Voto particular num. 177/2018 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-01-2023 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

Voto particular que formula el M.J.F.F.G.S., en la controversia constitucional 177/2018, resuelta en sesión pública de dieciocho de marzo de dos mil veintiuno.

En la presente controversia constitucional el Municipio de Solidaridad, Estado de Q.R. reclamó, entre otras disposiciones generales, los artículos 5, fracción I, de la Ley de Acciones Urbanísticas del Estado de Q.R. y 46, párrafo penúltimo, de la Ley de Acciones Urbanísticas del Estado de Q.R., los cuales fueron declarados inválidos por una mayoría de los integrantes de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Derivado de la invalidez decretada del artículo 5, fracción I, de la Ley de Acciones Urbanísticas del Estado de Q.R., que establecía la facultad del Ejecutivo Local de expedir la constancia de compatibilidad territorial, el Tribunal Pleno determinó declarar la invalidez por extensión de diversos artículos y porciones normativas previstas en la propia Ley de Acciones Urbanísticas, en la Ley de Asentamientos Humanos y en la Ley de Equilibro Ecológico de la entidad federativa que de igual manera regulaban lo relativo a dicha constancia de compatibilidad.

Precisado lo anterior, formulo el presente voto particular con el objeto de explicar las razones por las que voté por el reconocimiento de validez de los artículos 5, fracción I, de la Ley de Acciones Urbanísticas del Estado de Q.R., así como del diverso numeral 46, párrafo penúltimo, de la Ley de Acciones Urbanísticas del Estado de Q.R. y, por ende, en contra de la validez por extensión decretada en este asunto.

Por lo que respecta al artículo 5, fracción I, de la Ley de Acciones Urbanísticas del Estado de Q.R.,(1) el Municipio actor expuso en su demanda que dicho precepto (al igual que los artículos 6 y 12 de la propia ley), violan su competencia municipal reconocida en los artículos 115 de la Constitución Federal; 7, 8, fracciones II, III, VI, VII, VIII, XII y XIII, 10, fracciones V y XXII y 11 de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, en virtud de que fueron otorgadas facultades para el Ejecutivo Estatal que no están contempladas en la ley general de la materia.

Ello, pues a juicio del demandante, la norma impugnada prevé que el Gobierno Local será quien emita la constancia de compatibilidad territorial en todas sus modalidades –construcción, ampliación, remodelación o demolición de obras y edificios– sin que tengan injerencia los gobiernos municipales, lo que en su concepto vulnera su competencia pues excluye al Municipio Libre de otorgar dichas autorizaciones.

En la sentencia se calificó de fundado el argumento del demandante solamente en cuanto al artículo 5, fracción I, de la Ley de Acciones Urbanísticas del Estado de Q.R., pues el Tribunal Pleno consideró que dicho precepto, al establecer la facultad del Poder Ejecutivo Estatal para emitir la referida constancia de compatibilidad territorial, transgrede la competencia exclusiva que tiene reconocida el Municipio actor para autorizar, controlar y vigilar el uso del suelo, así como para otorgar licencias y permisos para construcciones, previstas en el artículo 115, fracción V, incisos d) y f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Al respecto, se precisó que en términos de la Ley de Acciones Urbanísticas del Estado de Q.R. y la Ley de Asentamientos Humanos del Estado de Q.R., la constancia de compatibilidad es un documento expedido por la Secretaría de Desarrollo Urbano del Estado de Q.R., en el cual se hace constar que una acción urbanística, es decir, un acto o actividad tendiente al uso o aprovechamiento del suelo es compatible con el ordenamiento territorial y planeación urbana y metropolitana, contribuye al ordenamiento territorial del Estado y es factible dotar de servicios públicos a determinada acción urbanística.

Bajo ese contexto, se indicó que la obtención de la constancia de compatibilidad territorial se traduce en un requisito necesario para que las personas realicen acciones urbanísticas, por lo que tal exigencia tiene el efecto material de constituir una autorización para el propio ente municipal que coloca al Estado en la última instancia después del Municipio.

Así, se afirmó que lo anterior condiciona las autorizaciones municipales en materia de obras y acciones urbanísticas concretas, como son la creación de fraccionamientos o conjuntos urbanos en cualquiera de sus modalidades o relotificación de terrenos, traduciéndose en una invasión a la esfera competencial del Municipio actor.

Por otra parte, se dijo que no pasaba desapercibido que la constancia analizada tiene como finalidad verificar que una acción urbanística resulta finalmente compatible y congruente con el ordenamiento estatal (territorial y planeación urbana y metropolitana); sin embargo, se sostuvo que la congruencia que distingue a la materia de asentamientos humanos y ordenamiento territorial no puede llegar al extremo de condicionar las facultades que tiene reconocidas el Municipio en el artículo 115, fracción V, incisos d) y f), de la Constitución General, con motivo de las autorizaciones que éste ya ha emitido en relación con el uso de suelo y el otorgamiento de permisos para construcciones.

En consecuencia, por mayoría de seis votos se declaró la invalidez del artículo 5, fracción I, de la Ley de Acciones Urbanísticas del Estado de Q.R..

Ahora bien, no comparto la declaratoria de invalidez del precepto referido, pues tal y como se sostuvo en la propuesta que la Ministra Ponente presentó para resolver el planteamiento del Municipio demandante y reconocer la validez de la norma impugnada,(2) el artículo 5 impugnado, en su fracción I, si bien regula la facultad del Poder Ejecutivo Estatal para emitir la referida constancia de compatibilidad territorial, lo cierto es que tal circunstancia no se traduce en una invasión a la esfera competencial del demandante, pues ello responde a los principios de concurrencia, coordinación y congruencia que rige la materia de asentamientos humanos y ordenamiento territorial.

En efecto, el artículo 115, fracción V, de la Constitución Federal,(3) establece una serie de atribuciones reconocidas en favor de los Municipios, encaminadas a otorgar una mayor participación a éstos en la materia de asentamientos humanos, sin que ello signifique dotarlos de competencias exclusivas y excluyentes respecto de los demás niveles de planeación; por ello, en la formulación de programas y planes de asentamientos humanos, desarrollo urbano y ordenamiento territorial, conforme al Texto Constitucional, debe entenderse que ello se encuentra sujeto a los lineamientos y formalidades establecidos en las leyes federales y estatales en la materia.

Ahora, de los artículos 7, fracciones I y XXII, y 5 de la Ley de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano del Estado de Q.R.(4) se desprende que el legislador local facultó al Ejecutivo Estatal para que mediante la Secretaría de Desarrollo Territorial Urbano Sustentable local lleve a cabo el procedimiento para la emisión de la constancia de compatibilidad territorial, por medio de la cual se analice y verifique que las acciones urbanísticas son congruentes con el ordenamiento territorial y la planeación urbana y metropolitana, así como que las obras o actividades tengan un impacto positivo en dichos ámbitos.

Atento a ello, el artículo 81 de la Ley de Asentamientos Humanos local(5) establece los supuestos en los cuales el Ejecutivo Local, a través de la Secretaría de Desarrollo Territorial Urbano Sustentable, puede autorizar y, en su caso, expedir, negar, cancelar, condicionar, así como exigir la constancia de compatibilidad territorial referida a acciones urbanísticas.

Ahora, si bien es cierto que la emisión de la constancia de compatibilidad territorial implica un acto unilateral del Poder Ejecutivo Local que tiene por finalidad verificar la congruencia y compatibilidad de las obras o acciones urbanísticas, también lo es que tal circunstancia implica sólo una etapa del procedimiento para su ejecución, toda vez que tanto la Ley de Asentamientos Humanos como la Ley de Acciones Urbanísticas, ambas del Estado de Q.R., disponen que previo a que se someta a escrutinio de la Secretaría de Desarrollo Territorial Urbano Sustentable su congruencia y compatibilidad, los Municipios deberán emitir la autorización correspondiente.

En efecto, es importante destacar que el artículo 80, párrafo segundo, de la Ley de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano del Estado de Q.R.,(6) determina que para tramitar y obtener la constancia de compatibilidad territorial, los solicitantes deberán acreditar que cuentan con las autorizaciones municipales correspondientes; incluso, el último párrafo de dicho precepto otorga facultad expresa a la autoridad municipal para que, en caso de omisión dolosa, exija en cualquier momento y a costa del promovente, la constancia de compatibilidad territorial respectiva; ello sin perjuicio de las medidas de seguridad y sanciones que consideren necesarias.

Por su parte, de los artículos 6, fracción II, 60, 62, primer párrafo, 64, 65 y 66 de la Ley de Acciones Urbanísticas del Estado de Q.R.(7) resulta claro que el procedimiento para llevar a cabo alguna acción urbanística comienza con la solicitud de autorización que el particular haga al Municipio, y una vez que éste verifique y valore las acciones que se pretenden realizar, emitirá la autorización respectiva; agotado lo cual, el solicitante, previo al inicio y protocolización de las obras, debe tramitar y obtener a través de la Secretaría de Desarrollo Territorial Urbano Sustentable la constancia de compatibilidad territorial correspondiente.

Así, el hecho de que el artículo 5o., fracción I, señale que le corresponderá al Gobierno del Estado emitir las constancias de compatibilidad territorial en cualquiera de sus modalidades, no limita ni invade en forma alguna la competencia constitucional del Municipio actor.

Cabe reiterar que la constancia analizada únicamente constituye el medio por el que se verifica que una acción urbanística resulta finalmente compatible y congruente con el ordenamiento estatal (territorial y planeación urbana y metropolitana); circunstancia que, como se explicó, resulta acorde con el mandato contenido en el artículo 115 constitucional referente a que las facultades municipales en la materia deben entenderse sujetas a los lineamientos y formalidades establecidos en las leyes federales y estatales, dada la concurrencia existente entre los tres órdenes de gobierno.

Lo anterior, máxime que la facultad municipal para emitir autorizaciones en la materia se encuentra intocada, pues la emisión de tal constancia por el Ejecutivo Local no incide en el otorgamiento que al respecto pueda hacer el Municipio, en la medida en que no se trata de documentos excluyentes, sino complementarios en el marco del procedimiento detallado.

Adicionalmente, considero que la facultad del Ejecutivo Local para emitir la constancia de compatibilidad territorial en todas sus modalidades (construcción, ampliación, remodelación o demolición de obras y edificios) de modo alguno excluye las facultades del demandante para otorgar las autorizaciones urbanísticas que le compete emitir.

Ello, pues la emisión de la constancia mencionada forma parte del procedimiento que instauró el legislador local para la autorización y realización de las diferentes acciones urbanísticas, respecto de lo cual le antecede la autorización emitida por los Municipios para la construcción, ampliación, remodelación o demolición de obras y edificios.

Además, resulta importante mencionar que la autorización de los usos del suelo si bien es una facultad esencial de los Municipios, también lo es que dicha atribución no es ajena al régimen de concurrencia entre los distintos órdenes de gobierno, lo cual encuentra sustento en el acápite de la fracción V del artículo 115 constitucional,(8) así como en el artículo 10, fracción XXV, de la Ley General de Asentamientos Humanos,(9) el cual faculta a las entidades federativas para establecer en las leyes y reglamentos de la materia, los lineamientos a los que habrán de sujetarse las autorizaciones, licencias o permisos relacionados con las diferentes acciones urbanísticas.

En consecuencia, en mi opinión la sentencia del Tribunal Pleno debió de reconocer la validez del artículo 5, fracción I, de la Ley de Acciones Urbanísticas del Estado de Q.R..

En otro aspecto, el Municipio actor también impugnó el 46, párrafo penúltimo, de la Ley de Acciones Urbanísticas del Estado de Q.R.(10) al considerar que dicho precepto invade la esfera de competencias que establece el artículo 115 constitucional, ya que al facultarse al Ejecutivo Local para que en materia de donaciones derivadas del ordenamiento urbano de predios para áreas públicas despoje a los Municipios del 20 % (veinte por ciento) de las mismas al determinar que dichos inmuebles donados serán en un 80 % (ochenta por ciento) de los Municipios y en un 20 % (veinte por ciento) del Estado tiene como consecuencia que el Gobierno Estatal participe indebidamente en las ventas de áreas públicas que no puedan ser donadas al Municipio.

En la sentencia se calificó de fundado el argumento planteado por el demandante al considerarse que la obligación de transferir al Gobierno Estatal el 20 % (veinte por ciento) del total de las áreas de cesión, que, de inicio, corresponden al ente municipal con motivo de nuevos desarrollos, vulnera su autonomía, ya que le impide el libre manejo de su patrimonio y obstaculiza la debida prestación de los servicios y funciones públicas que tiene a su cargo por mandato del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Asimismo, se sostuvo que la norma reclamada no resultaba acorde con los mandatos de la legislación general en materia de asentamientos humanos, pues si bien el artículo 57 de la ley general establece la posibilidad de la legislación local de prever donaciones a favor de las entidades federativas; lo cierto era que al pretender crear una nueva obligación de cesión a cargo del Municipio, la norma cuestionada interfiere directamente con la libre disposición del patrimonio del ente municipal.

En la sentencia, también se señaló que las áreas de cesión para destinos tienen como destinatario primigenio al orden de gobierno municipal, quien deberá posteriormente y por imposición de la legislación local transmitir obligatoriamente un porcentaje al Gobierno del Estado, lo cual constituye una limitación para la libre disposición de los bienes que corresponde al orden de gobierno municipal, así como para garantizar la satisfacción de los servicios públicos que tiene a su cargo en ejercicio de su competencia constitucional.

Por ello, se dijo que de los artículos 57 y 76 de la ley general de la materia se desprende la habilitación de las Legislaturas Locales para garantizar donaciones y cesiones correspondientes a vías públicas locales, equipamientos y espacios públicos, en favor tanto de las entidades federativas como de los Municipios; y si bien dichos preceptos no regulan de manera concreta la forma o mecánica en la que se lleve a cabo la transmisión de las áreas de cesión para destinos públicos, lo cierto es que el legislador local no puede limitar la cesión original efectuada en favor del ente municipal, imponiéndole la obligación de transferencia de una parte de su patrimonio.

Al respecto, se mencionó que al resolver la controversia constitucional 67/2011 en sesión de veintiuno de febrero de dos mil trece,(11) el Tribunal Pleno reconoció la facultad de los Congresos Locales, en uso de las atribuciones conferidas en el ámbito de las competencias concurrentes en materia de desarrollo urbano, para establecer limitaciones o modalidades a la disposición de los bienes inmuebles del Estado y de los Municipios, incluyendo aquellos adquiridos por transferencia o donación de desarrollos, encaminadas a garantizar fines de utilidad pública relacionados con los asentamientos humanos. Lo anterior, con objeto de imprimir efectividad a los principios de los artículos 27, 73 y 115 constitucionales, primordialmente con miras a la satisfacción del bien social.

Sin embargo, se afirmó que ello no debe incidir negativamente en el esquema de competencias que se reconocen al orden de gobierno municipal conforme al artículo 115, fracción V, de la Constitución General y, en última instancia, en su autonomía, esto es, cuando las normas relativas en lugar de modular la disposición de las áreas de cesión la imposibilitan o restringen de manera absoluta.(12)

En consecuencia, se concluyó que si bien el legislador de Q.R. puede establecer previsiones para que las áreas de cesión sean instrumentales con las finalidades que persiguen, lo cierto es que el artículo 46, párrafo penúltimo, de la Ley de Acciones Urbanísticas del Estado de Q.R. resultaba inconstitucional, pues los esquemas de concurrencia y coordinación no pueden llegar al extremo de que el Estado imponga al orden de gobierno municipal que le deba reservar determinados porcentajes de las áreas que, de manera primigenia, le fueron cedidas, aun si ello es para que el Estado cumpla con las propias facultades exclusivas que tiene y en beneficio de la población.

Atento a ello, por mayoría de seis votos se declaró la invalidez del artículo 46, párrafo penúltimo, de la Ley de Acciones Urbanísticas del Estado de Q.R..(13)

No estoy de acuerdo con la declaratoria de invalidez antes señalada, pues me parece que el artículo 46, en su porción normativa impugnada, no es contrario a la Constitución, puesto que la previsión de que se transmita el 20 % (veinte por ciento) de áreas al Gobierno Local encuentra su razón en que se trata de porciones de terreno que son cedidas gratuitamente al Municipio por el propietario o promotor y, consecuentemente, lo que se pretende con la norma es protegerlas para que no se afecten indebidamente por parte del Municipio y, por eso, se les da el carácter que tienen para evitar que puedan ser disponibles para un destino distinto y la propia naturaleza que deben tener.

Por estas razones, sostengo el voto particular que expresé en el precedente de la controversia constitucional 67/2011 que se cita en el proyecto, toda vez que en dicho asunto se declaró la invalidez del segundo párrafo del artículo 136 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán, referente a la prohibición para la venta, permuta, donación, cesión, comodato o cualquier acto de enajenación de los bienes inmuebles municipales adquiridos por la donación de desarrollos habitacionales y la transferencia o enajenación de áreas de donación estatal de desarrollos habitacionales al considerase que el Poder Legislativo Local había excedido sus facultades legislativas al quebrantar el principio de autonomía municipal consagrado en el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Por tanto, al estar ligado el tema del precedente mencionado del cual voté en contra, con las razones que sustentan la invalidez del artículo 46, párrafo penúltimo, de la Ley de Acciones Urbanísticas del Estado de Q.R., sostengo mi postura de que en este tipo de asuntos que de alguna forma están relacionados con la libre administración del patrimonio municipal, no deben tomarse criterios absolutos o rígidos al momento de resolver, ya que se deben estudiar las características particulares de cada limitante que se le impone al Municipio en su libre administración.

Lo anterior, con la finalidad de llegar a una correcta resolución en los asuntos que presenten este tema, por lo que deben tomarse en consideración las condiciones particulares de las limitaciones legales y, en consecuencia, analizar la racionalidad y justificación de las medidas que se imponen al Municipio para que de esta manera se pueda determinar si realmente existe una transgresión a la libre administración municipal. Finalmente, como lo anuncié en la sesión de dieciocho de marzo de dos mil veintiuno, manifiesto estar en contra de la invalidez extensiva que se propone de diversos artículos y porciones normativas previstas en la propia Ley de Acciones Urbanísticas, en la Ley de Asentamientos Humanos y en la Ley de Equilibro Ecológico de la entidad federativa que hacen referencia a la constancia de compatibilidad.(14)

Ello, pues dicha determinación se deriva de la invalidez directa del artículo 5, fracción I, de la Ley de Acciones Urbanísticas del Estado de Q.R., el cual considero constitucional y, por ende, válido por las razones antes expresadas.

En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, octavo y duodécimo transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: La sentencia relativa a la controversia constitucional 177/2018, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 13 de mayo de 2022 a las 10:18 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 13, Tomo II, mayo de 2022, página 1419, con número de registro digital: 30555.

El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 16 de mayo de 2022.

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1. "Artículo 5. Corresponde al Gobierno del Estado:

"I. Emitir las constancias de compatibilidad territorial en cualquiera de sus modalidades, en los términos de este ordenamiento y la Ley de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano del Estado de Q.R.;

"...

"Las atribuciones conferidas al Gobierno del Estado, se ejercerán a través de la secretaría, excepto en los casos en que se indique lo contrario. Para tal efecto, la secretaría se podrá apoyar en sus diversas dependencias, así como en sus órganos desconcentrados y descentralizados, en tanto que los estatutos orgánicos los faculten para ejercitar esas funciones."

2. Estudio respecto del cual votamos a favor la señora M.Y.E.M., los señores Ministros A.G.O.M., A.P.D., presidente A.Z.L. de L. y el suscrito.

3. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:

"a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, así como los planes en materia de movilidad y seguridad vial;

"b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

"c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios;

"d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

"e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

"f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;

"g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;

"h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e,

"i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

"En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios. Los bienes inmuebles de la Federación ubicados en los Municipios estarán exclusivamente bajo la jurisdicción de los Poderes Federales, sin perjuicio de los convenios que puedan celebrar en términos del inciso i) de esta fracción."

4. "Artículo 7. Para los efectos de esta la ley se entenderá por:

"I. Acción urbanística: Actos o actividades tendientes al uso o aprovechamiento del suelo, tales como fusiones, subdivisiones, parcelaciones, relotificaciones, fraccionamientos, condominios, conjuntos urbanos o urbanizaciones, así como de construcción, ampliación, remodelación, reparación, restauración, demolición o reconstrucción de inmuebles, de propiedad pública o privada, que por su naturaleza están determinadas en los programas de ordenamiento territorial, ecológico y desarrollo urbano y cuentan con las autorizaciones correspondientes. Comprende también la realización de obras de equipamiento, infraestructura o servicios urbanos en la entidad;

"XII. Constancia de compatibilidad territorial: El documento oficial expedido por la Secretaría, en el cual se hace constar que una acción urbanística es compatible con el ordenamiento territorial y la planeación urbana y metropolitana, y que contribuye al ordenamiento territorial del Estado. También hace constar su adecuada inserción en las redes del espacio público, el equipamiento y la infraestructura, así como la factibilidad de dotar de servicios públicos y, en su caso, establece los requisitos y condiciones para evitar, disminuir o compensar los impactos territoriales negativos en su entorno."

5. "Artículo 81. El Ejecutivo del Estado, por conducto de la secretaría, podrá autorizar y en su caso expedir, negar, cancelar, condicionar y exigir la constancia de compatibilidad territorial en los siguientes casos:

"I. Construcción o ampliación de vialidades regionales, metropolitanas u otros componentes de la infraestructura para la movilidad que comuniquen a más de un Municipio;

"II. Vialidades primarias, tales como periféricos y libramientos;

"III. Centrales de carga, terminales multimodales, centrales de autobuses, ferrocarriles o aeropuertos;

"IV. Plantas de almacenamiento o venta de combustibles, para servicio público o privado;

".E. educativos, de salud, abasto, comercio, religiosos o recreación mayores de mil metros cuadrados de superficie o de construcción;

"VI. Todas las acciones urbanísticas mayores de dos mil quinientos metros cuadrados de superficie o de mil quinientos metros cuadrados de construcción;

"VII. Todas las acciones urbanísticas fuera de los centros de población o en los casos en que se pretenda aplicar lo dispuesto en los artículos 78 y 79 de esta ley;

"VIII. Hoteles mayores de mil doscientos metros cuadrados de superficie o de construcción;

"IX. Industrias de cualquier tipo;

"X. La relotificación, parcelación o subdivisión de terrenos con superficie igual o mayor a los cinco mil quinientos metros cuadrados;

"XI. La fusión de terrenos con superficie resultante igual o mayor a los cinco mil metros cuadrados;

"XII. Fraccionamientos o conjuntos urbanos en cualquiera de sus modalidades;

"XIII. La constitución o modificación del régimen de propiedad en condominio;

"XIV. La modificación, demolición o ampliación de inmuebles de patrimonio cultural; y,

"XV. Bancos de extracción de materiales pétreos.

"La constancia de compatibilidad territorial contendrá y proporcionará los datos, elementos, medidas de mitigación, condicionantes, criterios o lineamientos de ordenamiento territorial y desarrollo urbano aplicables conforme a esta ley.

"Las dependencias y entidades públicas no podrán llevar a cabo la incorporación de suelo rural a urbano sin contar con la constancia de compatibilidad territorial respectiva."

6. "Artículo 80. Toda persona física o moral, pública o privada, que pretenda realizar acciones urbanísticas, obras o introducir servicios en materia de asentamientos humanos en el Estado a que se refiere el artículo siguiente, deberá obtener previa ejecución de dichas acciones u obras, la constancia de compatibilidad territorial que le expida la secretaría, la cual verificará que las mismas sean compatibles con:

"I. El ordenamiento territorial y la planeación urbana y metropolitana;

"II. La dotación adecuada de espacios públicos y soluciones de movilidad;

"III. La adecuada construcción y continuidad de las redes de infraestructura primaria necesarias;

"IV. La factibilidad de dotar de equipamiento y servicios públicos que los nuevos desarrollos demanden; y,

"V. Para los casos a que se refieren los artículos 78, 79 y 84, establecer los requisitos y condiciones para evitar, minimizar o compensar los impactos territoriales negativos en su entorno.

"Para tramitar y obtener la constancia de compatibilidad territorial, los solicitantes deberán acreditar que cuentan con las autorizaciones municipales correspondientes.

"En caso de omisión a las disposiciones establecidas en este artículo, la secretaría o la autoridad municipal, en su caso, estará facultada para exigir, en cualquier momento y a costa del promovente, la constancia de compatibilidad territorial que corresponda, según sea el caso y que de manera dolosa y premeditada no fuera debida y oportunamente solicitada ante la secretaría; lo anterior sin perjuicio de las medidas de seguridad y sanciones que considere necesarias imponer por tales omisiones, cuando se haya instaurado por tales motivos algún procedimiento administrativo en su contra."

7. "Artículo 6. Corresponde a los Municipios:

"…

"II. Otorgar o negar las autorizaciones a las fusiones, subdivisiones, parcelaciones, relotificaciones, fraccionamientos, condominios, conjuntos urbanos o urbanizaciones, así como de construcción, ampliación, remodelación, reparación, restauración, demolición o reconstrucción de inmuebles, de propiedad pública o privada, que pretendan realizarse en el territorio municipal; ..."

"Artículo 60. Todas las autorizaciones de las acciones urbanísticas que contempla esta ley, con excepción de la constancia de compatibilidad territorial, serán emitidas por el Municipio donde se localicen los predios afectados."

"Artículo 62. Las solicitudes de autorización de las acciones urbanísticas sólo se iniciarán a solicitud expresa y por escrito de la persona física o moral propietaria de los terrenos en que se pretendan ejecutar los proyectos, o de un promotor que cuente con la representación legal de dichos propietarios. ..."

"Artículo 64. Recibida la solicitud y los documentos respectivos, la autoridad municipal revisará si han sido entregados todos los documentos correspondientes, requiriendo al interesado, en su caso en un plazo que no será superior a 10 días hábiles. El solicitante contará con treinta días para proveer la información faltante, durante el cual no se dará trámite a la solicitud. En caso de no presentarla, la solicitud se tendrá por retirada."

"Artículo 65. Para la valoración de las solicitudes de autorización de las acciones urbanísticas reguladas por esta ley, el Municipio realizará análisis prospectivos en materia urbanística y, si fuera necesario, consultará a la secretaría, a los organismos encargados de la prestación de servicios urbanos y a toda otra instancia necesaria para determinar la congruencia del proyecto con los instrumentos de planeación vigente, su viabilidad, sus impactos y los riesgos que conllevaría su aprobación.

"La congruencia del proyecto con los instrumentos de planeación es obligatoria, y todo nuevo desarrollo autorizado o realizado al margen de la misma derivará en procedimientos administrativos y en las causas penales procedentes. Las autorizaciones contrarias a las constancias de compatibilidad territorial, se considerarán nulas."

"Artículo 66. Para el caso de nuevos desarrollos, una vez obtenida la autorización municipal, el promovente, previo al inicio de obras y la protocolización de la acción urbanística correspondiente, deberá tramitar y obtener de la secretaría la constancia de compatibilidad territorial, en los términos de la Ley de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano del Estado de Q.R.."

8. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"...

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:

"...

"d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales; ..."

9. "Artículo 10. Corresponde a las entidades federativas:

"...

"XXV. Establecer en las leyes y reglamentos de la materia, los lineamientos a los que habrán de sujetarse las autorizaciones, licencias o permisos relacionados con las diferentes acciones urbanísticas, en las cuales se debe prever por lo menos las formalidades y requisitos, procedimientos, causas de improcedencia, tiempos de respuesta, medios de impugnación, medidas de seguridad y sanciones, causas de revocación y efectos para la aplicación de afirmativas o negativas fictas, tendientes a garantizar la seguridad jurídica y la máxima transparencia en los actos de autoridad en la materia."

10. "Artículo 46. Todo nuevo desarrollo deberá transmitir las áreas de cesión para destinos que permitan generar o alojar las áreas verdes, equipamientos, infraestructuras y oficinas públicas, necesarios para la adecuada y sana convivencia en los mismos. Los gastos notariales e inscripción en el Registro Público de la Propiedad y el Comercio serán a costa del promovente.

"El porcentaje mínimo de la superficie cedida para destinos, en todos los fraccionamientos y conjuntos urbanos habitacionales, será equivalente al 15 % de la superficie neta. Para todos los demás tipos de nuevos desarrollos, será del 10 % de la superficie neta.

"En los casos de fraccionamientos y conjuntos urbanos habitacionales de alta densidad, los Municipios, con base en los programas de ordenamiento territorial, ecológico y desarrollo urbano, podrán exigir como áreas de cesión para destinos, hasta un máximo de un 20 % de la superficie neta.

"La superficie neta no considera las superficies destinadas a vialidades; con excepción de los casos de vialidades regionales o primarias contempladas en los programas de ordenamiento territorial, ecológico y desarrollo urbano, que por sus características geométricas rebase un ancho libre a paramentos de lotes de 27 metros, en cuyo caso el excedente podrá considerarse dentro del área de cesión para destinos. De igual manera podrán considerase dentro del área de cesión para destinos, las obras viales contempladas en dichos programas, tales como distribuidores, glorietas, pasos a desnivel u otras semejantes, siempre que su demanda no sea directamente relacionada con las dimensiones y necesidades específicas del desarrollo;

"Cuando en el predio a desarrollar se ubique, conforme a los programas de ordenamiento territorial, ecológico y desarrollo urbano, en un centro o sub-centro urbano, el promotor podrá destinar un porcentaje mayor como área de cesión para destinos, y el diferencial podrá aplicarlo en futuros desarrollos que no se encuentren a más de mil metros de diámetro del área destinada para centro urbano o subcentro urbano.

"Cuando un conjunto urbano se ubique en un fraccionamiento o en otro conjunto urbano que ya hubiere efectuado la cesión para destinos establecida en este artículo, no estará obligado a realizarla nuevamente.

"El Municipio, al recibir las áreas de cesión para destinos, trasmitirá a favor del Gobierno del Estado el 20 % de dichas áreas con el exclusivo propósito de que la destine a la construcción de espacios y equipamientos públicos de competencia estatal.

"Las subdivisiones mayores a doce lotes tendrán las mismas obligaciones a que hace referencia este artículo. No se permitirá subdividir predios que a su vez provengan de subdivisiones anteriores, que pretendan evitar la aplicación de lo dispuesto en este párrafo."

11. Por mayoría de ocho votos de los señores M.G.O.M., C.D., L.R., Z.L. de L., P.R., A.M., S.C. de G.V. y presidente S.M.. Los señores M.F.G.S., V.H. y P.D. votaron en contra.

12. Criterio que fue reiterado por este Tribunal Pleno, al resolver la controversia constitucional 141/2019, en sesión de cuatro de agosto de dos mil veinte, en la que se declaró la invalidez de los artículos 4, fracción V y 156, fracción II, de la Ley de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano para el Estado de Tamaulipas, que preveían la inalienabilidad de los bienes que los fraccionadores deben donar al Municipio.

13. De los señores M.G.A.C., A.M., P.R., P.H., L.P. y P.D..

14. La invalidez extensiva se decreta respecto de los artículos 7, fracciones XII, XXI y XXVII, 12, fracción VII, 75, párrafos primero, en su porción normativa "o de compatibilidad territorial aplicables", y segundo, en su porción normativa "o constancia de compatibilidad territorial estatal", 77, párrafo primero, fracción II, inciso b), en su porción normativa "En tal caso, será necesario contar además con la constancia de compatibilidad territorial en su modalidad de dictamen de impacto territorial", del 80 al 88, 95, párrafo último, 124, fracción I, en su porción normativa "y, para el caso de proyectos de alto impacto, obtener previamente constancia de compatibilidad territorial expedida por la secretaría en los términos de esta ley", 155, fracción I, en su porción normativa "y contar con constancia de compatibilidad territorial", 168, fracción II, 195, fracción I, en su porción normativa "y de compatibilidad territorial", y 198, párrafo primero, en su porción normativa "de la existencia de la constancia de compatibilidad territorial, así como", de la Ley de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano del Estado de Q.R.; 60, en su porción normativa "con excepción de la constancia de compatibilidad territorial", 62, párrafo segundo, fracción VII, inciso a), en su porción normativa "territorial y", 65, párrafo último, en su porción normativa "Las autorizaciones contrarias a las constancias de compatibilidad territorial, se considerarán nulas", 66, 70, párrafo último y 80, párrafo segundo, en su porción normativa "territorial", de la Ley de Acciones Urbanísticas del Estado de Q.R.; y 24, párrafo último, en su porción normativa "y los dictámenes de impacto territorial", de la Ley de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente del Estado de Q.R..