Voto concurrente num. 84/2017 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 02-07-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Emisor | Pleno |
| Fecha de publicación | 02 Julio 2021 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 3, Julio de 2021, Tomo I, 449 |
Voto concurrente que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 84/2017, promovida por el procurador general de la República
En sesión pública celebrada el nueve de junio de dos mil veinte, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 84/2017, en la que se reconoció la validez de diversas disposiciones de la Ley de Mecanismos Alternativos para la Solución de Controversias para el Estado de Nuevo León,(1) reformadas mediante decreto publicado el veintiocho de junio de dos mil diecisiete.
En la sentencia, una mayoría de Ministras y Ministros consideró que –al legislar sobre mecanismos alternativos para la solución de controversias no penales (en adelante "MASC")– el legislador local no invadió la competencia del Congreso de la Unión prevista en el artículo 73, fracción XXIX-A,(2) de la Constitución General. Lo anterior, pues el Poder Reformador únicamente facultó al Congreso de la Unión para expedir una ley general sobre MASC, la cual deberá contener los principios y bases a los que se sujetará dicha materia (es decir, se trata de una materia concurrente, no exclusiva de la Federación), y no existe precepto constitucional que prohíba a las entidades federativas legislar hasta en tanto se emita la mencionada ley general. Por tanto, el hecho de que aún no se haya expedido la ley general respectiva no impide a los Estados legislar en esta materia.
Adicionalmente, la mayoría sostuvo que las acciones de inconstitucionalidad 56/2016(3) y 58/2016(4) –las cuales fueron invocadas por el accionante en su demanda– no resultaban aplicables en este asunto, ya que, si bien en ellas se sostuvo que los Estados no tenían facultades para legislar en relación con el Sistema Nacional Anticorrupción hasta en tanto el Congreso de la Unión emitiera las leyes generales respectivas, ello fue en atención al régimen transitorio específico que se previó en la Constitución General para la implementación de dicho sistema, el cual es distinto al establecido para la materia de MASC.(5)
En este caso, estuve de acuerdo con el sentido y las consideraciones de la mayoría, pues estimo que la materia bajo análisis es efectivamente de carácter concurrente y la falta de expedición de la ley general en la materia no conlleva la ausencia de facultades de los Congresos locales para legislar. De igual manera, coincido en que las acciones de inconstitucionalidad 56/2016 y 58/2016, invocadas por el accionante, no son aplicables en el caso de la reforma constitucional sobre MASC.
No obstante, decidí formular el presente voto concurrente, pues considero necesario exponer algunos argumentos adicionales para justificar por qué razón las consideraciones que sostuvo el Tribunal Pleno en tales precedentes no resultan aplicables en la especie.
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En primer lugar, es importante recordar que el concepto de "veda temporal" o "condición suspensiva" fue utilizado por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte en las mencionadas acciones de inconstitucionalidad 56/2016(6) y 58/2016.(7) En efecto, en dichos precedentes se sostuvo que los Estados carecían de competencia para legislar en materia anticorrupción hasta en tanto no se expidieran las leyes generales correspondientes. El argumento central para sostener dicha conclusión fue el siguiente:
"… el modelo de transición adoptado por el Constituyente para esta materia en específico [es decir, anticorrupción], no sólo presenta elementos temporales de ultractividad de la legislación vigente al momento de la entrada en vigor del decreto, sino que se opta por una mecánica basada en las leyes generales que se mandatan para la configuración e implementación del sistema constitucional en la materia. Esto quiere decir que al hacer depender la entrada en vigor de todo el entramado normativo constitucional a la entrada en vigor de las leyes generales, el ajuste y adecuación de las normas, tanto federales como locales correspondientes, debe hacerse hasta en tanto este sistema constitucional efectivamente haya entrado en vigor y esto sólo sucede hasta que entran en vigor las leyes generales a que se refiere el artículo Segundo transitorio y, como consecuencia, los artículos constitucionales a que se refiere el artículo Quinto transitorio."(8) (Énfasis añadido)
En ese orden de ideas, el Tribunal Pleno determinó que los Estados no podían legislar sobre el sistema anticorrupción hasta que se expidieran las leyes generales, ya que el régimen transicional condicionó la entrada en vigor de la reforma constitucional, y del sistema en general, a la entrada en vigor de estas últimas.
Tales precedentes fueron interpretados y precisados posteriormente por este Tribunal Pleno, al resolver la acción de inconstitucionalidad 105/2016 y su acumulada 106/2016,(9) resuelta el veintitrés de mayo de dos mil diecinueve, en donde se analizó la constitucionalidad de diversas normas de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Aguascalientes y sus Municipios.
En dicho asunto la parte accionante controvirtió la validez de normas locales en materia de protección de datos personales en posesión de sujetos obligados, pues consideró que –al igual que en las acciones 56/2016 y 58/2016– a partir de la reforma constitucional de siete de febrero de dos mil catorce al artículo 73, fracción XXIX-S, los Estados estaban impedidos para legislar sobre protección de datos personales en posesión de sujetos obligados hasta que no se expidiera la Ley General en la materia.
Al analizar tales argumentos, esta Suprema Corte advirtió que el planteamiento de la accionante parecía sugerir que siempre que existiera algún tipo de concurrencia, las entidades no podrían legislar hasta que la Federación no ejerciera su facultad de manera previa.(10) No obstante, este Tribunal estimó que el planteamiento era infundado, pues, conforme a los precedentes invocados:
"… para que exista (sic) una "veda temporal"... se requiere una mecánica transicional que no solamente presente elementos temporales de ultractividad de la legislación vigente al momento de la entrada en vigor del decreto, sino que "opte" por sujetar expresamente la configuración y la implementación del sistema constitucional a la publicación de ciertas leyes generales mandatadas."(11)(12) (Énfasis añadido)
En ese orden de ideas, esta Suprema Corte estimó que en el caso de la materia de protección de datos en posesión de sujetos obligados no existía una "veda temporal" que impidiera a los Estados legislar hasta en tanto se expidiera la ley general, toda vez que:
(i)A diferencia de la reforma en materia anticorrupción –cuyos transitorios no solamente condicionaron la entrada en vigor de las leyes locales en la materia a las leyes generales, sino también de las normas constitucionales que constituían la base sustantiva o material del mismo sistema– los transitorios de la reforma de transparencia y protección de datos no condicionaron la entrada en vigor de las normas constitucionales a la publicación de las leyes generales;
(ii)En el caso de la materia anticorrupción los transitorios indicaban que seguiría aplicándose la legislación que continuara vigente a la fecha de entrada en vigor del decreto de reforma, mientras que en el caso de la materia de protección de datos los transitorios establecían claramente la facultad de los Estados de "armonizar su normatividad conforme a lo establecido" en el decreto de reforma constitucional; y
(iii)Inclusive tomando como parámetro el artículo Tercero Transitorio de la Ley General de Transparencia –el cual establecía que en tanto se expide la ley general de datos personales en posesión de sujetos obligados "permanecerá vigente la normatividad" federal y local en sus respectivos ámbitos en tanto no se expidiera la ley general respectiva– no era posible desprender una veda temporal, pues "el legislador ordinario no pretendió suspender la facultad legislativa reconocida por el órgano reformador de la Constitución."
A mi modo de ver, estas consideraciones resultaban relevantes para la resolución de este caso, ya que –al igual que en la materia de protección de datos en posesión de sujetos obligados– del régimen transicional de la reforma constitucional en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias no penales tampoco se desprende la existencia de una "veda temporal", similar a la prevista en la reforma del Sistema Nacional Anticorrupción.
Efectivamente, de la reforma de cinco de febrero de dos mil diecisiete se advierte que el Poder Reformador de la Constitución únicamente previó un sistema de ultractividad de la legislación federal y local vigente en el momento de la emisión del decreto de reforma, sin sujetar la entrada en vigor de la reforma o de las facultades legislativas de los Estados a la expedición de la ley general. Las diferencias y similitudes entre la reforma en materia de MASC con la reforma en materia anticorrupción y protección de datos se pueden apreciar en el siguiente cuadro:
Ver cuadro
Como puede apreciarse, en el caso de la reforma del Sistema Nacional Anticorrupción, el artículo quinto transitorio claramente condicionó la entrada en vigor de la reforma constitucional y del Sistema Nacional a la entrada en vigor de las leyes generales. Asimismo, en el artículo sexto se estableció que en tanto no se expidieran estas últimas "continuaría aplicándose" la legislación vigente al momento de la entrada en vigor del decreto. En ese sentido, es claro que en el caso de la reforma sobre el Sistema Nacional Anticorrupción, el Poder Reformador sí optó por una "mecánica basada en leyes generales", de las cuales dependía "la configuración e implementación del sistema constitucional" en su conjunto. De ahí que los Estados sólo pudieran legislar en relación con dicho sistema hasta que se hubieren expedido las leyes generales respectivas.
En cambio, en el caso de la reforma que ahora se analiza, de ninguno de los transitorios se desprende que la intención del Poder Reformador hubiere sido sujetar la entrada en vigor de la reforma constitucional o de las competencias estatales a la expedición de la ley general. El artículo cuarto transitorio únicamente señala que la legislación federal y local "continuará vigente" hasta que se emita la ley general respectiva, mientras que el transitorio quinto señala que la legislación federal y local "deberá ajustarse a lo previsto en la ley general". De este modo, puede decirse que el régimen transicional de la reforma que ahora se analiza se asemeja más al de la reforma en materia de transparencia y protección de datos en posesión de sujetos obligados analizado en la acción de inconstitucionalidad 105/2016 y su acumulada 106/2016, en donde se determinó que ni el Poder Reformador ni el legislador ordinario pretendieron suspender las facultades legislativas de los Estados.
Esta conclusión se corrobora, además, de los trabajos legislativos que dieron lugar a la reforma constitucional de cinco de febrero de dos mil diecisiete. Ni de la iniciativa ni de los dictámenes se desprende que la intención del Poder Reformador hubiere sido establecer una "veda temporal" o una "condición suspensiva". De dichos trabajos se desprende más bien que el objeto de la reforma fue únicamente sentar las bases para homologar la legislación sobre MASC en el país a partir de una ley general, sin que ello implicara que los Congresos estatales debieran abstenerse de legislar en la materia hasta en tanto se expidiera esta última.
Por todas estas razones es que estuve de acuerdo con el sentido del fallo y de considerar que en este caso no resultan aplicables los precedentes invocados por el procurador general de la República para sostener la invalidez de las normas impugnadas.
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1. Específicamente de los artículos 13, párrafo segundo, 15, párrafo primero, 24, incisos A), C) y D), 25, párrafo segundo, 26, fracción IV, 28, párrafo primero, 30, 31, párrafo primero, 32, párrafo primero, 34, 39, fracción II, 43, 49, 52, fracción IV, y 55.
2. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
"…
"XXIX-A. Para expedir la ley general que establezca los principios y bases en materia de mecanismos alternativos de solución de controversias, con excepción de la materia penal;"
3. Resuelta en sesión de cinco de septiembre de dos mil dieciséis, por mayoría de seis votos de Los Ministros Luna Ramos, Z.L. de L., P.R., P.H., L.P. y P.A.M., respecto del considerando quinto, relativo al estudio de fondo, consistente en reflejar el argumento contenido en este proyecto. Los Ministros C.D., F.G.S., M.M.I. y presidente A.M. votaron en favor de las consideraciones.
4. Resuelta en sesión de cinco de septiembre de dos mil dieciséis, por mayoría de seis votos de Los Ministros Luna Ramos, Z.L. de L., P.R., P.H., L.P. y presidente A.M., respecto del apartado VI, relativo a las consideraciones y fundamentos, consistente en reflejar el argumento contenido en el proyecto del Ministro L.P. –de la acción de inconstitucionalidad 56/2016–
5. Lo anterior, pues en el régimen establecido para el Sistema Nacional Anticorrupción se estableció que éste tenía por objeto distribuir competencias entre los distintos órdenes de gobierno, que los Estados debían expedir las leyes y realizar las adecuaciones normativas correspondientes, dentro de los ciento ochenta días siguientes a la entrada en vigor de las leyes generales; y que las reformas a los preceptos constitucionales entrarían en vigor en la misma fecha en que lo hicieran las leyes generales respectivas. Párrafo 61 de la sentencia.
6. Resuelta en sesión de cinco de septiembre de dos mil dieciséis, por mayoría de seis votos de Los Ministros Luna Ramos, Z.L. de L., P.R., P.H., L.P. y P.A.M., respecto del considerando quinto, relativo al estudio de fondo, consistente en reflejar el argumento contenido en este proyecto. Los Ministros C.D., F.G.S., M.M.I. y presidente A.M. votaron en favor de las consideraciones.
7. Resuelta en sesión de cinco de septiembre de dos mil diesiéis, por mayoría de seis votos de los Ministros Luna Ramos, Z.L. de L., P.R., P.H., L.P. y P.A.M., respecto del apartado VI, relativo a las consideraciones y fundamentos, consistente en reflejar el argumento contenido en el proyecto del Ministro L.P. –de la acción de inconstitucionalidad 56/2016–.
8. Párrafo 26 de la acción de inconstitucionalidad 56/2016 y 31 de la acción de inconstitucionalidad 58/2016.
9. Resuelta el veintitrés de mayo de dos mil diecinueve, por unanimidad de nueve votos de Los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M. con reservas, F.G.S., A.M. con reservas en cuanto al estudio oficioso, P.R. con reservas en cuanto al estudio oficioso, M.M.I. con reservas, L.P. y P.Z.L. de L., respecto del apartado VI, relativo a las consideraciones y fundamentos, en su subapartado A, referente al análisis del primer concepto de invalidez, consistente en reconocer la validez de los artículos 11, fracción I, 26, fracción VI, 54, párrafo segundo, y 71, párrafo último, de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Aguascalientes y sus Municipios. El Ministro G.O.M. anunció voto concurrente. El M.F.G.S. reservó su derecho de formular voto concurrente.
10. Párrafo 41 de la acción de inconstitucionalidad 105/2016 y su acumulada 106/2016.
11. En cuyo caso –se dijo– "el ajuste y adecuación de las normas –tanto federales como locales– sí quedarían suspendidas hasta en tanto el sistema constitucional efectivamente entrara en vigor y esto sólo sucedería con la publicación de las leyes generales".
12. Párrafo 42 de la acción de inconstitucionalidad 105/2016 y su acumulada 106/2016
Este voto se publicó el viernes 02 de julio de 2021 a las 10:09 horas en el Semanario Judicial de la Federación.