Voto particular num. 117/2018 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 18-06-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

Voto particular que formula el M.J.F.F.G.S., en la controversia constitucional 117/2018, fallada en sesión del Tribunal Pleno de diez de marzo de dos mil veinte.

En el presente fallo, el Tribunal Pleno determinó procedente el medio de control constitucional promovido por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, contra las resoluciones de los recursos de revisión identificados como RRA 1048/18 y RRA 1676/18, emitidas por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales.

Al respecto, la mayoría del tribunal desestimó la causa de improcedencia planteada por la autoridad demandada, formulada en el sentido de que la controversia constitucional no es la vía idónea para controvertir los fundamentos y motivos de una resolución del INAI, en concreto, porque es una resolución definitiva en términos del artículo 6o. constitucional.

Las razones que sustentan esa determinación consisten en que la condición de definitividad de las resoluciones del INAI que mandata la Constitución Federal no puede interpretarse aisladamente o de manera totalmente absoluta, ya que ello implicaría dejar de lado la protección de otros contenidos constitucionales.

En ese sentido, se precisó que, en primer lugar, no podía dejarse de lado que el inciso l) de la fracción I del artículo 105 constitucional señala que la controversia constitucional se puede suscitar entre dos órganos constitucionales autónomos y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo o el Congreso de la Unión, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales y que ello será aplicable al organismo garante que establece el artículo 6o. de la Constitución.

Se indicó que ello es fundamento expreso para valorar que el INAI puede ser actor o demandado en una controversia y que, en el caso de ser demandado, uno de los actos que la Constitución implica como posiblemente impugnados son sus resoluciones; de no ser así, no tendría sentido la incorporación de la referida porción normativa sin distinción alguna (entre activo o pasivo).

En segundo lugar, se determinó que el hecho de que las decisiones del INAI sean "vinculantes, definitivas e inatacables" y que esa porción del artículo 6o. constitucional se refiera expresa y "exclusivamente" al recurso de revisión excepcional que puede interponer el consejero jurídico del Ejecutivo Federal, más bien tiene que ver con que se regula un recurso cuyo ámbito de aplicabilidad es distinto del de las controversias constitucionales.

La mayoría precisó que la circunstancia de que exista tal recurso para dirimir ese conflicto constitucional no puede soslayar que en otras materias la propia Constitución prevé procedimientos diversos para dirimir otros problemas de interpretación constitucional, tales como los competenciales, que buscan salvaguardar valores y principios constitucionales, como la división de poderes y el federalismo, que son objeto de protección, precisamente, en las controversias constitucionales.

No obstante, como lo manifesté en el voto de minoría que formulé con los Ministros Norma Lucía P.H. y presidente A.Z.L. de L., contra la sentencia dictada en el recurso de reclamación 126/2017-CA, derivado de la controversia constitucional 308/2017; presento este voto porque difiero de la determinación alcanzada por la mayoría de los Ministros pues, en mi opinión, la controversia constitucional era improcedente de manera notoria y manifiesta.

Lo anterior lo sustento en que si bien se trata de una controversia entre dos órganos constitucionales autónomos, en el caso se actualiza una causa de improcedencia que deriva directamente de la Constitución General, la cual establece la definitividad e inatacabilidad de las resoluciones del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales.

De acuerdo con el artículo 6o. constitucional,(1) el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales es el órgano autónomo especializado en materia de acceso a la información pública y protección de datos personales; cuenta con facultades para conocer de los asuntos relacionados con el acceso a la información pública y la protección de datos personales de cualquier autoridad(2) y sus resoluciones son vinculatorias, definitivas e inatacables para los sujetos obligados.

La única excepción en cuanto a la definitividad e inatacabilidad de las resoluciones del instituto se actualiza en el supuesto de que se ponga en peligro a la seguridad nacional, caso en el que el consejero jurídico del Ejecutivo Federal está legitimado para acudir a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de un recurso expresamente previsto para tal efecto.

Sobre este aspecto, en la exposición de motivos que dio origen a la enmienda constitucional de siete de febrero de dos mil catorce en materia de transparencia, se señaló que la finalidad de incluir el principio de definitividad e inatacabilidad de las resoluciones de Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales consistía en restringir la revisión de sus resoluciones por parte de los sujetos obligados –no respecto de los particulares– precisándose con un lenguaje muy claro el sentido de este principio:

"Como es sabido en algunas entidades federativas se ha constituido un entramado normativo donde se ha pretendido o ha hecho revisables las resoluciones de los órganos garantes de acceso a la información, al sugerir o plantear que éstas puedan ser impugnables por las autoridades o sujetos obligados, y que tal impugnación pueda ser revisable por el Tribunal Superior de Justicia o el Tribunal de lo Contencioso Administrativo o instancia equivalente. Siendo que tal revisión sea hecha por una ‘instancia no especializada’.

"Por tanto, para evitar la tentación de incluir disposiciones contrarias a dicho principio en las leyes federales o locales en la materia, resulta oportuno dejar expresamente establecido el principio de definitividad de las resoluciones de los órganos garantes por parte de las autoridades, sin relatividades o tibiezas a este respecto, sino de manera contundente y amplia. Dicha definitividad debe quedar claro es para los Poderes, autoridades, entidades, órgano, organismo, personas o sujetos obligados, pues es claro que queda en favor de los particulares para impugnarlas mediante el juicio de amparo ante las autoridades jurisdiccionales competentes, conforme a los términos y formas previstos en la legislación de la materia, o previamente por las vías que al efecto se determinen y procedan." (Dictamen de la Cámara de Senadores p.73)

Asimismo, en el dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales se advierte que en relación con la definitividad de las resoluciones del INAI, se estableció textualmente:

"II.3). El párrafo séptimo del inciso B) del artículo 6o. de la Constitución otorga definitividad e inatacabilidad a las resoluciones del organismo garante, estableciendo una excepción a dichas determinaciones conforme a lo siguiente:

"‘Las resoluciones del organismo garante son vinculatorias, definitivas e inatacables para los sujetos obligados.’

"Se dota de definitividad e inatacabilidad a las determinaciones del órgano garante, con la finalidad de cumplir con varios de los principios que se han otorgado al organismo, entre ellos, el de eficacia, certeza y objetividad. Con ello las determinaciones de la autoridad no serán sujetas a revisión por parte de algún otro ente, así la información deberá entregarse de manera inmediata por las resoluciones en que hayan recaído, ya sean en el ámbito federal o local.

"Al dotar de definitividad e inatacabilidad a las resoluciones del órgano garante, es indispensable que las determinaciones que emitan sean completamente apegadas a derecho, respetando las garantías constitucionales y del debido proceso, ya que se generarán determinaciones que no pueden ser combatidas ante los órganos jurisdiccionales y, por tanto, se convierte en una autoridad materialmente jurisdiccional; ello genera la necesidad de contar con un cuerpo legal que en sus determinaciones garanticen el apego a las normas y su interpretación así como la ponderación en garantías y derechos humanos a que hace referencia la nueva evolución del derecho constitucional; para conseguir las metas en materia de seguridad jurídica y legalidad, así como la ponderación de derechos en conflicto."

En este sentido, el objeto de la reforma fue hacer verdaderamente excepcional la posibilidad de que hubiera algún recurso –de la naturaleza que fuera– para los sujetos obligados, con la clara intención de no alargar los procedimientos en materia de acceso a la información y tutelar de mejor manera ese derecho.(3)

Lo sostenido con antelación de ninguna manera soslaya que en otras materias la propia Constitución prevé procedimientos diversos para dirimir otros problemas de interpretación constitucional, como los competenciales, objeto de protección en la controversia constitucional.

Sin embargo, la litis planteada en este medio de control constitucional que, por regla general, como en el caso, versa sobre la invasión a la esfera de competencias o atribuciones que el INEGI, como órgano constitucional autónomo, considera afectada por el acto impugnado, no está por encima de la prohibición establecida por el Poder Reformador de la Constitución, en relación con la definitividad e inatacabilidad de las resoluciones emitidas por el INAI al conocer del recurso de revisión, como organismo garante de los derechos de acceso a la información y protección de datos personales, previsto en el artículo 6o. de la Constitución.

Para sustentar ese criterio, me parece importante resaltar que el marco jurídico constitucional y legal que actualmente rige la protección y el ejercicio de los derechos de acceso a la información pública y protección de datos personales, contenido en el artículo 6o. constitucional, tiene su origen en la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el siete de febrero del dos mil catorce, en la que se establecieron los principios y bases desarrollados en las leyes generales emitidas en cumplimiento a la reforma.

Las principales finalidades de la reforma constitucional consistieron en dotar de autonomía constitucional al órgano garante nacional en la materia y replicarlo en las entidades federativas; definir de manera clara el catálogo de sujetos obligados en la materia de transparencia, acceso a la información y protección de datos personales, así como sus obligaciones, considerando a los particulares personas físicas o morales que ejerzan recursos públicos o realicen actos de autoridad que tuvieran injerencia en la esfera jurídica de los gobernados; y unificar los alcances de los principios y bases de los derechos en comento, a fin de que todos los gobernados puedan ejercerlo de la misma manera y medida en todo el territorio nacional.

Un aspecto trascendente en esta reforma constitucional, lo constituye el principio de definitividad e inatacabilidad de las resoluciones que emite el INAI, establecido en el artículo 6o. constitucional.

Conforme a este principio constitucional, como se adelantó, con excepción del consejero jurídico del Gobierno, los sujetos obligados se encuentran impedidos para impugnar o cuestionar las determinaciones que dicta el instituto, ello derivado de la especialidad del organismo garante; de tal manera que el Poder Reformador de la Constitución otorgó a sus resoluciones la naturaleza de vinculantes, definitivas e inatacables para los sujetos obligados, no así para los particulares, puesto que ellos, conforme a las leyes generales emitidas en cumplimiento a la reforma constitucional, pueden impugnar las resoluciones que consideren les causan perjuicio a través del juicio de amparo, ante el Poder Judicial de la Federación.

Esta prohibición dirigida a los sujetos obligados en la materia constituye una manifestación clara del Constituyente Permanente de que las determinaciones del instituto garante de los derechos de acceso a la información y protección de datos personales resultan definitivas y ello es una limitación que, en mi opinión, es infranqueable y no pierde su vigencia y aplicación, máxime ante el derecho de protección de datos personales, consistente en el control de cada individuo sobre el acceso y uso de la información personal en aras de preservar la vida privada de las personas.

En ese sentido, el principio de inimpugnabilidad de las resoluciones del INAI prevalece aun ante la controversia constitucional, como una acción reservada para preservar el orden constitucional entre órganos, entes o poderes en sus actos ordinarios; considerar lo contrario podría llevarnos a anular el régimen constitucional y legal que actualmente rige la protección y el ejercicio de los derechos de acceso a la información pública y protección de datos personales, contenido en el artículo 6o. constitucional.

Así, la determinación alcanzada en la sentencia frustra la finalidad del principio constitucional de definitividad e inatacabilidad de las resoluciones del órgano autónomo especializado en la materia, al abrir la puerta para que todos los sujetos obligados con legitimación para promover controversia constitucional en términos del artículo 105 constitucional impugnen por esta vía las resoluciones del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, lo que se traducirá en un retraso indebido en el cumplimiento de las resoluciones de dicho instituto con las que se tutela el derecho de acceso a la información de las personas.

Por estas razones, no convengo con el criterio que sostiene la mayoría en el Pleno, dado que en atención a los razonamientos antes expuestos, estimo que en estos casos debe decretarse el sobreseimiento en la controversia constitucional, ante la prohibición constitucional de impugnar las resoluciones del INAI en materia de protección de los derechos de acceso a la información y protección de datos personales, establecida expresamente en el artículo 6o. constitucional.

En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, octavo y duodécimo transitorios, de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

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1. "Artículo 6o. ... El organismo garante tiene competencia para conocer de los asuntos relacionados con el acceso a la información pública y la protección de datos personales de cualquier autoridad, entidad, órgano u organismo que forme parte de alguno de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así´ como de cualquier persona física, moral o sindicatos que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal; con excepción de aquellos asuntos jurisdiccionales que correspondan a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cuyo caso resolverá un comité integrado por tres Ministros. También conocerá de los recursos que interpongan los particulares respecto de las resoluciones de los organismos autónomos especializados de las entidades federativas que determinen la reserva, confidencialidad, inexistencia o negativa de la información, en los términos que establezca la ley. ... Las resoluciones del organismo garante son vinculatorias, definitivas e inatacables para los sujetos obligados. El consejero jurídico del Gobierno podrá interponer recurso de revisión ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los términos que establezca la ley, sólo en el caso que dichas resoluciones puedan poner en peligro la seguridad nacional conforme a la ley de la materia."

2. Conforme al artículo 21 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales tiene las facultades de conocer, sustanciar y resolver los recursos de revisión interpuestos por los particulares en contra de las resoluciones de los sujetos obligados en el ámbito federal; las denuncias por incumplimiento a las obligaciones de transparencia; así como los recursos de inconformidad que interpongan los particulares, en contra de las resoluciones emitidas por los organismos garantes de las entidades federativas que determinen la reserva, confidencialidad, inexistencia o negativa de la información; los recursos de revisión ya sea de oficio o a petición de organismos garantes que, por su interés o trascendencia, así lo ameriten.

3. Si bien esta Suprema Corte –con anterioridad a la reforma mencionada– ya había interpretado en la controversia constitucional 37/2011, que este medio de control constitucional no es la vía idónea para impugnar una resolución emitida por un órgano estatal autónomo en materia de transparencia y acceso a la información, toda vez que ello haría de esta acción un recurso o ulterior medio de defensa para someter a revisión la misma litis debatida en el procedimiento originario, por lo que en tales supuestos la controversia constitucional era improcedente a menos que existiera un planteamiento de invasión de esferas competenciales, no debe perderse de vista que dicha controversia constitucional versó sobre una resolución de un órgano constitucional autónomo estatal, la cual no queda comprendida dentro de la condición de definitividad e inatacabilidad, que sólo es aplicable a las resoluciones del INAI.

La decisión en esa controversia constitucional, resuelta por la Primera Sala en sesión de ocho de febrero de dos mil doce por unanimidad de votos, dio lugar a la tesis 1a. CLXXXIII/2009, de rubro y texto: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA LAS RESOLUCIONES DEFINITIVAS EMITIDAS POR ORGANISMOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS ESTATALES ESPECIALIZADOS EN TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN, CUANDO NO EXISTA UN PLANTEAMIENTO DE INVASIÓN DE ESFERAS COMPENTENCIALES. Si bien es cierto que la controversia constitucional es una acción reservada para preservar el orden constitucional entre órganos, entes o poderes en sus actos ordinarios, también lo es que en esa vía pueden estudiarse las resoluciones dictadas en procedimientos ordinarios, siempre y cuando se compruebe la existencia de una posible invasión al ámbito de sus competencias. En ese sentido, se concluye que la controversia constitucional es improcedente para controvertir una resolución emitida por un órgano constitucional autónomo estatal especializado en transparencia y acceso a la información, cuando no exista un planteamiento de invasión de esferas competenciales, toda vez que estimar lo contrario haría de ese juicio un recurso o ulterior medio de defensa para someter a revisión la misma litis debatida en el procedimiento administrativo natural, siendo que no es la vía idónea para revisar la legalidad de las resoluciones emitidas en procedimientos de adjudicación de carácter administrativo." [TA], Novena Época, Primera Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, octubre 2009, página 1003, «con número de registro digital: 166197».

Este voto se publicó el viernes 18 de junio de 2021 a las 10:24 horas en el Semanario Judicial de la Federación.