Voto minoritario o de minoría num. 199/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-10-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, Yasmín Esquivel Mossa, Javier Laynez Potisek y Jorge Mario Pardo Rebolledo |
| Fecha de publicación | 01 Octubre 2021 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 6, Octubre de 2021, Tomo II, 1558 |
| Emisor | Pleno |
VOTO DE MINORÍA QUE FORMULAN LA MINISTRA Y.E.M. Y LOS MINISTROS A.G.O.M., J.M.P.R.Y.J.L.P. EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 199/2020.
I.A. del asunto
En sesión de trece de abril de dos mil veintiuno, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la presente acción de inconstitucionalidad promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (en adelante "CNDH" o "Comisión") en contra del artículo 77, fracción III, de la Ley Orgánica del Municipio Libre de San Luis Potosí,(1) en su porción normativa "Respecto a las demarcaciones con población de más de cien mil habitantes, será necesario que el título y la cédula profesional sean de licenciatura en derecho, o abogado".
En esencia, la Comisión estimó inconstitucional el requisito contenido en la norma reclamada, puesto que realiza una distinción injustificada para ejercer el cargo de secretaria o secretario de Ayuntamiento. En el concepto de la Comisión, el precepto distingue entre diversos títulos académicos para desempeñar las mismas funciones y toma como base el número de habitantes de cada demarcación.(2)
II. Razones de la mayoría
La mayoría de los integrantes del Pleno estimó que, a la luz de un test de igualdad, la distinción entre los requisitos para los dos tipos de Municipios contenida en la norma resulta válida. En esencia, la mayoría concluyó que la diferencia de trato responde a una finalidad legítima, al ser el objetivo de la norma profesionalizar el desempeño de la administración pública. En este sentido, se concluyó que la medida es proporcional puesto que los problemas que pueden presentarse en Municipios con poblaciones mayores "serán más complejos que aquellos con poblaciones menores". Por lo anterior, los secretarios y secretarias de Ayuntamiento en demarcaciones territoriales con más de cien mil habitantes deberán contar con una licenciatura en derecho para poder atender los problemas complejos propios de los Municipios con una mayor densidad poblacional.
Asimismo, la mayoría se pronunció sobre el tipo de funciones que los secretarios y las secretarias de los Ayuntamientos desempeñan y concluyó que éstas justifican la especialización jurídica que la norma impugnada ordena para los Municipios de mayor población. Según esta conclusión, de una lectura del artículo 78(3) de la ley en comento se desprende que los secretarios y las secretarias de Ayuntamiento deberán desempeñar funciones especializadas íntimamente vinculadas con el ámbito jurídico, por lo que resultaba adecuado y proporcional exigir la licenciatura en derecho para poder ejercer dicho cargo.
III. Razones del disenso
R., los miembros de esta minoría del Tribunal Pleno no compartimos el criterio mayoritario. Nos parece que la porción normativa reclamada realiza una distinción injustificada entre los secretarios y secretarias de Ayuntamiento en los Municipios con más de cien mil habitantes y aquellos que desempeñan sus funciones en demarcaciones con una población menor.
A la luz del artículo 35, fracción VI, de la Constitución General,(4) el Congreso de San Luis Potosí cuenta con libertad configurativa para imponer requisitos de acceso a ciertos cargos públicos. Al respecto, el Tribunal Pleno ha determinado que exigir un grado mínimo de escolaridad para el ejercicio de un cargo puede ser una medida proporcional y razonable.(5) Sin embargo, consideramos que el estudio que pide la Comisión en esta acción de inconstitucionalidad se centra en dilucidar si la distinción por número de habitantes es válida para exigir que las personas secretarias en Municipios de mayor población cuenten con un título en derecho. En este sentido, es conveniente aclarar que la cuestión planteada no consiste en analizar la constitucionalidad de la exigencia de especialización jurídica en sí misma. Así, los argumentos de este voto de minoría abordarán la constitucionalidad de la distinción que hace la norma impugnada entre los mismos funcionarios en dos tipos de Municipios cuya diferencia se centra según la densidad de su población.
Consideramos que la norma impugnada hace un trato diferenciado entre individuos que se encuentran en situaciones jurídicas equivalentes. Como punto de partida, reconocemos que la distinción tiene una finalidad válida desde el punto de vista constitucional, pues busca la profesionalización y especialización de los funcionarios. Sin embargo, no concordamos que haya razonamientos para justificar la distinción de acuerdo con las subsecuentes gradas del test.
En primer lugar, la distinción impugnada no es idónea, puesto que no es capaz de realizar su objetivo, es decir, la profesionalización del servicio público en los Municipios de mayor población. Las funciones sustanciales de los secretarios y secretarias de unos y otros Municipios son exactamente iguales. La ausencia o presencia de conocimientos jurídicos especializados no guarda relación alguna con el tamaño de cada Municipio. Al mismo tiempo, la complejidad de los asuntos que las y los secretarios atienden tampoco se relaciona siempre y en todos los casos con el tamaño poblacional de cada Municipio. La complejidad jurídica de la gestión municipal también está relacionada con las circunstancias geográficas, geológicas, climáticas, de tenencia de la tierra, así como de seguridad pública y etnográficas, entre muchas otras, según las características propias de cada demarcación.
Más que requerir de conocimientos especializados en Municipios de mayor población, la profesionalización de la función pública requiere más infraestructura para la realización profesional del servicio. En los Municipios de mayor tamaño, por ejemplo, se podría entender que deban existir más recursos materiales y de personal para las labores a cargo de las personas secretarias del Ayuntamiento. Sin embargo, la mayor población de un Municipio no justifica una especialización jurídica en aras a una mejor preparación de estos servidores públicos.
Asimismo, para esta minoría, la distinción de trato entre unos y otros Municipios tampoco es idónea por el hecho de que algunas de las facultades de las y los secretarios estén relacionadas con cuestiones jurídicas. En efecto, el artículo 78 de la Ley Orgánica del Municipio Libre y Soberano de San Luis Potosí señala, dentro de las atribuciones de las y los secretarios de los Ayuntamientos, algunas que tienen una estrecha relación con el derecho: dar cuenta al presidente o presidenta municipal de los asuntos de la demarcación (fracción II); brindar asesoramiento jurídico a las dependencias municipales (fracción XIII); compilar las disposiciones jurídicas vigentes y aplicables para el Municipio (fracción XIV); coadyuvar con las autoridades estatales y federales para cumplir a cabalidad con lo dispuesto en el artículo 130 constitucional(6) (fracción XV), e imponer sanciones por violaciones al Reglamento Interior del Ayuntamiento (fracción XVIII).
En este sentido, aunque podría ser conveniente que dichas funciones sean desempeñadas por una persona con licenciatura en derecho, nos parece que éste no es un argumento suficiente para limitar el ejercicio de dichas facultades a personas abogadas en los Municipios de mayor población. Lo contrario sucede con las personas síndicas –que sí tienen la representación legal del Ayuntamiento– y a las que la ley les exige ser abogados titulados,(7) y con otras personas con funciones exclusivamente jurisdiccionales, como las titulares de juzgados o tribunales y su personal auxiliar, o bien personas servidoras públicas cuyas atribuciones se encuentran estrictamente vinculadas con la defensa jurídica de la administración pública y donde la exclusión de otras profesiones diversas a la abogacía estaría plenamente justificada por la necesaria exigencia de un conocimiento profundo del derecho. En cambio, las funciones secretariales también pueden ser desempeñadas por personas licenciadas en carreras afines, tales como economía, ciencias políticas, administración pública, entre otras. Asimismo, cabe resaltar que el secretario o secretaria de Ayuntamiento podrá desempeñar sus funciones con apoyo del personal adscrito al mismo, entre el cual podrán haber licenciados y licenciadas en derecho.
Al no superar la grada de idoneidad, la distinción tampoco supera las subsecuentes de necesidad y proporcionalidad del test. La densidad poblacional de cada Municipio no justifica la diferencia de tratamiento a las personas secretarias o secretarios. Su justificación se basa en un criterio eventual e hipotético (la asunción de que en los Municipios con mayor población existirán mayores y más complejos problemas jurídicos), y no en un análisis abstracto de constitucionalidad de la norma a la luz de los preceptos de la Carta Magna.
Por lo anterior, si bien la medida podría ser legítima desde un punto de vista constitucional, como ya fue mencionado, la distinción realizada por la norma reclamada, únicamente con base en un criterio demográfico, no cumple satisfactoriamente con los extremos que exige el test de igualdad. Esto es, exigir el requisito de la licenciatura en derecho a las secretarias o secretarios de un Ayuntamiento con base en un criterio de densidad poblacional que no resulta adecuado, necesario ni proporcional y, por ende, tampoco constitucional para cumplir con el fin de la profesionalización del servicio público en los Municipios de mayor población.
Nota: La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 199/2020, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 6 de agosto de 2021 a las 10:14 horas, y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 4, Tomo II, agosto de 2021, página 3196, con número de registro digital: 30007.
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1. "Artículo 77. Para el despacho de los asuntos y para auxiliar al presidente en sus funciones, cada Ayuntamiento contará con un secretario, mismo que deberá reunir los siguientes requisitos: …
(Reformada, P.O. 27 de febrero de 2020)
"III. Contar con título y cédula profesional o nivel licenciatura, con la antigüedad mínima de tres años en el ejercicio de la profesión. Respecto a las demarcaciones con población de más de cien mil habitantes, será necesario que el título y cédula profesional sean de licenciatura en derecho, o abogado."
2. En la página 16 de la demanda de la Comisión se lee:
"Tal como se esbozó en los apartados anteriores, la Norma Suprema prohíbe cualquier tipo de discriminación que redunde en perjuicio de los derechos humanos de las personas, con la finalidad de generar una sociedad más democrática e incluyente. Contrario a ello, la disposición impugnada genera supuestos de distinción injustificada para acceder a un cargo público, dado que incluye hipótesis normativas cuyo resultado es la exclusión de un grupo de personas para desempeñarse en el servicio referido.
"Lo anterior es así, toda vez que la norma establece requisitos diferenciados de escolaridad para el mismo cargo de secretario de Ayuntamiento, tomando como base para hacer tal diferenciación a la cantidad de personas que habitan en determinado Municipio, lo cual carece de justificación."
3. "Artículo 78. Son facultades y obligaciones del secretario:
"I. Tener bajo su responsabilidad la recepción, organización, sistematización de su contenido, conservación y dirección del Archivo General del Ayuntamiento;
"II. Controlar la correspondencia y dar cuenta diaria de todos los asuntos al presidente municipal, para acordar el trámite correspondiente;
"III. Citar por escrito a los miembros del Ayuntamiento a las sesiones de Cabildo, formando el orden del día para cada sesión;
"IV. Estar presente en todas las sesiones de Cabildo con voz informativa, disponiendo de los antecedentes necesarios para el mejor conocimiento de los negocios que se deban resolver;
"V. Levantar las actas al término de cada sesión y recabar las firmas de los miembros del Ayuntamiento presentes, así como de aquellos funcionarios municipales que deban hacerlo;
"VI. Vigilar que oportunamente en los términos de ley se den a conocer a quienes corresponda, los acuerdos de Cabildo y del presidente municipal, autentificándolos con su firma;
"VII. Expedir cuando proceda, las copias, credenciales y demás certificaciones que acuerden el Cabildo y el presidente municipal;
"VIII. Autentificar con su firma las actas y documentos emanados del Cabildo y del presidente municipal;
"IX. Suscribir las pólizas de pago de la tesorería, así como los títulos de crédito que se emitan por el Ayuntamiento, en unión del presidente municipal, y del tesorero, previa revisión del contralor interno; (Mediante sentencias del 29 de mayo de 2017 el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver las controversias constitucionales 76/2015 y 12/2016 declaró la invalidez del decreto 1160 publicado el veintitrés de julio de dos mil quince en el Periódico Oficial del Estado Libre y Soberano de San Luis Potosí, por el que se reformó la fracción IX de este artículo).
"X. Distribuir entre los departamentos o secciones en que se divida la administración municipal los asuntos que les correspondan, cuidando proporcionar la documentación y datos necesarios para el mejor despacho de los asuntos;
"XI. Presentar en las sesiones ordinarias de Cabildo, informe del número de asuntos que hayan sido turnados a comisiones, los despachados y el total de los pendientes;
"XII. Expedir las circulares y comunicados en general, que sean necesarios para el buen despacho de los asuntos del Municipio;
"XIII. Proporcionar asesoría jurídica a las dependencias municipales;
"XIV. Compilar las disposiciones jurídicas que tengan vigencia en el Municipio;
"XV. Coadyuvar con las autoridades federales y estatales cuando así proceda, para el cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 130 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
"XVI. Cuidar el funcionamiento de la Junta Municipal de Reclutamiento;
"XVII. En los Municipios que no cuenten con oficial mayor, atender lo relativo a las relaciones laborales con los empleados del Ayuntamiento. Así como elaborar y revisar permanentemente, con el concurso de las demás dependencias municipales, los manuales de, organización; y de procedimientos; que requiera la administración pública municipal;
"XVIII. Imponer sanciones a quienes corresponda, por violación al Reglamento Interior del Ayuntamiento; y,
"XIX. Las demás que le señalen las leyes y reglamentos municipales."
4. "Artículo 35. Son derechos de la ciudadanía: …
"VI. Poder ser nombrado para cualquier empleo o comisión del servicio público, teniendo las calidades que establezca la ley."
5. Acción de inconstitucionalidad 25/2017, resuelta en sesión de veintiocho de enero de dos mil veinte. El presente asunto se aprobó por mayoría de seis votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., P.H. y P.D.. Los Ministros P.R., R.F., L.P. y presidente Z.L. de L. votaron en contra. Los Ministros L.P. y presidente Z.L. de L. anunciaron sendos votos particulares.
6. "Artículo 130. El principio histórico de la separación del Estado y las iglesias orienta las normas contenidas en el presente artículo. Las iglesias y demás agrupaciones religiosas se sujetarán a la ley. …"
7. Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de San Luis Potosí
"Artículo 13. Los Ayuntamientos se integrarán mediante la aplicación de los principios de mayoría relativa, y de representación proporcional, de la forma siguiente: …
"La o el síndico deberá tener título y cédula profesional de abogado, o licenciado en derecho, con una antigüedad mínima de tres años en el ejercicio de la profesión."
"Artículo 85 Bis. El Contralor Interno debe acreditar al momento de su nombramiento, el siguiente perfil: …
"l. Tener título y cédula profesional de licenciado en derecho; contador público; administrador publico; o economista, o cualquiera otra relacionada con las actividades de fiscalización, con una antigüedad mínima de tres años; …"
