Voto concurrente num. 136/2021 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 03-03-2023 (AMPARO EN REVISIÓN)
| Juez | Ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo |
| Fecha de publicación | 03 Marzo 2023 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 23, Marzo de 2023, Tomo II,1785 |
| Emisor | Primera Sala |
Voto concurrente que formula el señor M.J.M.P.R., en los autos del amparo en revisión 136/2021, resuelto por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
En sesión de cinco de octubre de dos mil veintidós, la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos, determinó negar el amparo contra el artículo 305 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, y en consecuencia, confirmar la resolución impugnada, declarar sin materia la revisión adhesiva interpuesta por la autoridad responsable y reservar jurisdicción al Primer Tribunal Colegiado de Circuito en Materia Administrativa Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones.
Tal como lo señalé en la respectiva sesión, coincido con el pronunciamiento de fondo respecto de que el artículo 305 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión vigente a partir del doce de agosto de dos mil catorce no es inconstitucional.
No obstante ello, respetuosamente me permito separarme de la metodología empleada, pues a consideración del suscrito, ésta nos lleva a introducir consideraciones innecesarias en la sustentación del fallo, que no abonan al principio de seguridad jurídica en cuanto a las razones fundamentales que sostienen la negativa del amparo. A saber:
En el planteamiento metodológico, el proyecto establece que fue indebido el análisis realizado por el Juzgado de Distrito sobre las violaciones aducidas en torno al precepto impugnado, en confronta con los artículos 7o. y 22 de la Constitución, pues la recurrente conjunta los contenidos de los dos artículos constitucionales el 7o. y el 22 para sustentar una misma conclusión, a saber, que la sanción contemplada en el artículo 305 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, consistente en la pérdida de los bienes utilizados en la prestación de servicios de telecomunicaciones sin la autorización respectiva viola los derechos de acceso a la información, libertad de prensa y acceso a las tecnologías de la información. Lo relevante del planteamiento de la recurrente es que señala que esta violación se actualiza de manera indirecta y no directa.
De ahí que, la pregunta a contestar se trata de determinar si la sanción de privación de los bienes utilizados en la prestación de los servicios de telecomunicaciones sin autorización, produce una afectación injustificada en los derechos sustantivos previstos en el artículo 7o. constitucional, en relación con los fines de la reforma constitucional de dos mil trece.
Para establecer adecuadamente el parámetro de control constitucional, el proyecto anuncia su metodología a partir de 3 rubros esenciales. A saber:
a. Los derechos a la libertad de expresión y acceso a la información son aplicables para evaluar los méritos de una norma aplicada en un procedimiento del derecho administrativo sancionador;
b. En el caso, el precepto impugnado debe evaluarse a la luz del parámetro de control aplicable para impugnar "restricciones indirectas" a esos derechos; y,
c. La disposición combatida debe reconocerse como válida al superar un estándar de escrutinio ordinario.
En su desarrollo, existe cierta incongruencia entre el estudio realizado en los dos primeros apartados, con el escrutinio propio de la norma que se ejecuta en el tercer punto o el apartado "Análisis del artículo 305 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión."
Es así, porque en los dos primeros apartados se realiza un profundo estudio de los alcances de la prohibición contenida en el artículo 7o. de la Constitución, en correlación con el numeral 6o. de la Carta Magna, para determinar que, en efecto, la porción constitucional que proscribe la posibilidad de secuestrarse los bienes utilizados para la difusión de información, opiniones e ideas, como instrumento del delito, tiene un margen de aplicabilidad transversal, en tanto se dirige a impedir la restricción a los derechos de libertad de expresión y de acceso a la información, con independencia del orden jurídico que la contenga.
El análisis se extiende a partir de esa premisa, para establecer como parámetro de regularidad constitucional, la distinción entre las normas que limitan injustificadamente aun de manera indirecta la posibilidad de ejercer los derechos en cuestión, con aquellas que sólo regularían, también con afectación indirecta, cuestiones sobre el modo, tiempo y lugar para su ejercicio.
Sin embargo, en el análisis concreto de la norma (tercer tema), se excluye a la norma de las categorías antes indicadas para señalar que: "no tiene una afectación en las condiciones de ejercicio de los derechos a la libertad de expresión y acceso a la información."
Es precisamente el estudio que se realiza en el tercer apartado, el que me genera las dudas sobre la idoneidad de la metodología empleada, porque la conclusión a la que se arriba y que sustenta la negativa de amparo en el proyecto, es porque la medida prevista en el artículo 305 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, no guarda relación con una posible afectación ni directa ni indirecta al ejercicio de la libertad de expresión y acceso a la información. Por tanto, no es posible el estudio de su regularidad constitucional a la luz de la prohibición contenida en el artículo 7o. constitucional, cuyo núcleo esencial es la protección de afectaciones indirectas a los mencionados derechos.
Me parece que, para establecer un parámetro objetivo de análisis de la regularidad constitucional de la norma impugnada, tendría que establecerse a priori su naturaleza a partir de su finalidad y contexto normativo. Con ese propósito se recuerda el contenido de la disposición en estudio:
"Artículo 305. Las personas que presten servicios de telecomunicaciones o radiodifusión, sin contar con concesión o autorización, o que por cualquier otro medio invadan u obstruyan las vías generales de comunicación, perderán en beneficio de la nación los bienes, instalaciones y equipos empleados en la comisión de dichas infracciones."
El estudio realizado en la propuesta sigue la inercia de los agravios, estableciendo el núcleo de la disposición en la pérdida en beneficios de la nación de los bienes, instalaciones y equipos empleados, para seguir su estudio como si en esa parte de la disposición se encontrara la posible afectación indirecta a los derechos de libertad de expresión y acceso a la información.
Se pierde de vista que se trata de un supuesto condicionado y que es la condición la que, en todo caso, podría ser la que ocasionara la vulneración a las garantías analizadas.
Es cierto que al resolver el amparo en revisión 1/2017, la Segunda Sala sustentó la concesión del amparo en la consideración de que "Internet ha pasado a ser un medio fundamental para que las personas ejerzan su derecho a la libertad de opinión y de expresión",(1) garantizado por el artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y que, por tanto, "el flujo de información por Internet debería restringirse lo mínimo posible",(2) en muy pocas circunstancias, excepcionales y limitadas, previstas por el derecho internacional para proteger otros derechos humanos.
De dicho asunto surgió la tesis aislada 2a. CII/2017 (10a.) de la Segunda Sala, visible en la página 1433 del Libro 43 (junio de 2017), Tomo II de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, de rubro: "FLUJO DE INFORMACIÓN EN RED ELECTRÓNICA (INTERNET). PRINCIPIO DE RESTRICCIÓN MÍNIMA POSIBLE."
Sin embargo, como se sustentó por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte al resolver la controversia constitucional 117/2014, la reforma al artículo 28 constitucional vino acompañada de una propuesta de adición de contenidos a los artículos 6o. y 7o. constitucionales, asociadas por una unidad de propósitos: ampliar los derechos humanos de expresión y de acceso a la información en los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión.
En aquél asunto, ciertamente, el Pleno analizó el proceso de reforma constitucional y concluyó que no sólo buscó avanzar a un nuevo diseño estructural que permitiera el desarrollo económico del país, realizable de la mano de un órgano regulador guiado por criterios técnicos y económicos y no políticos sino también y principalmente avanzar a un esquema de protección de derechos humanos esenciales para la democracia, como son los de libertad de expresión y de acceso a la información, con el fin de lograr su libre proyección en los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión, en el entendido de que en la época actual el Estado no es la principal amenaza, sino el medio para desvanecer obstáculos a su ejercicio.
De la sistematización del acervo de los precedentes referidos, es posible advertir la validación de los siguientes presupuestos:
El acceso a Internet, constituye un instrumento fundamental del ejercicio de la libertad de expresión y acceso a la información. Por tanto, su regulación debe hacerse bajo el principio de mínima intervención.
El espectro radioeléctrico mediante el cual proporciona el servicio de Internet, es un bien del dominio de la nación.
Atento a ello, sólo mediante una concesión otorgada en los términos y condiciones previstas en la ley, es posible prestar el servicio de telecomunicaciones dentro de los cuales está el Internet.
Es en todo caso, la regulación para obtener una concesión, la que interfiere y en su caso restringe el acceso a la prestación del servicio de Internet.
Luego, sin la concesión para explotar una frecuencia de telecomunicación, como en el caso, la posesión o propiedad de las herramientas tecnológicas con que se transmite dicha señal, es ajena a la posibilidad de afectar el acceso a la información o a la libertad de expresión. En consecuencia, ajena a la prohibición del artículo 7o. constitucional, tal como se concluye en el proyecto en el análisis concreto de la norma.
En nada abona al establecimiento de esta conclusión, la comprensión sobre los alcances de los artículos 6o. y 7o., en torno a la libertad de expresión y acceso a la información o el establecimiento de un parámetro de regularidad sobre normas que pudieran causar una afectación indirecta a dichas libertades.
Es decir, que si bien constituye el fin didáctico de las sentencias, el aclarar los conceptos sobre los que erróneamente se funda el justiciable, me parece que la sistematicidad de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, proporciona los elementos necesarios para sustentar válidamente que la privación de los bienes que decreta la norma, son inocuos a la libertad de expresión y acceso a la información, cuando sólo se está impugnando la consecuencia y no el supuesto generador, que es en su caso el que aleja la consecuencia de los derechos que se dicen afectados.
De ahí que concluya que la norma impugnada, como consecuencia jurídica de un acto ilícito (sanción), sí puede ser analizada conforme a los agravios, a la luz del primer párrafo del artículo 22 constitucional,(3) en cuanto se reclama como sanción desproporcional.
A ese respecto, cabe decir que este Alto Tribunal ha establecido que el decomiso es una sanción impuesta por la realización de actos contrarios a las leyes prohibitivas o por incumplimiento de obligaciones de hacer a cargo de los gobernados, aplicable tanto a la materia administrativa como a la penal,(4) con la nota particular de que se reduce a los bienes que guarden relación con la conducta que se castiga, esto es, los que han sido utilizados como instrumento para la comisión del delito o de la infracción administrativa, los que son fruto de tales ilícitos, o bien, los que por sus características representan un peligro para la sociedad.
Por otra parte, se ha precisado que el decomiso administrativo constituye la sanción administrativa de policía,(5) principal o accesoria, en virtud de la cual el infractor se ve privado, en definitiva y sin mediar indemnización, de aquellos bienes utilizados en la comisión de una infracción de la misma naturaleza.
Además, este Alto Tribunal ha fijado en diversos precedentes que el decomiso administrativo constituye una sanción que recae sobre determinados bienes como consecuencia de que éstos revisten una trascendencia negativa para el legislador, de tal forma que tiene como fin, además de disuadir la conducta infractora, retirar del tráfico jurídico un determinado bien en concreto.(6)
Nota: La tesis aislada 2a. CII/2017 (10a.) citada en este voto, también aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 16 de junio de 2017 a las 10:22 horas.
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1. I.. Párrafo 20.
2. ONU. Informe del relator especial sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión, Sr. F. La Rue. 10 de agosto de 2011. Párrafo 12.
3. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
"Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado. "
4. La Primera y Segunda Salas de este Tribunal Constitucional, al resolver los amparos directos en revisión 1338/2003 y 1184/2000, en sesiones de catorce de abril de dos mil cuatro y veintiséis de abril del año dos mil dos, respectivamente, han diferenciado el decomiso administrativo del decomiso de carácter penal.
5. La Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia al resolver el amparo directo en revisión 1184/2000, en sesión de veintiséis de abril del año dos mil dos, ha explicado que las sanciones administrativas, en concreto, se dividen en ejecutivas y de policía, en función del medio en el que se expresa la advertencia de su imposición. Así, si la sanción se anuncia en lo individual, mediante un acto administrativo, es ejecutiva; si se anuncia de manera general, es de policía.
La sanción ejecutiva tiene por objeto la ejecución de la obligación incumplida, no obstante la advertencia de su imposición en caso de incumplimiento. Estas sanciones doctrinalmente a su vez se han dividido en dos modalidades: a) por desobediencia; o b) de ejecución subsidiaria.
a) Por desobediencia, que busca castigar la desobediencia a la autoridad, es el caso de la multa y el arresto.
b) De ejecución subsidiaria, consiste en el cumplimiento de la prestación, por la administración o por un tercero, a costa del obligado, en el supuesto de que éste incumpla una vez transcurrido el plazo que le fue señalado en el apercibimiento correspondiente para tal efecto. Un ejemplo es el caso en que la administración pública en uso de sus facultades, previo apercibimiento, retire obstáculos, vehículos, efectos o bienes irregularmente colocados o asentados en bienes del dominio público.
Las sanciones de policía, son aquéllas en que la amenaza del castigo se anuncia en lo general a través de una regla de derecho, y cuyo contenido implica una lesión a la libertad individual o a la propiedad privada. Puede ser que sean fijadas en la ley sin necesidad de ninguna otra condición exterior, o bien, que no obstante estar prevista en la ley, su fijación esté condicionada a la existencia de otra norma jurídica o de determinados actos administrativos. Este tipo de sanciones pueden ser clasificadas: a) atendiendo a su modo de aplicación; o, b) atendiendo a los bienes jurídicos afectados por las mismas.
a) Atendiendo a su modo de aplicación, pueden ser principales, si tienen una existencia autónoma, (multa y arresto); o bien, accesorias, si no tienen una existencia autónoma, por depender de una pena principal (decomiso).
b) Atendiendo al bien jurídico afectado, sea que impliquen restricciones a la libertad del sancionado (arresto), al ejercicio de ciertos derechos (inhabilitación) o al patrimonio (multa y decomiso).
6. La Primera Sala de este Alto Tribunal al resolver el amparo en revisión 295/2001, en sesión de treinta y uno de enero de dos mil dos, analizó la constitucionalidad del decomiso de vehículos internados ilegalmente al país previsto en la Ley Aduanera. En ese mismo sentido, la Segunda Sala ha sustentado dicho criterio en la jurisprudencia 2a./J. 20/2007, de rubro: "DECOMISO. EL SISTEMA PREVISTO EN LA LEY ADUANERA PARA IMPONER TAL SANCIÓN A LA IMPORTACIÓN ILEGAL DE MERCANCÍAS, NO SE RIGE POR EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS QUE PROHÍBE LAS MULTAS EXCESIVAS.". (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, marzo de dos mil siete, página 301, registro digital: 173058).
Este voto se publicó el viernes 03 de marzo de 2023 a las 10:06 horas en el Semanario Judicial de la Federación.