Voto particular num. 3/2020 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 12-05-2023 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)
| Juez | Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá |
| Fecha de publicación | 12 Mayo 2023 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 25, Mayo de 2023, Tomo II,1714 |
| Emisor | Primera Sala |
Voto particular que formula el Ministro J.L.G.A.C. en la controversia constitucional 3/2020.
1. En sesión de diecinueve de octubre de dos mil veintidós, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la controversia constitucional 3/2020, promovida por el Municipio de Ixtlahuacán del Río, Estado de Jalisco, en contra del artículo 9o. de la Ley de C.F., así como de dos oficios. En el primer oficio, el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) solicitó a la Secretaría de Hacienda la retención de participaciones federales del Municipio para cubrir un adeudo derivado de la omisión del Municipio de pagar cuotas obrero patronales de sus trabajadores. En el segundo, la Secretaría de Hacienda ordenó que se realizara la mencionada retención.(1)
2. En la sentencia se determina sobreseer en la controversia constitucional, con base en el argumento de que se actualizan las causales de improcedencia de i) extemporaneidad de la demanda en relación con la norma impugnada y ii) omisión de agotar la vía prevista para la solución del conflicto en relación con los oficios. Voté en contra de esta decisión, pues considero que estas causales no se actualizan en esta controversia constitucional.
3. A continuación, expondré brevemente las consideraciones de la sentencia respecto de ambas causales y explicaré mis razones de disenso.
A. Extemporaneidad de la demanda respecto de la norma impugnada
4. En la sentencia se argumenta que, conforme a los artículos 19, fracción VII, y 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en adelante "ley reglamentaria de la materia",(2) se debía sobreseer respecto del artículo 9o. de la Ley de C.F. porque su impugnación fue extemporánea. Lo anterior, pues, en opinión de la mayoría, el plazo de treinta días hábiles para la presentación de la demanda que prevé esta ley no debía comenzar a contarse a partir de la fecha en la que se emitió el primero de los oficios, pues éste no fue el primer acto de aplicación de la norma impugnada.
5. De acuerdo con la sentencia, el primer acto de aplicación de esta norma fue el Convenio de Incorporación Voluntaria al Régimen Obligatorio de los Trabajadores al Servicio del Municipio de Ixtlahuacán del Río celebrado el primero de marzo de dos mil once por el Municipio, el IMSS, y el Gobierno del Estado de Jalisco. En la cláusula décimo quinta de este convenio se acordó que, en caso de que el Municipio no pagara las cuotas obrero patronales, el IMSS podría solicitar y la Secretaría de Hacienda efectuar la retención y el entero de las participaciones federales del Municipio para cubrir ese adeudo. Así, dado que en la cláusula se cita expresamente como fundamento de este acuerdo el artículo 9o. de la Ley de C.F., la mayoría concluyó que este artículo ya había sido aplicado en perjuicio del Municipio al momento de la celebración del convenio.
6. No comparto esta conclusión. Estimo que el convenio por el que el Municipio autorizó la retención de participaciones federales no puede considerarse un primer acto de aplicación de la norma impugnada. Ello es así, porque la cláusula décimo quinta del convenio se refiere a actos futuros de realización incierta, esto es, a que el Ayuntamiento no cubra directamente al IMSS los créditos a su cargo. Sin que se actualice esta condición, la cláusula no genera al Municipio ninguna afectación y, sin ésta, el Municipio no contaría con interés legítimo para promover la controversia constitucional.
7. En otras palabras, considero que, dado que la cláusula décimo quinta del convenio no genera, en sí misma, una afectación o perjuicio al Municipio, y ésta es necesaria para la procedencia de la controversia constitucional, considerar que el convenio constituye el primer acto de aplicación de la norma impugnada equivaldría a privar al Municipio del medio de defensa específico que la Constitución le otorga para defender su esfera de competencias y las garantías institucionales para su adecuado ejercicio. La controversia constitucional no habría sido procedente respecto del artículo 9o. de la Ley de C.F. ni en los treinta días hábiles posteriores a la celebración del convenio, por no generarle una afectación, ni en los treinta días siguientes a cualquier genuino acto de aplicación posterior, por la celebración previa del convenio.
8. Ahora bien, a mi parecer, si bien el proyecto sostiene que la causal de improcedencia que se actualiza es la de extemporaneidad, estimo que varios de sus argumentos más bien se encaminan a demostrar que la controversia es improcedente pues la afectación resentida por el Municipio deriva de un acto consentido: el convenio celebrado con el IMSS. Ello se corrobora por el hecho de que en los párrafos 88 y 89 de la sentencia se sugiere que la controversia constitucional habría sido procedente en caso de que el Municipio hubiera impugnado este convenio, y se aclara que, si bien el Municipio intentó impugnarlo en la ampliación de la demanda, ésta fue desechada en cumplimiento del recurso de reclamación 103/2021-CA.(3)
9. Esta línea argumentativa tampoco me convence. En primer lugar, es criterio de este Alto Tribunal que no puede plantearse la improcedencia de la controversia constitucional por impugnarse normas o actos derivados de otros consentidos, pues, a diferencia de lo que sucede en relación con el amparo, la ley reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 constitucional no prevé esta causal de improcedencia.(4)
10. En segundo lugar, considero que la sentencia realizó una interpretación que no puedo compartir del recurso de reclamación 103/2021-CA, lo que se tradujo en una incorrecta integración de la litis del asunto. La mayoría consideró que este recurso de reclamación impedía tener como acto impugnado al convenio que el Municipio celebró con el IMSS, pero, en realidad, la razón primordial por la que la Segunda Sala consideró que debía desecharse la ampliación de la demanda fue precisamente la contraria: que la celebración de este convenio y su ejecución habían sido impugnados desde la demanda inicial y ya formaban parte de la litis.
11. En palabras de la Segunda Sala, "desde la demanda inicial el Municipio actor ya había impugnado el inicio, trámite, resolución y ejecución de un procedimiento de cumplimiento de convenio, por lo que tal reclamo no puede ser considerado como un hecho nuevo, toda vez que los actos impugnados en la ampliación de la demanda ya formaban parte de la litis constitucional originalmente planteada". Y concluyó que "contrario a lo determinado en el auto recurrido, lo que pretende impugnar el Municipio actor no constituye un hecho nuevo, sino una reiteración de lo reclamado en la demanda inicial, máxime que existe una coincidencia entre lo originalmente impugnado y lo manifestado en la ampliación de demanda origen de este recurso".(5) Esta determinación firme contradice frontalmente la afirmación que se hace en el párrafo 88 de la sentencia de la controversia constitucional, de que "la referida ampliación fue desechada y, por tanto, el citado convenio no se tuvo por impugnado".
12. En suma, estimo que el convenio celebrado no puede considerarse el primer acto de aplicación del artículo 9o. de la Ley de C.F., pues la afectación a la esfera jurídica del Municipio dependía de actos futuros de realización incierta. En sí mismo considerado, el convenio no genera al Municipio ningún perjuicio, y, por lo mismo, su celebración no hacía procedente en ese momento la controversia constitucional. Adicionalmente, el Municipio cuestiona la validez y fuerza obligatoria del convenio, cuestión que, conforme al recurso de reclamación 103/2021-CA forma parte de la litis por lo que no es posible, sin entrar al fondo del asunto,(6) concluir que es un acto consentido. Y, finalmente, la ley reglamentaria de la materia no reconoce la causal de improcedencia de actos o normas derivados de otros consentidos, por lo que, incluso si el convenio fuera válido y vinculante, ello no implicaría la improcedencia de la acción respecto de los oficios que derivan de éste, ni de la norma que en ellos se aplica.
B. Falta de definitividad: Omisión de agotar las vías previstas para la solución del conflicto respecto de los oficios impugnados
13. Por otra parte, en la sentencia se sostiene que la controversia es improcedente en relación con los oficios impugnados, ya que respecto a ellos se actualiza la causal de improcedencia de omisión de agotar la vía legalmente prevista para la solución del conflicto, conforme al artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria y la tesis jurisprudencial P./J. 12/99 emitida por el Tribunal Pleno.(7) Lo anterior, pues el Municipio ha controvertido estos oficios a través de un juicio de amparo indirecto y un juicio contencioso administrativo federal y estos procedimientos son aptos para invalidar o anular los oficios impugnados.
14. Sin embargo, la sentencia pasa por alto que, de acuerdo con la tesis jurisprudencial P./J. 116/2005 del Tribunal Pleno,(8) el promovente no tiene la carga de agotar las vías legales para la solución del conflicto para que proceda la controversia constitucional si plantea violaciones directas a la Constitución Federal, pues el análisis de estas violaciones directas le corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
15. Este supuesto de excepción se actualiza en el caso, pues el Municipio promovente argumentó en su demanda que los oficios conllevan violaciones directas a la Constitución. En su quinto concepto de invalidez, afirmó que los oficios vulneran los derechos de audiencia y defensa previa previstos en su artículo 14. En el sexto concepto de invalidez, argumentó que vulneran los principios constitucionales de anualidad presupuestal y sustentabilidad del presupuesto, previstos en su artículo 117. Y en el octavo concepto de invalidez sostiene que violan el principio de progresividad, previsto en su artículo 1o. Además, todos estos argumentos se realizan en relación con los principios de integridad de los recursos y la libre administración hacendaria municipales, reconocidos en el artículo 115 constitucional.
16. Adicionalmente, no puede pasarse por alto que el promovente impugna el artículo 9o. de la Ley de C.F.. Y alega que éste también conlleva violaciones directas a normas y principios constitucionales, como la libre administración hacendaria y la integridad de los recursos municipales, la garantía de audiencia, el equilibrio de las finanzas públicas, y el principio de anualidad presupuestal, entre otros. Sobreseer la controversia respecto de los oficios, en su carácter de actos de aplicación, por no haber agotado las vías legales para la solución del conflicto, representaría un obstáculo para analizar las violaciones directas que se plantean respecto de la norma impugnada, lo que es contrario a la finalidad de la tesis jurisprudencial 116/2005, de que las violaciones directas a la Constitución sean analizadas por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, sin hacer distinción entre si se plantean en relación con la norma impugnada o sus actos de aplicación.
17. Cabe mencionar que el hecho de que el promovente planteó violaciones directas en este asunto fue expresamente reconocido por la Segunda Sala al resolver el recurso de reclamación 29/2020-CA,(9) que revocó el auto por el que se desechaba la demanda inicial por falta de interés legítimo del Municipio. En este recurso se estableció que, si bien la sola omisión o retención expresa de entrega de recursos federales no actualiza una afectación directa a la Constitución o una invasión de ámbitos competenciales que haga procedente la controversia constitucional,(10) en esta controversia la litis no se limitaría a estos aspectos de mera legalidad, sino que incluiría el análisis de violaciones directas a los artículos 73, fracción VIII, párrafo tercero; 115, fracción IV, inciso b); 117, fracción VIII; y 133 de la Constitución Federal.
18. Es por estas razones que voté en contra del asunto. En mi opinión, se debió haber realizado el estudio de fondo de esta controversia constitucional.
Nota: Las tesis de jurisprudencia P./J. 118/2005, P./J. 116/2005, P./J. 92/99 y P./J. 12/99 citadas en este voto, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomos XXII, septiembre de 2005, páginas 892 y 983; X, septiembre de 1999, página 710 y IX, abril de 1999, página 275, con números de registro digital: 177330, 177329, 193266 y 194292, respectivamente.
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1. Como se explicará posteriormente, conforme al recurso de reclamación 103/2021-CA resuelto por la Segunda Sala de esta Suprema Corte, también debía tenerse como acto impugnado el Convenio de Incorporación Voluntaria al Régimen Obligatorio de los Trabajadores al Servicio del Municipio de Ixtlahuacán del Río, Estado de Jalisco, por el que el Municipio incorporó a sus trabajadores al régimen de seguridad social del IMSS.
2. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:
"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21; "
"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:
"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y "
3. Recurso de reclamación 103/2021-CA derivado de la controversia constitucional 3/2020, resuelto por la Segunda Sala en sesión de cuatro de mayo de dos mil veintidós, por unanimidad de votos.
4. Tesis jurisprudencial P./ J. 118/2005, emitida por el Tribunal Pleno, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NO PUEDE VÁLIDAMENTE PLANTEARSE LA IMPROCEDENCIA DEL JUICIO POR ACTOS DERIVADOS DE CONSENTIDOS."
5. Recurso de reclamación 103/2021-CA derivado de la controversia constitucional 3/2020, resuelto por la Segunda Sala en sesión de cuatro de mayo de dos mil veintidós, por unanimidad de votos, párrafos 39 y 41.
6. Véase la tesis jurisprudencial P./J. 92/99, emitida por el Tribunal Pleno, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."
7. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:
"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto; ..."
Tesis jurisprudencial P./J. 12/99, emitida por el Tribunal Pleno, de rubro "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO NO SE HAYA PROMOVIDO PREVIAMENTE EL RECURSO O MEDIO DE DEFENSA LEGALMENTE PREVISTO PARA RESOLVER EL CONFLICTO O, SI HABIÉNDOLO HECHO, ESTÁ PENDIENTE DE DICTARSE LA RESOLUCIÓN RESPECTIVA."
8. Tesis jurisprudencial P./J. 116/2005, emitida por el Tribunal Pleno, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI EN LA DEMANDA SE PLANTEAN VIOLACIONES DIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, NO ES NECESARIO AGOTAR LA VÍA PREVISTA EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO (ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE)."
9. Recurso de reclamación 29/2020-CA derivado de la controversia constitucional 3/2020, resuelto por la Segunda Sala en sesión de nueve de septiembre de dos mil veinte, por mayoría de tres votos.
10. De acuerdo con el recurso de reclamación 150/2019, resuelto por el Tribunal Pleno en sesión de tres de diciembre de dos mil diecinueve, por mayoría de cinco votos, en el que voté en contra.
Este voto se publicó el viernes 12 de mayo de 2023 a las 10:17 horas en el Semanario Judicial de la Federación.