Voto particular num. 38/2019, 28/2019 Y 39/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 28-05-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

Votos particulares que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en las controversias constitucionales 38/2019, 28/2019 y 39/2019, promovidas por los Municipios de Contla de J.C., Y. y Tlaxco, todos del Estado de Tlaxcala.

En sesión pública celebrada el tres de noviembre de dos mil veinte, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación discutió y resolvió las controversias constitucionales 38/2019, 28/2019 y 39/2019. Los asuntos fueron promovidos por los Municipios de Contla de J.C., Y. y Tlaxco en contra de los artículos 4, definición novena, y 120, fracción I,(1) de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, reformados mediante Decreto Número 149, publicado en el Periódico Oficial de esa entidad federativa el veintitrés de agosto de dos mil dieciocho.(2) De igual forma, los actores demandaron la invalidez del artículo segundo(3) del Decreto Número 75, publicado en ese mismo medio de difusión oficial el treinta y uno de diciembre de dos mil dieciocho.

En la sesión citada, sometí a consideración de las Ministras y Ministros integrantes del Tribunal Pleno la posible existencia de un vicio en los procedimientos legislativos que culminaron con la publicación de los Decretos Números 149 y 75, como un tema previo al análisis del fondo del asunto, a saber, la falta de consulta previa a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas.

Por una mayoría de nueve votos, los Ministros y Ministras(4) que conforman el Tribunal Pleno determinaron que, en el caso, no era necesaria una consulta previa a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas. En apoyo a lo anterior, ofrecieron los siguientes argumentos: i) los Municipios accionantes no impugnaron la falta de consulta previa; ii) en cambio, en el caso no se combatió el tipo de elección de los presidentes de comunidades, que puede ser por usos y costumbres, sino su participación en el Cabildo con derecho a voz y voto; y, iii) además, las normas cuya invalidez se demandó resultan inconstitucionales, por lo que resulta más práctico abordar su estudio de fondo.

Respetuosamente, difiero de la decisión de la mayoría, en atención a que considero que sí era necesaria la realización de una consulta previa a los pueblos y comunidades indígenas, así como afromexicanas. En ese orden de ideas, suscribo los presentes votos particulares a fin de desarrollar de manera sistemática las razones que me llevaron a votar en ese sentido.

I. La consulta previa como derecho fundamental de los pueblos y comunidades indígenas, así como afromexicanas.

En diversas ocasiones he sostenido que, en términos de los artículos 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(5) y 6, numeral 1, inciso a) del Convenio Número 169 de la Organización Internacional del Trabajo (en adelante OIT),(6) en relación con los diversos 18 y 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas,(7) los pueblos y comunidades indígenas tienen el derecho a ser consultados, previo a la adopción de cualquier medida legislativa o administrativa susceptible de afectarles directamente.

Este derecho les asiste en los mismos términos a las comunidades afromexicanas, debido a que el artículo 2o., apartado C, de la Constitución General reconoce a esas comunidades como parte de la composición pluricultural de México y les otorga los mismos derechos que a las comunidades indígenas.(8)

La consulta a los pueblos y comunidades indígenas, así como afromexicanas, se erige como un derecho instrumental o de participación, que les permite incidir en la toma de decisiones susceptibles de afectar sus derechos e intereses de forma directa. Ello, no solo a fin de salvaguardar los derechos que de manera especial les asisten, sino como una manifestación de su derecho a la autodeterminación.

En efecto, tal como sostuve en algunos votos concurrentes (por ejemplo, en la controversia constitucional 32/2012 o en la acción de inconstitucionalidad 31/2014), el que los órganos del Estado puedan decidir sobre temas o políticas que afecten directamente a los pueblos indígenas sin considerar su opinión atenta contra el derecho de dichos pueblos a decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural.

Así, concebí a la consulta como un derecho que salvaguarda los derechos que de manera especial les corresponden a estos pueblos, de manera fundamental, el derecho a la autodeterminación, pero también los demás derechos protegidos tanto por la Constitución como por los tratados internacionales.(9)

En esa medida, consideré que el deber de los Estados de celebrar consultas con los pueblos indígenas, así como los diversos componentes normativos de dicho deber, se basan en el reconocimiento generalizado, de las características distintivas de los pueblos indígenas y de la necesidad de medidas especiales que permitan corregir sus condiciones desfavorecidas,(10) por lo que –reitero– el derecho a la consulta previa se concibe como un derecho instrumental o de participación, en aquellos asuntos que incidan en sus derechos como pueblos indígenas.

Por último, también expresé que el alcance del derecho a la consulta previa tratándose de medidas constitucionales o legislativas requieren mecanismos consultivos y representativos apropiados que estén de alguna manera abiertos a todos ellos y a su alcance.(11)

Consecuentemente, la falta de consulta previa trae como efecto un vicio en el proceso de creación de la medida legislativa, derivado de su falta de participación, la cual no puede ser soslayada en función de argumentos que se enfoquen en el resultado o el producto final del procedimiento administrativo o legislativo.

Por otro lado, en otras ocasiones también he mencionado que la expresión "afectarles directamente", que se usa en el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT, debe entenderse en un sentido amplio. Es decir, a los pueblos y comunidades indígenas, así como afromexicanas, debe consultárseles ante la adopción de una medida susceptible de afectar sus derechos e intereses de forma directa. No únicamente cuando la autoridad administrativa, legislativa o judicial determina ex post que la medida les perjudica.

A quien corresponde valorar si una medida es perjudicial o benéfica es a los pueblos y comunidades indígenas, no a las autoridades emisoras o a esta Suprema Corte. Su derecho de participación no deviene innecesario cuando un tercero concluye que la medida es en su beneficio o perjuicio, pues de eso no se trata la autodeterminación.

En ese sentido, lo relevante es que la medida administrativa o legislativa trascienda a los pueblos y comunidades indígenas, así como afromexicanas. La transcendencia de la medida podrá ser en sentido positivo o negativo, pero es precisamente este aspecto sobre lo que deberán pronunciarse dichos pueblos y comunidades en la consulta que se les realice.

Así, desde mi punto de vista, el respeto al derecho fundamental de consulta a los pueblos y comunidades indígenas, así como afromexicanas, no está en función del resultado último del procedimiento legislativo o administrativo. La consulta previa es una exigencia que requiere respetarse en todos los casos en los que se pretenda implementar alguna medida administrativa o legislativa susceptible de afectarles directamente, por lo que el incumplimiento a ese derecho fundamental siempre será de análisis previo y estudio preferente al producto legislativo o administrativo en sí mismo.

II. La participación y representación de los pueblos y comunidades indígenas, así como afromexicanas.

El artículo 23(12) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone que todos los ciudadanos tienen derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos, a votar y a ser elegidos en elecciones, y a tener acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de cada Estado.

Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido el derecho de acceso a las funciones públicas en condiciones generales de igualdad protege el acceso a una forma directa de participación en el diseño, implementación, desarrollo y ejecución de las directrices políticas estatales a través de funciones públicas. Asimismo, que estas condiciones generales de igualdad están referidas tanto al acceso a la función pública por elección popular, como por nombramiento o designación.(13) Por otra parte, ha señalado que la participación política puede incluir amplias y diversas actividades que las personas realizan, con el propósito de intervenir en la designación de quienes van a gobernar o se encargarán de hacerlo.(14)

Los artículos 3,(15) 4(16) y 5(17) de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas reconocen que los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación. En virtud de ese derecho, pueden determinar libremente su condición política y perseguir en las mismas condiciones su desarrollo económico, social y cultural. Asimismo, reconocen que los pueblos indígenas tienen derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales. Finalmente, prevén su derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar plenamente, si lo desean, en la vida política, económica, social y cultural del Estado.

Por su parte, el artículo 2, apartado A, fracciones III y VII, de la Constitución General(18) dispone que los pueblos y comunidades indígenas, así como afromexicanas, tienen derecho a la libre determinación y autonomía. Así, reconoce su derecho a elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno; garantiza el derecho de las mujeres y los hombres indígenas a votar y ser votados en condiciones de igualdad y consagra el derecho a elegir, en los Municipios con esa población, a representantes ante los Ayuntamientos, observando el principio de paridad.

Conforme a lo anterior, los pueblos y comunidades indígenas, así como afromexicanas, tienen derecho a participar en la toma de decisiones de asuntos públicos, como puede ser la actividad política de su localidad. En específico, no cabe duda que tienen derecho a nombrar representantes ante los Ayuntamientos en Municipios con población indígena o afromexicana.

Por ello, la determinación de qué personas integran los Cabildos de los Ayuntamientos y la forma que pueden participar en la toma de decisiones, incide en el derecho de participación política de los pueblos y comunidades indígenas, así como en los alcances de su derecho a nombrar representantes ante dichos órganos.

Así, desde mi punto de vista, aun cuando existan medidas legislativas o administrativas que no estén dirigidas directamente a normar los derechos de los pueblos y comunidades indígenas, y afromexicanas, lo cierto es que pueden impactar en el pleno ejercicio de sus derechos, como son los de participación y representación política.

Consecuentemente, al establecerse medidas legislativas o administrativas relacionadas con el ejercicio efectivo de los derechos de participación y representación de los pueblos y comunidades indígenas, así como afromexicanas, es indudable que éstos deben ser consultados previamente.

III. Los presidentes de comunidad, como parte de los derechos de representación y participación de los pueblos y comunidades indígenas, así como afromexicanas, en el Estado de Tlaxcala.

El artículo 1o. de la Constitución del Estado de Tlaxcala(19) reconoce que esa entidad tiene una composición pluricultural, sustentada originalmente en sus pueblos náhuatl y otomí, por lo que se reconocen a los pueblos y comunidades indígenas y se les garantiza el derecho a preservar su forma de vida y elevar el bienestar social de sus integrantes.

En función de la composición pluricultural en el Estado de Tlaxcala, existen diversos ordenamientos que regulan diversas cuestiones relacionadas con los pueblos y comunidades indígenas.

De esta manera, la Ley de Protección, Fomento y Desarrollo a la Cultura Indígena para el Estado de Tlaxcala tiene por objeto proteger los derechos de los hombres y mujeres de las comunidades y pueblos indígenas en dicha entidad federativa,(20) así como garantizar el derecho a la libre determinación de las comunidades y pueblos indígenas en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad en lo cultural, económico, político y social.(21)

Los numerales 32 y 33(22) de la ley citada prevén que las autoridades del Estado de Tlaxcala respetarán, reconocerán, fomentarán y garantizarán la asignación de las autoridades, representantes o gobierno interno, que por sus procedimientos, prácticas tradicionales o usos y costumbres, hagan los pueblos indígenas.

En específico, la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala prevé en su artículo 113(23) que en los poblados distintos a la cabecera municipal que tengan más de mil habitantes se establecerán presidencias de comunidad, quienes actúan en sus respectivas circunscripciones como representantes de los Ayuntamientos.(24)

En este ordenamiento, las presidencias de comunidad se erigen como órganos desconcentrados de la administración pública municipal subordinadas al Ayuntamiento del Municipio,(25) y duran –por regla general– en su cargo el tiempo en que esté en funciones el propio Ayuntamiento.(26) Dentro de las obligaciones de las presidencias de comunidad se encuentra la de dar cuenta de los asuntos de su competencia al presidente municipal, quien dispondrá, si lo estima necesario, que lo hagan en una de las sesiones de Cabildo.(27)

Asimismo, la ley antes mencionada establece en su numeral 116(28) que las presidencias de comunidad pueden elegirse mediante el sistema de usos y costumbres, de acuerdo con el catálogo que al efecto expida el Consejo General del Instituto Tlaxcalteca de Elecciones, además de que podrán representar comunidades, barrios o secciones. Incluso, cuentan con la facultad, entre otras, de promover la participación y cooperación de grupos indígenas,(29) cuestión que se ratifica en el párrafo tercero del artículo 11(30) de la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Tlaxcala.

Ejemplo de lo anterior, es el Municipio de Contla de J.C., en la que 5 de los 12 presidentes de comunidad fueron electos por usos y costumbres, de acuerdo con su libre determinación y autonomía.(31)

En conclusión, las presidencias de comunidad representan, entre otros grupos de población, a las comunidades indígenas ante el Ayuntamiento y a través de esta figura se les permite exponer sus problemas ante el Cabildo municipal y participar en las decisiones del Municipio. Incluso, puede ser el caso de que los titulares de dichas presidencias sean elegidos por el sistema de usos y costumbres.

Así, la figura de las presidencias de comunidad está ligada a los pueblos y comunidades indígenas, y afromexicanas, como parte de su derecho a elegir y ser elegidos en la conformación, ejercicio y control del poder político de los Ayuntamientos en donde se encuentran, bajo condiciones de igualdad.

Bajo esa consideración, estimo que cualquier aspecto que impacte en la regulación de los presidentes de comunidad debería ser consultado a los pueblos y comunidades indígenas, pues –insisto– esa figura jurídica está ligada a la representación que pueden tener los pueblos y comunidades indígenas en los Ayuntamientos en donde se encuentran ubicadas.

IV. Inconstitucionalidad de los artículos 4, definición novena, y 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala.

Los artículos 4, definición novena, y 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, disponen lo siguiente:

"Artículo 4. Para los efectos de esta ley se entiende por:

"...

"Presidente de comunidad: Al representante político de una comunidad, quien ejerce de manera delegada la función administrativa municipal e integra el Cabildo con carácter similar al de regidor."

"Artículo 120. Son facultades y obligaciones de los presidentes de comunidad:

"I. Acudir a las sesiones de Cabildo con voz y voto."

Los Municipios actores plantearon que esas disposiciones resultaban contrarias al artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por conceder a las presidencias de comunidad el derecho a integrar el Cabildo y concederles derecho a voto.

Aun cuando en principio pareciera ser que el anterior planteamiento se refiere únicamente a la integración del Cabildo, desde mi punto de vista se actualiza una incidencia directa a los derechos de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas del Estado de Tlaxcala.

Como expliqué en los apartados anteriores, las presidencias de comunidad se vinculan con la libre determinación y autonomía de los pueblos y comunidades indígenas, así como afromexicanas, en tanto que se trata de un mecanismo que les permite participar de forma efectiva en la conformación, ejercicio y control del poder político de los Ayuntamientos en donde se encuentran.

Incluso, en el recurso de reclamación 3/2018-CA interpuesto por presidentes de las comunidades de las secciones segunda, cuarta, quinta, séptima y novena del Municipio de Contla de J.C., Estado de Tlaxcala, resuelto por la Primera Sala de esta Suprema Corte en sesión de cuatro de abril de dos mil dieciocho, en el que fui ponente, se precisó lo siguiente:

"... Como ya se mencionó, en el presente caso cuatro de los presidentes de comunidades que interpusieron la controversia constitucional fueron electos mediante el sistema de usos y costumbres, por ende puede pensarse que tales autoridades están en aptitud legal de demandar en vía de controversia constitucional que no se afecten las facultades que rigen su funcionamiento. Como ya se dijo, la reforma impugnada al artículo 120 de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala consistió en suprimir el derecho de voto de los presidentes de comunidad en las sesiones del Cabildo, por lo que es evidente que afecta su funcionamiento. De ahí que no se surte un motivo manifiesto e indudable de improcedencia para desechar la demanda por acuerdo del Ministro instructor.

De esta forma, será en la sentencia de la controversia constitucional en la que se defina el alcance de la facultad de representación de los presidentes de comunidad que conforman los Municipios de Tlaxcala, y que de acuerdo con la Constitución del Estado su gobierno tiene por objeto procurar el progreso y bienestar de sus comunidades. Para definir el alcance de la representación de los presidentes de comunidad se deberá tener en cuenta que algunas de las comunidades eligen a su presidente mediante usos y costumbres, y que la medida impugnada incide directamente en las facultades de los presidentes de comunidad y en la libre determinación y autonomía de las comunidades indígenas, particularmente al privarles de voto en el Cabildo. Más aún, deberá tenerse en cuenta que los otros integrantes del Ayuntamiento, entre ellos el síndico, se benefician de la supresión de su derecho de voto y, por ende, tienen intereses contradictorios para promover la controversia constitucional...".

Es decir, desde la resolución del recurso de reclamación antes mencionado se había sostenido que las presidencias de comunidad están vinculadas con los derechos de participación y representación de los pueblos y comunidades indígenas, y afromexicanas, ya que sus titulares pueden elegirse a través del sistema de usos y costumbres.

Pero dicha figura también impacta en los derechos de participación y representación de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas cuando no es electa a través del sistema de usos y costumbres, pues hay que tener en cuenta que ellas forman parte de la población de los Municipios actores, por lo que pueden ocupar esos cargos y, por ende, les resulta relevante la forma en que participarán en el Ayuntamiento, además de que cuentan con la facultad de promover la participación y cooperación de grupos indígenas.

Debo recordar que las situaciones sobre las que deben celebrarse las consultas son aquellas que puedan afectarse a los pueblos y comunidades de forma diferenciada respecto de otros individuos de la sociedad, la cual se presenta "... cuando la decisión se relaciona con los intereses o las condiciones específicos de determinados pueblos indígenas, incluso si la decisión tiene efectos más amplios, como es el caso de ciertas leyes..."(32) Así, el deber de formular la consulta respectiva se encuentra en función "... del alcance de su impacto sobre los pueblos indígenas..."(33)

Al respecto, es importante exponer que:

• En el comunicado de prensa número 392/2020, de 7 de agosto del 2020, del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, se expuso que la población hablante de lengua indígena en el Estado de Tlaxcala asciende a 27,653.(34)

• Conforme a los Indicadores Socioeconómicos de los Pueblos Indígenas de México, 2002, en los Municipios de Contla de J.C. el total de la población indígena era de 11, 667 (de un total de 28,842), en Tlaxco ascendía a 495 (de un total de 33,893) y en Y. era de 371 (de un total de 21,555).(35)

• En el Panorama sociodemográfico de Tlaxcala 2015, elaborado por el INEGI se expone que en el Municipio de Contla de J.C. el 60.5% de la población se considera indígena, de un de un total de 38,330; respecto a los Municipios de Tlaxco y Y. se precisa que no hay muestra suficiente que permite identificarlos, pero en este último existe un 0.06% (de un total de 38,296), que se considera afrodescendiente.

Así, desde mi punto de vista, las disposiciones impugnadas en las presentes controversias constitucionales no inciden exclusivamente en la integración de los Cabildos, como si se tratara de un aspecto ajeno a los derechos de los pueblos y comunidades indígenas, y afromexicanas, sino que los afecta de manera directa, en tanto que esos funcionarios, muchas veces electos a través de sistemas normativos internos, participan en la vida política del Municipio.

En efecto, a través de los artículos 4, definición novena, y 120, fracción I, de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala se les reconoce una participación más activa a los titulares de las presidencias de comunidad, al permitirles integrar el Cabildo municipal y participar en sus sesiones con derecho de voz y voto.

De tal suerte, que el contenido del decreto impugnado constituye una medida legislativa que pudiera afectar a los pueblos y comunidades indígenas, y afromexicanas, por lo que para su emisión, el Congreso de Tlaxcala debió consultarles previamente.

Sin que obste para llegar a esa conclusión el que pudiera sostenerse que su contenido es contrario al artículo 115 de la Constitución General. La consulta de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas es un requisito procedimental de validez de los actos legislativos que pudieren incidir en sus derechos e intereses de manera directa, por lo que su estudio es preferente al de fondo. Por otra parte, no podemos anticiparnos al producto que dicha consulta pudo haber tenido y entrar al fondo por un argumento de economía.

Por estas razones, en la sesión en que se discutieron los presentes asuntos voté por la inconstitucionalidad de las normas impugnadas, pero por vulnerar los numerales 2 de la Constitución General y 6 del Convenio 169 de la OIT, en relación con los diversos 18 y 19 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 29 de abril de 2021.

________________

1. Ley Municipal del Estado de Tlaxcala

"Artículo 4. Para los efectos de esta ley se entiende por:

"...

"Presidente de comunidad: Al representante político de una comunidad, quien ejerce de manera delegada la función administrativa municipal e integra el Cabildo con carácter similar al de regidor."

"Artículo 120. Son facultades y obligaciones de los presidentes de comunidad:

"I. Acudir a las sesiones de Cabildo con voz y voto. ..."

2.No omito mencionar que en la controversia constitucional 28/2019 también se impugnó el artículo 3 de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, reformado mediante Decreto Número 101, publicado en el Periódico Oficial local el doce de febrero de dos mil cuatro; sin embargo, el Tribunal Pleno determinó sobreseer por lo que respecta a esta norma.

3. "Artículo segundo. Con fundamento en lo establecido en los preceptos invocados en el artículo anterior, se reforma el párrafo primero del artículo primero transitorio del Decreto Número Ciento Cuarenta y Nueve, aprobado por el Pleno del Congreso del Estado de Tlaxcala, el día catorce de agosto del año dos mil dieciocho, por el que se reforman la definición novena del artículo 4, el artículo 14 y la fracción I del artículo 120, todos de la Ley Municipal del Estado de Tlaxcala, para quedar como sigue:

‘Artículo primero. El presente decreto entrará en vigor a partir del día uno de enero del año dos mil diecinueve, debiéndose publicar en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala.’"

4. Las M.E.M., P.H. y R.F., así como los M.G.A.C., F.G.S., A.M., P.R., L.P. y P.D. estimaron que no era necesaria la consulta previa a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas.

5. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Artículo 2. La Nación Mexicana es única e indivisible.

"...

"A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para:

"...

"VII. Elegir, en los Municipios con población indígena, representantes ante los Ayuntamientos, observando el principio de paridad de género conforme a las normas aplicables.

"Las constituciones y leyes de las entidades federativas reconocerán y regularán estos derechos en los municipios, con el propósito de fortalecer la participación y representación política de conformidad con sus tradiciones y normas internas.

"...

"B. La Federación, las entidades federativas y los Municipios, para promover la igualdad de oportunidades de los indígenas y eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecerán las instituciones y determinarán las políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.

"Para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas, dichas autoridades, tienen la obligación de:

"...

"IX. Consultar a los pueblos indígenas en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y de los planes de las entidades federativas, de los Municipios y, cuando proceda, de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen."

6. Convenio Número 169 de la OIT

"Artículo 6

"1. Al aplicar las disposiciones del presente convenio, los gobiernos deberán:

"a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular

a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente."

7. Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas

"Artículo 18. Los pueblos indígenas tienen derecho a participar en la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, así como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopción de decisiones."

"Artículo 19. Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado."

8. Constitución General

"Artículo 2o. La Nación Mexicana es única e indivisible

" ...

"C. Esta Constitución reconoce a los pueblos y comunidades afromexicanas, cualquiera que sea su autodenominación, como parte de la composición pluricultural de la Nación. Tendrán en lo conducente los derechos señalados en los apartados anteriores del presente artículo en los términos que establezcan las leyes, a fin de garantizar su libre determinación, autonomía, desarrollo e inclusión social."

9. Los principios de consulta y consentimiento son fundamentales para los derechos de participación y libre determinación, y constituyen salvaguardias de todos los derechos de los pueblos indígenas que podrían verse afectados por actores externos, incluidos los derechos que asisten a los pueblos indígenas con arreglo al derecho interno o a los tratados a los que se han suscrito, o los derechos reconocidos y protegidos por fuentes internacionales autorizadas como la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y los diversos tratados multilaterales ampliamente ratificados (véase el Informe A/HRC/21/47, párrafo 50).

10. Ello lo llevé a cabo conforme al Informe A/HRC/12/34 del relator especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas J.A., párrafo 42.

11. Lo anterior lo hice siguiendo lo expresado en el citado Informe A/HRC/12/34, párrafo 45.

12. Convención Americana sobre Derechos Humanos

"Artículo 23. Derechos Políticos

"1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:

"a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;

"b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de voluntad de los electores, y

"c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.

"2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal."

13. Caso Yatama vs Nicaragua, sentencia de 23 de junio de 2005 (Excepciones Preliminares, Fondo, R. y Costas) párrafo 200.

14. Í., párrafo 196.

15. Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas

"Artículo 3

"Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación. En virtud de ese derecho determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural."

16. "Artículo 4

"Los pueblos indígenas, en ejercicio de su derecho a la libre determinación, tienen derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, así como a disponer de medios para financiar sus funciones autónomas."

17. "Artículo 5.

"Los pueblos indígenas tienen derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar plenamente, si lo desean, en la vida política, económica, social y cultural del Estado."

18. Constitución General

"Artículo 2o. La Nación Mexicana es única e indivisible. ...

"A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para: ...

"III. Elegir de acuerdo con sus normas, procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, garantizando que las mujeres y los hombres indígenas disfrutarán y ejercerán su derecho de votar y ser votados en condiciones de igualdad; así como a acceder y desempeñar los cargos públicos y de elección popular para los que hayan sido electos o designados, en un marco que respete el pacto federal, la soberanía de los Estados y la autonomía de la Ciudad de México. En ningún caso las prácticas comunitarias podrán limitar los derechos político electorales de los y las ciudadanas en la elección de sus autoridades municipales. ...

"VII. Elegir, en los Municipios con población indígena, representantes ante los Ayuntamientos, observando el principio de paridad de género conforme a las normas aplicables.

"Las constituciones y leyes de las entidades federativas reconocerán y regularán estos derechos en los Municipios, con el propósito de fortalecer la participación y representación política de conformidad con sus tradiciones y normas internas."

19. Constitución Política del Estado Libre y S. de Tlaxcala

"Artículo 1. El Estado de Tlaxcala es parte integrante de los Estados Unidos Mexicanos, es Libre y S. en lo concerniente a su régimen interior.

"Tiene el Estado de Tlaxcala una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos náhuatl y otomí, por lo que se reconocen los pueblos y comunidades indígenas y se les garantiza el derecho a preservar su forma de vida y elevar el bienestar social de sus integrantes. La ley protegerá y promoverá el desarrollo de sus lenguas, cultura, religión, educación bilingüe, usos, costumbres, tradiciones, prácticas democráticas, patrimonio étnico, artesanal y formas específicas de organización social y se garantiza a sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdicción del Estado.

"Sólo se reconocerá como limitante a lo anteriormente establecido, el menoscabo a los derechos humanos contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y los reconocidos en la presente Constitución.

"Los tribunales y Jueces velarán por el respeto de los derechos fundamentales de los indígenas y la dignidad e igualdad entre el varón y la mujer."

20. Ley de Protección, Fomento y Desarrollo a la Cultura Indígena para el Estado de Tlaxcala

"Artículo 1. Esta ley tiene por objeto la protección de los derechos de los hombres y mujeres de las comunidades y pueblos indígenas en el Estado de Tlaxcala."

21. Ley de Protección, Fomento y Desarrollo a la Cultura Indígena para el Estado de Tlaxcala

"Artículo 2. Esta ley garantiza el derecho a la libre determinación de las comunidades y pueblos indígenas en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad en lo cultural, económico, político y social, correspondiéndole al Gobierno del Estado, a la Comisión de Derechos y Cultura Indígena del Congreso del Estado y a los Ayuntamientos a través de la Comisión Municipal de Asuntos Índígenas, el rescate, conservación y desarrollo de su cultura, así como el impulso de su desarrollo integral."

22. Ley de Protección, Fomento y Desarrollo a la Cultura Indígena para el Estado de Tlaxcala

"Artículo 32. El titular del Ejecutivo del Estado, sus dependencias, entidades y organismos auxiliares, los Poderes Legislativo y Judicial y los Ayuntamientos, respetarán y reconocerán la asignación de las autoridades, representantes o gobierno interno, que por sus procedimientos, prácticas tradicionales o usos y costumbres, hagan los pueblos indígenas."

"Artículo 33. El titular del Ejecutivo del Estado y los Ayuntamientos fomentarán y garantizarán que las comunidades indígenas elijan mediante sus procedimientos, tradiciones o usos y costumbres a sus autoridades, representantes o gobierno interno."

23. Ley Municipal del Estado de Tlaxcala

"Artículo 113. En los poblados distintos a la cabecera municipal que tengan más de mil habitantes se establecerán presidencias de comunidad, la declaratoria la hará el Congreso del Estado a solicitud del Ayuntamiento que corresponda."

24. Ley Municipal del Estado de Tlaxcala

"Artículo 115. Las presidencias de comunidad actuarán en sus respectivas circunscripciones como representantes de los Ayuntamientos y por consiguiente, tendrán de manera delegada las atribuciones que le sean necesarias para mantener en términos de esta ley el orden, la tranquilidad y la seguridad de los vecinos del lugar de su jurisdicción."

25. Ley Municipal del Estado de Tlaxcala

"Artículo 117. Las presidencias de comunidad como órganos desconcentrados de la administración pública municipal estarán subordinadas al Ayuntamiento del Municipio del que formen parte, sujetos a la coordinación con las dependencias y entidades de la administración pública municipal, en aquellas facultades administrativas que desarrollen dentro de su circunscripción."

26. Ley Municipal del Estado de Tlaxcala

"Artículo 118. Los presidentes de comunidad durarán en su cargo el tiempo que, a su vez esté en funciones el Ayuntamiento, salvo costumbre en contrario, que en todo caso no podrá exceder del ejercicio constitucional."

27. Ley Municipal del Estado de Tlaxcala

"Artículo 119. Los presidentes de comunidad darán cuenta de los asuntos de su competencia al presidente municipal y éste, si lo estima necesario, dispondrá que lo hagan en una de las sesiones de Cabildo."

28. Ley Municipal del Estado de Tlaxcala

"Artículo 116. Las presidencias de comunidad son órganos desconcentrados de la administración pública municipal, estarán a cargo de un presidente de comunidad, el cual será electo cada tres años conforme a lo previsto en la Constitución Política del Estado Libre y S. de Tlaxcala, la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado y las bases siguientes:

"I. La elección de presidentes de comunidad se realizará en la misma fecha en que se celebre la elección de Ayuntamientos. El Consejo General del Instituto Tlaxcalteca de Elecciones, determinará qué presidencias de comunidad se elegirán mediante el sistema de usos y costumbres, de acuerdo al catálogo que para tal efecto expida.

"Las casillas que reciban la votación de la elección de Ayuntamientos recibirán la respectiva para presidentes de comunidad conforme lo dispone la Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Tlaxcala;

"II. El Consejo General del Instituto Tlaxcalteca de Elecciones expedirá la convocatoria para elegir presidentes de comunidad por voto universal, libre, secreto, personal y directo, en la misma fecha en que haga lo propio para la elección de Ayuntamientos.

"En la convocatoria se establecerá con precisión: ...

"b) La relación de las comunidades, barrios o secciones, que eligen presidente de comunidad, por voto universal, libre, secreto, personal y directo."

29. Ley Municipal del Estado de Tlaxcala

"Artículo 120. Son facultades y obligaciones de los presidentes de comunidad: ...

"XVIII. Promover la participación y la cooperación de sus vecinos, la de grupos indígenas y marginados en programas de beneficio comunitario."

30. Ley de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Tlaxcala "Artículo 11. Votar es un derecho y una obligación de la ciudadanía que se ejerce para cumplir la función estatal de integrar los órganos de gobierno y de representación popular.

"El derecho a votar es universal; las restricciones que se le impongan serán aquellas establecidas por la Constitución y conforme a los criterios de los órganos jurisdiccionales federales en materia electoral. Su ejercicio será libre, secreto, personal, directo, por una sola opción entre todas las que sean presentadas en una misma boleta electoral, en el tipo de elección de que se trate.

"El derecho a votar en las elecciones de titulares de las presidencias de comunidad por sistemas normativos internos o de usos y costumbres se ejercerá según las modalidades o las formas que dichos sistemas establezcan o las que la asamblea general o de comunidad determine, siempre previamente al proceso electivo respectivo."

31. Catálogo de presidencias de comunidad que realizan elecciones mediante el sistema de usos y costumbres, disponible en: http://itetlax.org.mx/PDF/Doc_Publicos/CATALOGO%20DE%20PRESIDENCIAS%20DE%20COMUNIDAD_final.pdf

32. Conforme al Informe A/HRC/12/34 del relator especial sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los indígenas J.A., párrafo 43.

33. Informe A/HRC/12/34, párrafo 45.

34. Información sobre lenguas indígenas en México

De acuerdo con el Censo de Población y Vivienda 2010, la población de 5 años de edad o más que habla alguna lengua indígena ascienden a 6´695, 228, de las cuales 50.9% son mujeres y 49.1% hombres establecidos principalmente en el sur, oriente y sureste del territorio nacional: COMUNICACIÓN SOCIAL Oaxaca, Chiapas, Veracruz de I. de la Llave, Puebla y Yucatán. Estas cinco entidades concentran 61.09% de la población total de habla indígena.

Ver tabla

35. Cuadro 1. Población total, población indígena y sus características

Población total e indígena de 5 años y más, total y hablantes de lengua indígena, según condición de habla española, lenguas predominantes y tipo de Municipio*, México, 2000 [1/58]

Ver cuadro Este voto se publicó el viernes 28 de mayo de 2021 a las 10:33 horas en el Semanario Judicial de la Federación.