Voto concurrente num. 371/2014 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-06-2016 (CONTRADICCIÓN DE TESIS)

VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL SEÑOR MINISTRO JOSÉ F.F.G. SALAS EN LA CONTRADICCIÓN DE TESIS 371/2014, FALLADA POR EL TRIBUNAL PLENO EN SESIÓN DEL DÍA 18 DE ENERO DE 2016.

La contradicción de tesis citada al rubro fue denunciada por los Ministros integrantes de la Primera Sala de este Alto Tribunal, respecto del criterio sustentado por dicha Sala al resolver el amparo directo en revisión 372/2014, y el sustentado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo directo 34/2014 y los amparos directos en revisión 904/2014 y 491/2014.

El punto de litis se centró en determinar la naturaleza del contrato de suministro de energía eléctrica, así como definir la vía en que deben ser impugnadas las actuaciones de la Comisión Federal de Electricidad por la que atañe al concepto de devolución de cantidades pagadas por concepto de "demanda facturable" y "cargo por demanda". Sobre tal problemática, el Pleno determinó que la contradicción quedó sin materia, en virtud de que la Segunda Sala -de la que yo formo parte integrante-, al resolver el amparo directo en revisión 4729/2014, interrumpió el criterio plasmado en la tesis 2a./ CVII/2014 (10a.)(1) con posterioridad a la presentación de la denuncia de contradicción y ha determinado en una nueva reflexión sobre el tema, que de la interpretación de los artículos 1049 y 75, fracciones V y XXV, del Código de Comercio, la negativa a devolver cantidades pagadas con motivo de dicho servicio es una cuestión de naturaleza comercial y, en consecuencia, las controversias suscitadas entre las partes derivadas de este tipo de actos deben decidirse en la vía ordinaria mercantil; criterio coincidente con lo sostenido por la Primera Sala.(2)

Comparto el sentido de la ejecutoria, en virtud de que técnicamente es correcto considerar que la divergencia originalmente denunciada quedó sin materia por haber operado el cambio de criterio que en principio, configuraba aquélla; sin embargo, tal y como lo señalé al emitir mi votó a favor en la sesión en que se resolvió el asunto, me reservé criterio tanto en el punto de contradicción como del sostenido de las jurisprudencias que dieron lugar a esta contradicción de tesis, dado que como lo reiteraré a continuación, he votado en sentido contrario.(3)

ARGUMENTO DEL VOTO. En primer término, quiero fijar mi postura en torno al punto de contradicción en virtud de que si bien es cierto que de las ejecutorias que participaron en la denuncia así como de la diversa que sirvió de fundamento para declarar sin materia la consulta, estimo que en aras de salvaguardar la certidumbre jurídica en un tema de relevancia jurídica para el orden jurídico nacional, la litis debió considerar en forma integral, la naturaleza de los actos que emite la Comisión Federal de Electricidad y a partir de ello, establecer la naturaleza de los contratos que celebra con los particulares.

Tal postura hubiera permitido concluir la subsistencia de la contradicción de tesis, en tanto que el criterio emitido por la Segunda Sala, a través del cual fijó nueva postura en forma mayoritaria, únicamente se refirió al supuesto de devolución por "demanda facturable" y "cargo por demanda". Al no hacerlo así, en la resolución de la mayoría dejaron de considerarse los diversos actos que puede desplegar el organismo descentralizado -los cuales si bien no fueron materia de análisis en las respectivas ejecutorias-, sí encuentran relación e inciden en el tópico referente a la naturaleza de los contratos y, por ende, en la determinación de si el órgano emisor debe o no ser considerado como autoridad para efectos del juicio de amparo.

En torno a este último tema, radica mi segunda postura, pues en mi opinión, los actos de aquél organismo debieron analizarse a la luz del artículo 5 de la Ley de Amparo vigente que prevé que es autoridad responsable, la que independientemente de su naturaleza formal, dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria; u omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas. Así mismo, prevé una modalidad consistente en que los particulares tendrán la calidad de autoridad responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad, que afecten derechos en los términos de la propia fracción, y cuyas funciones estén determinadas por una norma general.

Tal prevención se encuentra contenida en los términos siguientes:

"Artículo 5o. Son partes en el juicio de amparo:

[...]

II. La autoridad responsable, teniendo tal carácter, con independencia de su naturaleza formal, la que dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria; u omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas.

Para los efectos de esta Ley, los particulares tendrán la calidad de autoridad responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad, que afecten derechos en los términos de esta fracción, y cuyas funciones estén determinadas por una norma general.

[..]"

Como se advierte, a través de la disposición recién transcrita el concepto de autoridad responsable quedó desvinculada de su naturaleza formal y atiende ahora, a la unilateralidad del acto susceptible de crear, modificar o extinguir en forma obligatoria, situaciones jurídicas y se señala que los particulares tendrán la calidad de autoridad responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad, que afecten derechos en los términos de esta fracción, y cuyas funciones estén determinadas por una norma general.

En el proceso legislativo que dio origen a la nueva Ley Reglamentaria se explicó el alcance de esta nueva disposición(4) en el que se puso de manifiesto la necesidad de ampliar la procedencia del juicio en contra de actos provenientes de particulares a través de los cuales se afectara la esfera de derechos de los gobernados sin que ello significara el abandono de los medios de defensa ordinarios y aunque se propuso que en la propia ley se especificaran los casos en que tales actos serían susceptibles de impugnación, se optó por dejar al Poder Judicial la interpretación de esas hipótesis atendiendo a las particularidades de cada caso y a las notas del acto cuestionado.

Atendiendo a este marco conceptual que dio origen al texto de la vigente Ley de Amparo, debe concluirse que los actos que despliega la Comisión Federal de Electricidad son actos de autoridad.

Lo anterior, en virtud de que la actuación del organismo denominado Comisión Federal de Electricidad, se encuentra revestido de las notas que distinguen a los actos de autoridad, en tanto que el usuario no puede rehusar el servicio y de que al celebrar el contrato de suministro, éste debe someterse a las tarifas fijadas unilateralmente por el Estado con motivo de la prestación del servicio público. En este aspecto cobra relevancia lo dispuesto en el artículo 26 reglamentario que faculta a dicho organismo a suspender el servicio,(5) de forma inmediata y sin requerirse para tal efecto, intervención de autoridad, en los casos siguientes:

• Por falta de pago oportuno de la energía eléctrica durante un período normal de facturación;

• Cuando se acredite el uso de energía eléctrica a través de instalaciones que alteren o impidan el funcionamiento normal de los instrumentos de control o de medida;

• Cuando las instalaciones del usuario no cumplan las normas técnicas reglamentarias; y

• Cuando se compruebe el uso de energía eléctrica en condiciones que violen lo establecido en el contrato respectivo.

• Cuando se esté consumiendo energía eléctrica sin haber celebrado el contrato respectivo; y

• Cuando se haya conectado un servicio sin la autorización del suministrador.

Lo anterior corrobora que la Comisión Federal de Electricidad emite -con fundamento en las disposiciones legales citadas- actos unilaterales como auxiliar del Estado para la prestación del servicio público, a través de los cuales crea, modifica o extingue, por sí o ante sí, situaciones jurídicas que inciden en la esfera legal del usuario, sin que para ello tenga que acudir a las instancias jurisdiccionales, ni precise del consenso de la voluntad del afectado.

En tales términos resulta claro que los actos que realiza la Comisión para el cumplimiento de su objeto, se ubican en la hipótesis que prevé el artículo 5, fracción II de la Ley de Amparo vigente para ser considerada como autoridad porque el despliegue de tales actos se lleva a cabo en ejecución de atribuciones legales, colocándose en un plano de autoridad porque las relaciones que entabla con los solicitantes y usuarios del servicio denotan características de supra a subordinación.(6)

Las anteriores consideraciones ponen de manifiesto que si bien es cierto que el servicio de suministro de energía eléctrica tiene su origen en un acuerdo de voluntades, lo cierto es que el organismo encargado de prestar el servicio público de energía eléctrica actúa por disposición expresa de la ley en los términos que ya han quedado referidos, investido de atribuciones que inciden directamente en los derechos de los usuarios.

No es óbice para arribar a la anterior conclusión, el hecho de que el usuario deba celebrar un contrato con la Comisión, en virtud de que dicho acuerdo de voluntades tiene como objeto, las características de un acto de autoridad porque su propósito es regular la prestación de un servicio público, a través de un clausulado establecido unilateralmente por la Comisión y conforme a las tarifas de consumo reguladas en los términos propios de la ley, de tal manera que ello lo diferencia de cualquier otra solicitud de prestación de servicios, en la que la petición tiene efectos meramente comerciales entre particulares, cuya finalidad principal sería la consecución de un lucro por parte de la empresa respectiva, y la obligación de suministrar dicho servicio no emanaría de una ley, sino que dependería de la suscripción de un acto jurídico que pudiera no realizarse, a reserva de cualquiera de las partes, por el solo hecho de no desearlo una de ellas.

En el caso del suministro de energía eléctrica, el usuario no tiene la posibilidad de acudir a otro organismo público o particular para obtener ese servicio, en tanto que por disposición legal, la Comisión es el único organismo facultado para ello y ésta no tiene tampoco la posibilidad de rehusar el servicio, salvo causa técnica expresamente prevista en el propio ordenamiento.

De tal suerte que el usuario no celebra un contrato de adhesión en un plano de coordinación que implique derechos y obligaciones recíprocas como sucede entre entes de derecho privado.

Esta conclusión es acorde con lo dispuesto en los artículos 1 y 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo que señala:

"ART. 1.- Las disposiciones de esta ley son de orden e interés públicos, y se aplicarán a los actos, procedimientos y resoluciones de la Administración Pública Federal centralizada, sin perjuicio de lo dispuesto en los Tratados Internacionales de los que México sea parte.

El presente ordenamiento también se aplicará a los organismos descentralizados de la administración pública federal paraestatal respecto a sus actos de autoridad, a los servicios que el estado preste de manera exclusiva, y a los contratos que los particulares sólo puedan celebrar con el mismo.

Este ordenamiento no será aplicable a las materias de carácter fiscal, responsabilidades de los servidores públicos, justicia agraria y laboral, ni al ministerio público en ejercicio de sus funciones constitucionales. En relación con las materias de competencia económica, prácticas desleales de comercio internacional y financiera, únicamente les será aplicable el título tercero A.

Para los efectos de esta Ley sólo queda excluida la materia fiscal tratándose de las contribuciones y los accesorios que deriven directamente de aquéllas."

"ART. 83.- Los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, podrán interponer el recurso de revisión o, cuando proceda, intentar la vía jurisdiccional que corresponda.

En los casos de actos de autoridad de los organismos descentralizados federales, de los servicios que el Estado presta de manera exclusiva a través de dichos organismos y de los contratos que los particulares sólo pueden celebrar con aquéllos, que no se refieran a las materias excluidas de la aplicación de esta Ley, el recurso de revisión previsto en el párrafo anterior también podrá interponerse en contra de actos y resoluciones que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente."

De las disposiciones legales transcritas se advierte que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo no sólo es aplicable a los actos de la Administración Pública Federal Centralizada sino también a los actos de autoridad de los organismos descentralizados, a los servicios que el Estado preste de manera exclusiva por conducto de dichos organismos y a los contratos que los particulares sólo puedan celebrar con aquéllos dentro de los cuales se encuentran precisamente los de suministro de energía eléctrica con el organismo denominado Comisión Federal de Electricidad.

Lo anterior, en virtud de que son impugnables a través del recurso de revisión tanto los actos de la Administración Pública Federal Centralizada como los actos mencionados emanados de los organismos descentralizados, esto es, los actos de autoridad, y los realizados con motivo de los servicios que el Estado presta de manera exclusiva a través de dichos organismos y de los contratos que los particulares sólo pueden celebrar con aquéllos.

Esta conclusión se corrobora con lo expresado en los actos del proceso legislativo de reformas a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo con fechas 19 de abril y 30 de mayo de dos mil, de las que se observa lo siguiente:

En el dictamen de Senadores (Cámara de Origen), elaborado por las Comisiones Unidas de Gobernación, Primera; Comercio; Justicia y de Estudios Legislativos, Tercera, de fecha 11 de diciembre de 1999, se propuso ampliar el campo de aplicación de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo en los siguientes términos:

"PRIMERO. En la iniciativa de reformas a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo se propone ampliar el campo de aplicación de dicho ordenamiento a las entidades paraestatales cuando actúen como autoridad, como prestadoras de servicios que el Estado tenga encomendados de manera exclusiva, o como partes en contratos que los particulares sólo pueden celebrar con el mismo".

Por virtud de lo anterior, se reformó el párrafo segundo del artículo 1 de la citada ley, publicada en el Diario Oficial de la Federación de 19 de abril de 2000, quedando en los siguientes términos:

"Artículo 1.- ...

El presente ordenamiento también se aplicará a los organismos descentralizados de la administración pública federal paraestatal respecto a sus actos de autoridad, a los servicios que el Estado preste de manera exclusiva, y a los contratos que los particulares sólo puedan celebrar con el mismo. (...)".

En la exposición de motivos de la iniciativa del Ejecutivo Federal de 4 de abril de 2000, se expresó lo siguiente:

"... Por otra parte, resulta pertinente hacer dos propuestas adicionales. En cuanto a los medios de defensa contra actos de autoridad, llama la atención que la última parte del artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo mencione solamente la posibilidad, además de interponer el recurso de revisión, de intentar las vías judiciales, cuando se sabe que los particulares, conforme a la jurisprudencia, pueden acudir a instancias jurisdiccionales que pueden ser administrativas y judiciales, según corresponda. Para evitar cualquier duda o confusión, se considera pertinente sustituir el concepto judicial por el de jurisdiccional, en atención a que este último comprende ambas vías, las judiciales y las administrativas.

La segunda propuesta se relaciona con el recurso administrativo de revisión, y procura completar las recientes reformas a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo que introdujeron una pequeña pero significativa modificación en la materia.

Debe recordarse que (sic), que el Estado preste de manera exclusiva por conducto de dichos organismos, y a los contratos que los particulares sólo puedan celebrar con aquéllos. No obstante, los organismos descentralizados en virtud de las reformas mencionadas, serán aplicables las disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo a los actos de autoridad de los organismos descentralizados, a los servicios quedaron excluidos del régimen relativo al recurso de revisión previsto en dicho ordenamiento.

A fin de evitar confusiones en la aplicación de las reformas que se mencionan, se considera necesario precisar que el recurso administrativo será aplicable a los actos de los organismos descentralizados que son regidos conforme a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Evidentemente, el recurso de revisión será procedente sin perjuicio de mantener fuera del ámbito de aplicación de la ley las exclusiones ya previstas, entre otras, las relativas a las contribuciones y sus accesorios, que se seguirán rigiendo por las leyes específicas. De este modo, no podrá interponerse el recurso de revisión en contra de los actos de los organismos descentralizados que impliquen el cobro de alguna contribución.

(...)".

Finalmente, en el dictamen de origen (Cámara de Diputados) de 29 de abril de 2000, de la iniciativa del Ejecutivo Federal mencionada, se determinó:

"... G. Por otra parte, resulta indispensable reconocer el derecho que les asiste a los interesados afectados por los actos y resoluciones administrativas que pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o a un expediente, de no solamente poder impugnarlos a través del recurso de revisión previsto por la propia Ley, sino también por la vía jurisdiccional que corresponda, ya sea meramente administrativa o judicial, según sea el caso. De esta forma, el gobernado contará con más medios de defensa a su alcance para hacer valer los derechos que considere le pudieran corresponder.

Finalmente, derivado de las últimas reformas a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo que contemplan, dentro de su marco de aplicación, a los actos de autoridad de los organismos descentralizados, a los servicios que el Estado preste de manera exclusiva por conducto de dichos organismos, y a los contratos que los particulares sólo puedan celebrar con aquéllos, resulta necesario reconocer el derecho del gobernado para interponer el recurso de revisión que establece este ordenamiento no sólo a los actos de la Administración Pública Federal Centralizada, sino también a aquéllos, descritos anteriormente, que emanen de los organismos descentralizados. (...)".

Por otra parte, en la disposición Cuadragésima del Manual de Disposiciones Relativas al Suministro y Venta de Energía Eléctrica destinada al Servicio Público, publicado en el Diario Oficial de la Federación de 20 de octubre de 2000, que alude a la procedencia del recurso de revisión previsto en el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, se prevé:

"CUADRAGÉSIMA. El escrito de interposición del recurso de revisión atenderá lo previsto por el título sexto de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.".

Así, del análisis del proceso legislativo transcrito en lo conducente se advierte que tratándose de los organismos descentralizados, el recurso de revisión procede tanto contra los actos que emitan como los que realicen con motivo de la prestación de servicios que el Estado les encomiende o como partes en contratos celebrados con particulares.

Por otra parte, también se surten los supuestos de procedencia que prevé el artículo 14, fracciones XI y XII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, que dispone:

LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA

"ARTÍCULO 14.- El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican a continuación:

(...)

XI. Las dictadas por las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo;

XII. Las que decidan los recursos administrativos en contra de las resoluciones que se indican en las demás fracciones de este artículo;

(...)."

La fracción I, de este numeral establece la competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa para conocer de los juicios que se promuevan en contra de resoluciones definitivas que emitan las autoridades fiscales federales y los organismos fiscales autónomos, en las que se determine la existencia de una obligación fiscal, fijada en cantidad líquida, que contenga las bases para su liquidación.

Así, estas consideraciones debieron sustentar, en mi opinión, el análisis de la naturaleza de los actos desplegados por la Comisión Federal de Electricidad, lo que habría llevado a la conclusión de que los contratos que ésta celebra con los usuarios son de naturaleza administrativa porque tienen como objeto la prestación de un servicio público que presta el Estado en forma exclusiva; por lo que los contratos que celebran los particulares para recibir ese servicio solamente pueden hacerlo con dicho organismo; y, por ende son impugnables en el juicio contencioso o, en su caso, a través del juicio de amparo por constituir actos de autoridad.

R e s p e t u o s a m e n t e

MINISTRO JOSÉ F.F.G. SALAS

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9° del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

_______________

1. Este nuevo criterio se encuentra contenido en la tesis con Registro: 2009790, número Tesis: 2a. XLII/2015, de rubro y texto siguientes:

COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. LAS CONTROVERSIAS DERIVADAS DE LA NEGATIVA A DEVOLVER CANTIDADES PAGADAS CON MOTIVO DEL SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA SON IMPUGNABLES EN LA VÍA ORDINARIA MERCANTIL [INTERRUPCIÓN DEL CRITERIO CONTENIDO EN LA TESIS AISLADA 2a. CVII/2014 (10a.) (*)].

La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en criterio mayoritario, determinó en la tesis aludida que los contratos de suministro de energía eléctrica son de naturaleza administrativa. Sin embargo, una nueva reflexión sobre el tema conduce a interrumpir dicho criterio, para determinar que de la interpretación de los artículos 1049 y 75, fracciones V y XXV, del Código de Comercio, se advierte que la negativa a devolver cantidades pagadas con motivo de dicho servicio es una cuestión de naturaleza comercial y, en consecuencia, las controversias suscitadas entre las partes derivadas de este tipo de actos deben decidirse en la vía ordinaria mercantil, conforme al numeral 104, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que prevé la competencia de los tribunales de la Federación para conocer de todas las controversias del orden civil o mercantil sobre el cumplimiento y aplicación de leyes federales, así como que cuando sólo se afecten intereses particulares, a elección del actor, podrán conocer de aquéllas los Jueces y tribunales del orden común.

(*) La presente tesis interrumpe el criterio contenido en la diversa 2a. CVII/2014 (10a.), de título y subtítulo: "COMISIÓN FEDERAL DE ELECTRICIDAD. LOS CONTRATOS DE SUMINISTRO DE ENERGÍA ELÉCTRICA NO DEBEN CONSIDERARSE COMO CELEBRADOS ENTRE PARTICULARES, SINO COMO VERDADEROS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.", que aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 17 de octubre de 2014 a las 12:30 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 11, Tomo I, octubre de 2014, página 1095.

2. Esta conclusión se apoyó en la tesis de jurisprudencia P./J. 79/2006, de rubro y texto:

CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. QUEDA SIN MATERIA SI DURANTE SU TRAMITACIÓN UNA DE ELLAS ABANDONA SU CRITERIO Y EMITE UNO COINCIDENTE CON EL DE LA OTRA. La contradicción de tesis tiene como finalidad preservar la unidad de interpretación de las normas que conforman el orden jurídico nacional, decidiendo los criterios que deben prevalecer como jurisprudencia obligatoria, cuando exista oposición entre los que sustenten las S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en torno a un mismo problema legal, sin que se afecten las situaciones jurídicas concretas derivadas de los asuntos en los cuales se sostuvieron aquéllos. Por tanto, si durante su sustanciación una de dichas S. abandona el criterio que sustentaba y emite uno coincidente en lo esencial con el sostenido por la otra, se concluye que la contradicción de tesis denunciada queda sin materia.

3. En este sentido me he pronunciado sobre el particular al emitir el relativo en la contradicción de tesis 209/2011, el cual a la vez he reiterado al fallarse en la Segunda Sala de esta SCJN, entre otros, los Amparos Directos en Revisión 1842/2012, 2452/2012, 3628/2012, 3635/2012, 1204/2013, 3985/2013 y 4729/2014.

4. DICTAMEN CÁMARA DE SENADORES

"[...]

Se define a la autoridad responsable como parte en el juicio de amparo en el artículo 5, fracción II del presente proyecto. Tendrá tal carácter, con independencia de su naturaleza formal, la que dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria; u omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas. Para los efectos de esta ley, los particulares tendrán la calidad de autoridad responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad, que afecten derechos en los términos de esta fracción, y cuyas funciones estén determinadas por una norma general.

En la teoría tradicional de los derechos fundamentales que ha sido predominante en México, su eficacia vertical implicaba que sólo fueran oponibles ante los actos del Estado. Esto estaba en gran medida justificado en que los derechos de las personas eran concebidos como limitantes de la actuación del Estado y provenía de las primeras declaraciones de derechos que surgieron como reacción a los Estados absolutistas y que representaban el "enemigo a vencer" por el gran poder que detentaban sus gobernantes. Este concepto de verticalidad tuvo gran apoyo doctrinal y jurisprudencial en la relación jurídica de la "garantía individual" de supra-subordinación entre el gobernado y los órganos de autoridad, y por lo mismo la procedencia del amparo se restringió al concepto de autoridad responsable que fuere constituida con ese carácter conforme a la ley o que bien dispusiera directa o indirectamente de la fuerza pública para hacer cumplir sus resoluciones.

El énfasis que se hizo en esta concepción de los derechos como una afectación del Estado en la esfera de los particulares, si bien es comprensible, también ha quedado rebasado por la realidad actual por tres razones principales.

La primera es que el surgimiento de los derechos económicos, sociales y culturales ha transformado el papel del Estado frente a los gobernados de tal suerte en que ya no debe ser visto únicamente como enemigo, sino todo lo contrario, debe ser percibido como un aliado para hacer estos derechos efectivos. La tutela, respeto y protección de este tipo de derechos debe verse a través de una actividad positiva del Estado a favor de los particulares, como sucede en la educación, la vivienda, la salud, la cultura, el deporte, el medio ambiente, y en otros derechos concretamente establecidos en las normas fundamentales.

La segunda, es precisamente que hoy en día, en materia de derechos humanos, la vulneración más importante de tales derechos no sólo provienen del Estado, sino que también provienen de la actuación de los particulares en ciertas circunstancias. El medio ambiente ha sido principalmente vulnerado por los actos de particulares, más que del Estado mismo; la discriminación social no solamente proviene de los agentes del Estado, sino que lamentablemente es alimentada por prácticas dentro de la sociedad y de los mismos particulares; el derecho a la intimidad, a las comunicaciones privadas y a la protección de datos personales es una responsabilidad que hoy corresponde también a los particulares garantizar.

Y finalmente la tercera razón es porque la vía de protección procesal que permita prevenir o reparar violaciones de derechos humanos realizadas por particulares era prácticamente nula o de una eficacia muy limitada.

En muchos casos de la jurisprudencia y doctrina jurídica en México se ha interpretado y reflejado que los destinatarios de los derechos básicos de las personas no sólo son las autoridades, sino también a los demás gobernados, y que la continuación de esta teoría tradicional nos puede conducir a la violación de los compromisos internacionales que ha asumido el Estado mexicano.

En un análisis de derecho comparado se ha visto que el constitucionalismo latinoamericano cada vez abandona más la teoría tradicional o liberal de los derechos fundamentales para reconocer la plena eficacia horizontal de los derechos humanos. Países como Argentina, Venezuela, Uruguay, Chile, Perú y Bolivia admiten en lo general el amparo contra particulares, ya sea por su disposición normativa lo contempla expresamente, o que por no excluirlo en la norma constitucional se ha abierto en legislación secundaria y en interpretación jurisprudencial.

En el caso de países como Costa Rica, Colombia y Guatemala, su admisión es de forma restrictiva, ya que procede el amparo contra particulares cuando actúen en ejercicio de funciones o potestades públicas, cuando actúen por ley o concesión del Estado, cuando estén en posición de poder de superioridad frente a los otros gobernados, o cuando los remedios jurisdiccionales resulten insuficientes.

Estas dictaminadoras coinciden en que éste no es un cambio menor y que debe considerarse el impacto en la administración de justicia de la eficacia horizontal de los derechos humanos. Tales derechos se protegen con los mismos medios que tiene un particular para defenderse de los actos de autoridad, y por consecuencia pudiera interpretarse equivocadamente que los derechos remediables por las vías civil, penal o laboral, necesariamente deban iniciarse por la vía constitucional.

Sin embargo, sí existen casos en los que deban tener este cauce procesal para obtener una protección más eficaz, más justa y por tratarse de una violación directa a este tipo de derechos. Por ello se considera que la mejor forma de plasmar este concepto en esta Ley y de explicarlo en el presente dictamen es definir el acto de autoridad y que los particulares tendrán dicha calidad cuando sus actos u omisiones sean equivalentes a los de autoridad, que afecten derechos en los términos del acto de autoridad que objetivamente se define en la fracción II, y cuya potestad o función derive de una norma general y abstracta.

En casos paradigmáticos sobre el tema en países como Argentina, Colombia, Perú y Bolivia, que datan desde los años 50, donde se ha verificado que ha sido posible obtener la protección constitucional contra actos de particulares. En un caso se interpretó que si bien el nacimiento del amparo y de los derechos fundamentales había sido diseñado para proteger a los particulares contra la autoridad pública, también tuvieron los constituyentes la sagacidad y prudencia de no fijar exclusivamente en los textos constitucionales que la protección de los derechos humanos sólo fuera contra ataques que provengan de la autoridad, ni que pudieran emanar de otros particulares o sus agrupaciones, ya que éstos acumulan gran poder material o económico y cuya fuerza se opone incluso a las del Estado. En otros casos donde la vía ordinaria se había considerado más adecuada para remediar una violación a estos derechos, los tribunales constitucionales estimaron que, por lo contrario, al tratarse de violaciones directas a derechos fundamentales y por los alcances sociales que se concretan en este tipo de derechos, la vía constitucional resultaba idónea y más efectiva.

A pesar de que los particulares pueden tener el carácter de autoridad en el juicio de amparo cuando realicen los actos identificados en el segundo párrafo de del artículo en cuestión, esto no implica el desconocimiento de las vías ordinarias de resolución, así como el agotamiento de los elementos procesales respectivos. El reconocimiento de estos actos de autoridad dependerá del planteamiento realizado por el quejoso y la posibilidad de evaluar por parte de tribunal el acto como lesivo de su esfera de derechos fundamentales. En ningún momento se pretende que el Poder Judicial de la Federación sustituya a las autoridades ordinarias competentes para la resolución de este tipo de conflictos.

Hay que tomar en cuenta que en la gran mayoría de los casos este tipo de violaciones requieren la mediación de las autoridades ordinarias, las cuales tienen que valorar inicialmente este tipo de actos. Sin embargo, siempre existirán actos que puedan llegar de manera directa al amparo cuando los particulares estén en una situación de supra-subordinación y sin medios de defensa que le permitan solventar su pretensión.

DICTAMEN CÁMARA DE DIPUTADOS [...]

Entre otras innovaciones, se define el acto de autoridad independientemente de la naturaleza formal de la persona que lo emitió, cuya potestad derive de una norma general y abstracta, que sea unilateral e imperativa sobre el quejoso, que sea asimilable por ley a una función pública y que no tenga un medio adecuado o vía ordinaria para remediarlo que lo deje en estado de indefensión, ampliando el concepto de autoridad responsable.[...]"

5. ARTÍCULO 26.- La suspensión del suministro de energía eléctrica deberá efectuarse en los siguientes casos:

I.- Por falta de pago oportuno de la energía eléctrica durante un período normal de facturación;

II.- Cuando se acredite el uso de energía eléctrica a través de instalaciones que alteren o impidan el funcionamiento normal de los instrumentos de control o de medida;

III.- Cuando las instalaciones del usuario no cumplan las normas técnicas reglamentarias; y

IV.- Cuando se compruebe el uso de energía eléctrica en condiciones que violen lo establecido en el contrato respectivo.

V.- Cuando se esté consumiendo energía eléctrica sin haber celebrado el contrato respectivo; y

VI.- Cuando se haya conectado un servicio sin la autorización del suministrador.

En cualesquiera de los supuestos anteriores, la Comisión Federal de Electricidad procederá al corte inmediato del servicio, sin requerirse para el efecto intervención de autoridad. En los supuestos a que se refieren las fracciones I, III y IV que anteceden, se deberá dar aviso previo.

6. Recordemos en este punto que las relaciones de supra a subordinación son las que descansan sobre una dualidad cualitativa subjetiva, o sea, que surgen entre dos entidades colocadas en distinto plano o posición, entre el Estado como persona jurídico-política y sus órganos de autoridad, y el gobernado, por actuar los primeros en beneficio del orden público y del interés social.

Este tipo de relaciones se caracterizan por la imperatividad, la coercitividad y la unilateralidad, lo cual supone la posibilidad legal de que la propia autoridad, u otras facultadas para ello, venzan cualquier tipo de resistencia que pudiera presentar el cumplimiento voluntario de los actos de autoridad correspondientes.