Voto concurrente num. 67/2018 Y SU ACUMULADA 69/2018 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 05-11-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá |
| Fecha de publicación | 05 Noviembre 2021 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 7, Noviembre de 2021, Tomo I, 183 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el Ministro J.L.G.A.C. en la acción de inconstitucionalidad 67/2018 y su acumulada 69/2018.
1. En sesión pública virtual de treinta de julio de dos mil veinte, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió las acciones de inconstitucionalidad citadas al rubro, promovidas por el entonces presidente de la Comisión Nacional de Derechos Humanos y el presidente de la Comisión Estatal de Derechos Humanos en Michoacán, respectivamente.
2. En dichos asuntos se impugnó la validez de distintos artículos de la Ley Orgánica del Poder Judicial, del Código Electoral, de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales, de la Ley de la Comisión Estatal de los Derechos Humanos y de la Ley Orgánica y de Procedimientos, todas de Michoacán de O., en las porciones relativas al procedimiento de designación y requisitos para ser titular del órgano interno de control de diversos organismos de la entidad, así como sus facultades.
3. En el presente voto, abordaré específicamente aspectos relacionados con los tópicos como son la edad mínima para ser titular del órgano interno de control (séptimo tema) y el requisito de buena reputación para ser titular del órgano interno de control (octavo tema).
Séptimo. Edad mínima para ser titular del órgano interno de control
i) Consideraciones de la sentencia
4. En la sentencia la pregunta que resolvió el Tribunal Pleno consistió en resolver si el requisito de edad mínima de treinta años para ser titular de los órganos internos de control, vulnera o no los principios de igualdad y no discriminación.
5. Al respecto, se consideró como infundado el concepto de invalidez porque en la fijación de requisitos para el desempeño de cargos públicos el legislador cuenta con un amplio margen de configuración.
6. En razón de ello, se reconoció la validez de los artículos 109 bis, fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Michoacán de O., 47, fracción II, y 69 c), fracción II, del Código Electoral del Estado de Michoacán de O., 119 Bis, párrafo tercero, fracción II, de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales del Estado de Michoacán de O., 38, fracción II, de la Ley de la Comisión Estatal de los Derechos Humanos de Michoacán de O. y 106, párrafo cuarto, fracción II, de la Ley Orgánica y de Procedimientos del Congreso del Estado de Michoacán de O., reformados y adicionados mediante el Decreto Legislativo Número 611, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veintitrés de julio de dos mil dieciocho.
7. La mayoría de las y los Ministros coincidieron en que en aquellos casos en los que la Constitución no prevé los requisitos que deben cumplirse para ser nombrado o ratificado en un cargo público, corresponde al legislador la determinación de los requisitos que estime necesarios, con la única limitante de que éstos sean proporcionales y razonables, pues no es una facultad absoluta.
8. Se destaca que en términos del artículo 1o. de la Constitución Federal, está prohibida toda discriminación motivada por cuestión de edad, lo que podría justificar el análisis de los preceptos impugnados a partir de un escrutinio estricto, por hacer alusión a una categoría sospechosa. No obstante, se consideró que no es necesario emplear ese examen, pues no se está evaluando si la distinción prevista afecta a un grupo de personas que cuenten con una historia de desventaja o victimización –en este caso respecto a los menores de treinta años de edad– o a partir del reconocimiento de un rasgo permanente, sino que el análisis de constitucionalidad versa sobre un presupuesto de inhibición temporal para acceder a un cargo público, en el cual se requiere que el legislador fije ciertas calidades para efectos de cumplir con los objetivos y funciones que la propia Constitución le encomienda.
9. Además, se señala que el requisito para acceder a un cargo público no conlleva un aspecto de discriminación por edad que justifique el análisis de la medida impuesta a partir de un escrutinio estricto, por tanto, se analizó la proporcionalidad del requisito previsto a partir de verificar si tiene un fin constitucionalmente legítimo, idoneidad y necesidad.
10. Adicionalmente, se estableció que no resulta oportuno emitir un juicio respecto a si la edad mínima de treinta años es incuestionablemente reveladora de madurez y experiencia, porque no se está en una posición para determinar que una edad distinta sería menos restrictiva al derecho en cuestión o si, por el contrario, simplemente haría nugatoria la finalidad perseguida. En ese sentido, se debe ser deferente con el plazo adoptado por el legislador local, pues el análisis de ese aspecto no llevaba a ninguna discusión conclusiva. Sin embargo, ese tipo de restricciones no son ajenas a los límites establecidos a la libertad de configuración legislativa de las entidades federativas.
11. Finalmente, al analizar la proporcionalidad en sentido estricto de la medida, se estableció que el grado de intervención del requisito sobre los derechos de los funcionarios excluidos claramente es menor a los beneficios que genera a la sociedad. Por tanto, se estima razonable la fijación de una edad mínima para ser nombrado o ratificado como titular de las contralorías o de los órganos internos de control en el Estado de Michoacán de O., esencialmente, porque la edad es un elemento revelador de cierta madurez y experiencia, requisito que, junto con otros, otorga un mayor grado de confiabilidad en el servidor público.
ii) Razones de disenso
12. No comparto la sentencia en este apartado. A mi parecer las normas impugnadas debieron declararse inválidas, porque hacen una distinción con base en una categoría sospechosa prevista en el artículo 1 de la Constitución Federal,(1) como es la edad, y no superan un escrutinio estricto.
13. En efecto, si bien el establecimiento de una edad mínima para ser titular de órganos internos de control de entes públicos puede tener una finalidad imperiosa de garantizar el nivel de experiencia necesario para desempeñar adecuadamente sus funciones, considero que la medida no se adecúa estrechamente ni resulta necesaria para lograr esta finalidad.
14. El tener una edad determinada no asegura que el aspirante a titular de un órgano interno de control cuente con la experiencia relevante para ejercer el cargo en forma adecuada. Existen medidas alternas para garantizar la experiencia necesaria para el adecuado desempeño del cargo que resultan menos lesivas, como el tener determinados años de experiencia en el servicio público, aprobar un examen o evaluación de los conocimientos necesarios, entre otras. De hecho, todas las legislaciones impugnadas ya prevén requisitos menos lesivos para garantizar el nivel de experiencia necesario, como poseer al día de la designación un título profesional con antigüedad mínima de cinco años.
15. Sostengo lo anterior, sin pasar por alto que el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos prevé que la ley puede reglamentar el acceso a las funciones públicas por razón de edad.(2) Sin embargo, al resolver la acción de inconstitucionalidad 128/2015,(3) el propio Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia estableció que ello resulta relevante para analizar la finalidad de la medida, pero no exime a la edad de ser una categoría sospechosa que debe sujetarse a un escrutinio estricto, el cual no es superado por las normas que se analizan en este apartado.
Octavo. Requisito de buena reputación para ser titular del órgano interno de control.
i) Consideraciones de la sentencia
16. En ese apartado de la sentencia, la mayoría de las Ministras y los Ministros consideraron que los artículos 47, fracción IV y 69 c), fracción IV del Código Electoral del Estado; 119 Bis, párrafo tercero, fracción IV, de la Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales; 38, fracción IV, de la Ley de la Comisión Estatal de los Derechos Humanos; 106, párrafo cuarto, fracción IV, de la Ley Orgánica y de Procedimientos del Congreso; todas del Estado de Michoacán de O., mismos que establecen el requisito de "gozar de buena reputación" para ser titular de la contraloría u órgano interno de control, son válidos.
17. Se consideró que el concepto de invalidez es infundado, porque la accionante parte de una premisa incorrecta, al estimar que las porciones normativas impugnadas imponen que el requisito de buena reputación debe acreditarse con algún medio de prueba.
18. Para resolver, se retomaron las consideraciones de la Primera Sala del Alto Tribunal, en la resolución del amparo directo en revisión 3802/2018, en el cual se determinó que la buena reputación es un derecho fundamental, inmerso y expresión de otro derecho humano como es el honor, y que, entraña la facultad de la persona de pedir que se le trate con respeto, decoro y consideración, a fin de que nadie condicione negativamente la opinión que los demás se han de formar de ella; consecuentemente asiste a todas las personas por igual, en lo que no cabe discusión.
19. Con base en ello, en la sentencia se estableció que la buena reputación es un derecho fundamental que no está sujeto a demostración y que, en todo caso, debe presumirse.
20. Por tanto, se concluyó que las porciones normativas en ningún momento imponen la carga de probar la buena reputación, para ser titular de un órgano interno de control, únicamente prevén que los aspirantes al cargo público deberán contar con buena reputación, derecho fundamental con el que cuenta toda persona, de manera que no existe la obligación de probar tal condición.
21. Consecuentemente, se declaró que el requisito cuestionado se satisface con la sola manifestación de la persona de aspirar al cargo, en virtud de que la buena reputación se presume, en todo caso.
ii) Razones de disenso
22. No comparto lo resuelto en la sentencia por la mayoría de los integrantes del Tribunal Pleno. En mi opinión, las normas analizadas en este apartado resultan contrarias al orden constitucional.
23. Desde mi óptica, la expresión "buena reputación" no provee de una base objetiva y razonable para la evaluación de los candidatos a contralores internos, por lo que podría traducirse en una negación arbitraria a las personas de su derecho a acceder en condiciones de igualdad a cargos públicos.
24. Me parece que este requisito es similar que los requisitos para acceder a un cargo público de contar con buena fama o un modo honesto de vivir. Los cuales la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya ha declarado la invalidez de las disposiciones normativas que los prevén.
25. Por un lado, al resolver la acción de inconstitucionalidad 50/2015,(4) el Tribunal Pleno declaró la invalidez del requisito de contar con buena fama para ser candidato por partidos políticos o coaliciones. Esto, al concluirse que dicho requisito constituía una restricción ilegítima al derecho constitucional a ser votado al tratarse de un requisito irrazonable.
26. Específicamente, se dijo que los elementos que la ley impugnada(5) exigía acreditar eran subjetivos, lo cual abría la puerta a un debate sobre la honorabilidad de los aspirantes a candidatos, que debiera darse en la etapa de las campañas, dejando en manos de la autoridad la posibilidad de negar el registro con base en meros dichos y por razones ajenas a su probidad.
27. En esa ocasión, el Pleno sostuvo que nada en ese diseño tenía conexión lógica con la finalidad legítima de contar con candidatos probos y honestos, no se establece ningún criterio objetivo con base en el cual la autoridad deba tomar la decisión sobre el registro, lo que dejaba en sus manos la posibilidad de negar la posibilidad de contender a cualquier ciudadano que a su juicio no goce de la reputación, estimación y prestigio que la ley señala.
28. Por otro lado, en la acción de inconstitucionalidad 107/2016,(6) se abordó el estudio sobre el requisito de contar con un modo honesto de vivir para ser jefe de manzana o comisario municipal.(7)
29. El Tribunal Pleno entonces concluyó que la condición exigida, consistente en tener "… un modo honesto de vivir …", constituye un requisito que si bien está constitucionalizado como condición para ejercer los derechos derivados de la ciudadanía,(8) de cualquier forma su ponderación resulta sumamente subjetiva, porque depende de lo que cada quien opine, practique o quiera entender, sobre cuáles son los componentes éticos en la vida personal, de modo tal que, dicha expresión, por su ambigüedad y dificultad en su uniforme apreciación, también se traduce en una forma de discriminación en ese asunto.
30. Lo anterior, ya que la designación de los jefes de manzana y comisarios municipales, podría quedar subordinada a la plena voluntad del juicio valorativo y de orden discrecional de quienes los designan, pues dependerá de lo que, en su conciencia, supongan acerca de cómo se concibe un sistema de vida honesto, y si los interesados califican o no satisfactoriamente sus expectativas morales sobre esa forma de vivir ejemplarmente, lo cual podría llevar al extremo de negar el acceso al cargo tan solo por prejuicios de orden religioso, condición social, preferencia sexual, estado civil, etcétera.
31. Además, se agregó que si se quisiera valorar el requisito en cuestión, debe partirse de la premisa favorable de que toda persona tiene un modo honesto de vivir, y en todo caso, quien afirme lo contrario, tendría que acreditar por qué objeta tan relativo concepto en el ámbito social, por lo que no cabe exigir a quienes aspiran acceder a un cargo público que demuestren lo que, en principio y salvo prueba irrefutable en contrario, es inherente a su persona, ya que a todo individuo le asiste una presunción de su honestidad tan solo por el hecho de su naturaleza humana.
32. En estas condiciones, a mi parecer, no existe una justificación razonable para prever el requisito de "buena reputación" a quien pretenda acceder al cargo público para ser titular de la contraloría u órgano interno de control.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 5 de julio de 2021.
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1. "Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.
"...
"Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas."
2. "Artículo 23. Derechos políticos
"1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:
"a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;
"b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y
"c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.
"2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por Juez competente, en proceso penal."
3. Acción de inconstitucionalidad 128/2015, resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de 10 de julio de 2017, por unanimidad de ocho votos de los Ministros L.R. apartándose de algunas consideraciones, F.G.S., Z.L. de L., P.H., M.M.I., L.P. con precisiones, P.D. y presidente en funciones C.D. con diferencias.
4. Resuelta en sesión de diez de noviembre del dos mil quince, por unanimidad de ocho votos de los Ministros G.O.M., L.R. en contra del juicio de proporcionalidad, F.G.S., Z.L. de L., P.R., M.M.I., S.C. de G.V. y presidente A.M.. El Ministro C.D. se ausentó durante esta votación.
5. Artículos 173, apartados A, fracción IV, y B, fracción XIII, y párrafos segundo y tercero, y 278, párrafo primero, fracción II, inciso j), del Código Número 577 Electoral para el Estado de Veracruz de I. de la Llave.
6. Resuelta en sesión de veintitrés de enero de dos mil veinte. por unanimidad de once votos, respecto del considerando sexto, relativo al concepto de invalidez fundado, consistente en declarar la invalidez del artículo 64, en su porción normativa "y no tener antecedentes penales", de la Ley Número 9 Orgánica del Municipio Libre, del Estado de Veracruz, reformado mediante Decreto Número 930, publicado en la Gaceta Oficial de dicha entidad federativa el nueve de noviembre de dos mil dieciséis, por violar el artículo 1o. constitucional. El M.A.M. reservó su derecho de formular voto concurrente.
7. Artículo 64 de la Ley Orgánica del Municipio Libre, del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en suplencia de la deficiencia de la queja.
8. "Artículo 34. Son ciudadanos de la República los varones y mujeres que, teniendo la calidad de mexicanos, reúnan, además, los siguientes requisitos: I.H. cumplido 18 años, y II. Tener un modo honesto de vivir."
Este voto se publicó el viernes 05 de noviembre de 2021 a las 10:16 horas en el Semanario Judicial de la Federación.