Voto concurrente num. 20/2017 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 25-03-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto concurrente que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 20/2017, promovida por la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos.

En sesiones celebradas el nueve y trece de julio de dos mil veinte, el Tribunal Pleno resolvió la acción de inconstitucionalidad 20/2017, promovida por Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos en contra del Decreto Número Mil Seiscientos Trece por el que se derogaron y reformaron diversas disposiciones de la Constitución de dicha entidad federativa, publicado el veinticuatro de febrero de dos mil diecisiete en el Periódico Oficial local.

Aunque en dicha sesión voté en favor de la declaratoria de invalidez de los artículos 40, fracción XXXVII, párrafo segundo; 89, párrafos segundo, tercero, quinto, sexto, octavo, noveno y décimo; 109 Bis, párrafos sexto, séptimo, y octavo, así como 109 Ter, párrafos tercero, cuarto y quinto, estimé necesario anunciar un voto concurrente para desarrollar las razones que expuse en torno a i) la necesidad de justificar el cambio de criterio en torno a cómo debe ser interpretado el artículo 116, fracción III, de la Constitución General, en la parte que establece que las y los Magistrados de los Poderes Judiciales Locales podrán ser reelectos; y, ii) respecto a que el parámetro de constitucionalidad de las disposiciones relativas al Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos es la fracción V del artículo 116 constitucional.

I. Antecedentes

La Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos combatió el Decreto Número Mil Seiscientos Trece por el que se reforman y derogan diversas disposiciones de la Constitución del Estado de Morelos, al estimar que suprimió la posibilidad de ratificación de Magistradas y Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos y Tribunal Unitario de Justicia para Adolescentes, con base en su evaluación. Anteriormente, dicha figura se encontraba prevista en los artículos 40, fracción XXXVII, párrafo segundo; 89, párrafos segundo, tercero, quinto, sexto, octavo, noveno y décimo; 109 Bis, párrafos sexto, séptimo, y octavo, así como 109 Ter, párrafos tercero, cuarto y quinto.

II. Fallo del Tribunal Pleno

La sentencia establece que conforme al artículo 116, fracción III, de la Constitución General, los Estados gozan de autonomía para decidir sobre la integración y funcionamiento de sus Poderes Judiciales, lo que implica una amplia libertad de configuración de los sistemas de nombramiento y ratificación de las y los Magistrados. Lo anterior, siempre y cuando garanticen la independencia judicial y la estabilidad en el cargo de los Magistrados, lo cual puede concretarse con el establecimiento de un solo periodo razonable de ejercicio o uno de primer nombramiento y posterior ratificación; así como con la previsión de que los Magistrados no sean removidos sin causa justificada.

En el caso, advierte que las reformas y derogaciones contenidas en el decreto impugnado tuvieron como efecto suprimir la posibilidad de que las y los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia; Tribunal de Justicia Administrativa del Estado y Tribunal Unitario de Justicia para Adolescentes pudieran ser designados por un periodo de ocho o seis años adicionales a los seis u ocho años originales, con base en una evaluación. De igual forma, precisa que los Magistrados sólo pueden ser privados del cargo por las causas establecidas en la Constitución Local y las leyes en materia de responsabilidad de los servidores públicos.

Partiendo de esta base, concluye que el periodo único de catorce años implementado en el decreto impugnado cumple razonablemente con los parámetros constitucionales que rigen a la magistratura judicial, al ser un plazo apto y suficiente para que los Magistrados se especialicen en la función jurisdiccional que les corresponde, durante el cual no podrán ser removidos de su cargo de manera arbitraria.

III. Motivo de la concurrencia

a. Eliminación de la figura de ratificación, tratándose de Magistrados del Tribunal Superior de Justicia y Tribunal Unitario de Justicia para Adolescentes.

El artículo 116 de la Constitución General establece el principio de división de poderes a nivel estatal, así como la forma en que deberán organizarse políticamente los Estados. De esta manera, la fracción primera se refiere al Poder Ejecutivo, la segunda al Poder Legislativo y la tercera al Poder Judicial. En cuanto a las y los Magistrados de los Poderes Judiciales Locales, dispone que las Constituciones y leyes de las entidades federativas deberán garantizar su independencia, que durarán en el ejercicio de su cargo el tiempo que señalen las mismas y que "podrán ser reelectos".

Esta porción normativa ha sido interpretada por una larga tradición de precedentes del Tribunal Pleno en el sentido de que establece una regla expresa para todas las Legislaturas de las entidades federativas de garantizar la posibilidad de reelección o ratificación de los Magistrados de sus Poderes Judiciales. En efecto, la ratificación se ha considerado una garantía de la sociedad de contar con juzgadores que aseguren la impartición de justicia pronta, completa, gratuita e imparcial, así como de los Magistrados a ser evaluados con base en el tiempo que se han desempeñado en el cargo y a conocer el resultado de la misma.

El criterio anterior se encuentra reflejado en la controversia constitucional 4/2005, resuelta por el Tribunal Pleno el trece de octubre de dos mil cinco; las acciones de inconstitucionalidad 30/2001, resuelta por el Tribunal Pleno el veintiocho de enero de dos mil dos; 10/2009, resuelta por el Tribunal Pleno el dieciocho de agosto de dos mil nueve; así como 79/2015, resuelta por el Tribunal Pleno en sesión de diez de agosto de dos mil diecisiete.

Ahora bien, como señalé en el voto particular relativo al amparo directo en revisión 3166/2015, la teoría del precedente ha señalado la importancia de que los Tribunales Superiores que establezcan la doctrina a seguir por los demás órganos jurisdiccionales sean consistentes con sus propias decisiones, articulando una línea jurisprudencial coherente y permitiendo que sus decisiones "entretejan un cuerpo ordenado de reglas".(1) Ello contribuye a la configuración de una doctrina sólida, confiable y, en esta medida, evita que se genere incertidumbre jurídica en los gobernados.(2)

No obstante, la literatura especializada también reconoce que la aplicación del precedente puede implicar un estancamiento del derecho y, por tanto, una inadecuada correlación entre el sistema jurídico y la evolución de la realidad. Por tanto, es necesario contar con cierta flexibilidad que permita atender a los cambios de una sociedad que es siempre dinámica y evolutiva.(3)

A fin de preservar ambos principios, no podemos apartarnos de nuestro propio precedente, sin explicitar las razones que justifican el cambio de criterio, como sucede en la sentencia que omite mencionar las resoluciones en que se interpretó el artículo 116, fracción III, de la Constitución General en un sentido diverso.

Por estas razones, en sesión de trece de julio de dos mil veinte expuse que era importante justificar las razones por las cuales abandonamos un criterio de larga tradición y consideramos pertinente hacer una relectura de la citada fracción III.

Desde mi punto de vista, la fracción III del artículo 116 de la Constitución General(4) puede ser interpretada en el sentido de que obliga a las Legislaturas a prever la figura de la ratificación, pero también en el sentido de que faculta a las Legislaturas para incorporarla en su legislación local. Frente a estas dos opciones interpretativas considero que es preferible la segunda, siempre y cuando sea razonable, por las siguientes razones.

En primer lugar, no puede estimarse tajantemente que la ratificación sea una figura necesaria para la independencia judicial. En efecto, lo que resulta indispensable para tutelar este principio es que los juzgadores cuenten con una duración establecida en el cargo, la cual deberá ser razonable y que sólo puedan ser removidos en los términos que determinen las Constituciones y las leyes de responsabilidades de los servidores públicos de los Estados.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha explicado de manera reiterada y consistente que existen distintas garantías que se derivan de la independencia judicial, entre ellas, un adecuado proceso de nombramiento, la estabilidad e inamovilidad en el cargo y la garantía contra presiones externas.(5) Ahora bien, para estar en condiciones de proteger la estabilidad e inamovilidad en el cargo es necesario contar con un periodo de nombramiento.

Al respecto, el Comité de Derechos Humanos ha reiterado en sus recomendaciones su preocupación cuando el mandato de los Jueces es de corta duración.(6) Por su parte, la relatoría especial sobre la Independencia de los Magistrados y Abogados también ha señalado que el nombramiento de Jueces por periodos de corta duración debilita el sistema judicial y afecta la independencia y el desarrollo profesional de los Jueces.(7)

Es decir, es necesario que el periodo de nombramiento sea razonable. En efecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha manifestado que "Un periodo de duración definido o suficiente permite al operador de justicia contar con la estabilidad necesaria para realizar con independencia y autonomía sus labores" e incluso ha señalado que "es deseable un único nombramiento por un periodo determinado que asegure la permanencia en el cargo por el tiempo o condición señalada para el o la operadora de justicia".(8)

De esta manera, no es ineludible el establecimiento de la figura de la ratificación para tutelar la independencia judicial. Como ejemplo de lo anterior, nuestro modelo constitucional establece un periodo de duración de quince años para Ministros de la Suprema Corte, sin posibilidad de reelección.

Siendo consecuentes con lo anterior, si lo que busca la ratificación es garantizar la independencia judicial, esta nueva reflexión del Pleno me lleva a considerar que no es necesaria si hay un periodo razonable que la salvaguarde.

Esta convicción me llevó a votar en favor de la nueva interpretación que propone el proyecto del artículo 116, fracción III, de la Constitución General y, en consecuencia, por el reconocimiento de validez de los artículos 40, fracción XXXVII, párrafo segundo; 89, párrafos segundo, tercero, quinto, sexto, octavo, noveno y décimo, así como 109 Ter, párrafos tercero, cuarto, quinto y sexto, al haber eliminado la figura de la ratificación, tratándose de Magistrados y M. que integran el Poder Judicial Local, a saber, el Superior de Justicia y el Unitario de Justicia para Adolescentes.

Ello, porque prevén un periodo razonable de catorce años y garantizan la estabilidad e inamovilidad al establecer que los Magistrados sólo podrán ser privados del cargo en los términos que establece la Constitución Local y las leyes en materia de responsabilidad de los servidores públicos.(9)

b. Eliminación de la figura de ratificación, tratándose de Magistrados del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos

La fracción V del artículo 116 de la Constitución General establece que las Constituciones y leyes de las entidades federativas deberán instituir Tribunales de Justicia Administrativa, dotados de plena autonomía, los cuales tendrán a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública local, municipal y los particulares; imponer sanciones a funcionarios estatales y municipales por responsabilidad administrativa grave, entre otras.(10)

De esta forma, conforme al artículo 109-bis de la Constitución del Estado de Morelos, la justicia administrativa estatal se deposita en un Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos, el cual será la máxima autoridad en la materia, dotado de plena jurisdicción y autonomía para dictar sus fallos, por lo que no está adscrito al Poder Judicial.(11)

Así, en virtud de que los Tribunales de Justicia Administrativa se rigen por la fracción V del artículo 116 de la Constitución General y no forman parte de los Poderes Judiciales locales, se debió estudiar la eliminación de la figura de la ratificación, por lo que respecta a las y los Magistrados del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos, con base en la fracción V como parámetro de constitucionalidad.

En principio, se observa que dicha fracción no obliga a las Legislaturas Locales a prever la figura de la ratificación, tratándose de los Magistrados de los Tribunales de Justicia Administrativa. Por otra parte, he argumentado en este voto que la ratificación no constituye una exigencia necesaria para garantizar la autonomía y el principio de independencia previsto por el artículo 17 constitucional.

Por estas razones, considero que no habría fundamento constitucional o convencional alguno para exigir el establecimiento de esta figura, tratándose de tribunales administrativos.

Por estos motivos, voté en favor del reconocimiento de validez del artículo 109 Bis, párrafos sexto, séptimo y octavo de la Constitución Local. Ello, porque las y los Magistrados que lo integran también tienen una duración razonable en el cargo, a saber, catorce años y sólo pueden ser removidos en los términos que establece la Constitución Local y las leyes en materia de responsabilidades de los servidores públicos.(12) Sin embargo, me aparto del parámetro de constitucionalidad que propone la sentencia.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 9 de agosto de 2021.

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1. A.L.M., El precedente judicial en el sistema judicial norteamericano, M.H., Madrid, 2011, págs. 40 a 42.

2. M.J.G., The Power of Precedent, Oxford University Press, 2008, pág. 88.

3. Victoria I.S., El Precedente en el Common Law, Editorial Civitas, Madrid, 1995, págs. 67 y 68.

4. Constitución General

"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas: ...

"III. ...

"Los Magistrados durarán en el ejercicio de su encargado (sic) el tiempo que señalen las Constituciones Locales, podrán ser reelectos, y si lo fueren, sólo podrán ser privados de sus puestos en los términos que determinen las Constituciones y las leyes de responsabilidades de los servidores públicos de los Estados."

5. Corte IDH, Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú, Fondo, reparaciones y costas, sentencia de 25 de marzo de 2017, serie C No. 374, párr. 75; Corte IDH, Caso Reverón Trujillo Vs. Venezuela, Excepción preliminar, fondo, reparaciones y costas, sentencia de 30 de junio de 2009, serie C No. 197, párr. 70; Corte IDH. Caso Colindres Schonenberg Vs. El Salvador. Fondo, Reparaciones y C.. Sentencia de 4 de febrero de 2019. Serie C No. 373. Párr. 68.

6. ONU – Comité de Derechos Humanos. Examen de los Informes Presentados por los Estados Partes de Conformidad con el Artículo 40 del Pacto – Observaciones finales del Comité de Derechos Humanos – Uzbekistán. D.. ONU CCPR/CO/71/UZB. 26 de abril de 2001. Párr. 14; ONU – Comité de Derechos Humanos. Examen de los Informes Presentados por los Estados Partes de Conformidad con el Artículo 40 del Pacto – Observaciones finales del Comité de Derechos Humanos – Viet Nam. D.. ONU CCPR/CO/75/VNM. 5 de agosto de 2002. Párr. 10; ONU – Comité de Derechos Humanos. Examen de los Informes Presentados por los Estados Partes de Conformidad con el Artículo 40 del Pacto – Observaciones finales del Comité de Derechos Humanos – República Popular Democrática de Corea. D.. ONU CCPR/CO/72/ PRK. 27 de agosto de 2001. Párr. 8. Ver también, ONU – Informe del relator especial sobre la Independencia de los Magistrados y abogados, L.D.. D.. ONU A/HRC/11/41. 24 de marzo de 2009. Párr. 65.

7. ONU – Informe del relator especial sobre la Independencia de los Magistrados y abogados, L.D.. D.. ONU A/HRC/11/41. 24 de marzo de 2009. Párr. 54.

8. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia, consultable en https://www.oas.org/es/cidh/defensores/docs/pdf/operadores-de-justicia-2013.pdf, párrafo 83.

9. Constitución del Estado de Morelos

"Artículo 89. El Tribunal Superior de Justicia del Estado se compondrá de las Magistradas y Magistrados que se requieran para la integración de las salas que lo conformen. Los Magistrados serán designados por el Pleno del Congreso del Estado a propuesta del órgano político del Congreso, el cual emitirá la convocatoria pública para designarlos, conforme a lo establecido en esta Constitución y la Ley Orgánica para el Congreso del Estado.

"Los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, rendirán su protesta ante el Pleno del Congreso, durarán en su cargo catorce años contados a partir de la fecha en que rindan la protesta constitucional y sólo podrán ser privados del cargo en los términos que establece esta Constitución y las leyes en materia de responsabilidad de los servidores públicos."

"Artículo 109-quater. El Tribunal Unitario de Justicia Penal para Adolescentes, será el responsable de la administración de justicia para menores a que se refiere el artículo 19, inciso d), párrafo cuarto, de esta Constitución.

"Para ser Magistrado del Tribunal Unitario de Justicia Penal para Adolescentes, se deberá acreditar especialización en la materia y reunir los requisitos que esta Constitución establece para ser Magistrado del Tribunal Superior de Justicia; será nombrado por el Congreso del Estado previa convocatoria a examen de oposición que emitirá el órgano político del Congreso del Estado.

"Durará en su encargo un periodo de catorce años, contados a partir de la fecha en que rinda la protesta constitucional y sólo podrá ser privado del cargo en los términos que establezcan esta Constitución y las leyes en materia de responsabilidad de los servidores públicos, al término de los cuales tendrá derecho a un haber por retiro, en los términos establecidos para los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, conforme a lo establecido en esta Constitución y las leyes en la materia."

10. Constitución General

"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas: ...

"V. Las Constituciones y leyes de los Estados deberán instituir Tribunales de Justicia Administrativa, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos y establecer su organización, funcionamiento, procedimientos y, en su caso, recursos contra sus resoluciones. Los tribunales tendrán a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública local y municipal y los particulares; imponer, en los términos que disponga la ley, las sanciones a los servidores públicos locales y municipales por responsabilidad administrativa grave, y a los particulares que incurran en actos vinculados con faltas administrativas graves; así como fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública estatal o municipal o al patrimonio de los entes públicos locales o municipales.

"Para la investigación, sustanciación y sanción de las responsabilidades administrativas de los miembros del Poder Judicial de los Estados, se observará lo previsto en las Constituciones respectivas, sin perjuicio de las atribuciones de las entidades de fiscalización sobre el manejo, la custodia y aplicación de recursos públicos."

11. Constitución del Estado de Morelos

"Artículo 109-bis. La justicia administrativa estatal se deposita en un Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Morelos; será la máxima autoridad en la materia, dotado de plena jurisdicción y autonomía para dictar sus fallos, y no estará adscrito al Poder Judicial."

12. Constitución del Estado de Morelos

"Artículo 109-bis. ...

"Durarán en su cargo catorce años, contados a partir de la fecha en que rindan la protesta constitucional y sólo podrán ser removidos de sus cargos en los términos que establece esta Constitución y las leyes en materia de responsabilidad de los servidores públicos.

Este voto se publicó el viernes 25 de marzo de 2022 a las 10:28 horas en el Semanario Judicial de la Federación.