionaban frases obscenas, ofensas y faltas de respeto, por considerarlas violatorias del principio de taxatividad. Sin embargo, si se analiza dicho fallo con detalle se podrá apreciar que las normas no eran idénticas a la que aquí se analiza.

En efecto, en dicho asunto se analizaron normas que sancionaban la expresión "en cualquier forma" de "frases obscenas, injuriosas o similares"; poner en peligro "la integridad moral de los habitantes"; agredir o maltratar "verbalmente", así como faltar el "debido respeto" a la autoridad.(3) En cambio, en este caso la norma impugnada sancionaba (sic) contenía una redacción distinta y sancionaba una conducta más específica: insultar a los agentes. Por tanto, no comparto que este asunto pudiera resolverse reiterando simplemente dicho precedente.

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En segundo lugar, y más allá de dicha imprecisión, me parece que el estándar que se utiliza en la sentencia para evaluar la taxatividad de la norma impugnada no es el adecuado. Aunque no se explicita en las consideraciones del fallo, la mayoría parece entender que el estándar de taxatividad en el derecho penal y en el derecho administrativo sancionador –específicamente en el ámbito de la justicia cívica– es el mismo. Es decir, que los tipos administrativos que buscan regular la convivencia comunitaria de forma pacífica, deben estar redactados con el mismo grado de exactitud y precisión que los tipos penales. Respetuosamente, no comparto dicha conclusión.

Es verdad, como refiere la mayoría, que esta Suprema Corte ha sostenido desde la acción de inconstitucionalidad 4/2006,(4) que las sanciones administrativas guardan una similitud fundamental con las sanciones penales, toda vez que ambas forman parte de la potestad punitiva del Estado. Efectivamente, en ambos casos se trata de expresiones del ius puniendi del Estado, pues ambas tienen lugar frente a actos y conductas antijurídicas, por lo que ambas se rigen por principios similares.

Por ello, este tribunal ha sostenido que –a fin de garantizar los derechos fundamentales de las personas y evitar la arbitrariedad en el ejercicio del poder punitivo y de policía del Estado–(5) en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador es válido acudir a los principios penales sustantivos, como son, entre otros: el principio de legalidad –incluyendo en mandato de taxatividad o de lex certa–, el principio de non bis in idem, la presunción de inocencia, el principio de culpabilidad e incluso la prescripción de las sanciones. Ello, por supuesto, en el entendido de que la traslación de dichos principios, en cuanto a grados de exigencia, "no puede hacerse de forma automática, pues la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza"(6) (cursivas añadidas).

No obstante lo anterior, en este caso discrepo del estándar utilizado en la sentencia pues –como sostuve en mi voto concurrente de la acción de inconstitucionalidad 45/2018 y su acumulada 46/2018–(7) me parece que la mayoría pierde de vista que el principio de legalidad en su vertiente de taxatividad no aplica con la misma intensidad en todas las ramas del derecho administrativo sancionador.(8) Como expliqué en dicho precedente, existen algunas áreas del derecho administrativo sancionador en donde –debido a la naturaleza de la materia regulada y/o los sujetos regulados– el uso de conceptos jurídicos indeterminados no sólo es más frecuente, sino incluso necesario para lograr una adecuada regulación y, por tanto, la exigencia de lex certa no rige con la misma intensidad.(9)

Como también referí en esa ocasión, uno de esos casos es precisamente el de las normas de convivencia social o justicia cívica (como es el caso de la norma aquí impugnada), en la cual, debido a la variedad de fenómenos y conductas que está destinada a regular, la variedad de sanciones a imponer, así como a la imposibilidad de describir a detalle todas las posibilidades que la norma administrativa pretende abarcar, no es extraño que el legislador se vea obligado a recurrir a los llamados "conceptos jurídicos indeterminados" (como son orden público, interés social, moral pública, entre otros). Ello, a fin de que el órgano de aplicación pueda contar con cierto margen de discrecionalidad (que no arbitrariedad), suficientemente adaptable y flexible, para determinar el contenido y alcance de las normas aplicables en cada caso concreto.(10)

En ese sentido, si lo que se pretende es garantizar una adecuada regulación en esta materia, es evidente que tratándose de normas sobre justicia cívica –las cuales, además, no suelen traer aparejadas sanciones graves–, el nivel de precisión exigible al legislador no puede ser el mismo que en otros campos del derecho administrativo sancionador (como lo es, por ejemplo, el sistema de responsabilidades administrativas de servidores públicos) en donde el uso de los conceptos jurídicos indeterminados suele ser menos flexible, y en donde, en muchas ocasiones, debido a los intereses en juego, el nivel de precisión se acerca más a la materia penal. Ello es así, ya que de lo contrario la tarea del legislador se volvería prácticamente imposible, al no poder recurrir a términos más precisos sin que la regulación resulte extremadamente casuística o infraincluyente.

Por lo demás, no sobra señalar que esta gradualidad en el alcance del mandato de taxatividad en función de la materia ha sido reconocida también por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, quien ha señalado que, si bien es cierto que el principio de legalidad tiene vigencia en materia disciplinaria y no sólo penal, "su alcance depende considerablemente de la materia regulada"(11) (cursivas añadidas). En esa línea, dicho tribunal ha sostenido que "[l]a precisión de una norma sancionatoria de naturaleza disciplinaria puede ser diferente a la requerida por el principio de legalidad en materia penal, por la naturaleza de los conflictos que cada una está destinada a resolver". (cursivas añadidas).(12)

Con todo, es importante aclarar que lo anterior de ninguna manera significa que en materia de justicia cívica deba privar la arbitrariedad o la plena subjetividad. Al tratarse de normas sancionadoras, es incuestionable que el legislador está obligado a establecer un marco regulatorio razonablemente previsible, que permita a las personas saber qué tipo de conductas podrían ser sancionadas y que evite su aplicación arbitraria por parte de la autoridad.(13) Además, al existir un mayor grado de discrecionalidad decisoria –insisto, que no arbitrariedad–, el deber de motivación por parte del órgano de aplicación –en este caso, de los Jueces cívicos– es especialmente relevante, por lo que recae en éstos una carga argumentativa mayor que les obliga justificar de forma muy expresa y clara las razones por las cuales se considera que una determinada conducta debe o no considerarse infractora de la normatividad.

Pues bien, partiendo de dicho estándar, me parece que el precepto impugnado en este caso no era contrario al principio de taxatividad. Como ya referí, el artículo impugnado sancionaba con multa de 2.13 a 10.66 veces el valor diario de la UMA "por insultos y agresión a los agentes", dependiendo el grado de la agresión. Ahora bien, es cierto que el término "insultos" puede considerarse un concepto jurídico indeterminado y, por tanto, sujeto a cierta valoración por parte de la autoridad. Efectivamente, el verbo "insultar" implica "ofender a alguien provocándolo e irritándolo con palabras o acciones", por lo que determinar en qué casos estamos frente a un insulto ciertamente depende de un juicio por parte del órgano de aplicación en cada caso concreto.

Sin embargo, como ya también mencioné, que las normas en materia de justicia cívica otorguen cierto grado de discreción a la autoridad es algo que no resulta per se incompatible con el principio de legalidad en su vertiente de taxatividad.(14) Como señalé, en este caso el mandato de lex certa es más flexible, por lo que es válido que se delegue en la autoridad un mayor grado de discrecionalidad en la aplicación de este tipo de normas. Ello es así, sobre todo cuando –como sucede en la especie– no parece posible recurrir a términos más precisos sin incurrir en un casuismo exacerbado. En efecto, ¿qué otro término pudo haber utilizado el legislador para conseguir el fin que buscaba sin incurrir en imprecisión? ¿Acaso debió hacer una lista de palabras o gestos insultantes?

Por lo demás, debo recordar que esta discrecionalidad, como ya referí, de ninguna manera equivale a arbitrariedad, sino únicamente que el deber de determinar la norma exactamente aplicable al caso concreto se traslada a la fase de aplicación. Ello es así, pues, como ya señalé, en estos casos la autoridad tiene un deber especialmente fuerte de justificar la imposición de la sanción en cada caso concreto a través de una adecuada motivación, cuya ilegalidad, arbitrariedad o falta de razonabilidad puede ser motivo de impugnación por parte del afectado.(15)

En ese orden de ideas, no debe perderse de vista que, de acuerdo con los artículos 156 a 192 del Bando de Policía y Buen Gobierno del Municipio de G.P., es al Juez Administrativo Municipal a quien corresponde calificar las conductas e imponer las sanciones correspondientes, mediante un proceso oral en el que debe garantizarse la garantía de audiencia y el derecho a ofrecer pruebas.(16) Además, de acuerdo con el artículo 181,(17) el Juez debe fundar y motivar sus resoluciones con apoyo en la Constitución y las leyes, las cuales pueden ser impugnadas vía recurso de inconformidad.(18)

Por todo lo anterior es que respetuosamente me he apartado de este punto de la sentencia.

Nota: Las tesis aisladas y de jurisprudencia 1a. CCCXIX/2014 (10a.), 1a. CCCXVI/2014 (10a.), y P./J. 100/2006 citadas en este voto, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 12 de septiembre de 2014 a las 10:15 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 10, Tomo I, septiembre de 2014, página 592, con número de registro digital: 2007412, página 572, con número de registro digital: 2007406, así como en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, agosto de 2006, página 1667, con número de registro digital: 174326, respectivamente.

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1. "Artículo 73. Los ingresos que perciba el Municipio por concepto de sanciones administrativas y fiscales, por infracciones cometidas por personas físicas o morales y demás sanciones previstas en los ordenamientos aplicables en materia administrativa y fiscal:

"...

"X. Por no depositar la moneda en los estacionómetros se impondrá una multa equivalente a 2.13 veces el valor diario de la Unidad de Medida y Actualización, asimismo por insultos y agresión a los agentes, la multa será de 2.13 veces el valor diario de la Unidad de Medida y Actualización hasta 10.66 veces el valor diario de la Unidad de Medida y Actualización dependiendo el grado de la agresión."

2. Fallada por el Tribunal Pleno el veinticuatro de octubre de dos mil diecinueve.

3. V. páginas 89 a 96 de la sentencia de la acción de inconstitucionalidad 47/2019 y su acumulada 49/2019.

4. Resuelta por el Tribunal Pleno el veinticinco de mayo de dos mil seis. De dicho asunto derivó la tesis P./J. 100/2006, de rubro: "TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO, NORMALMENTE REFERIDO A LA MATERIA PENAL, ES APLICABLE A LAS INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS."

5. V. en ese sentido, el amparo directo en revisión 4663/2014, resuelto por la Primera Sala el diez de junio de dos mil quince, página 19.

6. Acción de inconstitucionalidad 4/2006, página 27. A una conclusión similar ha llegado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, quien desde el caso B.R. y otros Vs. Panamá, ha sostenido que el principio de legalidad contenido en el artículo 9 de la Convención Americana de Derechos Humanos, también es aplicable a las sanciones administrativas, pues éstas son, como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y tienen en ocasiones una naturaleza similar a la de éstas. En ese sentido, el Tribunal ha sostenido que "en aras de la seguridad jurídica es indispensable que la norma punitiva, sea penal o administrativa, exista y resulte conocida, o pueda serlo, antes de que ocurran la acción o la omisión que la contravienen y que se pretende sancionar". Corte IDH, C.B.R. y otros Vs. Panamá, Fondo, R. y Costas, Sentencia de 2 de febrero de 2001, párrafo 106.

7. V. mi voto concurrente en la acción de inconstitucionalidad 45/2018 y su acumulada 46/2018, fallada el dieciocho de junio de dos mil veinte, páginas 1-5.

8. La Primera Sala ha reconocido que el principio de legalidad debe modularse en atención a los ámbitos de integración. V. en ese sentido la tesis 1a. CCCXVI/2014 (10a.), de título y subtítulo: "DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEBE MODULARSE EN ATENCIÓN A SUS ÁMBITOS DE INTEGRACIÓN."; así como en la tesis 1a. CCCXIX/2014 (10a.), de título y subtítulo: "TIPOS ADMINISTRATIVOS EN BLANCO. SON CONSTITUCIONALES SI SE JUSTIFICAN EN EL MODELO DE ESTADO REGULADOR."

9. Esta aplicación diferenciada del principio de legalidad en materia administrativa frente al derecho penal no es exclusiva del principio de taxatividad (lex certa), pues también se puede apreciar en el caso del mandato de reserva de ley (lex scripta). En efecto, mientras que en el caso del derecho penal la reserva de ley es absoluta, en el derecho administrativo sancionador es relativa e, incluso, en algunos casos, inexistente, pues nuestra Constitución prevé la existencia de reglamentos autónomos gubernativos y de policía.

10. En una línea similar, siguiendo la dicotomía rule/standard, un sector de la doctrina ha defendido que a diferencia del derecho penal, en donde el legislador debe procurar identificar las conductas prohibidas (tipicidad) con la medida estricta de las rules, en el derecho administrativo sancionador el uso de standards puede considerarse adecuado o suficiente. Cfr. L.M., F., "Tipicidad y legalidad en el derecho administrativo-sancionatorio", Revista de Derecho (Valdivia), [Volumen XXVII-No.2], diciembre 2014, páginas 147-167.

11. Véase Corte IDH, Caso Rico Vs. Argentina, párrafo 102, Caso Maldonado Ordóñez Vs. Guatemala, párrafo 89, y Caso Urrutia Labreaux Vs. Chile, párrafo 129.

12. Í..

13. Un criterio similar ha sostenido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al señalar que: "los problemas de indeterminación del tipo sancionatorio no generan, per se, una violación de la Convención, es decir, que el hecho de que una norma conceda algún tipo de discrecionalidad no es incompatible con el grado de previsibilidad que debe ostentar la norma, siempre y cuando el alcance de la discrecionalidad y la manera en que se debe ejercer sea indicado con suficiente claridad con el fin de brindar una adecuada protección para que una interferencia arbitraria no se produzca" (cursivas añadidas). Véase por todos, Caso Rico Vs. Argentina, Op. cit., párrafo 103.

14. Un criterio similar ha sostenido el Tribunal Constitucional de España, al sostener que el principio de taxatividad es compatible con la utilización de cláusulas normativas abiertas necesitadas de complementación judicial, pudiendo emplearse conceptos jurídicos indeterminados siempre que sean susceptibles de determinarse razonablemente con criterios lógicos, técnicos o de experiencia. En el entendido de que la utilización de dichas cláusulas abiertas no es libre, sino que debe estar justificada por una "fuerte necesidad de protección de determinados intereses que no permiten el uso de conceptos más precisos", y notando que la utilización de estos conceptos relativamente indeterminados "es particularmente apropiada y usual en el ámbito del Derecho administrativo disciplinario." V.D.F., F., Derecho Administrativo Sancionador: Análisis a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Crítica del Derecho Español Vigente), A., Barcelona, 2016, página 305.

15. En términos similares el Tribunal Constitucional de España ha referido que la concreción de los conceptos jurídicos indeterminados debe ser realizada por el aplicador del Derecho con "pautas objetivas y no discrecionales", y justificarse en la "motivación" de la resolución sancionadora, cuyo examen permitirá verificar si la decisión sancionadora ha respetado las exigencias del principio de legalidad. Lo anterior, de tal modo que en realidad el problema de la predeterminación de la norma en estos casos "se traslada a la fase de aplicación del Derecho, donde en su caso debe quedar justificada la imposición de la sanción a través de la pertinente motivación, pudiendo en estos casos derivar una motivación defectuosa en una infracción del artículo 25.1 CE al no resultar cognoscible el fundamento de la sanción". Í..

16. "Artículo 156. A las personas que presuntamente infrinjan alguna disposición de cualquier normatividad aplicable o del presente bando deberán ser presentados ante el Juez administrativo municipal en turno para la calificación de la conducta y en su caso, para la imposición de la sanción correspondiente. ..."

"Artículo 163. El Juez administrativo desahogará la audiencia oral en la siguiente forma:

"I.V. que el presunto infractor no se encuentre en estado de ebriedad o bajo el influjo de sustancias enervantes, asistido por un perito en la materia;

"II. Interrogará al agente o agentes que hubieren detenido al presunto infractor;

"III. Solicitará al presunto infractor que se identifique;

"IV. Formulará al presunto infractor su versión de los hechos, si éste admite y confiesa los hechos que se le imputan, sin más trámites se emitirá la resolución que corresponda, tomando en cuenta benévolamente esta condición al momento de aplicar la sanción;

".P. tanto a la persona que hubiere presentado la queja, como a los testigos que asistan a la audiencia, las cuestiones que considere pertinentes;

"VI. En caso que considere necesario, el Juez administrativo realizará careos entre las partes que comparezcan ante él;

"IV. Recibirá los elementos probatorios que las partes aporten;

".O. la práctica de diligencia que necesite para resolver el caso; y,

"VI. Dictará y notificará en ese mismo acto la resolución correspondiente, tomando en consideración: la condición social del infractor, las circunstancias en que se hubiere producido la infracción, y demás elementos que le permitan formarse un recto criterio del caso a resolver, imponiendo la sanción correspondiente, o en su caso, absolviendo al arrestado o arrestados."

17. "Artículo 181. Una vez concluido el procedimiento sumario oral, el J. administrativo resolverá el asunto de manera fundada y motivada, soportándose jurídicamente en la Constitución Federal, el presente Bando, así como en los reglamentos municipales y demás normatividad aplicable."

18. "Artículo 192. Los ciudadanos podrán impugnar, mediante el recurso de inconformidad, la resolución administrativa que le (sic) afecte si ésta constituye un perjuicio en su esfera jurídica. Para ello deberá (sic) interponer el recurso conforme a las disposiciones establecidas en el Reglamento del Tribunal Municipal de Justicia Administrativa."

Este voto se publicó el viernes 25 de junio de 2021 a las 10:31 horas en el Semanario Judicial de la Federación.