Voto minoritario o de minoría num. 8/2021 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 03-12-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto de minoría que formulan los Ministros J.F.F.G.S. y J.L.G.A.C. en la acción de inconstitucionalidad 8/2021.

1. En sesión pública de veintitrés de agosto de dos mil veintiuno, el Tribunal Pleno resolvió la acción de inconstitucionalidad 8/2021, en la cual se reconoció la validez de diversos preceptos de Leyes de Ingresos de Municipios del Estado de Jalisco para el ejercicio fiscal dos mil veintiuno, publicadas en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veintidós de diciembre de dos mil veinte.

2. Al respecto, resulta oportuno destacar que el proyecto presentado al Tribunal Pleno para su discusión partía de la premisa relativa a que el contenido normativo de los preceptos impugnados (pago de derechos por el uso de bienes no especificados de dominio público municipal) versaba sobre un tipo de contribución, a saber, derechos. De ahí que su regularidad constitucional sí podía ser examinada a la luz de los principios de justicia fiscal, entre ellos el de legalidad tributaria, mismo que traía consigo decretar su invalidez.

3. Pese a lo anterior, la mayoría de las Ministras y Ministros determinó que la naturaleza de las disposiciones impugnadas en realidad correspondía con aprovechamientos y, en tanto no eran contribuciones, el análisis no podía efectuarse bajo los principios de justicia tributaria, lo que llevó a reconocer su validez.

4. No compartimos la determinación anterior, y consideramos pertinente exponer en este voto las razones por las cuales estimamos que el proyecto originalmente presentado estaba en lo correcto, al considerar que los preceptos impugnados sí regulaban derechos, a los cuales les resultaba aplicable, entre otros, el principio de legalidad tributaria.

I. Razones de la mayoría

5. El estudio del asunto se dividió en dos apartados. En el primero, se analizaron los argumentos de la Comisión actora respecto de los preceptos que prevén el pago por el uso de bienes municipales de dominio público (no especificados); en el segundo, se analizaron los argumentos relacionados con los preceptos que prevén el pago de derechos por los concesionarios del servicio público de estacionamiento. Atendiendo al sentido del voto, únicamente, precisaremos las razones formuladas en el primer apartado.

Preceptos que prevén el pago de derechos por el uso de bienes municipales de dominio público (no especificados)

6. Para la mayoría de los integrantes del Pleno, al emitir los artículos impugnados, el legislador estatal no estableció el cobro de derechos, sino que se limitó a establecer el pago de prestaciones económicas por las rentas o ingresos que se generen con motivo de bienes de dominio público que se concesionen a particulares, prestaciones que se fijarán en contratos que se celebren entre las autoridades municipales y los particulares. De ahí que no revistieran la naturaleza de derechos, sino de aprovechamientos, a los cuales no les resultaban aplicables los principios de justicia tributaria, previstos en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal.

7. Así, se precisó que los preceptos impugnados prevén que el Municipio tiene derecho a recibir rentas o ingresos por el uso o aprovechamiento que los particulares realizan de los bienes de dominio público municipales, de manera que no son ingresos tributarios, pero sí son ingresos de derecho público en la medida en que están sujetos a la emisión de una concesión previa, consecuentemente, en términos de la fracción IV del artículo 7 del Código Fiscal del Estado de Jalisco, son aprovechamientos. Consecuentemente, respecto a esos preceptos se calificó de infundado el concepto invalidez de la accionante y se reconoció su validez.

8. Por otra parte, el Tribunal Pleno estimó que los artículos 41 de la Ley de Ingresos del Municipio de T. y 43 de la Ley de Ingresos de Villa Purificación, efectivamente son derechos, en términos de la fracción II del artículo 7 del Código Fiscal del Estado de Jalisco, así como del artículo 5o. de la Ley de Hacienda del Estado de Jalisco, por tanto, estos preceptos se encuentran sujetos a los principios tributarios de legalidad, proporcionalidad, equidad y destino al gasto público, contenidos en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal. En ese sentido, se determinó que transgreden el principio de legalidad tributaria, pues no prevén los elementos cuantitativos de la contribución, por lo que, en realidad, es la autoridad municipal la que determina dichos elementos, pese a que por mandato constitucional, esto le corresponde, exclusivamente, al legislador. Por ello, se declaró su invalidez.

II. Razones del disenso

9. Consideramos que los preceptos cuya validez fue reconocida en la sentencia aprobada por la mayoría, en realidad sí establecen contribuciones que tienen la naturaleza jurídica de derechos, pues consisten en el pago que los particulares deben realizar por el uso o aprovechamiento de bienes muebles o inmuebles de dominio público de los Municipios. Al respecto, los artículos comparten un texto similar al siguiente:

"El importe de las rentas o de los ingresos por las concesiones de otros bienes muebles o inmuebles, propiedad del Municipio de dominio público, no especificados en el artículo anterior, será fijado en los contratos respectivos, previo acuerdo del Ayuntamiento y en los términos del artículo 180 de la Ley de Hacienda Municipal."

10. Los derechos se encuentran legalmente definidos en el Código Fiscal de la Federación, en su artículo 2o., párrafo primero y fracción IV,(1) que establece:

"Artículo 2o. Las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos, las que se definen de la siguiente manera:

"…

"IV. Derechos son las contribuciones establecidas en ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados cuando, en este último caso, se trate de contraprestaciones que no se encuentren previstas en la Ley Federal de Derechos. También son derechos las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado."

11. En el mismo tenor, la Ley Federal de Derechos vigente, señala en el primer párrafo de su artículo 1o.:

"Artículo 1o. Los derechos que establece esta ley, se pagarán por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la nación, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público, excepto cuando se presten por organismos descentralizados u órganos desconcentrados y en este último caso, cuando se trate de contraprestaciones que no se encuentren previstas en esta ley. También son derechos las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado.

"Los derechos por la prestación de servicios que establece esta ley deberán estar relacionados con el costo total del servicio, incluso el financiero, salvo en el caso de que dichos cobros tengan un carácter racionalizador del servicio."

12. A su vez, la línea jurisprudencial de este Alto Tribunal ha clasificado los derechos en dos clases o categorías: derechos por servicios y derechos por uso o aprovechamiento de bienes de dominio público. Los primeros son contribuciones cuyo presupuesto de hecho se actualiza cuando el particular recibe los servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público; y los segundos son contribuciones cuyo presupuesto de hecho se actualiza cuando el particular usa o aprovecha los bienes del dominio público.

13. El Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha diferenciado a los derechos que se cobran por la prestación de un servicio público de los derechos que se cobran por el uso o aprovechamiento de un bien del dominio público, pues estos últimos se cobran en función de la relación directa con el grado de aprovechamiento o uso del bien, con el beneficio obtenido por el gobernado y con la zona de disponibilidad de la que se deduce el valor de dicho bien, tomando en cuenta su abundancia o escasez, el demérito que sufre con su uso y la importancia que el mismo representa para el desarrollo de la Nación.(2) En cambio, los derechos por servicios se cobran en función del servicio prestado por la administración pública considerando elementos ligados a su costo.(3) En ese sentido, se ha precisado que el grado de uso, goce o aprovechamiento se mide en función de la naturaleza del bien del dominio público de que se trate y el pago de ese derecho deberá estar en correlación precisamente con la naturaleza del mismo.

14. Lo anterior, sin desconocer que el artículo 7 del Código Fiscal del Estado de Jalisco establece las siguientes definiciones, a saber:

"Artículo 7. Para los efectos de aplicación de este código, se entenderá por:

"I. Impuestos. Las prestaciones en dinero o en especie que fije la ley con carácter general y obligatorio, a cargo de personas físicas y jurídicas para cubrir los gastos públicos y demás obligaciones a cargo del Estado;

"II. Derechos. Las contraprestaciones establecidas en la ley, por los servicios que preste el Estado en su función de derecho público;

"III. Productos. Los ingresos que percibe el Estado, por actividades que no corresponden al desarrollo de sus funciones propias de derecho público y por la explotación o venta de sus bienes patrimoniales;

"IV. Aprovechamientos. Los recargos, las multas y los demás ingresos de derecho público que perciba el Estado, no clasificables como impuestos, derechos, productos o participaciones federales; y,

"V. Participaciones. Las cantidades que el Estado de Jalisco, tiene derecho a percibir de los ingresos federales, conforme a las leyes respectivas y a los convenios de coordinación que se hayan suscrito o se suscriban para tales efectos."

15. Del artículo transcrito se advierte que el legislador local no incluyó dentro de la definición de derechos, las contribuciones por el uso o aprovechamiento de bienes de dominio público; sin embargo, aun sin desconocer que el artículo 115, fracción IV, constitucional señala que la hacienda municipal se formará, entre otras, de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, ello de ninguna manera se debe entender como una facultad para desnaturalizar los gravámenes.

16. Al respecto, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado que, al verificar la regularidad constitucional de los ingresos públicos, se debe desentrañar su verdadera naturaleza tributaria o no tributaria, con independencia de la denominación que le den las partes, o incluso la ley.

17. Tal y como se advierte de la jurisprudencia del Pleno de rubro: "TRIBUTOS. SU ESTUDIO DEBE REALIZARSE DE ACUERDO CON SU VERDADERA NATURALEZA JURÍDICA, INDEPENDIENTEMENTE DE LA DENOMINACIÓN QUE LE DEN LAS PARTES O INCLUSO LA LEY."(4) Así como de la jurisprudencia de la Segunda Sala de rubro: "INGRESOS PÚBLICOS. PARA VERIFICAR SU APEGO A LOS PRINCIPIOS QUE CONFORME A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS RIGEN SU ESTABLECIMIENTO, LIQUIDACIÓN Y COBRO, DEBE ATENDERSE A SU NATURALEZA, CON INDEPENDENCIA DE LA DENOMINACIÓN QUE LES DÉ EL LEGISLADOR ORDINARIO."(5)

18. Cabe precisar que, incluso, al analizar otras normas que establecen contribuciones, se ha recurrido a la definición de derechos antes precisada, que son las contribuciones por el uso o aprovechamiento de bienes de dominio público y se ha citado el Código Fiscal de la Federación como parámetro, a partir del cual se ha sostenido que, a diferencia de los impuestos que son contribuciones sobre las que, mediante ley, el Estado impone una carga a los gobernados por los hechos o circunstancias que generen sus actividades, los derechos necesariamente implican un hacer del Estado a cambio del pago que, para ello, debe efectuar el particular, a fin de obtener el uso o aprovechamiento de bienes de dominio público (como en los casos de alumbrado público) o por la prestación de un servicio administrativo.(6)

19. En ese sentido, es que a partir del texto de los preceptos llegamos a la conclusión de que su verdadera naturaleza jurídica es un derecho, al tratarse de rentas o ingresos por las concesiones de otros bienes muebles o inmuebles, propiedad del Municipio de dominio público, no especificados en las leyes referidas. Cabe precisar que los bienes especificados en las leyes, en su mayoría, consisten en arrendamiento de locales en el interior de mercados de dominio público; de locales exteriores en mercados de dominio público; de inmuebles de dominio público para anuncios eventuales; de inmuebles de dominio público para anuncios permanentes; de inmuebles municipales de dominio público por evento, con excepción de los centros escolares; de terrenos municipales de dominio público para espectáculos públicos o fracción; y de canchas deportivas municipales de dominio público empastadas, por juego. Así como concesión de kioscos en plazas y jardines; arrendamiento o concesión de excusados y baños públicos en bienes de dominio público.

20. Así, el grado de uso o aprovechamiento se mide en función de la naturaleza del bien del dominio público de bienes muebles o inmuebles, que mediante arrendamiento o concesión permite realizar su uso o goce. Cabe precisar que los preceptos impugnados comparten la característica de ser rentas o ingresos por las concesiones de bienes muebles o inmuebles, propiedad del Municipio de dominio público y, por ello, consideramos –como proponía el proyecto presentado al Pleno– que resultaba aplicable el principio de legalidad tributaria.

21. En ese sentido, consideramos que se debió declarar la invalidez de los referidos preceptos, toda vez que no prevén los elementos cuantitativos de la contribución, los que si bien pueden ser desarrollados en otros ordenamientos de menor jerarquía, lo cierto es que el legislador no señaló algún parámetro para identificar la base de la contribución y tampoco precisó si sería aplicable una tasa o tarifa, de manera que queda al arbitrio de la autoridad municipal no solamente desarrollar los elementos cuantitativos de la contribución, en realidad es la autoridad municipal la que determina dichos elementos, pese a que por mandato constitucional esto le corresponde, exclusivamente, al legislador.

22. Son éstas las razones por las cuales, respetuosamente, no compartimos el análisis ni las conclusiones a las cuales se arribó en la sentencia aprobada por la mayoría, en torno a la naturaleza del contenido normativo de los preceptos impugnados con los que se ha dado cuenta en este voto de minoría.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 2 de diciembre de 2021.

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1. "El Ministro J.F.F.G.S. no comparte que el Código Fiscal de la Federación necesariamente se aplique, en particular en su artículo 2o., a las entidades federativas y sus Municipios. Lo anterior, sin desconocer que está de acuerdo que el concepto de derechos se establece en ese código."

2. "AGUAS NACIONALES. EL APARTADO A DEL ARTÍCULO 223 DE LA LEY FEDERAL DE DERECHOS QUE ESTABLECE LOS CAUSADOS POR EL USO O APROVECHAMIENTO DE AQUÉLLAS, RESPETA EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD TRIBUTARIA (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ENERO DE 1996). El apartado A del artículo 223 de la Ley Federal de Derechos, establece que por el uso o aprovechamiento de aguas nacionales provenientes de fuentes superficiales o extraídas del subsuelo, a excepción de las del mar, se pagará un derecho cuya cuota varía según la cantidad de líquido utilizado y la zona de disponibilidad en que se efectúe su extracción. La diversificación de estas cuotas cumple con el principio de proporcionalidad tributaria, puesto que el legislador las establece en relación directa con el grado de aprovechamiento o uso del bien, con el beneficio obtenido por el gobernado y con la zona de disponibilidad de la que se deduce el valor de dicho bien, tomando en cuenta su abundancia o escasez, el demérito que sufre con su uso y la importancia que el mismo representa para el desarrollo de la nación.". Visible en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., octubre de 1997, página 171 y registro digital: 197482.

3. "AGUAS NACIONALES. PARA ABORDAR EL ESTUDIO DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS DERECHOS QUE GRAVAN SU APROVECHAMIENTO, DEBE DISTINGUIRSE RESPECTO DE LAS DIVERSAS CONTRIBUCIONES QUE RETRIBUYEN EL SERVICIO DE SUMINISTRO DE AGUA POTABLE. Para abordar el estudio de constitucionalidad de las disposiciones que regulan los derechos por aprovechamiento de aguas nacionales, es necesario distinguir entre éstos y los diversos que se causan en virtud de recibir el servicio público de suministro de agua potable, los que se diferencian, entre otros factores, por su hecho imponible o tasable, por los principios que rigen el análisis de su proporcionalidad y equidad, así como por el órgano legislativo que en ejercicio de su potestad tributaria los establece. En cuanto a las aguas nacionales a que se refiere el párrafo quinto del artículo 27 de la Constitución General de la República, el legislador ha determinado gravar su aprovechamiento mediante un derecho de los previstos en la ley federal relativa, cuyo hecho tasable se traduce en la explotación, uso o aprovechamiento del agua con motivo del acto permisionario del Estado, para obtener un beneficio individual y determinado; y atendiendo a la naturaleza de este hecho, en la tesis jurisprudencial P./J. 81/97, visible en la página 171 del T.V., octubre de 1997, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que las contribuciones de esa naturaleza cumplen con el principio tributario de proporcionalidad cuando el monto a pagar guarda una relación directa con el grado de aprovechamiento del bien, con el beneficio obtenido por el gobernado y con la zona de disponibilidad de la que se deduce el valor de dicho bien, tomando en cuenta su abundancia o escasez, el demérito que sufre con su uso y la importancia que el mismo representa para el desarrollo de la nación; además, en términos de lo dispuesto en el artículo 73, fracción XXIX, punto 2o., de la propia N.F., el establecimiento de contribuciones que graven el aprovechamiento de aguas nacionales corresponde en exclusiva al Congreso de la Unión. Ahora bien, a diferencia de lo anterior, existen diversos derechos establecidos generalmente por las Legislaturas Locales, cuyo hecho tasable es el servicio municipal de suministro de agua potable, prestado en términos de lo previsto en el artículo 115, fracción III, constitucional, tributos que al tenor de la tesis jurisprudencial P./J. 4/98, consultable en la página 5 del T.V.I, enero de 1998, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cumplen con los referidos principios constitucionales cuando al establecerlos se atiende al objeto real del servicio prestado por la administración pública considerando su costo y otros elementos que inciden en su continuidad, en razón de que el suministro del vital líquido requiere de una compleja conjunción de actos materiales de alto costo a fin de lograr su captación, conducción, saneamiento y distribución. Por tanto, al analizar la constitucionalidad de las disposiciones que regulan los derechos por aprovechamiento de aguas nacionales, el juzgador de garantías debe tomar en cuenta las distinciones antes citadas.". Visible en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, octubre de 2000, página 349 y registro digital: 190945.

4. De texto siguiente: "Aun cuando la ley atacada de inconstitucionalidad llame al tributo controvertido ‘derecho’; y las autoridades responsables lo conceptúen como ‘derecho de cooperación’, y el quejoso se empeñe en sostener que es un ‘impuesto especial’, lo cierto es que este Supremo Tribunal debe analizar el gravamen de acuerdo con su verdadera naturaleza jurídica independientemente de la denominación que le den las partes.". Visible en la Séptima Época del Semanario Judicial de la Federación, Volumen 79, Primera Parte, página 28 y registro digital: 232852.

5. De texto siguiente: "Si bien es cierto que el legislador ordinario puede definir en cada época cuáles son las contribuciones necesarias para cubrir el gasto público, de acuerdo con las circunstancias sociales y económicas que existan en cada momento, atendiendo a la evolución de la administración pública y a las responsabilidades que el Estado vaya asumiendo en la prestación y mantenimiento de los servicios públicos que aseguren el desarrollo integral de los individuos que componen la sociedad, también lo es que ello no obsta para que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al analizar la constitucionalidad de una prestación patrimonial de carácter público, con independencia de que formalmente se le considere como contribución o ingreso no tributario, desentrañe su verdadera naturaleza y, conforme a ésta, verifique si el contexto normativo que rige su establecimiento, liquidación y cobro se sujeta a las prerrogativas y obligaciones que se prevén en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tanto para los gobernados como para las autoridades constituidas, dependiendo de su naturaleza tributaria o no tributaria.". Visible en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., marzo de 2003, página 301 y registro digital: 184633.

6. Tales como las acciones de inconstitucionalidad 18/2018 y 27/2018, ambas en sesión del cuatro de diciembre de dos mil dieciocho.

Este voto se publicó el viernes 03 de diciembre de 2021 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.