Voto minoritario o de minoría num. 168/2020 Y SU ACUMULADA 177/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-06-2023 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto de minoría que formulan las Ministras L.O.A. y Y.E.M. en la acción de inconstitucionalidad 168/2020 y su acumulada 177/2020.

En la sesión del treinta y uno de mayo de dos mil veintidós, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de la Justicia de la Nación analizó el asunto citado al rubro y su acumulada, promovidas por la Comisión Estatal de los Derechos Humanos del Estado de Michoacán de Ocampo y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, respectivamente, en contra de la Ley de Educación del Estado de Michoacán de Ocampo, expedida mediante Decreto 330, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veintinueve de mayo de dos mil veinte.

De esta forma, el asunto radicó en el análisis de la constitucionalidad de diversas normas, entre las que se destaca la siguiente:

"Artículo 19. El Estado poseerá la rectoría de la educación que imparta en todos los tipos, niveles y modalidades, por lo que será gratuita para todos, por lo que está prohibido cobrar cualquier tipo de contraprestaciones, incluidas cuotas de inscripción o solicitar pagos regulares o de cualquier otra índole; ningún tipo de donativo podrá considerarse como contraprestación del servicio educativo.

"No se podrá condicionar la inscripción o el acceso al servicio educativo público, el acceso a los planteles, la aplicación de evaluaciones o exámenes, así como la entrega de documentos, al pago de aportaciones o donativos, ni afectar en cualquier sentido la igualdad en el trato a los educandos por el pago de contraprestación alguna. Igualmente queda prohibida la implantación de programas que estimulen el reparto desigual de recursos económicos y materiales, entre escuelas de un mismo nivel.

"Las donaciones o aportaciones voluntarias destinadas a dicha educación, en ningún caso, se entenderán como contraprestación del servicio educativo. Las autoridades educativas, en el ámbito de su competencia, definirán los mecanismos para su regulación, destino, aplicación, transparencia y vigilancia, además tendrán la facultad de apoyarse en instituciones que se determinen para tal fin." (Énfasis añadido)

Resolución del Tribunal Pleno. En lo que respecta a dicha norma, por mayoría de 8 votos,(1) el Tribunal Pleno consideró que la misma resulta inconstitucional, ya que vulnera el principio de igualdad y no discriminación, reconocido en el artículo primero constitucional y en el corpus iuris internacional en la materia.

La mayoría consideró que la norma prohíbe la implantación de programas que estimulen el reparto desigual de recursos económicos y materiales, entre escuelas de un mismo nivel, lo cual implica que no se pueden otorgar recursos de manera diferenciada, atendiendo a las necesidades de dichos planteles educativos.

El Pleno determinó que lo anterior vulnera el principio de igualdad y no discriminación, ya que la norma ignora que hay escuelas del mismo nivel, que por sus circunstancias diferenciadas, pueden requerir un ingreso distinto que otras, dejando de lado las diferencias en las necesidades y circunstancias de las mismas escuelas.

Razones de disenso. Respetuosamente disentimos del criterio mayoritario, pues consideramos que la porción normativa es válida, en tanto admite una interpretación conforme que es acorde con el principio de igualdad y no discriminación, reconocido en la Constitución Federal y en los distintos tratados internacionales en la materia de los que México es Parte.

I.I. conforme de la porción normativa impugnada del artículo 19 de la Ley de Educación del Estado de Michoacán de Ocampo

De acuerdo con el criterio de este Alto Tribunal, que se puede observar en la tesis de rubro: "INTERPRETACIÓN CONFORME EN ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD, CUANDO UNA NORMA ADMITA VARIAS INTERPRETACIONES DEBE PREFERIRSE LA COMPATIBLE CON LA CONSTITUCIÓN.",(2) al interpretar una disposición normativa debe hacerse en un inicio bajo la premisa de que debe presumirse acorde con la Constitución.

Además, de dicho criterio se desprende que, en ciertos casos, una disposición normativa puede ser interpretada en más de un sentido y que cuando ocurra ello debe preferirse el sentido que armonice con la Constitución. En ese sentido, este Alto Tribunal debe adoptar el método de la interpretación conforme, el cual conduce a la declaración de validez de la disposición normativa impugnada, pues en esos casos se debe preferir el sentido de la norma que sea acorde con el marco constitucional.

En el caso concreto, el artículo 19 de la Ley de Educación del Estado de Michoacán de Ocampo, en la porción normativa impugnada que se analiza en el tema 11 de la sentencia, prohíbe la implantación de programas que estimulen el reparto desigual de recursos económicos y materiales, entre escuelas de un mismo nivel.

Tal como lo sostuvo la mayoría de las Ministras y de los Ministros, una posible interpretación de la norma puede entenderse de tal manera que ésta prohíbe el reparto diferenciado de recursos económicos y materiales entre escuelas de un mismo nivel, lo cual limitaría la posibilidad de otorgar más recursos a una escuela que a otra, aunque tenga necesidades distintas.

Nuestro motivo del disenso no parte de una idea distinta a la del Pleno, ya que coincidimos plenamente en que el principio de igualdad y no discriminación, tal como establece la sentencia en su párrafo 325, "exige tratar igual a los iguales y desigual a los desiguales, por lo que la idea misma de igualdad puede permitir, e incluso requerir, un trato distinto a quienes son distintos, ya que no hacer distinciones en esos supuestos implicaría dar un trato injustificadamente uniforme a quienes no están en la misma situación y merecen ser tratados de otra manera, lo que se traduce en un trato discriminatorio por falta de diferenciación".(3)

Sin embargo, en nuestra opinión, una segunda interpretación a la norma parte de la comprensión de que lo que ésta prohíbe no es una asignación desigual de recursos, cuantitativamente hablando, sino inequitativa, en el sentido de que no ignora las circunstancias de cada escuela, para lograr igualdad en los resultados de la educación.

Consideramos que el "reparto desigual" al que se refiere la norma, interpretado a la luz del principio de igualdad y no discriminación, sí reconoce implícitamente que algunas escuelas de un mismo nivel educativo puedan llegar a tener necesidades diferenciadas derivadas de las distintas condiciones sociales, económicas, culturales y geográficas en que se encuentren. Ante dicho escenario, en nuestra opinión, dicho reparto no implica que no se podrán atender a estas necesidades diferenciadas y, en su caso, implementar programas que estimulen el reparto diferenciado de recursos económicos y materiales.

Por el contrario, entendemos que la norma en cuestión, interpretada a la luz del principio de igualdad y no discriminación, precisamente lo que prohíbe es que se implanten programas que estimulen el otorgamiento de idénticos recursos a las escuelas de un mismo nivel educativo, a pesar de que éstas tengan necesidades diferenciadas.

Por otro lado, es posible distinguir entre dos concepciones del principio de igualdad. En primer lugar, la igualdad formal que se refiere a la igualdad de trato en las normas,(4) basada en la idea de que la ley debe aplicarse de manera neutra a todos los individuos que se encuentren en la misma situación.(5) Y, en segundo lugar, la igualdad sustantiva, la cual se refiere a valorar la diferencia y combatir la discriminación tal cual se manifiesta en los hechos, dejando a un lado el ideal de justicia en abstracto.(6)

En el ámbito educativo, las autoridades tienen la obligación de garantizar el derecho a la educación conforme a cuatro características esenciales, a saber: (i) disponibilidad, (ii) accesibilidad (no discriminación, accesibilidad material y accesibilidad económica), (iii) aceptabilidad; y, (iv) adaptabilidad.(7)

Principalmente, la disponibilidad y aceptabilidad suponen que los centros educativos deben contar con las condiciones materiales mínimas para su funcionamiento, especialmente cuando se encuentran involucrados grupos en situación de vulnerabilidad.(8)

Asimismo, el artículo 3o. constitucional señala la obligación de las autoridades de garantizar condiciones idóneas y que contribuyan a los fines de la educación de los planteles educativos, ya que constituyen un espacio fundamental para el proceso de enseñanza-aprendizaje.

Así, la interpretación de la porción normativa, especialmente del vocablo "desigual", atiende al trato igualitario sustantivo en atención a las diferencias sociales, culturales, económicas y geográficas de cada una de las escuelas en un mismo nivel educativo.

Lo anterior es acorde a lo señalado por la propia Ley de Educación del Estado de Michoacán de O., la cual establece que las autoridades educativas deben proveer los recursos suficientes para este fin, además, de remover los obstáculos que impidan el ejercicio de estos derechos. Igualmente, esta ley señala que toda la educación impartida por el Estado debe ser "inclusiva, eliminando toda forma de discriminación, exclusión y segregación, así como las demás condiciones estructurales que se convierten en barreras para el aprendizaje y la participación".(9)

Por lo anterior, ante la existencia de dos posibles interpretaciones a la porción normativa impugnada del artículo 19 de la Ley de Educación del Estado de Michoacán de O., consideramos que la que debe asignarse a la norma es la que resulta acorde con el principio de igualdad y no discriminación.

II. Admisibilidad de la interpretación conforme propuesta

El párrafo 535 de la sentencia sostiene que "ambas S. de esta Suprema Corte han rechazado que, por regla general, pueda realizarse una interpretación conforme de normas discriminatorias, pues la persistencia de un texto literalmente discriminatorio no permite reparar completamente el vicio de constitucionalidad".

Contrario a lo que sostiene la sentencia, respetuosamente estimamos que la norma impugnada, sí admite una interpretación conforme. Tal como ha señalado el Tribunal Pleno, cuando se estudia una acción de inconstitucionalidad es permisible acoger una interpretación de la norma impugnada que sea acorde a la Constitución, en el caso de que esta disposición admita distintas interpretaciones.(10)

Una excepción a este criterio lo constituyen las normas discriminatorias cuyo mensaje es, en sí mismo, contrario al principio de igualdad y resulta estigmatizante.

La Primera Sala ha determinado que no es posible acudir a una interpretación conforme cuando la norma, en sí misma, discrimina a una persona o un grupo de personas que se ubican en una de las denominadas "categorías sospechosas".(11)

Esto último tiene cabida en el entendimiento de que, en materia de igualdad, las leyes no sólo contienen una parte dispositiva, sino también una valorativa; por lo que su vigencia permite avalar el significado social que encierra la norma, lo cual supone un daño estigmatizante.(12)

Por su parte, la Segunda Sala ha señalado que si de la lectura literal de la norma se obtiene un trato discriminatorio, entonces no es posible realizar una interpretación conforme, en tanto dicha medida no permite reparar el trato diferenciado generado.(13) Esto último, ya que se busca el cese de la constante afectación generada y la inclusión expresa en el régimen jurídico de las personas o grupos de personas excluidas.(14)

Con base en los criterios de este Alto Tribunal, consideramos que el artículo 19 de Ley de Educación del Estado de Michoacán de O. es una norma que adopta, en principio, una visión formal de igualdad, ya que no realiza, por ejemplo, una exclusión tácita o una diferenciación expresa de alguna categoría o grupo social. Además, no se trata de una norma que discrimine de manera directa bajo alguna de las categorías sospechosas señaladas en el artículo 1o. de la Constitución o en los tratados internacionales de los que México es Parte.

Esta porción normativa únicamente refiere a la asignación presupuestal en materia educativa, específicamente, a la prohibición de adoptar programas que estimulen el reparto desigual de recursos económicos y materiales entre escuelas de un mismo nivel. En ese sentido, es posible advertir la intención del legislador local de establecer una disposición que pretende un reparto justo, equilibrado de los recursos económicos y materiales entre las escuelas de un mismo nivel.

Lo anterior no constituye un trato discriminatorio, ni tampoco genera un mensaje estigmatizante con un efecto de este tipo que afecte de forma continua y directa. En consecuencia, es posible adoptar una interpretación conforme de esta norma de conformidad con el parámetro de control de regularidad constitucional.

Incluso, la mecánica de distribución igualitaria superaría las gradas del test de proporcionalidad que propone la sentencia aprobada por la mayoría.

La primera grada, porque es un fin constitucionalmente legítimo la provisión de recursos materiales para la educación de manera uniforme, a fin de satisfacer los distintos requerimientos de los planteles educativos.

La segunda grada, porque la mecánica de entrega sin desigualdades en el monto de los recursos económicos es idónea para lograr esa finalidad, ya que permite a cada centro educativo contar siempre con recursos para que los aplique a los fines que se requieran.

La tercera grada, ya que la medida es necesaria, pues no se advierte que exista otra más adecuada para conseguir el fin constitucionalmente legítimo, incluso, evitaría la creación de un sistema burocrático con múltiples inconformidades que podrían imposibilitar su realización en la práctica.

La cuarta y última grada al ser proporcional en sentido estricto, ya que la norma evita la discrecionalidad en la distribución de recursos, por lo que lejos de propiciar inequidad, genera un trato igualitario que impide la arbitrariedad.

III. Conclusión

Por todo lo anterior, consideramos que la norma en cuestión resulta constitucional, ya que la misma admite una interpretación que es congruente con el principio de igualdad y no discriminación, y con el derecho a la educación.

Además, respetuosamente, no coincidimos en que bajo los precedentes de la Primera y Segunda Salas de este Máximo Tribunal, se trate de una disposición que no sea susceptible de ser interpretada bajo esta metodología, de acuerdo con el parámetro de control de regularidad constitucional.

En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, octavo y duodécimo transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: Las tesis de jurisprudencia 1a./J. 37/2017 (10a.) y 1a./J. 47/2015 (10a.) y aislada 2a. X/2017 (10a.) citadas en este voto, también aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación de los viernes 26 de mayo de 2017 a las 10:31 horas, 14 de agosto de 2015 a las 10:05 horas y 3 de marzo de 2017 a las 10:06 horas, respectivamente.

El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 23 de enero de 2023.

________________

1. Con votos de las Ministras y de los Ministros G.O.M., G.A.C., A.M., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L.. Estuvo ausente el M.P.R..

2. Tesis P. IV/2008, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, febrero de 2008, página 1343, registro digital: 170280, de texto: "La interpretación de una norma general analizada en acción de inconstitucionalidad, debe partir de la premisa de que cuenta con la presunción de constitucionalidad, lo que se traduce en que cuando una disposición legal admita más de una interpretación, debe privilegiarse la que sea conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Entonces, cuando una norma legal admita distintas interpretaciones, algunas de las cuales podrían conducir a declarar su oposición con la Ley Suprema, siempre que sea posible, la Suprema Corte de Justicia de la Nación optará por acoger aquella que haga a la norma impugnada compatible con la Constitución, es decir, adoptará el método de interpretación conforme a ésta que conduce a la declaración de validez constitucional de la norma impugnada, y tiene como objetivo evitar, en abstracto, la inconstitucionalidad de una norma; sin embargo, no debe perderse de vista que la acción de inconstitucionalidad es un medio de control que tiene como una de sus finalidades preservar la unidad del orden jurídico nacional, a partir del parámetro constitucional; como tampoco debe soslayarse que tal unidad se preserva tanto con la declaración de invalidez de la disposición legal impugnada, como con el reconocimiento de validez constitucional de la norma legal impugnada, a partir de su interpretación conforme a la Ley Suprema, ya que aun cuando los resultados pueden ser diametralmente diferentes, en ambos casos prevalecen los contenidos de la Constitución. En consecuencia, el hecho de que tanto en el caso de declarar la invalidez de una norma legal, como en el de interpretarla conforme a la Constitución, con el propósito de reconocer su validez, tengan como finalidad salvaguardar la unidad del orden jurídico nacional a partir del respeto y observancia de las disposiciones de la Ley Suprema, este Tribunal Constitucional en todos los casos en que se cuestiona la constitucionalidad de una disposición legal, debe hacer un juicio razonable a partir de un ejercicio de ponderación para verificar el peso de los fundamentos que pudieran motivar la declaración de invalidez de una norma, por ser contraria u opuesta a un postulado constitucional, frente al peso derivado de que la disposición cuestionada es producto del ejercicio de las atribuciones del legislador y que puede ser objeto de una interpretación que la haga acorde con los contenidos de la Ley Suprema, debiendo prevalecer el que otorgue un mejor resultado para lograr la observancia del orden dispuesto por el Constituyente y el órgano reformador de la Norma Suprema."

3. Párrafo 325 de la sentencia recaída en la acción de inconstitucionalidad 168/2020 y su acumulada 177/2020.

4. S., R. (2005), "(Des)igualdad estructural", Revista Derecho y Humanidades, núm. 11, pp. 12 a 13.

5. U.Y., R. y S.D., L. M. (2014), "Igualdad ante la ley", en Steiner, C. y U., P. (coords.), Convención Americana sobre Derechos Humanos, comentada, Berlín, Konrad-Adenauer Stiftung, p. 585.

6. P.P., K. (2010), "Más allá de la igualdad formal: dignidad humana y combate a la desventaja", en Carpizo, J. y A., C. B. (coords.), Homenaje al doctor E.O.R., México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, p. 657.

7. Corte IDH, C.G.L. y otros Vs. Ecuador. "Excepciones Preliminares, Fondo, R. y Costas, Sentencia de 1 de septiembre de 2015", Serie C No. 298, párr. 235. Disponible en: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_298_esp.pdf

8. CCC (2018), "Sentencia T-091/18", sentencia del 9 de marzo de 2018, disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2018/T-091-18.htm

9. Artículos 1 y 23.

10. Tesis P. IV/2008 (9a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Novena Época, Tomo XXVII, febrero de 2008, página 1343, registro digital: 170280, de rubro: "INTERPRETACIÓN CONFORME EN ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD, CUANDO UNA NORMA ADMITA VARIAS INTERPRETACIONES DEBE PREFERIRSE LA COMPATIBLE CON LA CONSTITUCIÓN.", y tesis 1a./J. 37/2017 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 42, Tomo I, mayo de 2017, página 239, registro digital: 2014332, de rubro: "INTERPRETACIÓN CONFORME. NATURALEZA Y ALCANCES A LA LUZ DEL PRINCIPIO PRO PERSONA."

11. Tesis 1a./J. 47/2015 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 21, Tomo I, agosto de 2015, página 394, registro digital: 2009726, de rubro: "NORMAS DISCRIMINATORIAS. NO ADMITEN INTERPRETACIÓN CONFORME Y EXISTE OBLIGACIÓN DE REPARAR."

12. Sentencia recaída al amparo en revisión 152/2013, Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ponente: A.G.O.M., 23 de abril de 2014, párrs. 85 a 90.

13. Tesis 2a. X/2017 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 40, T.I., marzo de 2017, página 1394, registro digital: 2013789, de rubro: "NORMAS DISCRIMINATORIAS. NO ADMITEN INTERPRETACIÓN CONFORME."

14. Sentencia recaída al amparo en revisión 710/2016, Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ponente: Ministro J.L.P., 30 de noviembre de 2016, párr. 104.