Voto concurrente num. 167/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 15-10-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto concurrente que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 167/2020, promovida por la Comisio´n Nacional de los Derechos Humanos.

En sesión de seis de mayo de dos mil veintiuno, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 167/2020, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en la que se declaró la invalidez de diversas disposiciones de la Ley para la Administración y Destino de Bienes Relacionados con Hechos Delictivos para el Estado de Chihuahua, por invadir la esfera competencial del Congreso de la Unión, al regular cuestiones relativas a la acción de extinción de dominio, vulnerando el derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad.

Aunque coincido con el sentido de la resolución, no comparto la metodología de estudio, pues para verificar si los preceptos impugnados incidían o no en la esfera competencial del Congreso de la Unión, más que hacer un análisis comparativo entre las normas impugnadas y las disposiciones correlativas de la Ley Nacional de Extinción de Dominio –tal como se hizo en la sentencia–, debió atenderse a los artículos 22 y 73, fracción XXX, de la Constitución General, así como al artículo tercero transitorio del decreto por el cual se expide la Ley Nacional de Extinción de Dominio.

En tal virtud, formulo el presente voto concurrente para desarrollar las razones que llevaron a separarme de esa perspectiva de análisis.

En el presente asunto, el Tribunal Pleno declaró la invalidez de los artículos 2, fracciones VII, IX, XII y XIV; 36; 37; 39, párrafo primero, fracciones I y II; 40, párrafo segundo; 41, párrafos segundo y tercero; 42 y 43 de la Ley para la Administración y Destino de Bienes Relacionados con Hechos Delictivos para el Estado de Chihuahua,(1) por estimar que el legislador local invadió la esfera de competencia del Congreso de la Unión, al regular cuestiones relativas a la acción de extinción de dominio, pues a partir de la reforma a los artículos 22 y 73, fracción XXX, constitucionales, de catorce de marzo de dos mil diecinueve, las Legislaturas Locales dejaron de tener competencia para legislar en materia de extinción de dominio, siendo el Congreso de la Unión el único que cuenta con competencia para legislar en la materia, tal como lo sostuvo el Tribunal Pleno, al resolver la acción de inconstitucionalidad 103/2019.(2)

Para llegar a esa conclusión, el fallo hace un análisis comparativo entre las normas impugnadas y las correlativas de la Ley Nacional de Extinción de Dominio y al respecto concluye que, los aspectos que se encuentran regulados por la Ley Nacional de Extinción de Dominio no pueden ser parte de las normas estatales, ni siquiera en forma de reiteración, de forma tal que los preceptos impugnados –que replicaban el contenido de diversas disposiciones de la ley nacional– invadían la esfera competencial del Congreso de la Unión.

Aunque estoy de acuerdo con el sentido de la decisión del Pleno, no comparto la metodología de estudio, pues dicho análisis hace depender la determinación de invalidez de las normas impugnadas de si reitera o no el contenido de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, constituyendo a este ordenamiento como parámetro de regularidad constitucional, cuando a lo que debe atenderse es a los artículos 22 y 73, fracción XXX, de la Constitución General, así como al artículo tercero transitorio del decreto por el que se expidió dicha ley nacional.

Cierto es que en algunos precedentes, como en las acciones de inconstitucionalidad 12/2014(3) y 15/2017 y sus acumuladas 16/2017, 18/2017 y 19/2017,(4) el Pleno ha señalado que los aspectos que se encuentran regulados en el Código Nacional de Procedimientos Penales no pueden ser parte de las normas estatales, ni siquiera en forma de reiteración. Sin embargo, ello no debe interpretarse en el sentido de que el parámetro de regularidad constitucional para determinar la validez de las normas impugnadas es la Ley Nacional de Extinción de Dominio, pues si bien sirve como guía u orientación para identificar qué temas o cuestiones son propias de la materia de extinción de dominio, es la Constitución General la que delimita los aspectos que debe comprender la legislación nacional en esa materia.

De este modo, considero que la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los preceptos impugnados depende de si, efectivamente, invaden la competencia del Congreso de la Unión para legislar en materia de extinción de dominio, de manera que lo que debió analizarse es si aquéllos regulaban aspectos propios de dicha materia.

A partir del contenido de los artículos 22 y 73, fracción XXX, de la Constitución General,(5) así como del proceso legislativo del que derivó la reforma constitucional correspondiente,(6) se advierte que el ámbito de regulación que debe abarcar la legislación única en materia de extinción de dominio contempla los siguientes aspectos: el procedimiento correspondiente, los mecanismos para que las autoridades administren y lleven a cabo la disposición, uso, usufructo, enajenación y monetización de los bienes sujetos al proceso de extinción de dominio, y para que definan su destino y, en su caso, destrucción.

En ese sentido, son tales aspectos los que constituyen la materia de extinción de dominio propia de la legislación única a cargo del Congreso de la Unión y, en congruencia con lo anterior, el artículo 1o. de la Ley Nacional de Extinción de Dominio reitera que éstos constituyen el objeto de dicha normativa.(7) Por tanto, las Legislaturas Locales no podrán regular ninguno de los aspectos mencionados.

Ahora bien, tal como indica la sentencia, las normas impugnadas establecen las definiciones de "disposición anticipada", "fondo de reserva", "monetización" y "venta anticipada" (artículo 2, fracciones VII, IX, XII y XIV); así como cuestiones relativas a la administración y transferencia de los bienes sujetos a la acción de extinción de dominio (artículo 36); los supuestos de procedencia de la venta anticipada (artículo 37); los mecanismos para la disposición o venta de los bienes que son objeto de la acción (artículo 39, párrafo primero, fracciones I y II); la disposición de las tierras ejidales o comunales (artículo 40, párrafo segundo); el reconocimiento de la calidad de víctima u ofendido (artículo 41, párrafos segundo y tercero); las cuestiones que debe precisar el J. en las sentencias y resoluciones (artículo 42) y la forma en que se cubrirán los gastos generados durante el procedimiento (artículo 43).

Como se advierte, los preceptos impugnados regulan cuestiones propias de la materia de extinción de dominio que corresponden a la legislación única en la materia, pues están relacionadas con el procedimiento correspondiente, así como con los mecanismos para que las autoridades administren y lleven a cabo la disposición, enajenación y monetización de los bienes sujetos al proceso de extinción de dominio.

Sin que sea obstáculo a lo anterior el hecho de que los preceptos impugnados regulen tales cuestiones en términos casi idénticos a la Ley Nacional de Extinción de Dominio, pues como señalé anteriormente y atendiendo a los precedentes del Tribunal Pleno relativos al Código Nacional de Procedimientos Penales a los que hice referencia previamente, las Legislaturas Locales no pueden regular los aspectos propios de la legislación única ni siquiera para reiterar su contenido.

Por otro lado, el artículo tercero transitorio del decreto por el que se expidió dicha Ley Nacional de Extinción de Dominio,(8) establece el deber de armonización a cargo de las Legislaturas Locales, previendo un determinado plazo para armonizar sus legislaciones, lo que a la luz de la facultad exclusiva del Congreso de la Unión para emitir la legislación única en la materia debe entenderse en el sentido de que las Legislaturas Locales podrán regular las cuestiones orgánicas necesarias para implementar la legislación nacional y en los términos previstos en ella.

Tal es el caso, por ejemplo, de los aspectos a que hace referencia el artículo 2, fracciones I y V, de la Ley Nacional de Extinción de Dominio(9) –que se refieren a la autoridad administradora competente en las entidades federativas y la encargada de determinar el destino final de las cantidades depositadas en la cuenta especial–, lo cual podría requerir modificaciones en las legislaciones locales.

Lo anterior es coincidente con lo que señaló la Primera Sala, al resolver las acciones de inconstitucionalidad 14/2018(10) y 49/2018(11) en las que al analizar la facultad del Congreso de la Unión para legislar en materia de extinción de dominio derivada de la reforma constitucional de catorce de marzo de dos mil diecinueve, determinó que a partir de su entrada en vigor: "… las entidades federativas no tienen competencia para legislar en torno a la extinción de dominio y para legislar sobre aspectos orgánicos complementarios a esa materia deberá estarse a lo que disponga la ley única correspondiente."

Sin embargo, como mencioné previamente, las normas impugnadas regulan cuestiones relativas a la materia de extinción de dominio que además están contempladas en la ley nacional, prácticamente en los mismos términos que en aquella, por lo que distan mucho de tratarse simplemente de cuestiones orgánicas que pudieran comprenderse dentro del deber de armonización.

Por tales razones, aunque difiero de la metodología, coincido con la sentencia en el sentido de que las normas impugnadas resultan inconstitucionales en la medida en que regulan cuestiones propias de la materia de extinción de dominio, por lo que invaden la facultad del Congreso de la Unión para legislar en la materia y vulneran el principio de legalidad y seguridad jurídica, razón por la cual formulo el presente voto concurrente.

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 26 de agosto de 2021.

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1. Ley para la Administración y Destino de Bienes Relacionados con Hechos Delictivos para el Estado de Chihuahua

"Artículo 2. G..

"Para los efectos de esta ley, se entiende por: …

"VII. Disposición anticipada: Asignación de los bienes durante el proceso de extinción de dominio previo a la emisión de la resolución definitiva para su uso, usufructo, asignación o aprovechamiento de los mismos, para programas sociales o políticas públicas prioritarias, en términos de lo dispuesto por la Ley Nacional de Extincio´n de Dominio. …

"IX. Fondo de reserva: Cuenta en la que la autoridad administradora transferirá el producto de la venta de los bienes que causaron extinción de dominio por sentencia firme, el cual no podrá ser menor al diez por ciento del producto de la venta o bien, el monto de los recursos por venta anticipada que no podrá ser menor al treinta por ciento del producto de la venta, en te´rminos de lo dispuesto por la Ley Nacional de Extincio´n de Dominio. …

"XII. Monetizacio´n: El producto de la conversión de los bienes objeto de la extinción de dominio en su valor en dinero. …

"XIV. Venta anticipada: La enajenación de bienes previo a la emisión de la sentencia definitiva en materia de extinción de dominio."

"Artículo 36. Los bienes a que se refiere este capítulo serán transferidos a la autoridad administradora de conformidad con lo establecido en esta ley, en la Ley Nacional de Extinción de Dominio y en las demás disposiciones legales aplicables.

"Tratándose de bienes tales como armas de fuego, municiones y explosivos, asi´ como los narcóticos, flora y fauna protegidos (sic), materiales peligrosos y dema´s bienes cuya propiedad o posesión se encuentre prohibida, restringida o especialmente regulada, se procederá en los términos de la legislación federal aplicable."

"Artículo 37. La venta anticipada de los bienes sujetos al proceso de extinción de dominio procederá en los siguientes casos, cuando:

"I. La enajenación sea necesaria, dada la naturaleza de dichos bienes.

"II. Representen un peligro para el medio ambiente o para la salud.

"III. Por el transcurso del tiempo puedan sufrir pérdida, merma o deterioro o que, en su caso, se pueda afectar gravemente su funcionamiento.

"IV. Su administración o custodia resulten incosteables o causen perjuicios al erario del Estado.

"V. Se trate de bienes muebles fungibles, consumibles, perecederos, semovientes u otros animales.

"VI. Se trate de bienes que, sin sufrir deterioro material, se deprecien sustancialmente por el transcurso del tiempo.

"El producto de la venta, menos los gastos de administración correspondientes, será depositado en la cuenta especial, previa reserva que establece el segundo párrafo del artículo 43 del presente ordenamiento."

"Artículo 39. Los bienes objeto de la acción de extinción de dominio podrán disponerse o venderse de manera anticipada, a través de:

"I. Compraventa, permuta y cualesquiera otras formas jurídicas de transmisión de la propiedad, por medio de licitación pública, subasta, remate o adjudicación directa.

"II. Donación. …"

"Artículo 40. …

"En el caso de tierras ejidales o comunales se resolverá, como consecuencia de la extinción de dominio, que el Estado cuando recupere la propiedad, la ponga a disposición de la asamblea ejidal o comunal para que la reasignen en beneficio del núcleo agrario o de persona distinta conforme a la Ley Agraria."

"Artículo 41. …

"Cuando de las constancias que obren en la carpeta de investigación o averiguación previa o en el proceso penal de que se trate, se advierta la extinción de la responsabilidad penal en virtud de la muerte del imputado o por prescripción, el Ministerio Público o la autoridad judicial, respectivamente, de oficio, podrán reconocer la calidad de víctima u ofendido, siempre que existan elementos suficientes, para el efecto exclusivo de que este tenga derecho a la reparación del daño causado.

"El destino del valor de realización de los bienes, incluidos sus productos, rendimientos, frutos y accesorios, a que se refiere este artículo, se sujetara´ a las disposiciones aplicables en materia de transparencia y de fiscalización."

"Artículo 42. Para efecto de lo señalado en esta ley, la autoridad administradora estará a lo que el J. determine, siempre que exista cantidad líquida suficiente derivada del procedimiento de extinción de dominio correspondiente. En todo caso, el J. deberá especificar en su sentencia o resolución correspondiente, los montos a liquidar, la identidad de los acreedores y el orden de preferencia entre los mismos.

"El Ministerio Público deberá, en su caso, representar los intereses de quien se conduzca como víctima u ofendido por los actos y hechos ilícitos a los que se refiere la Ley Nacional de Extinción de Dominio y por los que se ejercitó la acción de extinción de dominio."

"Artículo 43. Los gastos de administración y enajenación, y los que se generen por la publicación de edictos ordenados durante el procedimiento en materia de extinción de dominio, se pagarán con cargo a los productos, rendimientos, frutos y accesorios de los bienes que se pusieron a disposición para su administración y, en su caso, con cargo a la cuenta especial a que se refiere esta ley y la Ley Nacional de Extinción de Dominio.

"Asimismo, de los recursos obtenidos de la venta de bienes extintos, la autoridad administradora deberá prever un fondo de reserva para restituir aquellos que ordene la autoridad judicial mediante sentencia firme, los cuales no podrán ser menores al diez por ciento del producto de la venta. En el caso de los recursos obtenidos de la venta de bienes en proceso de extinción de dominio, la reserva de los recursos no será menor al treinta por ciento del producto de la venta."

2. En dicho asunto se impugnó el artículo 10 de la Ley de Extinción de Dominio para el Estado de Oaxaca, publicado el diecisiete de agosto de dos mil diecinueve, esto es, de manera posterior a la reforma constitucional en la materia, el cual adicionaba diversos delitos a los supuestos de procedencia de la acción de extinción de dominio. El Pleno señaló que a partir de la reforma constitucional mencionada, el Congreso de la Unión es el único que cuenta con competencia para legislar en materia de extinción de dominio, por lo que estimó que el precepto en cuestión invadía la esfera competencial del Congreso de la Unión, vulnerando el derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad. Resuelta por el Tribunal Pleno, en sesión de veinte de julio de dos mil veinte, por unanimidad de once votos.

3. Resuelta por el Tribunal Pleno, en sesión de siete de julio de dos mil quince, por unanimidad de once votos.

4. Resuelta en sesión de seis de septiembre de dos mil dieciocho, por unanimidad de once votos en cuanto a declarar la invalidez del artículo 44, apartado B, numeral 1, incisos a), c), d), e), f), g), h) y o); y por mayoría de 9 votos por lo que se refiere al artículo 44, apartado A, numeral 3, en cuanto a declarar la invalidez únicamente de la porción normativa "La ley determinará los casos en que los particulares podrán ejercer la acción penal ante la autoridad judicial."

5. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 22. …

"No se considerará confiscación la aplicación de bienes de una persona cuando sea decretada para el pago de multas o impuestos, ni cuando la decrete la autoridad judicial para el pago de responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes en caso de enriquecimiento ilícito en los términos del artículo 109, la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables, ni de aquellos bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia.

"La acción de extinción de dominio se ejercitará por el Ministerio Público a través de un procedimiento jurisdiccional de naturaleza civil y autónomo del penal. Las autoridades competentes de los distintos órdenes de gobierno le prestarán auxilio en el cumplimiento de esta función. La ley establecerá los mecanismos para que las autoridades administren los bienes sujetos al proceso de extinción de dominio, incluidos sus productos, rendimientos, frutos y accesorios, para que la autoridad lleve a cabo su disposición, uso, usufructo, enajenación y monetización, atendiendo al interés público, y defina con criterios de oportunidad el destino y, en su caso, la destrucción de los mismos. ..."

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"…

"XXX. Para expedir la legislación única en materia procesal civil y familiar, así como sobre extinción de dominio en los términos del artículo 22 de esta Constitución."

6. Así se advierte del proceso legislativo que culminó con la reforma al artículo 22 y la fracción XXX del artículo 73 de la CPEUM, en materia de extinción de dominio, en particular, del dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Justicia y de Estudios Legislativos Segunda de la Cámara de Senadores (Revisora), página 8, que señala lo siguiente: "… consideramos fundamental que para dar claridad y certeza a quienes se encuentran sujetos al procedimiento de extinción de dominio respecto de sus bienes, el Texto Constitucional deberá establecer y fijar los criterios fundamentales de procedencia de dicha figura mismos que el legislador deberá posteriormente desarrollar en la legislación procedimental única, con la finalidad de establecer un procedimiento que bajo las mismas condiciones y formalidades se lleve a cabo en toda la República, tanto en el fuero federal como en el fuero común para las entidades federativas."

7. Ley Nacional de Extinción de Dominio

"Artículo 1. La presente ley nacional es reglamentaria del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de extinción de dominio, acordecon la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción, la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas y demás instrumentos internacionales que regulan el decomiso, en su vertiente civil que es la materia de esta ley, vinculatorios para el Estado Mexicano. Sus disposiciones son de orden público e interés social y tiene por objeto regular:

"I. La extinción de dominio de bienes a favor del Estado por conducto del Gobierno Federal y de las entidades federativas, según corresponda, en los términos de la presente ley;

"II. El procedimiento correspondiente;

"III. Los mecanismos para que las autoridades administren los bienes sujetos al proceso de extinción de dominio, incluidos sus productos, rendimientos, frutos y accesorios;

"IV. Los mecanismos para que, atendiendo al interés público, las autoridades lleven a cabo la disposición, uso, usufructo, enajenación y monetización de los bienes sujetos al proceso de extinción de dominio, incluidos sus productos, rendimientos, frutos y accesorios, y

"V. Los criterios para el destino de los bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia y, en su caso, la destrucción de los mismos."

8. Ley Nacional de Extinción de Dominio

"Tercero. En un plazo que no excederá de ciento ochenta días contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto, las Legislaturas de las entidades federativas deberán armonizar su legislación respectiva con el presente decreto."

9. "Artículo 2. Para efectos de esta ley se entenderá por:

"I. Autoridad administradora: El Instituto de Administración de Bienes y Activos y las autoridades competentes de las entidades federativas.

"…

"V. Cuenta especial: La cuenta en la que la autoridad administradora, en el ámbito federal, depositará las cantidades remanentes una vez aplicados los recursos federales correspondientes en términos del artículo 234 de esta ley, hasta en tanto se determine su destino final por el gabinete social de la presidencia de la República o bien, por la autoridad que determinen las entidades federativas."

10. Resuelta por la Primera Sala en sesión de seis de febrero de dos mil veinte, por mayoría de cuatro votos.

11. Resuelta por la Primera Sala en sesión de veintiuno de noviembre de dos mil diecinueve, por mayoría de tres votos.

Este voto se publicó el viernes 15 de octubre de 2021 a las 10:25 horas en el Semanario Judicial de la Federación.