Voto particular y concurrente num. 95/2021 Y SU ACUMULADA 105//2021 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 15-07-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Votos particular y concurrente que formula la Ministra Norma Lucía P.H. en la acción de inconstitucionalidad 95/2021 y su acumulada 105/2021, resuelta por el Tribunal P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de dieciséis de noviembre de dos mil veintiuno.

Resolución del Tribunal P.. Por unanimidad, el P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró la invalidez del artículo transitorio décimo tercero del "Decreto por el que se expide la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y la Ley de Carrera Judicial del Poder Judicial de la Federación; se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B) del artículo 123 Constitucional; de la Ley Federal de Defensoría Pública; de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los Artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y del Código Federal de Procedimientos Civiles".

Ese artículo de la ley secundaria extendía el periodo constitucional para el que fueron electas las personas que en el momento de su entrada en vigor fungían como presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y consejeros del Consejo de la Judicatura Federal.

El P. consideró que esa norma violaba, entre otros, los principios de supremacía constitucional, división de poderes e independencia judicial, previstos en los artículos 17, 49 y 133 constitucionales.

Comparto, en general, la conclusión de la sentencia por lo que hace a la invalidez del artículo transitorio décimo tercero, pero no todas las consideraciones.

Específicamente, no comparto la consideración sexta de la sentencia en que se estimaron intrascendentes las violaciones al procedimiento legislativo cometidas por ambas Cámaras del Congreso de la Unión, pues, a mi juicio, dichas violaciones sí trascendieron a la calidad democrática de la deliberación parlamentaria y son suficientes para invalidar la norma impugnada.

En relación con el estudio de fondo, expresado en la consideración séptima, lo comparto en general, pero me gustaría abundar en las razones que sustentan la inconstitucionalidad de la norma impugnada.

Por estos motivos, me permito expresar las razones de mi disenso en los siguientes votos particular y concurrente.

I.V. particular

En la consideración sexta de la sentencia se analizaron las violaciones al procedimiento legislativo que hicieron valer los accionantes, integrantes de las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión, violaciones que la mayoría de los integrantes del P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estimaron fundadas pero insuficientes para invalidar la norma impugnada.

Disiento respetuosamente de esa apreciación, pues, desde mi perspectiva, dichas violaciones sí trascendieron a la calidad democrática de la deliberación parlamentaria y son suficientes para invalidar la norma impugnada, por las razones siguientes:

El parámetro para valorar la trascendencia de las violaciones al proceso legislativo está vinculado con el valor de la democracia deliberativa. En efecto, una ley avalada por una amplia mayoría de un Congreso elegido democráticamente, respetando las normas de una deliberación democrática, está revestida de una fuerte presunción de constitucionalidad. En este escenario, hay razones para que los tribunales constitucionales sean deferentes con el legislador, lo que se traduce en que sólo ante razones de peso considerable debe declararse su inconstitucionalidad.

En estas condiciones, para invalidar un ordenamiento por violaciones al procedimiento legislativo, es imperativo cerciorarse de que se trata de violaciones que realmente hayan trascendido a los principios que dotan de valor a las decisiones democráticas.

El Tribunal P. ha sostenido en distintos precedentes el criterio consistente en que no cualquier violación del procedimiento legislativo tiene el potencial de invalidar la totalidad de la ley, sino sólo aquellas que trasciendan a su calidad democrática porque lesionen el principio de participación de todas las fuerzas políticas representativas en condiciones de igualdad y libertad, así como las que desconozcan el principio de deliberación democrática, es decir, las que afecten a las condiciones para que pueda desarrollarse una genuina deliberación política.

En efecto, una violación al procedimiento legislativo, en términos generales, es trascendente cuando merma significativamente las condiciones deliberativas sobre las iniciativas de ley, como cuando se excluye del debate a las minorías parlamentarias o a cualquier fuerza política con representación o como cuando se delibera sin contar con la información relevante y/o sin el tiempo adecuado para analizarla.

Lo anterior tiene sentido si se parte de los fundamentos del proceso democrático, es decir, de las razones por las cuales se estima que el método de decisión democrática es valioso frente a otros métodos de decisión política. Lo que dota de valor al método democrático es que intenta reproducir las condiciones de una deliberación racional informal, pero superando sus inconvenientes operativos, como la ausencia de límites temporales para tomar una decisión, la exigencia de que participen todos los afectados o la exigencia de unanimidad.

Así, el método de deliberación racional informal es valioso porque tiene un valor epistémico, es decir, parte del supuesto de que si todos los afectados por la decisión a tomar participan en un debate con acceso a toda la información relevante, en el que respeten reglas de racionalidad deliberativa y adopten un punto de vista imparcial, el consenso resultante será con mayor probabilidad correcto.

La deliberación democrática pretende reproducir las reglas que dotan de valor epistémico a la deliberación racional informal pero superando sus inconvenientes operativos, a través de la imposición de límites de tiempo para debatir y decidir, mediante la adopción del método de representación por la imposibilidad de que participen directamente todos los afectados sin una merma significativa de su autonomía, y recurriendo a la regla de la mayoría para evitar los inconvenientes prácticos de la regla de la unanimidad.

En este sentido, las violaciones al procedimiento legislativo que deben estimarse trascendentes son, exclusivamente, aquellas que impacten significativamente en las condiciones que dotan de valor epistémico al método democrático, es decir, las que excluyan de la deliberación a fuerzas políticamente representativas (convocatoria y votación), o las que afecten las condiciones para poder deliberar racionalmente como son, entre otras, el acceso oportuno a la información relevante, como cuando se somete a discusión una propuesta de ley cuyo contenido se ignora o no se ha tenido el tiempo suficiente para analizarla.

El resto de las violaciones al procedimiento, en la medida en que no afecten a estos principios, no deben considerarse invalidantes por razones de economía.

En el caso, la sentencia pone de manifiesto que se cometieron violaciones a las reglas del procedimiento legislativo, tanto en la Cámara de Origen como en la revisora, que afectan al conocimiento oportuno de la información relevante para deliberar respecto de la propuesta de adición del transitorio impugnado, en el Senado, y del dictamen de la minuta, en la Cámara de Diputados. No obstante, las desestima por distintas razones.

Yo comparto la existencia de esas violaciones, pero no la valoración de su trascendencia.

En mi opinión, esas violaciones, consideradas en su conjunto y a la luz de la trascendencia del transitorio (que viola uno de los fundamentos de la democracia constitucional y contenido de un derecho humano, como lo es la independencia del Poder Judicial) son trascendentes, como explicaré enseguida.

En la Cámara de Origen (Senado) se violaron las reglas que exigen el registro y publicidad previa a la sesión plenaria de las reservas o adiciones que se someterán a discusión, pues la reserva se planteó hasta que se abrió la discusión en lo particular del dictamen, directamente ante el P., quien la admitió a discusión en votación económica, y no habiendo oradores, se aprobó en votación económica. Este proceder viola los artículos 87, 201 y 202 del Reglamento del Senado de la República, y el Acuerdo que emitió la Cámara "… para la implementación de sesiones a distancia con el carácter excepcional durante la emergencia de salud pública por razones de fuerza mayor originada por el virus SARS-CoV-2".

Por lo que hace a la Cámara Revisora, Diputados, la violación consistió en que el dictamen se aprobó en comisiones y sometió a la consideración del P. cuatro minutos después, con dispensa de trámites por urgencia (sin justificar los motivos) y no se admitieron a discusión las mociones suspensivas ni las reservas, por votación mayoritaria en perjuicio de las minorías que alegaban desconocer el dictamen, lo que no sólo viola las reglas de oportunidad y publicidad que se mencionarán enseguida, sino, considerando la envergadura del tema (la reforma judicial y el transitorio que atenta contra la independencia de uno de los Poderes del Estado), deben considerarse violaciones (en conjunto con la violación cometida en la Cámara de Origen) invalidantes.

En efecto, el veintidós de abril de dos mil veintiuno, la comisión emitió el dictamen de la minuta con proyecto de decreto y se publicó en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados y remitió vía correo electrónico a los diputados, a las diez horas con veintiséis minutos del mismo día, para ser discutido esa misma fecha, a las diez horas con treinta minutos, sólo cuatro minutos después.

En esa sesión del P. se solicitó autorización para discutir y votar el dictamen de inmediato con dispensa de trámites por supuesta urgencia, sin justificar los motivos, lo que se aprobó en votación económica.

Se presentaron dos mociones suspensivas por diputados de oposición por desconocimiento del dictamen y falta de tiempo para estudiarlo, cuya discusión fue rechazada en votación económica, lo mismo que la discusión de las reservas. Es decir, la mayoría de la asamblea ni siquiera admitió a discusión esas mociones y reservas en lo particular, continuó con la discusión y aprobó el dictamen.

Este proceder, contrario a lo que afirma la sentencia, no es violatorio de los artículos 150, numeral 1, fracción II y 177, fracción III, del Reglamento de la Cámara de Diputados (que se refieren al proceso ante comisiones), pero sí del diverso 97 del mismo y del criterio de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación relativo a que la dispensa de trámites tiene que motivarse y justificarse en razones públicas.

La interpretación sistemática del artículo 97 indica que: una minuta aprobada en comisiones debe hacerse del conocimiento de los diputados de inmediato, dentro de las veinticuatro horas desde su aprobación, y que no podrá discutirse en P. si no se publica con una anticipación de al menos, las veintidós horas del día anterior: esto es, que los diputados deben conocer el dictamen de la minuta al menos el día antes de su discusión, lo que no sucedió en el caso, pues sólo cuatro minutos antes de su discusión en P. se aprobó la minuta en comisión, se publicó y repartió prácticamente en el mismo momento de su discusión.

Además, las mociones suspensivas (por desconocimiento del dictamen) y las reservas de artículos en particular (incluido el impugnado), ni siquiera fueron admitidas por la asamblea a discusión, haciendo uso de su mayoría.

Las anteriores violaciones, tanto en la Cámara de Origen como en la revisora, considerando la naturaleza del tema a discusión, en mi opinión son suficientes para invalidar todo el proceso legislativo.

En efecto, aunado a la violación cometida en origen, ante la Cámara de Diputados el dictamen no se hizo del conocimiento de los diputados antes de la discusión ni se motivó la urgencia para dispensar tramites, lo que es contrario a las normas del Reglamento y al criterio de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación; y las mociones suspensivas y reservas de artículos en particular formuladas por la oposición ni siquiera se admitieron a discusión, pues la mayoría parlamentaria se negó, lo que aunado a la envergadura del tema (la reforma judicial y el transitorio violatorio de la independencia del Poder Judicial), y a la violación cometida en el Senado, debe considerarse invalidante.

Mi votación en este punto, además, es congruente con el criterio que he sostenido en casos semejantes, por ejemplo, en la acción de inconstitucionalidad 36/2013 y su acumulada 37/2013, en la que el Tribunal P., por unanimidad, declaró la invalidez de normas derivadas de un procedimiento legislativo en el que se cometieron las mismas violaciones advertidas en este caso.

Por tanto, considero que en este caso las violaciones advertidas en la sentencia sí trascendieron a la calidad democrática de la deliberación y debieron considerarse suficientes para invalidar la norma impugnada.

II.V. concurrente

En relación con la séptima consideración, relativa al estudio de fondo, la comparto en general, pero me permito añadir algunas precisiones respecto de las razones por las que considero que la norma impugnada es inconstitucional.

Coincido en que la norma impugnada viola el principio de independencia judicial y una de sus garantías institucionales y, en consecuencia, la división de poderes, previstas en los artículos 17, 49, 97, párrafo quinto, y 100, párrafo quinto, de la Constitución, por lo siguiente:

Respecto del principio de independencia judicial, deben distinguirse varios aspectos:

a) Como derecho humano de las personas, es decir, el derecho a contar con un tribunal independiente, que resuelva los reclamos con base en el derecho democráticamente aprobado previamente, y sólo movido por las razones del mismo;

b) El deber de los Jueces de ser independientes, esto es, de resolver sólo con base y motivados, exclusivamente, por el derecho;

c) Y las garantías institucionales para hacer efectivo ese derecho, entre otras, un procedimiento de selección adecuado, remuneración adecuada e irreductible, gobierno de los Jueces, tribunal competente y predeterminado por la ley, y las garantías de estabilidad, entre las que destacan, la inamovilidad en el cargo (salvo faltas graves debidamente acreditadas en un procedimiento que respete el debido proceso y el recurso efectivo) y la duración del cargo durante un periodo predeterminado por la ley, sea vitalicio o un periodo fijo y suficientemente largo.

El principio de independencia judicial, visto como la garantía del derecho humano respectivo, es un principio esencial de una democracia constitucional, como se ha sostenido al menos desde la Ilustración y se ha reflejado en distintas declaraciones de derechos, desde la Revolución Francesa de 1789(1) hasta la actualidad, así como en distintos instrumentos internacionales(2) y en la jurisprudencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.(3)

Por esta razón, tanto la doctrina como los precedentes de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación han sostenido que una violación a las garantías de la independencia judicial entraña también, por lo general, una violación al principio de división de poderes, pues implica que otro poder, en este caso el legislativo, irrumpe en uno de los aspectos esenciales, constitutivos, del Poder Judicial en una democracia constitucional.

En nuestra Constitución, el principio de independencia judicial está previsto expresamente en su artículo 17. Este principio también está recogido en distintos tratados internacionales suscritos por México, como la Convención Americana de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

En este sentido, visto como derecho humano y como un deber de los Jueces, el principio de independencia tiene un aspecto subjetivo y otro objetivo: protege tanto la legalidad de la decisión (aspecto subjetivo) como la credibilidad de las razones por las que se tomó (aspecto objetivo), de influencias provenientes del sistema social, como las presiones provenientes de otros poderes del Estado.

Lo anterior, tratando de incidir en los motivos que pueden llevar a las personas a desviarse de la legalidad y/o generar sospecha al respecto. De aquí el régimen de impedimentos de los Jueces que no tiene como finalidad sólo ni principalmente evitar que éstos se desvíen de la legalidad en sus decisiones, sino, sobre todo, proteger la credibilidad de sus decisiones y con ello la legitimidad del Poder Judicial, es decir, que sean socialmente percibidas no sólo como legales, sino también, como tomadas por los motivos correctos: el respeto al derecho mismo y no por motivos ajenos a éste. En esto reside gran parte de la legitimidad del Poder Judicial y de su capacidad para garantizar efectivamente los derechos humanos y el Estado de derecho.

En este sentido, un Juez independiente es el que resiste las presiones provenientes del sistema social (políticas, económicas, etcétera) y toma sus decisiones basado exclusivamente en las razones suministradas por el derecho, motivado por respeto al derecho mismo, lo que además es percibido públicamente como tal.

Por esta razón, incluso cuando la decisión es legal, se viola el principio de independencia si se toma en un contexto en que la credibilidad social de la decisión está en duda, es decir, cuando la decisión es percibida como motivada por cuestiones ajenas al derecho o existe duda de qué motivó la misma, como cuando se percibe como tomada con la finalidad de complacer al poder político o de evitar una represalia.

Ahora bien, en el caso, la violación al principio de independencia es flagrante, puesto que la ampliación por parte del Legislativo de la duración del cargo de la persona que funge como presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y de las personas que en ese momento fungían como consejeros del Consejo de la Judicatura Federal, viola directamente una garantía de la independencia judicial, como lo es la relativa a la duración predeterminada del cargo en la ley, garantía que tiene como finalidad, evidentemente, neutralizar las presiones provenientes del sistema político: ya sean premiales (extender el cargo a los Magistrados cuyas decisiones agraden a otro poder) ya sean punitivas (dar por terminado el cargo anticipadamente a los Magistrados que tomen decisiones incómodas).

En efecto, la norma impugnada daña absolutamente el aspecto objetivo de la independencia, socavando la credibilidad de las decisiones que tomen el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y los consejeros del Consejo de la Judicatura Federal, pues la sociedad podrá preguntarse, con razón, ¿a cambio de qué se les dio el privilegio de extender su mandato más allá de lo que establece la Constitución? Lo que adquiere mayor gravedad, si cabe, considerando la gran responsabilidad que tienen esos funcionarios del Poder Judicial de la Federación, pues la Constitución les encomienda, entre otras cosas, el deber de resguardar la independencia de los Jueces así como la administración, vigilancia y disciplina de este Poder del Estado.

La norma impugnada, en definitiva, atenta contra la independencia judicial, pues admitir la posibilidad de que otro Poder del Estado, a discreción, extienda o recorte la duración de los cargos de los Jueces, genera un contexto de duda acerca de la credibilidad de sus decisiones, lo que lesiona gravemente a la legitimidad del Poder Judicial de la Federación.

Por otra parte, la violación al principio de división de poderes es clara, pues la ley secundaria impugnada pretende alterar los plazos, la prohibición de reelección, los procedimientos y las competencias de los órganos facultados constitucionalmente para elegir al presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y a los consejeros del Consejo de la Judicatura Federal, ya que el nombramiento del primero corresponde, según el artículo 97, quinto párrafo, de la Constitución, al P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y tiene prohibido reelegirse para un periodo inmediato, y el de los consejeros, corresponde según el artículo 100, quinto párrafo, constitucional, al Senado de la República con intervención de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Ejecutivo Federal, y tienen prohibido reelegirse. En este sentido, es claro que la Constitución no da al Congreso de la Unión intervención alguna en los procedimientos para elegir al presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y a los miembros del Consejo de la Judicatura Federal, facultad que confiere a otros órganos del Estado, ni mucho menos para extender la duración de sus cargos que está explícitamente delimitada en la Constitución misma, junto con la prohibición de reelección.

Aunado a que el Congreso de la Unión no tiene competencia para reformar por sí mismo la Constitución a través de la ley secundaria, pues sólo el Poder Constituyente Permanente, y no el Legislativo ordinario, puede reformar la Constitución en términos de su artículo 135. Pero incluso si la tuviera, la finalidad establecida en la norma, que es extender el mandato de personas determinadas para implementar la reforma constitucional, porque, supuestamente, sólo ellas pueden conducirla a buen puerto, es definitivamente incompatible con los principios de una democracia constitucional, en la que la preeminencia la tienen las leyes y las instituciones democráticas, pero no las personas, es decir, la implementación de las reformas no necesita de personas determinadas sino de leyes eficaces y de instituciones sólidas.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 18 de febrero de 2022.

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1. "16. Una sociedad en la que la garantía de los derechos no está asegurada, ni la separación de poderes determinada, no tiene constitución."

2. Entre otros, de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Casos: Tribunal Constitucional Vs. Perú; C.S. Vs. El Salvador; R.T. Vs. Venezuela. De la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, el "Segundo informe sobre la situación de las defensoras y los defensores de derechos humanos en las américas", o el documento "Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia. hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el Estado de derecho en las Américas". Y del Consejo de Derechos Humanos (ONU): el informe del Relator Especial sobre la independencia de los Magistrados y abogados (A/HRC/11/41 de 24 de marzo de 2009).

3. V., entre otros: controversias constitucionales 35/2000, 99/2016, 165/2018, 207/2017 o las acciones de inconstitucionalidad 99/2016 y acumulada 104/2016.

Este voto se publicó el viernes 15 de julio de 2022 a las 10:22 horas en el Semanario Judicial de la Federación.