Voto particular y concurrente num. 14/2017 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-12-2022 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

VOTO PARTICULAR Y CONCURRENTE QUE FORMULA EL MINISTRO J.L.P. EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 14/2017.

En sesión de ocho de febrero de dos mil veintiuno, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la controversia constitucional citada al rubro promovida por el Municipio de Santa Catarina, Estado de Nuevo León, en contra de ciertos artículos de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (en adelante "Ley General de Asentamientos Humanos") por contravenir los principios de división de poderes, autonomía municipal y supremacía constitucional.

En lo que interesa al presente voto, la mayoría de los integrantes del Pleno estimó que el artículo 59, párrafo tercero, fracción I, de la Ley General de Asentamientos Humanos resulta válido. En concepto del Pleno, no se advierte que el Congreso de la Unión haya vulnerado la facultad del Municipio para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo en su ámbito territorial.(1) La sentencia señala que el precepto se limitó a establecer los aspectos que deben ser considerados por el Municipio para la planificación de la zonificación primaria y secundaria de los centros de población que se ubiquen en su territorio, al tiempo que no constriñen las facultades municipales para planear dichas zonas urbanas de una manera determinada.(2)

Asimismo, la mayoría estimó que el artículo 117 de la ley impugnada no ocasiona una afectación a las competencias municipales en materia de asentamientos humanos. Dicho numeral dispone que la SEDATU podrá hacer público el incumplimiento de las recomendaciones a que se refiere la Ley General de Asentamientos Humanos y, en su caso, aplicar las medidas correctivas que se hayan establecido en los convenios o acuerdos respectivos. El Pleno consideró que esta facultad tiene como finalidad garantizar el cumplimiento de las disposiciones en la materia y, por tanto, no implica subordinación o una injerencia arbitraria de la Federación en las facultades del Municipio, ya que las medidas correctivas se actualizan cuando no se atienden las recomendaciones realizadas.(3)

Una mayoría plenaria también reconoció la validez del artículo 16, fracciones VI, VII, y IX, en su porción normativa "municipales" de la Ley impugnada. Dicho numeral regula las facultades del Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano. El Pleno señaló que el Congreso de la Unión tiene la facultad de regular las facultades del Consejo Nacional en términos del artículo 73, fracción XXIX-C, de la Constitución Federal. Asimismo, se consideró que las atribuciones del Consejo Nacional son de conocimiento y opinión, no de decisión. En ese sentido, la forma de integración y asignación de sus facultades forman parte del sistema de planeación y desarrollo urbano.(4)

De igual manera, una mayoría de los integrantes del Pleno reconoció la validez del artículo 36, párrafo segundo, fracción I, de la ley en comento, que establece que la gestión de las zonas metropolitanas o conurbaciones deberá efectuarse a través de una Comisión de ordenamiento metropolitano. Dicha Comisión se integrará por la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales. Según el mismo precepto, cada orden de gobierno participará en el ámbito de sus competencias para cumplir con los objetivos de la ley y que las comisiones tendrán la facultad de coordinar la formulación, aprobación, gestión, evaluación y cumplimiento de los programas metropolitanos. El Pleno en su mayoría estimó que dicho numeral es válido pues se encuentra dentro de las atribuciones del Congreso de la Unión para regular, a través de principios generales, la ordenación de los asentamientos humanos con el fin de garantizar una planeación homogénea de las zonas metropolitanas y conurbadas.(5)

Por último, la mayoría plenaria declaró la invalidez del artículo 60, únicamente en su fracción VII, en la porción normativa "que, en todo caso, deberán ser producto de resolución judicial". Este precepto establece que la legislación local deberá señalar los requisitos para las autorizaciones, licencias o permisos de uso del suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones, condominios, entre otras. Asimismo, el precepto indica que la misma legislación deberá definir los casos y condiciones para la suspensión y clausura de obras en ejecución, las cuales deberán ser producto de resolución judicial. Dicha mayoría estimó que la porción declarada inválida transgrede la competencia de los Municipios prevista en el artículo 115, fracción V, inciso d), de la Constitución Federal, toda vez que subordina el ejercicio de la función municipal de autotutela administrativa a la decisión de una autoridad distinta. Se señaló que la autoridad judicial carece de atribuciones constitucionales para intervenir en el control y vigilancia de uso de suelo.(6)

A continuación, precisaré las razones de mi voto en contra del sentido de algunos apartados de la sentencia y a favor del sentido, pero en contra algunas consideraciones en ciertos apartados de la misma resolución. Específicamente, ahondaré en las razones que sostuve para posicionarme de la siguiente manera: (I) en contra del reconocimiento de validez del artículo 59, párrafo tercero, fracción I; (II) a favor del sentido, pero en contra de las consideraciones sostenidas respecto del artículo 117; (III) en contra del reconocimiento de validez del artículo 16, fracciones VI, VII y IX, en su porción normativa "y municipales"; (IV) en contra del reconocimiento de validez del artículo 36, párrafo segundo, fracción I; y, (V) en contra de no declarar la invalidez de toda la fracción VII del artículo 60 y no sólo de la porción normativa "que, en todo caso, deberán ser producto de resolución judicial".

I. Inconstitucionalidad del artículo 59, párrafo tercero, fracción I, de la Ley General de Asentamientos Humanos.

Si bien coincido con el Tribunal Pleno en que es inconstitucional el artículo 59, párrafo tercero, fracción II, en mi concepto, la fracción I también debió de haberse invalidado.(7) A mi juicio, la ley general, al establecer que en las zonas de conservación de zonificación secundaria deberá regularse el uso de suelo mixto, transgrede las facultades municipales. Por zonificación, se entiende la determinación de las áreas que integran y delimitan un territorio, sus aprovechamientos predominantes y las reservas, usos de suelo y destinos, así como la delimitación de las áreas de crecimiento, conservación, consolidación y mejoramiento.(8) La zonificación secundaria se define como la determinación de los usos de suelo en un espacio edificable y no edificable, así como la definición de los destinos específicos.(9)

La ley define el uso de suelo como los fines particulares a los que podrán dedicarse determinadas zonas o predios de un centro de población o asentamiento humano.(10) El uso de suelo mixto se refiere a la integración de zonas residenciales, comerciales y centros de trabajo, impidiendo la expansión física desordenada de los centros de población y la adecuada estructura vial.(11) Asimismo, la ley define las zonas de conservación como aquellas con valores históricos y culturales.(12)

De acuerdo con el artículo 115 de la Constitución Federal y la Ley General de Asentamientos Humanos, corresponde a los Municipios regular, controlar y vigilar los usos de suelo que se encuentren dentro del Municipio,(13) así como formular, aprobar y administrar la zonificación de los centros de población de la jurisdicción municipal, en los términos previstos en los planes o programas municipales.(14)

En ese sentido, aun cuando la ley reclamada señale que corresponde a los Municipios formular, aprobar y administrar la zonificación de los centros de población ubicados en su territorio en sus planes o programas municipales de desarrollo urbano, lo cierto es que establece la obligación de que el uso de suelo sea de usos mixtos. Lo anterior, no permite que los Municipios puedan hacer una zonificación conforme a su propio programa de desarrollo urbano y determinar el uso de suelo que crean conveniente.

A diferencia de lo sostenido en la sentencia, estimo que, al ordenar el uso de suelos mixtos, la ley general sí constriñe a los Municipios a realizar la planeación urbana de una manera determinada, en contravención del artículo 115 constitucional. Esto es, me parece que tal contenido no consiste en un principio o base general que oriente la regulación en la materia, sino de un mandato específico y concreto sobre la regulación de suelo que necesariamente deberán implementar las autoridades municipales. De esta manera, la libertad de operación de los Municipios es nula, en tanto que deberán circunscribirse a un modelo único de ordenamiento y desarrollo territorial. Por ello, considero que el artículo 59, párrafo tercero, fracción I, de la ley impugnada es inconstitucional.

II. Interpretación del artículo 117 de la Ley General de Asentamientos Humanos.

Si bien estoy a favor del reconocimiento de validez del artículo 117 de la ley,(15) parto de una interpretación distinta a la que realiza la sentencia. En mi concepto, la SEDATU únicamente puede aplicar las medidas correctivas por el incumplimiento de las recomendaciones para el cumplimiento de los convenios o acuerdos que suscriban las autoridades pertenecientes al Ejecutivo Federal con los sectores público, social y privado en la materia de desarrollo regional o urbano.

En cambio, considero que la Secretaría no puede aplicar medidas correctivas respecto del cumplimiento de la política nacional en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos. En este supuesto, la SEDATU solo podría dictar recomendaciones públicas. Lo anterior, debido a que el mismo artículo 117 establece que las medidas correctivas deben haberse establecido en los convenios o acuerdos respectivos y, además, derivar de las disposiciones jurídicas aplicables.

Al interpretar el precepto de esta manera, es decir, sobre la base de que las medidas correctivas se basan en convenios o acuerdos previos, se desprende que es respetuoso de las facultades municipales. Por un lado, hacer del conocimiento público el incumplimiento del Municipio no implica sanción alguna. Por otro lado, las medidas correctivas a las que se refiere el artículo surgen únicamente de convenios de coordinación o colaboración con los Municipios. Por tanto, se entiende que al firmar dichos convenios también asintieron a los mecanismos de cumplimiento que contienen.

Finalmente, por lo que se refiere a las medidas correctivas que deriven de disposiciones jurídicas aplicables, esta porción normativa implica una remisión a otras normas que no son parte de la Ley impugnada y que, en su caso, deberán ser identificadas y su constitucionalidad estudiada en su oportunidad.

III. Inconstitucionalidad del artículo 16, fracciones VI, VII y IX, en su porción normativa "y municipales".

A diferencia de la mayoría de los y las integrantes del Tribunal Pleno, estimo que las fracciones VI, VII y IX, en su porción normativa "y municipales" del artículo 16 de la ley en análisis son inconstitucionales.(16)

El Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano es la instancia de carácter consultiva que la persona titular de la SEDATU integra y convoca de manera discrecional, para la consulta, asesoría, seguimiento y evaluación de las políticas nacionales en la materia.

En mi concepto, las facultades contenidas en las fracciones VI, VII y IX del artículo 16 sí provocan una transgresión a la autonomía municipal. Como ya fue mencionado, la mayoría del Pleno de la Suprema Corte concluyó la validez de estas disposiciones ya que las facultades del Consejo Nacional son consultivas y no vinculatorias. Sin embargo, considero que obligar al Municipio a enviar los convenios de zonas metropolitanas, los programas de creación de nuevos centros de población y los presupuestos municipales destinados a programas de acciones urbanísticas al Consejo Nacional, así como esperar su respuesta, subordina al ente municipal al Consejo Nacional y, por ende, a la Secretaría. Deben ser los órganos municipales o estatales competentes los que creen y revisen los convenios, programas y presupuestos respectivos.

En cambio, el artículo 16 y sus fracciones impugnadas ordenan que, con independencia de que el Municipio haya cumplido con los requisitos de la ley general o, en su caso, de la ley local de la materia, deberá contar con la opinión del Consejo Consultivo. Por tanto, la transgresión a la Constitución existe, aunque las opiniones del Consejo no sean vinculantes. Estas opiniones constituyen un requisito incompatible con las facultades municipales en materia de desarrollo urbano que establece la Constitución Federal y suponen una injerencia de la Federación en los asuntos del orden municipal.

Particularmente, estimo que la fracción IX, que señala que el Consejo Nacional opinará sobre los presupuestos municipales en la materia, es especialmente problemática. El texto del artículo 115 de la Constitución Federal establece que el Municipio puede aprobar su presupuesto con base en los ingresos que fije el Congreso Local. Sin embargo, el precepto impugnado distorsiona dicha facultad al obligar al Municipio a enviar el presupuesto también al Consejo Nacional para recibir una opinión.

Por esas razones, considero que, aun cuando las facultades del Consejo Nacional sean de carácter consultivo, transgreden el principio de división de poderes, puesto que el artículo impugnado otorga atribuciones a la Federación que invaden atribuciones municipales en materia de asentamientos humanos, ordenamiento territorial y desarrollo urbano.

IV. Inconstitucionalidad del artículo 36, párrafo segundo, fracción I, de la Ley General de Asentamientos Humanos.

El artículo 36, párrafo segundo, fracción I,(17) de la ley en análisis establece que la gestión de zonas metropolitanas o conurbaciones se efectuará, entre otras, a través de una Comisión de ordenamiento metropolitano o de conurbación integrada por la federación, las entidades federativas, los Municipios y, en su caso, de las demarcaciones territoriales de la zona de que se trate. La Comisión tendrá como atribuciones coordinar la formulación y aprobación de los programas metropolitanos, así como su gestión, evaluación y cumplimiento.

Una zona metropolitana existe en diferentes centros de población o conurbaciones que, por su complejidad, interacciones, relevancia social y económica, conforman una unidad territorial de influencia dominante y revistan importancia estratégica para el desarrollo nacional.(18) En esa misma línea, conurbación hace referencia a la continuidad física y demográfica que formen dos o más centros de población.(19)

En mi concepto, el artículo no especifica si se trata de zonas metropolitanas al interior de una sola entidad federativa o aquellas que están en dos o más entidades. Estimo que la diferenciación es fundamental, puesto que la regulación de las zonas metropolitanas al interior de una sola entidad federativa corresponde a las entidades federativas, tal como lo establece el diverso 33 de la Ley General de Asentamientos Humanos. En ese sentido, considero que la porción normativa "Los gobiernos Federal, estatales y municipales planearán de manera conjunta y coordinada su desarrollo", es inconstitucional por sobre inclusiva. En efecto, esta porción no solo regula la intervención de la Federación en zonas urbanas que involucran dos o más entidades federativas, sino que, al no distinguir, también se refiere a las zonas metropolitanas internas que, por no involucrar dos o más entidades federativas, exceden su ámbito de atribuciones. La inconstitucionalidad del precepto impugnado también se corrobora ya que la intervención de la Federación no se limita a emitir lineamientos y directrices de carácter general para este tipo de poblaciones, sino que implica una intervención puntual de la Federación en la planeación e implementación de políticas públicas concreta de estos centros urbanos, invadiendo la esfera de facultades municipales y locales.

V. Inconstitucionalidad de toda la fracción VII del artículo 60 de la Ley General de Asentamientos Humanos.

La mayoría de los y las integrantes del Tribunal Pleno estimó que únicamente se debía declarar la inconstitucionalidad de la porción normativa "que, en todo caso, deberán ser producto de resolución judicial" de la fracción VII del artículo 60 de la ley en análisis.(20) Aunque coincido con las consideraciones de la sentencia, considero que toda la fracción es inválida.

En coherencia con la controversia constitucional 168/2017,(21) el Congreso Federal no tiene competencia para regular cuestiones relacionadas con el procedimiento administrativo de los Municipios. En dicho asunto el Tribunal Pleno concluyó que, de acuerdo con el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal son las leyes locales las que pueden expedir las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares.

En mi concepto, la fracción VII debió ser invalidada en su totalidad, ya que está ordenando que exista la suspensión y clausura en ciertos casos y sus consecuencias para ejecución de obras. Estos elementos corresponden al procedimiento administrativo municipal, materia en la cual la Federación carece de competencia para legislar. Así, la porción normativa "que, en todo caso, deberán ser producto de resolución judicial" no sólo es inconstitucional porque transforma un acto de naturaleza administrativa en uno de naturaleza judicial, sino porque el Congreso Federal no tiene competencia para regular aspectos relacionados con el procedimiento administrativo en el nivel municipal.

Nota: La sentencia relativa a la controversia constitucional 14/2017, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 25 de marzo de 2022 a las 10:28 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 11 Tomo II, marzo de 2022, página 1189, con el número de registro digital: 30465.

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1. Artículo 115, fracción V, inciso a), de la Constitución Federal.

2. Considerando octavo, denominado "El Congreso de la Unión impone un modelo único en materia de desarrollo urbano a través de la ley general impugnada que centraliza las facultades de los Poderes Federales en violación a la forma del Estado Federal y la descentralización política".

3. Considerando noveno, denominado "Las facultades otorgadas a la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano para expedir y vigilar el cumplimiento de normas técnicas en materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano, así como para intervenir en la planeación de zonas metropolitanas o conurbadas de interés local, vulneran la autonomía municipal".

4. Considerando décimo primero, denominado "Integración y facultades del Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano".

5. Considerando décimo segundo, denominado "Las facultades de la Comisión de Ordenamiento Metropolitano restringen la autonomía municipal".

6. Considerando décimo quinto, denominado "La previsión relativa a que el Municipio requiera una autorización judicial previa para ejecutar clausuras y suspensiones de obras viola la autonomía municipal, el principio de autotutela administrativa y lo subordina al Poder Judicial".

7. "Artículo 59. Corresponderá a los Municipios formular, aprobar y administrar la Zonificación de los Centros de Población ubicados en su territorio.

"

" La Zonificación Secundaria se establec erá en los planes o programas municipales de Desarrollo Urbano de acuerdo a los criterios siguientes:

" I. En las Zonas de Conservación se regulará la mezcla de Usos del suelo y sus actividades, y

" II. Las áreas de valor ambiental y de alto riesgo no urbanizables, localizadas en los Centros de Población; "

8. Artículo 3, fracción XXXVIII, de la Ley General de Asentamientos Humanos.

9. Artículo 3, fracción XL, de la Ley General de Asentamientos Humanos.

10. Artículo 3, fracción XXXVI, de la Ley General de Asentamientos Humanos.

11. Artículo 52, fracción I, de la Ley General de Asentamientos Humanos.

12. Artículo 3, fracción VIII, de la Ley General de Asentamientos Humanos.

13. Artículo 11, fracción II, de la Ley General de Asentamientos Humanos.

14. Artículo 11, fracción III, de la Ley General de Asentamientos Humanos.

15. "Artículo 117. En el supuesto de que no se atiendan las recomendaciones a que se refiere esta ley, la Secretaría podrá hacer del conocimiento público su incumplimiento y, en su caso, aplicar las medidas correctivas que se hayan establecido en los convenios o acuerdos respectivos y que se deriven de las disposiciones jurídicas aplicables."

16. "Artículo 16. El Consejo Nacional tendrá las siguientes facultades:

"

"VI. Conocer y opinar los convenios de zonas metropolitanas;

"VII. Conocer y opinar de la creación de nuevos Centros de Población;

"

"IX. Opinar sobre los presupuestos de las dependencias y entidades de la administración pública federal y de los organismos nacionales, estatales y, en su caso, municipales y de las Demarcaciones Territoriales, destinados a programas y acciones urbanísticas; "

17. "Artículo 36. Para lograr una eficaz gobernanza metropolitana, se establecerán los mecanismos y los instrumentos de carácter obligatorio que aseguren la acción coordinada institucional de los tres órdenes de gobierno y la participación de la sociedad.

"La gestión de las zonas metropolitanas o conurbaciones se efectuará a través de las instancias siguientes:

"I. Una Comisión de ordenamiento metropolitano o de Conurbación, según se trate, que se integrará por la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la zona de que se trate, quienes participarán en el ámbito de su competencia para cumplir con los objetivos y principios a que se refiere esta ley. Tendrán como atribuciones coordinar la formulación y aprobación de los programas metropolitanos, así como su gestión, evaluación y cumplimiento. Esta Comisión podrá contar con subcomisiones o consejos integrados por igual número de representantes de los tres órdenes de gobierno; "

18. Artículo 3, fracción XXXVII, de la Ley General de Asentamientos Humanos.

19. Artículo 3, fracción IX, de la Ley General de Asentamientos Humanos.

20. "Artículo 60. La legislación local, en las materias objeto de esta Ley, establecerá los requisitos para las autorizaciones, licencias o permisos de uso del suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones, condominios y para cualquier otra acción urbanística, en los siguientes términos:

"

"VII. Deberá definir los casos y condiciones para la suspensión y clausura de las obras en ejecución, que, en todo caso, deberán ser producto de resolución judicial; "

21. Asunto resuelto en sesión de diecinueve de septiembre de dos mil diecinueve por mayoría de siete votos.