Voto particular num. 62/2022 Y SU ACUMULADA 77/2022 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-06-2023 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministra Yasmín Esquivel Mossa |
| Fecha de publicación | 01 Junio 2023 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 26, Junio de 2023, Tomo II,1170 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular que formula la señora M.Y.E.M., en la acción de inconstitucionalidad 62/2022 y su acumulada 77/2022, resueltas por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de veintidós de agosto de dos mil veintidós.
En la sesión de referencia, la mayoría de quienes integran el Tribunal Pleno, determinaron la invalidez del artículo 10, numeral 1, inciso h), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, al considerar que la improcedencia de los medios de defensa en la materia se proyectaba de manera absoluta en todos los actos parlamentarios emitidos por el Congreso de la Unión, su Comisión Permanente, cualquiera de sus Cámaras o por sus órganos de gobierno, lo cual resultaba sobreinclusivo.
Motivo del disenso
R. no comparto la decisión de la mayoría, toda vez que considero que la norma impugnada es congruente con el modelo que el Constituyente diseñó para el trabajo interior del Poder Legislativo Federal, por lo que resulta válido que el Congreso de la Unión hubiera limitado expresamente la actuación de los tribunales electorales para que no lo sometieran de manera permanente e ilimitada a las decisiones provenientes de un órgano jurisdiccional que carece de competencia constitucional para tener injerencia hasta ese punto de la vida parlamentaria y que implica una violación al principio de división de poderes.
En efecto, en nuestro sistema jurídico, el principio constitucional de división de poderes, lo encontramos en el artículo 49 de la Carta Magna, que establece:
"Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.
"No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar."
Ahora bien, de la línea jurisprudencial acuñada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación se advierte que en nuestro sistema constitucional la división de poderes tiene un carácter flexible, ya que la propia Constitución General permite que el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo o el Poder Judicial ejerzan funciones que, en términos generales, corresponden a la esfera de las atribuciones de otro Poder.
Tal es el caso de las facultades jurisdiccionales que se le otorgan a las Cámaras del Congreso de la Unión en el caso del juicio político a que hacen referencia los artículos 109 y 110 de la Constitución General; así como las facultades materialmente legislativas que ejerce el Ejecutivo Federal a través de los reglamentos, conforme con los artículos 29 y 131 de la Norma Fundamental.
Sin embargo, esta "colaboración de Poderes" no significa que los tres Poderes de la Unión puedan, por sí, arrogarse facultades que corresponden a otro, ni que las leyes ordinarias puedan atribuir, en cualquier caso, a uno de esos Poderes, facultades que incumben a otro.
En ese sentido, para que sea constitucionalmente admisible que uno de los Poderes de la Unión ejerza funciones de otro, son necesarias dos condiciones:
1) Que así lo permita expresamente la Constitución General o que la función respectiva sea estrictamente necesaria para hacer efectivas las facultades que le son exclusivas.
2) La función sólo se ejerza en los casos expresamente autorizados o indispensables para hacer efectiva una facultad propia.
Lo anterior, considerando que las reglas de excepción en esta materia, por implicar a un principio constitucional, deben ser de aplicación estricta.(1)
Por tanto, el sistema de división de poderes flexible tiene como finalidad lograr el adecuado equilibrio de fuerzas, mediante un régimen de cooperación y coordinación que funcionan como medios de control recíproco, evitando el abuso en el ejercicio del poder público, garantizando así la unidad del Estado y asegurando la consolidación del Estado de derecho; sin que lo anterior constituya una autorización para que alguno de los Poderes se arrogue facultades que le corresponden a otro, sino sólo aquellos que la propia Constitución General les asigna.(2)
En ese sentido, podemos identificar tres gradas de afectación al principio de división de poderes:
1) La intromisión, que se actualiza cuando uno de los Poderes interfiere en una cuestión propia de otro, sin que de ello resulte una afectación determinante en la toma de decisiones o que genere sumisión.
2) La dependencia, que implica que un Poder impida a otro, de forma antijurídica, que tome decisiones o actúe de manera autónoma.
3) La subordinación que es el nivel de violación más grave al principio de división de poderes, pues además de implicar que un Poder no pueda tomar autónomamente sus decisiones, conlleva que debe someterse a la voluntad del Poder subordinante. En este caso, la diferencia con la dependencia es que mientras en ésta el Poder dependiente puede optar por evitar la imposición por parte de otro Poder, en la subordinación el Poder subordinante no permite al subordinado un curso de acción distinto al que le prescribe.
Esas gradas forman parte de la misma violación al principio constitucional de división de poderes, por lo que la más grave lleva implícita la anterior.(3)
Ahora bien, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reconocido que, en lo que respecta a la actuación de Poder Judicial a través de las personas juzgadoras, la fuerza normativa del principio democrático y del principio de separación de poderes tiene como consecuencia necesaria que los tribunales constitucionales, respeten la libertad de configuración con que cuentan el Congreso y el Ejecutivo, en el marco de sus atribuciones.
Lo anterior, da lugar a que el escrutinio severo del control judicial se encuentra inversamente relacionado con el grado de libertad de configuración por parte de los autores de la norma, por lo que cuando el Texto Constitucional establece un margen de discrecionalidad en ciertas materias, eso significa que las posibilidades de injerencia de las personas juzgadoras son menores y, por ende, la intensidad de su control se ve limitada, pues en caso contrario, el control estricto llevaría a los tribunales a sustituir la competencia legislativa del Congreso o la extraordinaria que puede corresponder al Ejecutivo, pues no es función del Poder Judicial Federal, sino de los órganos políticos.(4)
En ese orden de ideas los actos parlamentarios que se emiten en el seno del Poder Legislativo se encuentran dotados de un manto protector que preserva ese marco de actuación de la injerencia de los otros Poderes del Estado.
En el dictamen legislativo de la Cámara de Senadores, formulado a propósito de la Reforma Política, publicada el seis de diciembre de mil novecientos setenta y siete que, entre otras numerosas reformas adicionó los párrafos segundo, tercero y cuarto del artículo 70 de la Constitución General, se explicó de manera categórica:
"A fin de respetar la soberanía del Poder Legislativo Federal, cuya estructura y funcionamiento internos no pueden estar supeditados a otro Poder, se consigna una excepción extraordinaria consistente en que el Ejecutivo no podrá vetar esta ley, ni se requiere que la promulgue para tener vigencia."
En ese sentido, la autonomía del Congreso de la Unión en la emisión de los actos políticos correspondientes al derecho parlamentario administrativo, se desprende del párrafo segundo del artículo 65 de la Constitución General:
"Artículo 65...
"En ambos periodos de sesiones el Congreso se ocupará del estudio, discusión y votación de las iniciativas de ley que se le presenten y de la resolución de los demás asuntos que le correspondan conforme a esta Constitución."
A partir de ese mandato, la propia Constitución General determina las bases de funcionamiento del Congreso de la Unión, por lo que si no se prevé una facultad expresa en ella para la intervención permanente de los tribunales electorales en su funcionamiento interno, no es constitucionalmente admisible agregar a la Norma Fundamental, vía interpretación, atribuciones que no estén expresamente previstas en ella para controlar en todo tiempo la actividad interior del Poder Legislativo Federal, pues conforme con el principio de legalidad las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite, con la agravante de que en la materia que nos ocupa hay reserva de fuente, que es la Constitución, para poder determinar qué autoridades pueden intervenir en su organización interna.
Conforme con esa reserva de fuente, la Constitución General en su título tercero regula el principio de división de poderes, en cuyo capítulo II relativo al Poder Legislativo, que va de los artículos 50 al 79, prevé la intervención de la jurisdicción electoral limitada a dos supuestos, los cuales están redactados en los párrafos segundo y tercero del artículo 60 constitucional:
"Artículo 60....
"Las determinaciones sobre la declaración de validez, el otorgamiento de las constancias y la asignación de diputados o senadores podrán ser impugnadas ante las salas regionales del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en los términos que señale la ley.
"Las resoluciones de las Salas a que se refiere el párrafo anterior, podrán ser revisadas exclusivamente por la Sala Superior del propio tribunal, a través del medio de impugnación que los partidos políticos podrán interponer únicamente cuando por los agravios esgrimidos se pueda modificar el resultado de la elección. Los fallos de la Sala serán definitivos e inatacables. La ley establecerá los presupuestos, requisitos de procedencia y el trámite para este medio de impugnación."
Con la peculiaridad de que, ambos casos, se reduce la intervención de los tribunales electorales a la etapa previa a la instalación de las Cámaras del Congreso de la Unión, pero sin que permitan la injerencia de los órganos jurisdiccionales en el posterior funcionamiento del Congreso.
Los referidos párrafos del artículo 60 constitucional, establecen que la declaración de validez y el otorgamiento de las constancias de mayoría, así como la asignación de diputados o senadores, podrán ser impugnadas ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en los términos que señale la ley, que en el caso es la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral en la que se asientan los requisitos de procedencia y el trámite para los medios de defensa en la materia.
En ese sentido, resulta evidente que si en ninguna parte de todo el articulado constitucional que regula al Poder Legislativo Federal, se prevé el control permanente de su funcionamiento interno a través de la vía jurisdiccional electoral, sino solamente en la etapa previa a su instalación, desde mi punto de vista, la norma reclamada sólo hace explícito lo que la Constitución ya prevé en su artículo 65, es decir, la autonomía en la actividad interior del Congreso de la Unión, para evitar con ello una injerencia de los tribunales electorales sin base constitucional que se los permita, pues no debemos olvidar que ese artículo determina que el trabajo legislativo se realizará conforme lo que establezca la Constitución y en ella no hay norma alguna expresa para la intromisión permanente e ilimitada de tales órganos jurisdiccionales en la función parlamentaria.
Es más, en el caso de la Cámara de Diputaciones, los párrafos segundo, tercero y cuarto del artículo 70 de la Constitución General, establecen:
"Artículo 70
"El Congreso expedirá la ley que regulará su estructura y funcionamiento internos.
"La ley determinará, las formas y procedimientos para la agrupación de los diputados, según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en la Cámara de Diputados.
"Esta ley no podrá ser vetada ni necesitará de promulgación del Ejecutivo Federal para tener vigencia."
De lo anterior se advierte que la Cámara de Diputaciones tiene atribuciones para determinar en ley la forma en la que regulará su estructura y funcionamiento internos, así como para establecer las formas y procedimientos para la agrupación de las personas legisladoras, según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en el órgano legislativo.
Inclusive, debido a esa autonomía en su autorregulación, la Constitución dispone que la ley en la que organice su funcionamiento interno de la Cámara de Diputaciones no podrá ser vetada, ni necesitará de promulgación del Ejecutivo Federal para tener vigencia.
Con base en lo expuesto, considero que existe sustento constitucional para interpretar, que el Poder Legislativo Federal está facultado para darse a sí mismo el gobierno interior que considere conveniente sin injerencia de los demás Poderes y, por mayoría de razón, también es el único constitucionalmente autorizado para determinar, conforme con su legislación orgánica, las formas y procedimientos para resolver los conflictos que se susciten en su ámbito interno.
Por consiguiente, resulta constitucional que se hubiera establecido expresamente en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, la causa de improcedencia prevista en el artículo 10, numeral 1, inciso h, de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, que era del tenor siguiente:
"Artículo 10
"1. Los medios de impugnación previstos en esta ley serán improcedentes en los siguientes casos:
"
"h) Cuando se pretenda impugnar cualquier acto parlamentario del Congreso de la Unión, su Comisión Permanente o cualquiera de sus Cámaras, emitido por sus órganos de gobierno, como los concernientes a la integración, organización y funcionamiento internos de sus órganos y comisiones legislativas."
La finalidad de esa causal de improcedencia era preservar precisamente el marco de atribuciones constitucionales del Poder Legislativo dentro del marco de autonomía que expresamente le confirió la Constitución General en relación con todos los actos parlamentarios que rigen en su interior y que deben quedar a salvo de la injerencia de los otros Poderes del Estado, como el Judicial.
Dicha norma era congruente con el modelo que el Constituyente diseñó para el trabajo interior del Poder Legislativo Federal, por lo que resulta válido que el Congreso de la Unión hubiera limitado expresamente la actuación de los tribunales electorales para que no lo sometan de manera permanente e ilimitada a las decisiones provenientes de un órgano jurisdiccional que carece de competencia constitucional para tener injerencia hasta ese punto de la vida parlamentaria, pues una cosa es que las leyes que aprueban los legisladores sean sometidas a diversos mecanismos de control constitucional, y otra muy distinta, tolerar la intromisión en su vida interior, en el nivel más grave de violación al principio de división de poderes, toda vez que implica la tercer grada de afectación al principio de división de poderes: la subordinación de un Poder a otro, lo cual, en mi opinión, es constitucionalmente inadmisible.
Debo resaltar que la tutela judicial efectiva, no es absoluta, ya que está sujeta a presupuestos procesales como es que el órgano jurisdiccional tenga competencia expresa en la Constitución, y del texto de ésta no hay una sola norma que faculte a los organismos electorales para juzgar actos de la vida interna de las Legislaturas, por lo que mientras el Constituyente no los dote de atribuciones en tal sentido, ninguna autoridad judicial puede asignarse a sí misma facultades que no tiene.(5)
Son estas razones por las que respetuosamente me aparto del criterio de la mayoría y constituyen la base de este voto particular.
Nota: La tesis de jurisprudencia 2a./J. 98/2014 (10a.) citada en esta sentencia, también aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 10 de octubre de 2014 a las 9:30 horas.
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1. Lo anterior se advierte de la tesis sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la nación: "DIVISION DE PODERES. SISTEMA CONSTITUCIONAL DE CARACTER FLEXIBLE.", Séptima Época, Semanario Judicial de la Federación. Volúmenes 151-156, Tercera Parte, página 117, registro digital: 237686.
2. Tal y como se sustenta en la jurisprudencia del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación P./J. 78/2009: "DIVISIÓN DE PODERES. EL QUE ESTE PRINCIPIO SEA FLEXIBLE SÓLO SIGNIFICA QUE ENTRE ELLOS EXISTE UNA COLABORACIÓN Y COORDINACIÓN EN LOS TÉRMINOS ESTABLECIDOS, PERO NO LOS FACULTA PARA ARROGARSE FACULTADES QUE CORRESPONDEN A OTRO PODER, SINO SOLAMENTE AQUELLOS QUE LA PROPIA CONSTITUCIÓN LES ASIGNA.", Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXX, julio de 2009, página 1540, registro digital: 166964.
3. Criterio contenido en la jurisprudencia del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la nación P./J. 80/2004: "DIVISIÓN DE PODERES. PARA EVITAR LA VULNERACIÓN A ESTE PRINCIPIO EXISTEN PROHIBICIONES IMPLÍCITAS REFERIDAS A LA NO INTROMISIÓN, A LA NO DEPENDENCIA Y A LA NO SUBORDINACIÓN ENTRE LOS PODERES PÚBLICOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS.", Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, septiembre de 2004, página 1122, registro digital: 180648.
4. Tal y como se sustentó por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 1a./J. 84/2006: "ANÁLISIS CONSTITUCIONAL. SU INTENSIDAD A LA LUZ DE LOS PRINCIPIOS DEMOCRÁTICO Y DE DIVISIÓN DE PODERES.", Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXIV, noviembre de 2006, página 29, registro digital: 173957.
5. Criterio sustentado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2a./J. 98/2014 (10a.): "DERECHO DE ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. SU APLICACIÓN RESPECTO DE LOS PRESUPUESTOS PROCESALES QUE RIGEN LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL.", Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 11, octubre de 2014, Tomo I, página 909, registro digital: 2007621.
