Voto concurrente num. 73/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 24-02-2023 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

Voto concurrente que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la controversia constitucional 73/2020, promovida por el Instituto Nacional Electoral.

En sesión pública celebrada el dos de junio de dos mil veintidós, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la controversia constitucional 73/2020, en la que se reconoció la validez del Decreto por el que se autoriza a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a recibir de los concesionarios de estaciones de radio y televisión el pago del impuesto que se indica, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de abril de dos mil veinte.

Por unanimidad, el Pleno de la Suprema Corte determinó que la controversia era procedente ya que las cuatro causales de improcedencia planteadas por la autoridad demandada eran infundadas. De igual modo, al analizar la constitucionalidad del decreto impugnado el Pleno reconoció su validez por unanimidad, pues estimó que la reducción de los tiempos fiscales del Estado en radio y televisión durante el periodo ordinario no transgrede las atribuciones constitucionales del Instituto Nacional Electoral (INE) ni el derecho de acceso a la información.

Si bien coincido con la procedencia de la presente controversia, así como con la validez del decreto impugnado, presento este voto concurrente en relación específicamente con el considerando sexto de la sentencia relativo al estudio de las causas de improcedencia invocadas pues no comparto en su totalidad las razones esgrimidas por la mayoría en ese punto. En particular, considero que las tres primeras causales de improcedencia debieron desestimarse por razones y argumentos distintos a los finalmente adoptados en la sentencia.

I. El argumento de la mayoría

Como ya mencioné, en su considerando sexto la sentencia analiza y desestima las diversas causas de improcedencia planteadas por el Poder Ejecutivo.

En relación con la primera causal de improcedencia en la cual el Ejecutivo sostuvo que la controversia era improcedente pues se promovió en contra de normas generales o actos en materia electoral la sentencia retoma la controversia constitucional 114/2006(1) en la que se delinearon criterios sobre el alcance de la materia electoral para efectos de dicha vía.(2)

Asimismo, recuerda que para efectos de la controversia constitucional debe distinguirse entre materia electoral "directa" e "indirecta", la directa recae sobre el conjunto de reglas y procedimientos relacionados con la integración de los poderes públicos mediante el sufragio universal, que se rigen por normativa y medios de impugnación especializados; mientras que la indirecta es aquella que se relaciona con nombramientos o integración de órganos mediante decisiones de otros poderes públicos que no giran en torno a la emisión del voto. Lo anterior, en el entendido de que aquellas controversias que recaigan sobre materia electoral indirecta sí pueden ser conocidas por la Corte.(3)

Así, aplicando tales criterios al caso, la mayoría concluyó que no se actualiza la causal invocada por el Poder demandado ya que el decreto impugnado versa sobre "materia electoral indirecta". Ello, pues únicamente modifica el pago en especie que deben realizar los concesionarios de radio y televisión, por el uso del espectro radioeléctrico, reduciendo de dieciocho a once minutos el tiempo de transmisión disponible para ser administrado por el INE, en tiempos ordinarios, sin que se trate de una norma general en materia electoral, en el sentido de la fracción II del artículo 19 de la ley reglamentaria.

Adicionalmente, la sentencia refiere que en el caso se actualiza la excepción citada en la controversia constitucional 114/2006, pues el instituto actor acudió al presente juicio alegando una afectación directa sobre sus atribuciones constitucionales. Además, se determinó que, de acuerdo con el argumento de la relativa residualidad de las controversias, dado que el instituto actor no puede intervenir como promovente en ningún medio de impugnación en materia electoral, este medio de control es la única vía disponible para defender los derechos del promovente, a efecto de no dejarle en estado de indefensión.

Por otra parte, en cuando a la segunda causal de improcedencia en la que el Ejecutivo argumentó que la controversia constitucional no era la vía idónea para resolver la litis planteada, sino los medios de impugnación en materia electoral la mayoría determinó que la apreciación de la constitucionalidad y naturaleza de normas generales impugnadas es competencia exclusiva de esta Suprema Corte y, por tanto, excluyente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Lo anterior, de conformidad con la acción de inconstitucionalidad 9/2001, resuelta por el Pleno.

Adicionalmente, se explicó que en los recursos resueltos por la Sala Superior del Tribunal Electoral en relación con este tema, ésta solamente analizó el acuerdo Instituto/CG90/2020, emitido por la parte actora en cumplimiento al decreto impugnado, mientras que lo que aquí se reclama es una norma general. Además, el propio Tribunal Electoral calificó como ineficaces los agravios tendentes a combatir el decreto impugnado, por estar relacionados con el análisis de constitucionalidad de las atribuciones que en materia fiscal le corresponden al Poder Ejecutivo, por lo que no podía ser analizada por la Sala Superior.

Finalmente, en cuanto a la tercera causal de improcedencia en la que el Poder demandado argumentó la existencia de cosa juzgada la mayoría determinó, a partir de diversos criterios doctrinales así como las consideraciones derivadas de la solicitud de modificación de jurisprudencia 5/2011, que en el caso no se actualiza la referida figura de cosa juzgada, pues no existe identidad entre lo planteado en los recursos interpuestos ante el Tribunal Electoral y el decreto que hoy impugna el instituto actor.(4)

II. Razones del disenso

Estoy de acuerdo en que las causas de improcedencia mencionadas son infundadas, sin embargo, lo hago por consideraciones distintas.

i. Sobre la alegada naturaleza electoral de la norma impugnada

Si bien coincido en que esta causal es infundada, considero que para sostener esta conclusión bastaba con señalar (i) que el INE es un órgano legitimado para promover controversia constitucional;(5) (ii) que en la demanda se alegan violaciones directas a facultades constitucionales,(6) y (iii) que en el caso no se actualiza la excepción relativa a que se trate de materia electoral directa.(7) Lo anterior, sin que sea necesario argumentar, además, que la controversia constitucional es una vía de control residual que permite al INE impugnar aquellas cuestiones que no son impugnables a través de otros medios de control constitucional electoral,(8) como lo hace el proyecto.

En efecto, en mi opinión, para desestimar el argumento del Poder demandado bastaba con referir como de hecho lo hace la propia sentencia en una primer parte que al resolver la controversia constitucional 114/2006(9) el Pleno señaló que tratándose de controversias constitucionales la "materia electoral" se ubica en un punto intermedio entre la definición amplia que rige en las acciones de inconstitucionalidad y la definición estricta aplicable en el juicio de amparo; para lo cual resulta indispensable atender a la distinción que ha hecho este Alto Tribunal entre materia electoral "directa" e "indirecta". En efecto, de acuerdo con esta distinción, la materia electoral "directa" se relaciona con el conjunto de reglas y procedimientos relacionados con la integración de los poderes públicos mediante el voto ciudadano, regido por una normativa especializada, e impugnables en un contexto institucional también especializado. En cambio, la materia electoral "indirecta" se refiere a aquellas cuestiones que no inciden de forma directa en procedimientos electorales y que, en consecuencia, sí puede ser conocida por esta Suprema Corte vía controversia constitucional.

Si se asume dicha distinción, en el caso es evidente que el decreto impugnado no es de naturaleza electoral "directa", pues no se relaciona con la integración de poderes públicos mediante el voto ciudadano. Su naturaleza es más bien fiscal, pues autoriza a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a recibir de los concesionarios de estaciones de radio y televisión el impuesto al que se refiere la Ley que Establece, Reforma y Adiciona las Disposiciones Relativas a Diversos Impuestos, de 1968. De manera particular, lo que el decreto establece es que los concesionarios pagarán la contribución con 11 minutos diarios de transmisión en el caso de estaciones de televisión, y con 21 minutos diarios en las de radio. Además, si bien es cierto que dicha disposición podría incidir en la materia electoral en tanto podría impactar el tiempo asignado al INE, tanto para fines propios como para su repartición entre los partidos políticos también lo es que tal incidencia sólo sería indirecta, en los términos ya apuntados.

Por estas razones es que considero que esta Suprema Corte era plenamente competente para conocer de la impugnación planteada por el INE por esta vía(10) y, por ende, la causal de improcedencia hecha valer por el Poder Ejecutivo resulta infundada.

ii. Sobre la alegada falta de idoneidad de la controversia constitucional para resolver la litis planteada

Coincido con la sentencia que esta causal es infundada, toda vez que la controversia constitucional sí es la vía idónea para analizar la constitucionalidad del decreto impugnado. Sin embargo, llego a esa conclusión por razones igualmente distintas a las de la mayoría.

En mi opinión, la idoneidad de la presente vía no deriva como entiende la sentencia en que "en la apreciación de la constitucionalidad y naturaleza de las normas generales impugnadas esta Suprema Corte ejerce una competencia que le es exclusiva y, por tanto, excluyente [del Tribunal Electoral]." Como se sabe, a partir de la reforma constitucional del año dos mil siete, el Poder Reformador de la Constitución otorgó al Tribunal Electoral la facultad de resolver sobre la "no aplicación de leyes sobre la materia electoral contrarias a la [Constitución]" en cada caso concreto. Por tanto, me parece impreciso sostener que la Suprema Corte detenta un monopolio o exclusividad sobre el control constitucional de leyes electorales.(11)

A mi juicio, la idoneidad de la presente vía se justifica más bien en el hecho de que se trata de una controversia constitucional que satisface los extremos del artículo 105, fracción I, de la Constitución, en tanto que, como se dijo: (i) fue promovida por un órgano legitimado,(12) (ii) en ella se alega una violación directa a una facultad constitucional,(13) y (iii) no se actualiza la excepción relativa a que se trate de materia electoral directa. Además, no se trata de un caso en el que fuera necesario agotar alguna vía o medio de defensa previo, pues en la demanda se hacen valer violaciones directas a la Constitución y es criterio reiterado de esta Suprema Corte que, cuando se plantean violaciones directas a la Constitución, no es necesario agotar recursos previos.(14) Y, en todo caso, como demuestra la resolución SUP-JE-28/2020 del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación mencionada con anterioridad, no existe una vía legal alternativa que le permitiera al INE combatir la constitucionalidad del decreto bajo estudio.

Por estas razones considero que debió desestimarse la segunda causal de improcedencia planteada por la autoridad demandada.

iii. Sobre la alegada existencia de cosa juzgada

Por último, aunque coincido también con la mayoría en que en el caso no se actualiza la causal de improcedencia de cosa juzgada, nuevamente lo hago por razones distintas.

A diferencia de la mayoría, considero que para contestar esta causal no era necesario recurrir a criterios doctrinales sobre los alcances de la figura de la cosa juzgada, ni hacer un comparativo sobre la identidad de partes, objeto o conceptos de invalidez, entre la demanda bajo estudio y lo resuelto por el Tribunal Electoral en el recurso de apelación SUP-RAP-22/2020. Lo anterior, toda vez que, de acuerdo con lo expresamente previsto en el artículo 19, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional,(15) para que exista cosa juzgada en este medio de control se requiere que se trate de normas generales o actos que hubieren sido materia de una ejecutoria dictada "en otra controversia constitucional en los casos a que se refiere el artículo 105, fracción I, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

Así pues, dado que la resolución respecto de la cual se alegó la supuesta existencia de cosa juzgada no derivó de una controversia constitucional propiamente dicha, sino de un medio de impugnación resuelto por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, es evidente que no se cumplen los extremos previstos en la ley reglamentaria para la existencia de "cosa juzgada" (ni siquiera de forma refleja) por lo que, a mi juicio, deviene innecesario analizar si existe realmente identidad de objeto, litis y partes entre ambas resoluciones. Esto se corrobora si se toma en consideración que, conforme al principio pro actione reconocido por nuestra Constitución, las casuales de improcedencia deben ser interpretadas por regla general de forma restringida y excepcional.

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Por todo lo anterior, aunque estuve de acuerdo con el sentido de la decisión, me aparto de los argumentos y razones esgrimidas por la mayoría en relación con las causales de improcedencia planteadas por la autoridad demandada.

Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 125/2007 citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, diciembre de 2007, página 120, con número de registro digital: 170703.

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1. Controversia constitucional 114/2006, resuelta en sesión del Pleno del dieciséis de agosto de dos mil siete.

2. En dicho precedente se dijo que: 1) la Corte debe cerciorarse de que no se impugnen "leyes electorales", interpretando tal expresión de acuerdo con los criterios de este Alto Tribunal en acciones de inconstitucionalidad; 2) si se supera el criterio anterior, debe comprobarse que no se impugnen actos y resoluciones cuyo conocimiento haya sido atribuido a las autoridades jurisdiccionales electorales, los cuales son considerados como materia electoral directa; 3) finalmente, debe verificar que se actualice la competencia de la Corte conforme a la Constitución y las leyes reglamentarias.

3. Lo anterior quedó asentado en la jurisprudencia de rubro: "MATERIA ELECTORAL. DEFINICIÓN DE ÉSTA PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL."

4. De acuerdo con la sentencia, el objeto de la litis en el presente caso es distinto, mientras que en el procedimiento sustentado ante el Tribunal Electoral los partidos políticos acudieron a defender su prerrogativa de acceso permanente en los tiempos de radio y televisión; el instituto actor acudió a la presente controversia alegando una invasión de sus atribuciones constitucionales, como autoridad única en la administración de los tiempos del Estado.

5. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"

"l). Dos órganos constitucionales autónomos, y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo de la Unión o el Congreso de la Unión sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. Lo dispuesto en el presente inciso será aplicable al organismo garante que establece el artículo 6o. de esta Constitución.

(Artículo vigente al momento de la presentación de la demanda).

6. En concreto, el INE argumenta que el decreto impugnado vulnera sus facultades constitucionales establecidas en el artículo 41, base III, apartados A y B de la Constitución, al trastocar los tiempos del Estado que le corresponde administrar.

7. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: "

8. De hecho, en la ya citada cc 114/2006, expresamente se dijo que: "Lo que no podría hacerse, en ningún caso, y por poner un ejemplo, es usar el argumento de la relativa residualidad de la vía de las controversias para adicionar una vía de impugnación a actos electorales cuando se hayan agotado ya los recursos previstos para ello en la normativa que rige el acceso a la jurisdicción electoral. Los estándares anteriores, en otras palabras, se deben aplicar siempre con prudencia y atención a las particularidades del caso y a la integridad del sistema, para no traicionar su funcionalidad misma como instrumentos de análisis."

9. Dicho criterio ha sido reiterado en diversas ocasiones por el Pleno. Por ejemplo, recientemente en las controversias constitucionales 28/2019, 38/2019 y 39/2019, todas resueltas en sesión de tres de noviembre de dos mil veinte.

10. Una conclusión similar sostuvo el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en los juicios electorales SUP-JE-28/2020 y SUP-JE-29/2020. En estos asuntos, el tribunal desechó las demandas de los partidos políticos PRD y MC en contra del mismo decreto analizado en este caso, al considerar que es de naturaleza "netamente fiscal" y, por ende, excede el ámbito de su competencia.

11. En todo caso, tal monopolio versaría únicamente sobre la modalidad del control (abstracto) y los efectos (generales) del medio que esta Suprema Corte está facultada para conocer, pero no sobre la materia.

12. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"

"l). Dos órganos constitucionales autónomos, y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo de la Unión o el Congreso de la Unión sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. Lo dispuesto en el presente inciso será aplicable al organismo garante que establece el artículo 6o. de esta Constitución."

(Artículo vigente al momento de la presentación de la demanda).

13. En concreto, el INE argumenta que el decreto impugnado vulnera sus facultades constitucionales establecidas en el artículo 41, base III, apartados A y B de la Constitución, al trastocar los tiempos del Estado que le corresponde administrar. Página 95 del escrito de demanda.

14. Así lo reiteró recientemente el Pleno en la controversia constitucional 282/2019, resuelta en sesión del seis de abril de dos mil veintiuno.

15. Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"

"IV. Contra normas generales o actos que hubieren sido materia de una ejecutoria dictada en otra controversia, o contra las resoluciones dictadas con motivo de su ejecución, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez, en los casos a que se refiere el artículo 105, fracción I, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;"

Este voto se publicó el viernes 24 de febrero de 2023 a las 10:26 horas en el Semanario Judicial de la Federación.