Voto concurrente num. 190/2022 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 22-09-2023 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)
| Juez | Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá |
| Fecha de publicación | 22 Septiembre 2023 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 29, Septiembre de 2023, Tomo II,2321 |
| Emisor | Primera Sala |
Voto concurrente que formula el Ministro J.L.G.A.C. en la controversia constitucional 190/2022.
1. En sesión de cinco de julio de dos mil veintitrés, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la controversia constitucionalidad citada al rubro, promovida por el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana en contra del artículo 2o. del Decreto Número Cuatrocientos Treinta y Cinco (Decreto 435 en lo siguiente), publicado el diez de agosto de dos mil veintidós en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad", Sexta Época, número 6103.
2. La cuestión jurídica que se resolvió fue la siguiente: ¿el Congreso Local, mediante el artículo 2o. del Decreto 435, vulnera la autonomía en la gestión de los recursos del Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana al ordenarle el pago de una pensión por jubilación sin transferirle los recursos económicos para cumplir con dicha obligación?
I.R. de la mayoría
3. En la sentencia decidimos declarar la invalidez parcial del artículo 2o. del Decreto 435, en la porción normativa donde el Congreso Local otorgaba una pensión por jubilación con cargo al presupuesto del Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana.
4. Siguiendo nuestro precedente de la controversia constitucional 75/2021,(1) expusimos el parámetro de regularidad constitucional, específicamente en lo relativo al principio de división de poderes en las entidades federativas, y señalamos que el poder público no sólo reside en los tres Poderes tradicionales del Estado, pues constitucionalmente se ha introducido a los organismos constitucionales autónomos, los cuales deben mantener relaciones de coordinación con los otros órganos del Estado a la par de que cuentan con autonomía e independencia funcional y financiera.
5. Por esto último, el análisis constitucional de las normas y actos donde se aleguen violaciones al principio de división de poderes debe partir de las normas constitucionales previstas para garantizar la autonomía y la independencia de dichos órganos frente a los poderes públicos.
6. Específicamente, el principio de división de poderes en relación con los órganos públicos locales electorales tiene su fundamento en los artículos 41, fracción V, apartado C, y 116, fracción IV, incisos a) y b), constitucionales, los cuales establecen que en el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales serán principios rectores, entre otros, el de independencia, y que dichas autoridades deben gozar de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones.
7. La autonomía en la gestión del presupuesto del Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana, que tiene su fundamento en el artículo 17 constitucional, es una condición necesaria para garantizar la independencia del órgano, ya que salvaguarda la inmutabilidad salarial, el adecuado funcionamiento de la carrera judicial y la inamovilidad de las personas juzgadoras.
8. Conforme a ello, en el caso concreto la Legislatura Local vulneró el principio de división de poderes, dado que lesionó la independencia y autonomía en la gestión de los recursos del Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana al otorgar una pensión a una persona que no tuvo relación laboral con la Legislatura y sin otorgarle participación a dicho órgano en la expedición del decreto, sobre el cual ejerció, de esta manera, una acción de subordinación.
9. Constitucionalmente, sólo el Instituto Morelense de Procesos Electorales puede manejar, administrar y aplicar su propio presupuesto, y si bien el Congreso de la entidad debe regular lo relativo a la seguridad social, ello no lo autoriza, como en el caso, a otorgar directamente una prestación.
10. La Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos no define la manera de financiar las pensiones o la distribución de las cargas entre las instituciones patronales, y esa indefinición legal es la que torna inconstitucional el decreto combatido.
11. En los efectos vinculamos al Congreso de Morelos para que modificara el decreto en la porción invalidada y para que se hiciera cargo del pago de la pensión con cargo al presupuesto general del Estado, o bien otorgara los recursos si consideraba que otro Poder o entidad debía realizarlo.
II.R. de la concurrencia
12. Voté a favor de invalidar la porción normativa del artículo 2o. del Decreto 435, porque considero que prevé el pago de una pensión con cargo al presupuesto del Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana, con lo cual la Legislatura de Morelos vulneró la autonomía en la gestión de los recursos del mencionado instituto.
13. Sin perjuicio del sentido de mi votación, elaboro el presente voto concurrente para precisar mi postura respecto a lo siguiente: (A) al precedente citado de la controversia constitucional 75/2021, (B) a las consideraciones respecto de la autonomía en la gestión de los recursos de los órganos públicos electorales locales, (C) a las prohibiciones implícitas relativas a la no intromisión, no dependencia y no subordinación para garantizar el respeto al principio de división de poderes en las entidades federativas y, finalmente (D), al pronunciamiento que se hace sobre la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos.
14. A. Precedente de la controversia constitucional 75/2021. La sentencia sigue las consideraciones de la controversia constitucional 75/2021, pues en aquel asunto existieron antecedentes y un problema jurídico similar al del presente caso.
15. En dicho precedente voté en contra, porque en mi opinión la controversia era extemporánea y por tanto debía sobreseerse, ya que como señalé en mi voto particular a propósito de dicho asunto el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana tuvo conocimiento del decreto impugnado en una fecha anterior a la que se tomó efectivamente en cuenta para el cómputo del plazo.
16. Así, mi voto en el precedente fue en contra del presupuesto procesal de la oportunidad, pero no así del fondo del asunto, acerca del cual no me había pronunciado aún. Es a partir de la resolución de este caso que precisaré mi postura respecto de sus consideraciones.
17. B. Autonomía en la gestión de los recursos de los órganos públicos electorales locales. En la sentencia se señala que con fundamento en el artículo 17 constitucional, la autonomía en la gestión del presupuesto del Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana es una condición necesaria para garantizar la independencia del órgano, ya que dicho principio salvaguarda la inmutabilidad salarial, el adecuado funcionamiento de la carrera judicial y la inamovilidad de las personas juzgadoras.
18. Estimo que en el caso de los órganos públicos electorales locales el principio de autonomía en la gestión de los recursos puede desprenderse de los artículos 41, fracción V, apartados C y D, y 116, fracción IV, inciso c), de la Constitución Federal, y 98 y 99 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales.
19. En efecto, en la acción de inconstitucionalidad 53/2015,(2) el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo que a pesar de que no existe una disposición expresa que los repute como "órganos constitucionales autónomos", las características de los organismos públicos electorales locales que establece la Constitución Federal lleva a apuntar que se trata de órganos que no forman parte de ninguno de los Poderes Ejecutivo, Legislativo o Judicial, y que gozan de una personalidad jurídica propia, autonomía e independencia en su funcionamiento, gestión y presupuestaria, las cuales son características definitorias de los órganos constitucionales autónomos. Dichas consideraciones se reiteraron por el Pleno al resolver la acción de inconstitucionalidad 152/2021.(3)
20. En ese sentido, en la controversia constitucional 209/2021,(4) la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación señaló que el Instituto Nacional Electoral (INE) cuenta con autonomía presupuestaria, lo que implica que le corresponde elaborar, aprobar, administrar y ejercer anualmente su presupuesto, sujetándose a la normatividad en la materia.
21. La Sala sostuvo que la autodeterminación en el manejo de los recursos tiene la finalidad de que el INE pueda funcionar y cumplir con las atribuciones que tiene conferidas constitucionalmente, libre de cualquier tipo de presión, y que su autonomía presupuestaria está directamente relacionada con la satisfacción plena de las tareas que tiene encomendadas en relación con el goce y ejercicio de los derechos político-electorales de la ciudadanía.
22. En mi opinión, dichas consideraciones son aplicables en este asunto, pues tanto el INE como los organismos públicos electorales locales son las autoridades encargadas de organizar las elecciones y detentan las características necesarias para considerarse órganos constitucionales autónomos, entre las que destaca el principio de autonomía.
23. En consecuencia, estimo que la autonomía en la gestión de los recursos del Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana, en tanto uno de los organismos públicos locales electorales a los que se refiere el Texto Constitucional, tiene su fundamento no en el artículo 17 como afirma la sentencia, sino en los artículos 41 y 116 de la Constitución Federal.
24. C. Prohibiciones implícitas dirigidas a los poderes públicos de las entidades federativas para garantizar la observancia del principio de división de poderes. Al realizar el análisis del caso concreto, la sentencia señala que la Legislatura Local vulneró el principio de división de poderes porque no le dio participación al Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana para emitir el Decreto 435, y de esta manera ejerció una acción de subordinación sobre dicho órgano.
25. Sin embargo, al exponer el parámetro de regularidad constitucional en la materia, la sentencia omite exponer los mandatos prohibitivos que los Poderes y órganos de las entidades federativas deben acatar para garantizar cierto equilibrio entre ellos que redunde en el respeto al principio de división de poderes; dichos mandatos prohibitivos son los de no intromisión, no dependencia y no subordinación entre los Poderes y órganos públicos de los Estados.(5)
26. En ese entendido, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha entendido que la intromisión es el grado más leve de violación al principio de división de poderes, e implica que uno de los Poderes se inmiscuya o interfiera en una cuestión propia de otro, pero sin afectar de manera determinante la toma de decisiones. La dependencia conforma el siguiente nivel de violación, e implica que un Poder impida a otro, de forma antijurídica, que tome decisiones o actúe de manera autónoma. Finalmente, la subordinación es el nivel de violación más grave, pues implica que un Poder no pueda tomar sus decisiones de manera autónoma, sometiéndose a la voluntad del Poder que lo subordina.
27. Por lo tanto, considero que efectivamente el Congreso de Morelos subordinó al Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana al expedir el Decreto 435 sin darle participación alguna; sin embargo, considero que las razones que permiten calificar que el Congreso vulneró la más grave de las prohibiciones implícitas debe exponerse en el parámetro de regularidad constitucional de la sentencia.
28. D. Pronunciamiento sobre la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos. En la sentencia se sostiene que la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos no define la manera de financiar las pensiones o la distribución de las cargas entre las instituciones patronales, y que esa indefinición legal es la que torna inconstitucional el decreto combatido.
29. En mi opinión, esa última afirmación implica pronunciarnos sobre la constitucionalidad de una ley que no fue impugnada en el caso.
30. Si atendemos a la precisión de la litis que ha sido fijada tanto en el precedente de la controversia constitucional 75/2021 como en este asunto, se observa que lo único que se tiene por efectivamente impugnado es el decreto que contiene la pensión controvertida.
31. Esto responde a que, si bien en su demanda el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana alude a la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, sólo lo hace para señalar que se trata de la fuente legislativa que autoriza al Congreso a emitir los decretos pensionarios de los trabajadores de otros Poderes y órganos de la entidad, pero sin que se entienda que con ello pretende impugnar propiamente la legislación.
32. En mi voto concurrente en la controversia constitucional 62/2021(6) sostuve por las mismas razones que no estoy de acuerdo con que la Sala se pronuncie acerca de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, y me aparté de los párrafos donde se hacen esas afirmaciones, proponiendo finalmente que volviéramos a las consideraciones anteriores donde la Sala señalaba lo siguiente:
"Si bien el vicio de inconstitucionalidad de la legislación de Morelos que regula el sistema de pensiones no se estudia en el presente fallo, por no ser parte de la litis, lo cierto es que la posibilidad de que el Congreso Local sea la instancia que determine, calcule y otorgue una pensión a cargo de otro Poder, torna a este sistema con una posibilidad de transgredir la autonomía de otros Poderes, o incluso otros órdenes jurídicos."
33. Así, dado que en este último precedente también se impugnó solamente un decreto pensionario otorgado unilateralmente por el Congreso de Morelos a cargo del presupuesto de otro poder público (el Poder Judicial de la entidad federativa), considero que es posible reiterar en este asunto lo que sostuve en aquel voto concurrente.
34. Respetuosamente.
Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 80/2004 citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, septiembre de 2004, página 1122, con número de registro digital: 180648.
La sentencia relativa a la controversia constitucional 62/2021 citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 21 de enero de 2022 a las 10:22 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 9, Tomo II, enero de 2022, página 1089, con número de registro digital: 30338.
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1. Controversia constitucional 75/2021, resuelta por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la sesión de ocho de diciembre de dos mil veintiuno por mayoría de tres votos de los Ministros G.O.M., P.R. y de la Ministra presidenta R.F. (ponente del asunto), con el voto en contra del M.G.A.C.. Ausente la M.P.H..
2. Acción de inconstitucionalidad 53/2015 y sus acumuladas 57/2015, 59/2015, 61/2015, 62/2015 y 63/2015, resuelta el cinco de octubre de dos mil quince. Mayoría de nueve votos de los señores Ministros G.O.M., Luna Ramos con la interpretación conforme, Z.L. de L. con la interpretación conforme, P.R., S.M. con la interpretación conforme, M.M.I., con la interpretación conforme, S.C. de G.V., P.D. y presidente A.M. con una interpretación conforme. El señor M.C.D. votó en contra y anunció voto particular. V. en específico los párrafos 203 a 209 de la sentencia.
3. Acción de inconstitucionalidad 152/2021, se aprobó por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores Ministros G.O.M. apartándose de algunas consideraciones, G.A.C. apartándose de algunas consideraciones, E.M., O.A., A.M., P.H., R.F. con matices, L.P., P.D. y presidente Z.L. de L. apartándose de algunas consideraciones, respecto del apartado VI, relativo al estudio de fondo, consistente en reconocer la validez del artículo 114, párrafo primero, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, reformado mediante el Decreto Núm. 2617, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el dieciocho de septiembre de dos mil veintiuno, al tenor de la interpretación conforme propuesta. Los señores M.G.O.M., G.A.C. y presidente Z.L. de L. anunciaron sendos votos concurrentes. Véase el estudio de fondo.
4. Controversia constitucional 209/2021, resuelta por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de la M.N.L.P.H., quien se reserva el derecho de formular voto concurrente, y de los Ministros J.L.G.A.C., J.M.P.R., A.G.O.M. y Ministra presidenta A.M.R.F., quien se reserva el derecho de formular voto concurrente, en cuanto al fondo. En específico, véanse los párrafos 244-249 de la sentencia.
5. Véase la tesis P./J. 80/2004, de rubro: "DIVISIÓN DE PODERES. PARA EVITAR LA VULNERACIÓN A ESTE PRINCIPIO EXISTEN PROHIBICIONES IMPLÍCITAS REFERIDAS A LA NO INTROMISIÓN, A LA NO DEPENDENCIA Y A LA NO SUBORDINACIÓN ENTRE LOS PODERES PÚBLICOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS."
6. Controversia constitucional 62/2021, resuelta por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la sesión de trece de octubre de dos mil veintiuno por unanimidad de cinco votos de la M.N.L.P.H., quien se reserva su derecho a formular voto concurrente, los Ministros J.L.G.A.C., quien está con el sentido, pero se aparta de la última parte del párrafo veintiuno, así como de los párrafos cincuenta y siete y cincuenta y ocho y formuló voto concurrente, A.G.O.M., J.M.P.R. y la Ministra presidenta A.M.R.F. (ponente).
Este voto se publicó el viernes 22 de septiembre de 2023 a las 10:31 horas en el Semanario Judicial de la Federación.