Voto particular num. 25/2017 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 15-10-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo |
| Fecha de publicación | 15 Octubre 2021 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 6, Octubre de 2021, Tomo II, 1441 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular que formula el Ministro J.M.P.R. en la acción de inconstitucionalidad 25/2017.
I. Antecedentes
En sesión pública de veintiocho de enero de dos mil veinte, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió, por mayoría de seis votos, la acción de inconstitucionalidad 25/2017, en la que determinó reconocer la validez de los artículos 3 y 9, fracción III, de la Ley de Valuación Inmobiliaria para el Estado de Querétaro, publicada en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el diecisiete de marzo de dos mil diecisiete, al concluirse que dichos preceptos no vulneran la prohibición de discriminación ni el derecho al libre ejercicio de la profesión, contenidos en los artículos 1o. y 5o. de la Constitución Federal. El texto de las normas impugnadas es el siguiente:
"Artículo 3. Para los efectos de la presente ley, se considera valuador al profesionista de las ramas de la ingeniería civil y arquitectura, quien determina el valor comercial para fines hacendarios de bienes inmuebles mediante un avalúo, y que cuenta con un nombramiento expedido en términos de la presente ley."
"Artículo 9. Para ser valuador y obtener el registro correspondiente por parte de la Secretaría de Gobierno, se requiere:
"I.S. ciudadano mexicano, en pleno ejercicio de sus derechos;
"II. Tener residencia en el Estado de por lo menos 5 años de manera ininterrumpida, a la fecha de la presentación de la solicitud;
"III. Tener título profesional de ingeniero civil o arquitecto;
"IV. Tener estudios de postgrado en materia de valuación;
"V. Contar con cédulas profesionales vigentes, expedidas por autoridad competente;
"VI. Tener cuando menos cinco años de práctica profesional en materia de valuación, posterior a la expedición del título; y,
"VII. No haber sido condenado, mediante sentencia ejecutoriada, por delito de carácter patrimonial."
Dicho pronunciamiento, descansó, esencialmente, en la consideración de que las normas impugnadas superan el test ordinario de igualdad, puesto que no emplean una categoría sospechosa, sus objetivos resultan constitucionalmente admisibles y son racionales; y, además, no restringen la libertad de trabajo, ya que es viable establecer requisitos para el ejercicio de ciertas profesiones.
Al respecto, durante la sesión, me pronuncié en contra del proyecto y por la invalidez de las normas impugnadas, postura que descansa en las razones que se vierten en el presente voto particular.
II. Razones del disenso
El texto del artículo 5o. constitucional, segundo párrafo, nació orientado a permitir la regulación de las llamadas "profesiones liberales",(1) entendidas éstas como aquellas profesiones en las cuales predomina el ejercicio del intelecto y a las que puede accederse después de varios años de estudios que lleven al dominio de la razón, la ciencia y el humanismo.
El Constituyente de 1917 se refirió en principio a los abogados y a los médicos; aunque existen ciertas referencias a los ingenieros y en lo doctrinal se consideran también como profesiones liberales a los arquitectos, agrónomos, boticarios y contadores, entre otros.
En el caso de México, la ley reglamentaria del artículo 5o. constitucional, relativo al ejercicio de las profesiones en el Distrito Federal (Ciudad de México), de 1945, estableció en su artículo 2o., una lista de veintiún profesiones para cuyo ejercicio se requiere título profesional.(2)
Esa lista de veintiún profesiones se mantiene esencialmente en la Ciudad de México,(3) aunque varias leyes locales han ampliado el catálogo o incluso llegado al extremo de considerar la necesidad del título para la totalidad de las profesiones existentes, acorde a los títulos derivados de los planes impartidos por las distintas instituciones de educación superior.
Sobre dicho tema me pronuncié al fallarse la acción de inconstitucionalidad 118/2015,(4) en la que se abordó el estudio de la Ley para el Ejercicio Profesional de Michoacán de O., y ahí precisé que estimaba abiertamente desproporcional el ampliar sin mayor racionalidad la exigencia de título profesional a todas las carreras universitarias, puesto que existían algunas como periodismo, gastronomía y otras tantas profesiones, en las que habría que valorar cuidadosamente si realmente el título profesional era necesario como condición de ejercicio, ya que, en estricto sentido, podría llegarse el extremo de exigir título y cédula profesional a una cocinera, sólo por tener relación su actividad con la carrera profesional de gastronomía.
Así, mi postura es la defensa del principio constitucional de "libre ejercicio de las profesiones", limitando la exigencia de título profesional sólo a aquellas para las cuales la ley local que establezca tal condición, se acompañe de la razonabilidad suficiente que justifique tal imposición; lo cual, puede derivar del grave riesgo que para la seguridad o la vida de las personas o de sus patrimonios, puede conllevar el ejercicio indebido de determinadas profesiones e incluso, de ciertas actividades profesionales que ameritan conocimiento sumamente especializado, como lo es el caso de las especialidades médicas.
En esos casos, sin duda la necesidad de una intervención intensa del Estado es justificada; y, precisamente por ello, la exigencia de título profesional y la supervisión respectiva de la emisión correspondiente, debe concentrarse en las profesiones de mayor riesgo, ya que ampliar tal requerimiento a todas las profesiones, diluye la atención que necesariamente, conforme a la intención constitucional del artículo 5o., debería focalizarse en las profesiones que, en su ejercicio, exponen mayormente la vida o la seguridad personal o patrimonial de los individuos.
En cualquier caso, es importante también distinguir entre lo que es una profesión y lo que es una ocupación, y si bien no puede desconocerse que cada día, existe una tendencia a profesionalizar los oficios y, en general, cualquier actividad humana, ello no debe implicar que toda actividad laboral deba implicar la condición de título profesional como requisito indispensable para permitir su ejercicio.
De hecho, existen distintas ocupaciones o actividades que pueden desempeñarse con similar nivel de desempeño por profesionistas que, con formación profesional en distintas ramas de la ciencia, sumada a su experiencia o especialización, logran dominar una materia o tema específico.
Tal es el caso de la valuación inmobiliaria que, si bien se ha venido profesionalizando a partir de la impartición de estudios de especialidad y maestría, propiamente aún no es considerada en México una profesión en todos los alcances que ello implica; y si bien los arquitectos e ingenieros civiles históricamente han sido identificados como los más aptos para realizar este tipo de trabajos, lo cierto es que analizados distintos planes de estudio sobre programas en postgrado en valuación inmobiliaria, resulta que los perfiles de ingreso son abiertos y no restringidos sólo a las carreras de arquitectura e ingeniería civil.
Además, en lo que se refiere a la ingeniería, existen otras ramas además de la civil, que podrían también tener las bases para la construcción de perfiles profesionales afines a la valuación inmobiliaria, máxime que la misma, además de conocimientos de construcción, presupuestación y topografía, entre otros, exigen también pericia en contabilidad.
De hecho, no todos los programas de estudio a nivel licenciatura de arquitectura e ingeniería civil, cuentan con la asignatura de valuación inmobiliaria; y, por ello, generalmente el correcto desempeño en ésta, exige de formación complementaria. Así, propiamente no se imparte de forma general en México una licenciatura en valuación inmobiliaria, pero sí distintos programas de postgrado que llevan a la obtención de la cédula profesional correspondiente.
Un análisis de legislación local afín a la impugnada en este asunto, permite concluir que distintos Estados, lo que solicitan como carrera base para la función de valuación inmobiliaria, es el tener título de licenciatura como "arquitecto, ingeniero civil, ingeniero agrónomo, o profesiones afines", lo que muestra mayor flexibilidad en los perfiles profesionales iniciales, en tanto que en cuanto a la especialización, existe la tendencia de solicitar que se cuente con cédula profesional de especialidad o maestría en valuación inmobiliaria. Ello permitiría, en principio, entender que un postgrado en valuación inmobiliaria, conlleva la existencia de una carrera previa en arquitectura, ingeniería civil, ingeniería en agronomía o en carrera afín, lo que no descarta que existan otros profesionistas que puedan contar con dicho postgrado, pero no con estudios base de arquitectura, ingeniería civil, agrónoma o carrera afín, como lo podría ser el caso de administradores, contadores u otros profesionistas, situación que obliga a un análisis cuidadoso de qué perfiles profesionales, contando con un postgrado en valuación inmobiliaria, no pueden desempeñar dicha función sólo por no contar con una carrera previa en arquitectura o ingeniería o carrera afín.
En cualquier caso, el problema de las normas impugnadas, radica en que se cierra el perfil de profesionistas con postgrado en valuación inmobiliaria, sólo a aquellos que han cursado las carreras de arquitectura e ingeniería civil, pero ninguna otra, lo que genera un escenario de posible desigualdad frente a:
• Ingenieros agrónomos, ingenieros municipales o egresados de otras carreras de ingeniería afines que han cursado un postgrado en valuación inmobiliaria.
• Actuarios, administradores, contadores, corredores, economistas y otros profesionistas que, con experiencia en valuación inmobiliaria, cursaron un postgrado en dicha ocupación.
• Egresados de carreras de licenciatura en valuación inmobiliaria cursadas en el extranjero que, eventualmente, quieran realizar dicha función en México, con o sin postgrado.
Incluso, no debe descartarse que en el sistema educativo nacional surja eventualmente una licenciatura en valuación inmobiliaria que centre sus esfuerzos en una mayor especialización en la materia, que de dichos egresados surjan colegios de profesionistas en valuación inmobiliaria y que la actividad siga desarrollándose hasta que pueda consolidarse como una profesión independiente en todos sus alcances.
Como sea, el tema es que, en el contexto actual, es evidente que las normas impugnadas sí generan una distinción de trato entre distintos profesionistas; y, que lo que está en juego, no es exigir título profesional para el desempeño de una profesión, sino un perfil profesional compuesto para el desarrollo de una actividad u ocupación laboral.
Siendo así, me parece que, en este caso, resultaba necesario que el análisis de constitucionalidad de las normas referidas, tomare en consideración dichas cuestiones en el estudio de razonabilidad y proporcionalidad de la restricción impuesta.
En esos términos, me parece que la acotación del perfil profesional inicial para el desempeño de la ocupación de valuador inmobiliario, a las carreras de arquitectura e ingeniería civil, carece de razonabilidad, porque el legislador no explica la razón del porqué deben excluirse otros perfiles profesionales, equivalentes o no, que puedan también contar con un postgrado en valuación inmobiliaria.
Además, me parece que la medida resulta abiertamente desproporcional porque restringe el derecho de otros profesionistas egresados de la ingeniería, que pudieran tener perfiles afines a los de un ingeniero civil, en lo que se refiere a un posible desempeño en la valuación inmobiliaria, como lo sería el caso de los ingenieros agrónomos, los ingenieros municipales u otros ingenieros con conocimientos suficientes en temas como construcción, topografía y otros requeridos para la valuación inmobiliaria.
Todo ello no implica que el legislador local deba abstenerse de desarrollar normas como la impugnada, si así existe la necesidad y justificación necesaria, pero si se establecen distinciones como la que nos ocupa, que impiden el derecho de otros profesionistas con formación afín a desarrollar la actividad en cuestión, tendría que existir una justificación suficiente para ello, la cual permitiría estudiar en cada caso si la medida resulta o no proporcional. El problema como se ha expresado, es que, en el caso, no existe mayor justificación, y no resulta suficiente que tradicionalmente los arquitectos e ingenieros civiles se identifiquen con la valuación inmobiliaria y que, incluso, ésta se conozca comúnmente como una rama de dichas profesiones.
Lo anterior, porque también los ingenieros agrónomos o los ingenieros topógrafos, por ejemplo, también han sido identificados en dicha ocupación.
Luego, en tanto que las normas impugnadas, impiden a personas con determinación formación profesional, el dedicarse a la valuación inmobiliaria, siendo esta actividad lícita, tal restricción necesariamente tendría que estar justificada y ser además proporcional, máxime que como ya se explicó previamente, en el caso no se está determinando en la ley impugnada alguna profesión que necesite título para su ejercicio, sino más bien, se está restringiendo una ocupación especializada a egresados de sólo dos profesiones distintas, la de arquitectura y la de ingeniería civil, con la exclusión de otras profesiones que incluso podrían ser afines, distinción que se intensifica cuando se exige un postgrado en valuación inmobiliaria que hoy día se imparte a egresados de distintas carreras.
Por tanto, en mi criterio, las normas impugnadas resultan inconstitucionales y si bien coincido que tienen un fin constitucionalmente válido, que lo es proteger los derechos patrimoniales de terceros y del propio Estado, ante el riesgo de que personas sin la formación respectiva, realicen la valuación de bienes inmobiliarios, lo cierto es la restricción que nos ocupa no resulta compatible con los derechos que protegen los artículos 1o. y 5o. constitucionales, en materia de igualdad y libertad de trabajo; amén de que también afectan el principio de libre ejercicio de la profesión en tanto que egresados de carreras afines, con postgrado en valuación inmobiliaria, no pueden ejercer la especialidad para la cual fueron formados y en la que incluso, cuentan con cédula profesional.
Luego, no puedo compartir el proyecto aprobado por la mayoría, en tanto que el mismo, me parece, confunde los conceptos de ocupación y profesión, afectando la conclusión a la que se arriba.
En suma, al estimar que el supuesto contenido en las normas impugnadas resulta excesivo; y por tanto, abiertamente desproporcional, amén de que no se vierte mayor justificación que sustente la distinción que se establece, concluyo que los artículos 3 y 9, fracción III, de la Ley de Valuación Inmobiliaria para el Estado de Querétaro, resultan violatorios de los artículos 1o. y 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
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1. Dictamen de la iniciativa de artículo 4o. presentado en el Constituyente de 1917: "Se resuelve en favor de los estados la cuestión que tanto se ha debatido acerca de cuál debe ser la autoridad competente para expedir la ley reglamentaria de las profesiones llamadas liberales."
2. Actuario; arquitecto; bacteriólogo; biólogo; cirujano dentista; contador; corredor; enfermera; enfermera y partera; ingeniero en sus diversas ramas profesionales (agronomía, ingeniería civil, hidráulica, mecánica electricista, forestal, minera, municipal, sanitaria, petrolera, química y las demás ramas que comprenden los planes de estudios de la Universidad Autónoma de México y el Instituto Politécnico Nacional); licenciado en derecho; licenciado en economía; marino en sus diversas ramas, médico en sus diversas ramas profesionales; médico veterinario; metalúrgico; notario; piloto aviador; profesor de educación preescolar, primaria y secundaria; químico en sus diversas ramas profesionales; farmacia (químico farmacéutico y químico farmacéutico biólogo, químico zimólogo, y químico bacteriólogo y parasitólogo); y trabajador social.
3. La reforma de 1974 sólo enlistó en el segundo transitorio a las mismas profesiones, pero separando las de profesor de primaria y secundaria para un total de 23 profesiones.
4. En sesión del dos de agosto de dos mil dieciocho.
Este voto se publicó el viernes 15 de octubre de 2021 a las 10:25 horas en el Semanario Judicial de la Federación.