Voto particular num. 29/2023 Y SUS ACUMULADAS 30/2023, 31/2023, 37/2023, 38/2023, 43/2023 Y 47/2023 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 04-08-2023 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto particular que formula la Ministra Y.E.M., en la acción de inconstitucionalidad 29/2023 y sus acumuladas 30/2023, 31/2023, 37/2023, 38/2023, 43/2023 y 47/2023, resueltas por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de ocho de mayo de dos mil veintitrés.

En la sesión de referencia el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación analizó la constitucionalidad del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Comunicación Social y de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de diciembre de dos mil veintidós y determinó declarar su invalidez, al considerar, por mayoría de sus integrantes, la existencia de violaciones al proceso legislativo que, en su conjunto, infringieron de manera directa el artículo 72 de la Constitución General, sustancialmente, porque la iniciativa de reforma no se conoció a tiempo, no se publicó con la anticipación debida para su discusión en la Cámara de Origen, la tramitación de urgente y obvia resolución no estuvo justificada y en la Cámara Revisora no se cumplieron las reglas para su discusión en Comisiones, todo lo cual implicó el desconocimiento del principio de deliberación informada y democrática, así como los derechos que asisten a la representación popular.

Razones del voto particular

R. no comparto el referido criterio, ya que considero que, por las características que se suscitaron en la discusión parlamentaria, todas las legisladoras y todos los legisladores presentes sí tuvieron la oportunidad objetiva de conocer y discutir de manera pública, abierta y suficiente la iniciativa que nos ocupa, además de que las posibles irregularidades suscitadas en el proceso legislativo no tuvieron un efecto invalidante, como se expondrá a continuación.

1. Consulta indígena.

En el TEMA 2. CONSULTA PREVIA A LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS, no comparto la conclusión del proyecto en el sentido de que ninguna de las normas cuestionadas guarda relación directa e inmediata con los derechos que asisten a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas de manera especial y diferenciada frente al resto de la población.

Es criterio de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación que, a efecto de establecer si la consulta a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas debió ser realizada por parte de los órganos legislativos, previo a la aprobación de la normativa impugnada, en primer término, debe analizarse si incide en su libre determinación y autonomía en la autoorganización y gobierno internos, impactándolas de manera directa o diferenciada al resto de la población.

En el caso, el artículo 5, inciso k), de la Ley General de Comunicación Social establece:

"Artículo 5. En materia de Comunicación Social, los Entes Públicos deben observar los siguientes principios rectores:

"

"k) Interculturalidad: Con el pleno reconocimiento de la Nación como una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas; el contenido deberá promover la convivencia armónica entre personas y comunidades para el respeto y reconocimiento de sus diferencias y derechos, en un marco de inclusión social."

Del precepto legal transcrito se advierte que la Ley General de Comunicación Social establece como principio rector para los entes públicos la interculturalidad, y realiza una definición de ese concepto señalando que el contenido de esa comunicación debe promover la convivencia armónica entre personas y comunidades para el respeto y reconocimiento de sus diferencias y derechos en un marco de inclusión social, lo anterior, tomando como base la composición pluricultural de la Nación sustentada originalmente en sus pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas.

Por tanto, resulta claro que esa previsión normativa incide en los derechos de los referidos grupos vulnerables, impactándolos de manera diferenciada en relación con el resto de la población y, por tanto, el proyecto debió reconocer esa situación y no así afirmar que el decreto impugnado no guardaba relación directa e inmediata con los derechos que asisten a los primeros.

2. Otras violaciones al procedimiento legislativo

Por otra parte, en lo que respecta al TEMA 3. VIOLACIONES AL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO, considero que ninguna de las infracciones a que hace referencia el proyecto se actualiza con potencial invalidante, por las razones que a continuación se exponen.

Acuerdo de la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputaciones

Los artículos 31 y 35 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, a la letra dicen:

"Artículo 31.

"1. La Junta de Coordinación Política se integra con los C. de cada Grupo Parlamentario.

"2. La sesión de instalación de la Junta de Coordinación Política, será convocada por el Coordinador del Grupo Parlamentario que tenga el mayor número de diputados.

"3. Será P. de la Junta, por la duración de la Legislatura, el Coordinador de aquel Grupo Parlamentario que por sí mismo cuente con la mayoría absoluta en la Cámara.

"4. En el caso de que ningún Grupo Parlamentario se encuentre en el supuesto señalado en el párrafo anterior, la Presidencia de la Junta será ejercida, en forma alternada y para cada año legislativo, por los C. de los tres Grupos Parlamentarios que cuenten con el mayor número de diputados. El orden anual para presidir este órgano será determinado por la Junta de Coordinación Política."

"Artículo 35.

"1. La Junta deberá instalarse, a más tardar, en la segunda sesión ordinaria que celebre la Cámara al inicio de la Legislatura. Sesionará por lo menos una vez a la semana durante los periodos de sesiones y con la periodicidad que acuerde durante los recesos. Adoptará sus decisiones por mayoría absoluta mediante el sistema de voto ponderado, en el cual los respectivos C. representarán tantos votos como integrantes tenga su Grupo Parlamentario.

"2. A las reuniones de la Junta concurrirá el S. General de la Cámara, con voz pero sin voto, quien preparará los documentos necesarios para las reuniones, levantará el acta correspondiente y llevará el registro de los acuerdos que se adopten."

De lo transcrito debe resaltarse, que la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputaciones (en adelante, JUCOPO), se encuentra integrada por los coordinadores de cada grupo parlamentario y que sus decisiones se adoptan por mayoría absoluta, mediante el sistema de voto ponderado, en el que los coordinadores representan tantos votos como integrantes tenga su grupo parlamentario.

En ese sentido, los acuerdos adoptados en forma democrática al interior de la JUCOPO, como órgano en el que los grupos parlamentarios establecen los acuerdos necesarios para facilitar los debates en el Pleno de la Cámara, tienen importancia decisiva en el análisis de los correspondientes procedimientos legislativos.

Es evidente, que para la discusión suscitada por un órgano parlamentario integrado por quinientas personas legisladoras, de los numerosos temas de la agenda legislativa, es imprescindible el diálogo previo entre los coordinadores de las corrientes políticas para estar en la aptitud de fijar puntos de coincidencia que hagan más ágil y productivo el funcionamiento de la Cámara, temáticas entre las que se encuentran los asuntos de urgente u obvia resolución.

Al respecto, el artículo 82, numeral 2, fracción I, del Reglamento de la Cámara de Diputaciones, establece:

"Artículo 82.

"

"2. Un asunto podrá ser sometido a discusión y votación del Pleno sin que se presente el dictamen de comisión respectivo cuando:

"I. Se tramite de urgente u obvia resolución, y "

De lo transcrito se advierte una dispensa de trámite legislativo relativo al dictamen de Comisión de un asunto, cuando su trámite sea de urgente u obvia resolución.

La mecánica de subir a la sesión plenaria asuntos de urgente u obvia resolución ha sido una práctica parlamentaria reiterada en nuestro país a lo largo de muchos años(1) y prácticamente aceptada en todos los Congresos Estatales, ya sea con una votación calificada, o bien, como acontece en el caso, sin que la normativa parlamentaria de la Cámara de Diputaciones exija requisitos de ninguna naturaleza, bastando que el asunto se califique de urgente u obvia resolución con el voto mayoritario, inclusive en la vía económica y a mano alzada para su aprobación.

Esa figura procesal parlamentaria ha prevalecido como instrumento imprescindible para la creación de leyes y, al menos en el orden federal, no ha existido la intención de reformarla para condicionarla a los requisitos de fundamentación y motivación, ya que se mantiene sin esas exigencias.

La omisión de sujetar la dispensa de trámites a que las personas legisladoras funden y motiven su petición se explica porque los órganos legislativos tienen una naturaleza eminentemente política, ya que sus integrantes son representantes populares electos por el voto mayoritario de la ciudadanía y, por ello, tienen la necesidad de celebrar acuerdos con los demás grupos parlamentarios, a fin de agilizar las tareas encomendadas y cumplir con el proyecto político prometido a sus electores.

Es por lo expuesto que, a pesar de la continua alternancia y vasta pluralidad que actualmente prevalece en los órganos legislativos nacionales, tanto los acuerdos de los partidos políticos previos a la sesión plenaria, como la dispensa de trámites sean procedimientos de uso frecuente como parte de una metodología política en la práctica parlamentaria, que generan un beneficio a la sociedad destinataria de las leyes que logran una aprobación mayoritaria.

Asimismo, es importante precisar que la tramitación de urgente u obvia resolución de un asunto no reduce tiempos o etapas de la discusión, implica únicamente que si bien una iniciativa no fue turnada para su discusión en Comisiones, sin embargo, puede ser discutida con toda amplitud en el Pleno de la Cámara de Diputaciones, sin restricción de tiempo o intervenciones para las fuerzas parlamentarias.

En el caso, resulta necesario hacer cita, en lo conducente, del "Acta de la reunión de la Junta de Coordinación Política LXV Legislatura", de seis de diciembre de dos mil veintidós:

"Siendo las 9:30 horas, con la presencia del Dip. M.I.M.V., P. y Coordinador del GPMORENA; del Dip. J.R.H., Coordinador del GPPAN; del Dip. R.I.M.V., Coordinador del GPPRI; del Dip. C.A.P.S., Coordinador del GPPVEM; del Dip. J.Á.M., Coordinador del GP Movimiento Ciudadano; del Dip. L.E.C., C.d.G.; así como de las y los diputados A.A.R. y L.G.R., del GPMORENA; J.E.L.A., del GPPAN; S.V.R. y O.G.C.M., del GPPRI; J.G.F.N., del GPPT; M.F.G. y A.C.B.A., del GP Movimiento Ciudadano y E.P.V., del GPPRD; así como de la L.. G.B.R., Secretaria General; del L.. J.C.C.G., S. de Servicios Administrativos y Financieros; del L.. H.C.R. de León, S. de Servicios Parlamentarios; del M.. H.C.H.M., S.T. y del M.. O.S.M., S. Ejecutivo de la Junta de Coordinación Política, dio inicio la reunión.

"Se procedió al desarrollo de la reunión:

"

"4. Integración de la propuesta del Orden del Día para las sesiones ordinarias del martes 6 y jueves 8 de diciembre de 2022.

"

"Martes 6 de diciembre. (Primera Sesión presencial)

"

" Dictamen a discusión.

" De las Comisiones Unidas de Reforma Política-Electoral, de Puntos Constitucionales y de Gobernación y Población, con proyecto de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia política-electoral.

"Concluida esta sesión, inmediatamente dar paso a una segunda sesión en modalidad semipresencial.

"Martes 6 de diciembre. (Segunda Sesión semipresencial)

" Comunicaciones.

" Acuerdos de los órganos de gobierno. (Apartado en previsión)

"Pasar a la presentación de una ronda de Iniciativas.

"En este apartado, el GPMORENA anunció que presentaría dos proyectos sobre los cuales solicitará que se dispensen los trámites para pasar a su discusión y votación de inmediato.

"Fue aprobado por mayoría el orden del día de las sesiones del martes 6 de diciembre de 2022, con las siguientes expresiones, mismas que se plasmaron conforme lo consigna en la versión estenográfica de esta reunión, a saber:

"

"El secretario ejecutivo J.O.S.M.: En consecuencia, por mayoría de votos se aprueba la propuesta para que el día de hoy se aborde el primer término de la reforma electoral en sesión presencial y, posteriormente se aborde en una segunda sesión ordinaria semipresencial una ronda de iniciativas. Bien.

""

De lo anterior se advierte que la JUCOPO se reunió a las nueve horas con treinta minutos del seis de diciembre de dos mil veintidós y acordó mayoritariamente, entre otros puntos, que ese día se presentaría al pleno una ronda de iniciativas del Grupo Parlamentario de MORENA, quien anunció que solicitaría se dispensaran sus trámites para pasar a su discusión y votación, entre las cuales se encontraba la relativa al decreto que hoy nos ocupa.

En ese sentido, fue aceptado por la mayoría de los partidos políticos representados en la JUCOPO, que en la sesión plenaria se presentarían las iniciativas anunciadas e, inclusive, que se solicitaría la dispensa de trámites; derivado de lo anterior, considero que no corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como Tribunal Constitucional, desconocer ese acuerdo político, sobre todo, porque la anuencia de la mayoría de quienes coordinan a los grupos parlamentarios es signo inequívoco de su consentimiento en la forma en que se procesarían las reformas propuestas en la sesión vespertina y no es conforme con las atribuciones del Tribunal Pleno invadir e invalidar los compromisos asumidos por el órgano legislativo, por respeto irrestricto al principio de división de poderes.

Por consiguiente, debe considerarse que la Cámara de Diputaciones, como órgano político, actúa en función de la construcción de acuerdos de esa naturaleza, para flexibilizar las posiciones de los grupos parlamentarios en abono a la eficiencia de los trabajos legislativos a los que están obligados de frente a la sociedad, por lo que la aprobación de las coordinaciones parlamentarias expresados en la JUCOPO es expresión de la libre y espontánea voluntad de los partidos, que debe honrarse y asumirse, aun dentro de la pluralidad en la Cámara y los ríspidos debates que, muchas veces, se suscitan.

Al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como Tribunal Constitucional, le corresponde aceptar y respetar el acuerdo adoptado al interior la JUCOPO por mayoría ponderada de sus integrantes en lo que atañe a agendar, en la sesión plenaria del mismo día, la solicitud de dispensa de trámites de la iniciativa. No hacerlo implicaría invadir el campo de acción de la función política de los órganos legislativos y, con ello, prácticamente avalaríamos la ruptura de la construcción de sus acuerdos internos, tal como lo pretenden los partidos accionantes, al desconocer lo que sus propios coordinadores parlamentarios pactaron previamente a la sesión del pleno de la Cámara de Diputaciones.

Fundamentación y motivación de la solicitud de urgente y obvia resolución

Conforme con el artículo 70 de la Constitución General,(2) el Congreso de la Unión está autorizado para auto regularse, al establecer dentro de sus atribuciones la expedición de la ley que establecerá su estructura y funcionamiento internos, ordenamiento que no puede ser vetado ni necesitará de promulgación del Ejecutivo Federal para su vigencia.

Lo anterior significa que, como Tribunal Constitucional, la Suprema Corte de Justicia de la Nación debe ser sumamente deferente con la figura jurídica de la dispensa de trámites, la cual, como ya se expuso previamente, se ha mantenido en el régimen reglamentario de la Cámara de Diputaciones sin reservas, conforme con el ejercicio libre y soberano de la facultad que le entregó la Norma Fundamental para auto regularse.

Ese marco normativo permea a la determinación de dispensar los trámites por motivos de urgente u obvia resolución, sin fundar ni motivar la solicitud ya que la norma reglamentaria de la Cámara de Diputaciones no impone esa obligación de manera expresa en la ya referida fracción I del numeral 2 de su artículo 82.

Por otra parte, aun asumiendo que fuera necesario fundar y motivar la urgente u obvia resolución para dispensar los trámites de la iniciativa que nos ocupa, constituye un hecho notorio para el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación(3) lo resuelto en el amparo en revisión 308/2020,(4) en el que concedió el amparo y protección de la Justicia de la Unión solicitados en contra de la omisión relativa atribuida a la Ley General de Comunicación Social, para los siguientes efectos:

"Por tanto, toda vez que en el presente caso se reclamó la Ley General de Comunicación Social por actualizar una omisión legislativa de carácter relativo, misma que en efecto se ha determinado existente y contraria a la libertad de expresión. Esta Primera Sala considera que, al igual que se hizo en el amparo en revisión 1359/2015, debe concederse la protección constitucional para el efecto de que el Congreso de la Unión cumpla cabalmente con la obligación establecida en el artículo Tercero Transitorio del decreto de la reforma constitucional de diez de febrero de dos mil catorce y, en consecuencia, proceda a subsanar las deficiencias de la Ley General de Comunicación Social antes de que finalice el periodo ordinario de sesiones correspondiente al año dos mil veintiuno."

En consecuencia, la Primera Sala del Alto Tribunal le ordenó a la Cámara de Diputaciones llevar a cabo las reformas necesarias a la Ley General de Comunicación Social, con el fin de superar las diversas deficiencias que le impedían cumplir con el párrafo octavo del artículo 134 constitucional e infringían, a su vez, el cabal ejercicio de la libertad de expresión.

En ese sentido, cumplir una ejecutoria del Máximo Tribunal del país, que ordenó respetar el artículo 134 de la Constitución General y la libertad de expresión, sin lugar a duda representa un tema de urgente u obvia resolución.

Debemos recordar que la reparación integral de violaciones a derechos humanos genera, a cargo del Estado, obligaciones irrenunciables que no pueden esperar y, en el caso de los órganos legislativos, una de las problemáticas que enfrentan y revisten la mayor gravedad es la tardanza en generar los consensos necesarios entre los partidos para corregir omisiones legislativas, absolutas o relativas, cuando han sido identificadas y declaradas inconstitucionales por los tribunales de la Federación.

En ese sentido, si a más de un año de que finalizó el periodo ordinario de sesiones de dos mil veintiuno, el Congreso de la Unión no estuvo en aptitud de cumplir con la sentencia de la Primera Sala del Alto Tribunal, evidentemente existían elementos suficientes para apreciar que el asunto claramente exigía una urgente u obvia resolución.

Urgente resolución, ya que, en términos del artículo 197 de la Ley de Amparo:

"Todas las autoridades que tengan o deban tener intervención en el cumplimiento de la sentencia, están obligadas a realizar, dentro del ámbito de su competencia, los actos necesarios para su eficaz cumplimiento ..."

Obvia resolución, porque mantener una violación al artículo 134 constitucional y a la libertad de expresión, a través de una legislación deficiente, implica incumplir con lo que ordena el párrafo tercero del diverso 1o. constitucional:

"... el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley."

En el caso, transcurrieron doce meses sin que se acatara la ejecutoria de la Primera Sala del Alto Tribunal,(5) lo que revela y justifica la urgente u obvia resolución, así como la necesidad de dispensar los trámites respectivos, a fin de no incurrir en las graves responsabilidades que genera desatender un mandato de la Justicia Federal e, incluso, la iniciativa lo señala puntualmente en su exposición de motivos:

"Al respecto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en el Amparo en Revisión 308/2020 resolvió que la LGCS incurrió en omisión legislativa relativa, dado que no estableció procedimientos concretos ni reglas específicas encaminadas a garantizar que el gasto en comunicación social cumpla con los criterios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, y respete los topes presupuestales, límites y condiciones de ejercicio que establezcan los presupuestos de egresos, con lo que se tutelan los principios del artículo 134 constitucional.

"

"Asimismo, la presente iniciativa que modifica la Ley General de Comunicación Social:

Precisa que el objeto de la ley es garantizar el derecho de la ciudadanía a la información sobre la actuación pública, así como promover la rendición de cuentas, a través de la propaganda gubernamental, constituida por aquella que los Entes Públicos contraten en los medios de comunicación masiva.

"Clarifica el concepto de campaña de comunicación social que tiene un sentido más amplio que el de propaganda gubernamental, sin dejar de reconocer que toda aquella comunicación social que implique propaganda gubernamental debe sujetarse a las normas, principios generales y criterios para la aplicación de gasto público en propaganda gubernamental, así como reglas de asignación aplicables.

"Redefine el término de Secretaría Administradora por unidad administradora, la cual es la unidad administrativa de cada Ente Público encargada de regular y vigilar que las acciones en las que se gasta el presupuesto asignado a comunicación social, incluida la propaganda gubernamental.

"Establece como criterio para aplicación de gasto público en propaganda gubernamental y cualquier otra forma de comunicación social, a la austeridad republicana, así como a la economía, racionalidad, finalidad, legalidad, oportunidad y territorialidad, lo que permite dar cumplimiento a la sentencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SGJN) (sic) que resolvió el amparo en revisión 308/2020."

Sobre todo, considerando que el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 9/2005, declaró que el cumplimiento de una de sus ejecutorias sí implica una cuestión de urgente u obvia resolución y, por ese motivo, declaró que la premura con que actuó el órgano legislativo estaba objetivamente relacionada con la necesidad de tramitar el asunto rápidamente.

Resultaría en extremo grave en el asunto que nos ocupa invalidar las reformas a la Ley General de Comunicación Social por supuestas deficiencias en su proceso legislativo, pues ello se traduciría, indefectiblemente, en que prevalezca el incumplimiento del fallo de la Primera Sala y, paradójicamente, mantener vivas las violaciones al párrafo octavo del artículo 134 constitucional, con la consecuente lesión al ejercicio de la libertad de expresión y, más grave aún, sin siquiera haber examinado el contenido de las normas con las cuales el Congreso de la Unión cumplió con la ejecutoria y reparó esas infracciones de rango constitucional, continuando las omisiones detectadas por la Primera Sala, quien textualmente las resumió como la ausencia de: "...un entramado normativo para esclarecer y detallar los criterios a que debe estar sujeto el gasto en comunicación social, ..."

Conocimiento de la iniciativa

No coincido en que se hubiera actualizado el desconocimiento del contenido de la iniciativa por las personas legisladoras.

Al respecto, el artículo 65, numeral 4, del Reglamento de la Cámara de Diputaciones establece:

"Artículo 65.

"

"4. Cuando se requiera que algún asunto sea tramitado de urgente u obvia resolución, deberá señalarse expresamente al momento en que sea registrado ante la Junta, quien deberá circular entre los grupos el documento en archivo electrónico o impreso con el contenido de la propuesta. Los casos de excepción deberán ser acordados por la Junta."

De lo anterior se desprende que, si los grupos parlamentarios que integran la JUCOPO, conocieron y aprobaron por mayoría la inclusión de la iniciativa en el orden del día de la sesión plenaria fue porque tuvieron conocimiento de su contenido desde que sesionó ese órgano parlamentario, en caso contrario, no lo hubieran aprobado.

Precisamente ese acuerdo político es el que no hace determinante para la invalidez decretada la publicación en la Gaceta Parlamentaria a las veintidós horas y, una vez modificada, a las veintitrés horas con tres minutos del seis de diciembre de dos mil veintidós, ya que la dinámica del trabajo legislativo para dar cumplimiento a una ejecutoria de amparo permite asumir que, si la iniciativa que hizo suya la legisladora es "prácticamente idéntica" a la del Poder Ejecutivo, como se afirmó en el proyecto, es claro que las personas legisladoras sí tuvieron acceso al referido documento, conforme al acuerdo matutino de la JUCOPO.

Comisiones del Senado

Tampoco comparto que en el Senado de la República se hubiera infringido el artículo 147 de su Reglamento,(6) derivado de que el doce de diciembre de dos mil veintidós, tanto la Comisión de Gobernación como la Comisión de Estudios Legislativos, Segunda, sesionaron individualmente en lugar de hacerlo en forma conjunta por ser Comisiones Unidas.

Lo anterior, ya que lo único que prevé ese artículo es que las sesiones de las comisiones serán inválidas cuando no se reúna el quórum necesario conformado por la mayoría absoluta de sus integrantes, pero no sanciona que lo hagan en forma separada, sino que solamente precisa que, cuando actúen como Comisiones Unidas, "... el quórum se forma con la asistencia de la mayoría absoluta de los integrantes de cada una de ellas.", situación que sí sucedió e, incluso, el dictamen que se somete al Pleno del Senado fue presentado en Comisiones Unidas.

Incluso, aun de aceptarse que existió esa infracción, no tendría potencial invalidante en el proceso legislativo, en términos de la línea jurisprudencial del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el sentido de que la posible violación al proceso legislativo en el trabajo de la Comisión, que es básicamente preparatorio, puede purgarse por la actuación posterior del Congreso, que es al que le corresponde la facultad decisoria, tal y como se advierte de la tesis P./J. 117/2004, de rubro: "PROCESO LEGISLATIVO. LOS VICIOS DERIVADOS DEL TRABAJO DE LAS COMISIONES ENCARGADAS DEL DICTAMEN SON SUSCEPTIBLES DE PURGARSE POR EL CONGRESO RESPECTIVO."(7)

Privilegiar el fondo del asunto sobre los vicios procedimentales

En este particular caso, era de la mayor relevancia que el Tribunal Pleno entrara al estudio del fondo de la litis y analizara la constitucionalidad de las normas reformadas y no limitarse a la simple invalidez por supuestas violaciones en el procedimiento legislativo; lo anterior, ya que adoptar una solución en ese sentido sólo origina que transcurran más años sin que se cuente con reglas claras en materia de comunicación social, como lo exige la Constitución General y una sentencia firme de la Primera Sala del Alto Tribunal.

Precisamente en casos como el que nos ocupa, considero que no debe tener aplicación la jurisprudencia del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, P./J. 32/2007: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL. LAS VIOLACIONES PROCESALES DEBEN EXAMINARSE PREVIAMENTE A LAS VIOLACIONES DE FONDO, PORQUE PUEDEN TENER UN EFECTO DE INVALIDACIÓN TOTAL SOBRE LA NORMA IMPUGNADA, QUE HAGA INNECESARIO EL ESTUDIO DE ÉSTAS."

Toda vez que, en este particular caso, ya existe ejecutoria del Alto Tribunal que ordenó directamente al Congreso de la Unión corregir determinadas omisiones legislativas por lo que, al cuestionarse las nuevas normas que subsanaron esas deficiencias, resulta indispensable que la Suprema Corte de Justicia de la Nación complete el estudio del asunto a través del análisis del contenido de las disposiciones impugnadas por vicios propios. Todo lo anterior, por dos razones:

La primera, porque la jurisprudencia P./J. 32/2007 es anterior a la reforma al párrafo tercero del artículo 17 constitucional, que establece que "... las autoridades deberán privilegiar la solución del conflicto sobre los formalismos procedimentales."

La segunda estriba en que, de resultar fundada la violación al procedimiento legislativo, se regenerarían omisiones legislativas declaradas por la Primera Sala, sin contar con un pronunciamiento de fondo que le permita saber al órgano legislativo, y a los propios accionantes cuáles debieron ser los criterios que se deberán tomar en cuenta al cumplir con la sentencia y, con ello, evitar alargar innecesariamente la solución del conflicto con futuras impugnaciones posibles.

La tutela judicial efectiva no se logra solamente con favorecer el acceso a los medios de defensa que establezca el orden jurídico, sino, adicionalmente, con un pronunciamiento que solvente el fondo de la cuestión planteada, evitando con ello que la solución final del conflicto se postergue, por el simple hecho de preferir y darle prevalencia a la corrección de supuestas irregularidades de mera forma, cuyo arreglo procesal deje sin resolver las temáticas de constitucionalidad planteadas en torno a las normas impugnadas.

Precisamente el asunto en cuestión constituye una valiosa oportunidad para brindar eficacia y fuerza normativa al tercer párrafo del artículo 17 constitucional, ya que su aplicación directa le permitiría al Tribunal Pleno abordar el análisis de los conceptos de invalidez dirigidos a cuestionar la constitucionalidad de las normas reclamadas; no hay que soslayar los nueve años transcurridos desde que se ordenó expedir la Ley General de Comunicación Social, así como que tuvieron que promoverse dos amparos, uno en dos mil quince para emitirla y otro en dos mil dieciocho para reformarla; siendo que la Suprema Corte de Justicia de la Nación no ha emitido un verdadero estudio de fondo sobre su contenido.

En consecuencia, resulta claro que limitar el análisis del asunto a cuestiones relacionadas con el proceso de creación del decreto que reformó la Ley General de Comunicación Social, e invalidarlo por los supuestos vicios procedimentales que se le atribuyen, colocará al referido ordenamiento en situación de mayor inconstitucionalidad de la que tenía antes de ser reclamada, al desparecer las normas con las que el Congreso de la Unión dio cumplimiento a lo ordenado por el Máximo Tribunal del país.

Lo anterior, sin establecer criterio alguno sobre la constitucionalidad del contenido de la referida legislación, con la consecuente incertidumbre relativa a si se ajusta o no a lo dispuesto en el párrafo octavo del artículo 134 constitucional, dado que el Tribunal Pleno se limitaría a atender un formalismo por encima del estudio del fondo del asunto.

Consecuentemente, no sólo estoy contra la invalidez del procedimiento legislativo que se propone sino, sobre todo, contra la falta de estudio de los restantes temas planteados en las demandas, porque limitarse a la expulsión del decreto impugnado del orden jurídico, sin analizar el contenido de las normas reclamadas que es lo que realmente interesa a la ciudadanía se deja de cumplir con el mandato constitucional que obliga expresamente a privilegiar la solución del conflicto sobre los formalismos procedimentales.

Son esas razones las que sustentan el presente voto particular.

Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 32/2007 citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, diciembre de 2007, página 776, con número de registro digital: 170881.

________________

1. Desde 1813 en el Reglamento para el Gobierno Interior de las Cortes de Cádiz:

"Artículo LXXXVII. El diputado que hiciere alguna proposición, la pondrá por escrito, exponiendo a lo menos de palabra las razones en que la funda. Leída por dos veces en dos diferentes sesiones, se preguntará si se admite a discusión y declarado que sí, se remitirá a la comisión que corresponda. Pero si el negocio fuere urgente a juicio de las Cortes, podrán hacerse las dos lecturas con el menor intervalo posible, y en este caso se recomendará a la comisión el más pronto despecho."

Siendo a partir del artículo 51 del Reglamento para el Gobierno del Congreso General de 1824 que se establece la noción de dispensa de todo trámite:

"Artículo 51. En los casos de urgencia, de obvia resolución o de poca importancia, podrá la cámara, a pedimento de alguno de sus miembros, dar curso a las proposiciones en hora distinta de la señalada, y estrechar o dispensar el intervalo de las lecturas."

2. "Artículo 70. Toda resolución del Congreso tendrá el carácter de ley o decreto. Las leyes o decretos se comunicarán al Ejecutivo firmados por los presidentes de ambas Cámaras y por un secretario de cada una de ellas, y se promulgarán en esta forma: El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos decreta: (texto de la ley o decreto)

"El Congreso expedirá la Ley que regulará su estructura y funcionamiento internos.

"La ley determinará, las formas y procedimientos para la agrupación de los diputados, según su afiliación de partido, a efecto de garantizar la libre expresión de las corrientes ideológicas representadas en la Cámara de Diputados.

"Esta ley no podrá ser vetada ni necesitará de promulgación del Ejecutivo Federal para tener vigencia."

3. Conforme con el artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria conforme con lo previsto en el artículo 1 de la ley reglamentaria, y en consonancia con los siguientes criterios: la jurisprudencia P./J. 74/2006, "HECHOS NOTORIOS. CONCEPTOS GENERAL Y JURÍDICO.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de dos mil seis, página novecientos sesenta y tres, registro digital: 174899; la jurisprudencia P./J. 43/2009: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LOS MINISTROS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PUEDEN INVOCAR COMO HECHOS NOTORIOS LOS EXPEDIENTES Y LAS EJECUTORIAS DICTADAS POR ELLOS EN EL TRIBUNAL EN PLENO EN ESE PROCEDIMIENTO.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de dos mil nueve, página mil ciento dos, registro digital: 167593 y la tesis P. IX/2004: "HECHOS NOTORIOS. LOS MINISTROS PUEDEN INVOCAR COMO TALES, LOS EXPEDIENTES Y LAS EJECUTORIAS TANTO DEL PLENO COMO DE LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN.", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2004, página 259, registro digital: 181729.

4. Sesión del ocho de septiembre de dos mil veintiuno, unanimidad de cuatro votos de la M.N.L.P.H., quien está con el sentido, pero en contra de las consideraciones y se reservó su derecho a formular voto concurrente; y los señores Ministros: J.L.G.A.C. (ponente), A.G.O.M. y Ministra presidenta A.M.R.F.. Ausente el Ministro J.M.P.R..

5. Considerando que se concedió al Congreso de la Unión tres meses para cumplir con su sentencia y la iniciativa se presentó el seis de diciembre de dos mil veintidós.

6. "Artículo 147

"1. Para que una reunión de comisión sea válida se requiere la asistencia de la mayoría absoluta de sus integrantes.

"2. En los casos de reuniones de comisiones unidas, el quórum se forma con la asistencia de la mayoría absoluta de los integrantes de cada una de ellas.

"3. Cuando no se forma quórum después de dos convocatorias sucesivas a reunión, sus presidentes lo hacen del conocimiento de la Junta para que coadyuve a la solución correspondiente."

7. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, diciembre de 2004, página 1111, registro digital: 179813.

Este voto se publicó el viernes 04 de agosto de 2023 a las 10:12 horas en el Semanario Judicial de la Federación.