Voto concurrente num. 7/2021 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-11-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Fecha de publicación | 01 Noviembre 2022 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 19, Noviembre de 2022, Tomo I,889 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 7/2021, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
En sesión pública celebrada el quince de marzo de dos mil veintidós, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 7/2021, en la que se declaró la invalidez del artículo 10 Bis, fracción II, inciso i), de la Ley de Protección a los Animales de la Ciudad de México,(1) el cual regulaba los supuestos de flagrancia delictiva en los que la brigada de vigilancia animal podía entrar a un lugar cerrado sin orden judicial.
En la sentencia, el Pleno de la Suprema Corte determinó que el mencionado precepto era inconstitucional toda vez que regulaba aspectos relacionados con la investigación de delitos y, por tanto, invadía la facultad exclusiva del Congreso de la Unión para expedir la legislación única en materia procedimental penal. Facultad contenida expresamente en el artículo 73, fracción XXI, inciso c),(2) de la Constitución General.
Presento este voto concurrente, toda vez que, si bien coincido en que la norma impugnada era inconstitucional por invadir la facultad exclusiva del Congreso de la Unión para legislar en materia procedimental penal, respetuosamente no comparto la totalidad de las consideraciones ni la metodología de estudio.
Adicionalmente, estimo importante aclarar que la resolución de la Corte de ninguna forma deja en situación de desprotección a los animales de la Ciudad de México frente a delitos de maltrato o crueldad en su contra. Como referí en sesión, las autoridades locales deberán seguir ejerciendo sus facultades de investigación y prevención del delito conforme a las reglas previstas en el Código Nacional de Procedimientos Penales (CNPP).
I. El argumento de la mayoría
Retomando algunos precedentes, la sentencia reitera que de acuerdo con nuestra Constitución: (i) el Congreso de la Unión tiene la facultad exclusiva para legislar en materia procedimental penal; (ii) a fin de determinar el contenido de dicha materia, es necesario atender el contenido del CNPP; (iii) a las entidades federativas y a la Ciudad de México les está proscrito, siquiera, repetir los contenidos previstos en el CNPP; y (iv) los Congresos Locales sólo pueden legislar sobre cuestiones propiamente orgánicas o para emitir ordenamientos complementarios que resulten necesarios para la implementación del CNPP.
Precisado lo anterior, la sentencia compara el CNPP y la norma impugnada(3) a fin de demostrar que ésta última regula aspectos vinculados con el procedimiento penal. A partir de dicha comparación, el fallo advierte que la norma combatida regula la manera en que la policía debe reaccionar cuando se encuentra frente a un evento de flagrancia delictiva, aspectos que corresponden a la facultad exclusiva del Congreso de la Unión en materia procedimental penal y que ya fueron incluidos en el código respectivo. En consecuencia, concluye que el artículo impugnado invade el ámbito competencial del Congreso de la Unión.
Adicionalmente, la sentencia analiza si la porción normativa regula cuestiones propiamente orgánicas o complementarias para la implementación del sistema penal acusatorio. Sobre este tema, la resolución considera que la norma no es complementaria, pues no desarrolla ni detalla lo dispuesto en el CNPP, sino que se limita a añadir un supuesto completamente distinto a lo permitido en el mencionado código. De igual forma, considera que la norma impugnada no es de carácter orgánico, ya que no está relacionada con la estructura organizacional del gobierno de la Ciudad de México, sino que regula la manera en que la policía local puede ingresar a un lugar cerrado en casos de flagrancia.
En atención a lo anterior, la sentencia concluye que la norma impugnada invade la facultad exclusiva del Congreso de la Unión para expedir la legislación única en materia procedimental penal y declara su inconstitucionalidad.
II. Razones del disenso
Como adelanté, coincido plenamente con la mayoría en que la norma impugnada invade la facultad exclusiva del Congreso de la Unión para legislar en materia procedimental penal. No obstante, no comparto la metodología de estudio pues considero que, para sustentar esta conclusión no bastaba con comparar la norma local con el CNPP. En mi opinión, lo que debió analizarse es si la norma se refiere en sí misma a aspectos que puedan ser comprendidos en la materia procedimental penal, al margen de que el citado CNPP regule o no tales cuestiones.
No desconozco que en algunos precedentes el Pleno de esta Suprema Corte –a fin de identificar qué temas comprenden la materia "procedimental penal"– ha atendido al contenido del CNPP, por ser esta la legislación única en la materia, mediante la cual el Congreso de la Unión ejerció su facultad exclusiva.(4) Sin embargo, ello no significa que, en automático, todas las normas contenidas en dicho código se refieran necesariamente a la materia procedimental penal o que sólo las normas que están ahí definen y delimitan dicha materia.
Sostener lo contrario nos llevaría necesariamente a tener que asumir un doble absurdo. Primero, que el artículo 73, fracción XXI, inciso c), de la Constitución General, autorizó al Congreso de la Unión para autodeterminar el alcance de sus propias competencias legislativas, en tanto que sería éste el único facultado para decidir qué aspectos y hasta dónde comprende la materia procedimental penal. y segundo, que todo lo que el Congreso de la Unión decida incluir en el CNPP debe considerarse por esa sola razón parte de la materia procedimental penal, o bien, que todo lo que no esté ahí comprendido no forma parte por ese solo hecho de la materia en cuestión, al margen de su naturaleza o contenido.
Como lo he sostenido en diversos precedentes, la metodología más adecuada y consistente con la forma en la que esta Suprema Corte suele analizar invasión a las facultades exclusivas del Congreso de la Unión estriba en analizar si la norma local impugnada regula, en sí misma, aspectos que inciden en la materia especificada en la Constitución como parte de esa facultad exclusiva, en este caso: El procedimiento penal. Para ello, lo que debe evaluarse es si la disposición cuestionada incide directamente en la investigación, procesamiento y juzgamiento de delitos, más allá, insisto, de si se trata de una cuestión comprendida en el CNPP.
En el caso, como ya adelanté, coincido con la mayoría pues considero que la norma impugnada sí invadía la competencia del Congreso de la Unión, toda vez que la misma regulaba los casos en los que la brigada de vigilancia animal podía entrar a un lugar cerrado sin orden judicial tratándose de flagrancia delictiva, lo cual evidentemente incide en aspectos procedimentales.
Efectivamente, la norma señalaba que los integrantes de la referida brigada de vigilancia podían entrar a un domicilio sin orden judicial tratándose de "flagrancia" e, inmediatamente después, especificaba que era así siempre que fuera necesario "para evitar la comisión de delitos contra los animales no humanos", o bien, cuando se contara con el consentimiento de quien esté facultado para ello. Aspectos que claramente inciden en la persecución e investigación de delitos.
No desconozco que la norma en cuestión reiteraba en una de sus porciones uno de los supuestos en los que el propio CNPP autoriza la entrada a un domicilio sin orden judicial e, incluso, remitía al artículo 290 de dicho ordenamiento. Me refiero al supuesto en el que se cuenta con el consentimiento del titular del domicilio. Sin embargo, como ha señalado esta Suprema Corte en precedentes, el legislador local no está autorizado ni siquiera para reiterar el contenido del CNPP, en relación con temas propiamente procedimentales.(5)
Tal conclusión se corrobora con lo decidido por el Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 48/2016, en la que se declararon inconstitucionales diversas disposiciones por regular aspectos vinculados con el procedimiento penal. En efecto, en dicho precedente la declaración de invalidez se hizo extensiva a un precepto que se refería precisamente a la detención en flagrancia, por tener el mismo vicio competencial.(6)
Por estas razones, aunque no comparto las consideraciones ni la metodología, coincido con el sentido del fallo en cuanto a que la norma impugnada invadía la competencia del Congreso de la Unión para legislar sobre procedimiento penal y, en consecuencia, es inconstitucional.
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Finalmente, como adelanté, es importante aclarar que la resolución de la Suprema Corte en este caso de ninguna manera deja en situación de desprotección a los animales de la Ciudad de México frente a delitos de maltrato o crueldad en su contra.
Como se explicó, el problema analizado por la Suprema Corte en este caso fue estrictamente competencial. Lo que se analizó fue si el Congreso de la Ciudad de México contaba o no con la facultad de regular supuestos de ingreso a un lugar cerrado sin orden judicial en casos de flagrancia, o si, por el contrario, ello violaba la competencia exclusiva del Congreso de la Unión para legislar en materia procedimental penal.
Así, a mi juicio, la declaratoria de invalidez decretada en este caso de ninguna manera debe interpretarse en el sentido de que la Brigada de Vigilancia Animal de la Ciudad de México no puede ingresar a un lugar cerrado sin orden judicial en ningún caso en el que se aprecie la existencia de flagrancia delictiva, muy específicamente tratándose de casos relacionados con actos de maltrato o crueldad animal que constituyan delito. En mi opinión, la decisión adoptada por la Corte en este caso simplemente implica que, en lo sucesivo, las autoridades locales de protección animal deberán observar las reglas del CNPP, así como la interpretación que ha hecho esta Suprema Corte en relación con el acceso a un domicilio sin orden judicial en casos de flagrancia.
En efecto, no debe perderse de vista que esta Suprema Corte ha sostenido en numerosos precedentes que si bien, por regla general, para entrar a un domicilio se requiere orden judicial previa, existen también algunas excepciones constitucionales, como son (a) la persecución de un delito flagrante y (b) la autorización del ocupante. En cuanto al primer supuesto, la Primera Sala ha precisado que la entrada al domicilio será válida siempre cuando (i) se irrumpa en el lugar cuando en su interior se esté cometiendo un delito; o, bien (ii) después de ejecutado, el sujeto activo sea perseguido inmediatamente hasta ahí.(7)
Fue precisamente por ello que durante la discusión del presente asunto expresamente sugerí a mis compañeras y compañeros explicitar en el apartado de efectos que los casos relacionados con la norma impugnada se deberán resolver de conformidad con el CNPP, a fin de evitar una posible incertidumbre al respecto.
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Por lo antes expuesto, si bien comparto el sentido del fallo, lo hago por consideraciones y razones distintas
Nota: La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 7/2021, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 10 de junio de 2022 a las 10:16 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 14, Tomo I, junio de 2022, página 766, con número de registro digital: 30702.
El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 24 de junio de 2022.
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1. Ley de Protección a los Animales de la Ciudad de México
"Artículo 10 Bis. Corresponde a la Secretaría de Seguridad Ciudadana, en el ámbito de su competencia, el ejercicio de las siguientes facultades:
"...
"II. Integrar, equipar y operar brigadas de vigilancia animal para responder a las necesidades de protección y rescate de animales en situación de riesgo, estableciendo una coordinación interinstitucional para implantar operativos en esta materia y coadyuvar con asociaciones civiles en la protección y canalización de animales a centros de atención, refugios y albergues de animales. La brigada de vigilancia animal tiene como funciones:
"...
"i) En los casos que exista flagrancia estará justificado su ingreso a un lugar cerrado sin orden judicial cuando:
"I. Sea necesario para evitar la comisión de los delitos previstos en los artículos 350 Bis y 350 Ter del capítulo IV ‘Delitos cometidos por actos de maltrato o crueldad en contra de animales no humanos’, del Código Penal para el Distrito Federal; o
"II. Se realiza con consentimiento de quien se encuentre facultado para lograrlo.
En los casos de la fracción II, se procederá en términos de lo previsto en el artículo 290 del Código Nacional de Procedimientos Penales.
"Los motivos que determinaron la intromisión sin orden judicial constarán detalladamente en el informe que al efecto se levante. ..."
2. Constitución General
"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
"...
"XXI. Para expedir:
"...
"c) La legislación única en materia procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias en materia penal, de ejecución de penas y de justicia penal para adolescentes, que regirá en la República en el orden federal y en el fuero común."
3. La sentencia contrasta la norma impugnada con el artículo 290 del CCPP.
"Artículo 290. Ingreso de una autoridad a lugar sin autorización judicial
"Estará justificado el ingreso a un lugar cerrado sin orden judicial cuando:
"I. Sea necesario para repeler una agresión real, actual o inminente y sin derecho que ponga en riesgo la vida, la integridad o la libertad personal de una o más personas, o
"II. Se realiza con consentimiento de quien se encuentre facultado para otorgarlo.
"En los casos de la fracción II, la autoridad que practique el ingreso deberá informarlo dentro de los cinco días siguientes, ante el Órgano jurisdiccional. A dicha audiencia deberá asistir la persona que otorgó su consentimiento a efectos de ratificarla. Los motivos que determinaron la inspección sin orden judicial constarán detalladamente en el acta que al efecto se levante."
4. Así se hizo, por ejemplo, en la acción de inconstitucionalidad 296/2020, resuelta en sesión de diecinueve de agosto de dos mil veintiuno.
5. Así se dijo en las acciones de inconstitucionalidad 48/2016, 106/2014, 22/2017, 79/2018.
6. La porción normativa invalidada señalaba: "La autoridad no efectuará la detención en flagrancia del imputado que cometa daños imprudenciales con motivo del tránsito de vehículos, cuando este le demuestre la existencia de una póliza de seguro vigente que ampare la reparación del daño derivada de los hechos". Acción de inconstitucionalidad 48/2016, resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de ocho de julio de dos mil diecinueve.
7. V., entre otros, el amparo directo en revisión 3244/2016, fallado por la Primera Sala el veintiocho de junio de dos mil diecisiete, por mayoría de cuatro votos de los Ministros: A.Z.L. de L., J.R.C.D., J.M.P.R. y A.G.O.M. (ponente); los últimos tres Ministros se reservaron su derecho a formular voto concurrente. En contra del voto de la Ministra presidenta N.L.P.H..
