Voto concurrente num. 132/2017 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 03-09-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)
| Juez | Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena |
| Emisor | Pleno |
| Fecha de publicación | 03 Septiembre 2021 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 5, Septiembre de 2021, Tomo II, 1385 |
Voto concurrente que formula el Ministro A.G.O.M. en relación con la controversia constitucional 132/2017.
1. En sesión de catorce de mayo de dos mil veinte, el Tribunal Pleno resolvió la controversia constitucional citada al rubro. En suma, se declaró la inconstitucionalidad del procedimiento legislativo que dio lugar al Decreto 272, mediante el cual se adicionó el artículo 47, fracción VI, así como sus disposiciones transitorias primera a tercera, de la Ley del Municipio Libre del Estado de Colima.
2. Como se expone en la sentencia, el concepto de invalidez primigenio del Municipio actor radicó en que el Poder Legislativo colimense, "al expedir las normas impugnadas no respetó lo dispuesto en el numeral 58 de la Ley de Planeación Democrática para el Desarrollo del Estado de Colima, en virtud de que fue omiso en incluir en el dictamen del proyecto de ley correspondiente, la relación que guardaba con los planes y programas estatales y municipales respectivos, así como una estimación fundada y motivada sobre el impacto presupuestario del proyecto para el Municipio. Agrega, que nunca se formuló la consulta previa a dicha entidad municipal, la cual era sumamente necesaria sobre todo por la obligación consignada en el artículo tercero transitorio." La sentencia declaró como fundado este argumento, ya que no se llevó a cabo dicha consulta y se advirtieron diversas deficiencias en el trámite del procedimiento legislativo.
3. Al respecto, como se aprecia de lo ocurrido en la sesión, voté a favor de esta declaratoria de inconstitucionalidad. En ese sentido, el objeto del presente voto concurrente es para hacer ciertas aclaraciones en cuanto a mi postura y para separarme de algunas consideraciones del fallo; en particular, las previstas en las páginas 40 y 41 de la sentencia.
4. En principio, quisiera precisar que la gran duda que plantea la sentencia gira en torno a la regularidad constitucional del procedimiento legislativo en relación con el cumplimiento de un requisito de consulta a los Municipios; en concreto, a lo previsto en el artículo 58 de la Ley de Planeación Democrática para el Desarrollo del Estado de Colima, que es del tenor siguiente:
"Artículo 58. Obligación del Congreso del Estado
"1. Todo proyecto de ley o decreto que sea sometido a votación del Pleno del Congreso del Estado, deberá incluir en su dictamen correspondiente la relación que guarde con los planes y programas estatales y municipales respectivos y una estimación fundada sobre el impacto presupuestario del proyecto; previa consulta a la dependencia o entidad de la administración pública del Estado y los Municipios respectivamente, quienes en un término no mayor de diez días hábiles deberán dar respuesta a las consultas a que se refiere este párrafo, en caso de no emitirse respuesta se entenderá que el proyecto referido cumple los objetivos del Plan Estatal o Municipal de Desarrollo, según sea el caso, así como su viabilidad presupuestal."
5. Atendiendo a ello, debe destacarse que en una gran variedad de precedentes se ha sostenido que lo que esta Suprema Corte debe examinar al momento de estudiar un procedimiento legislativo es si se violaron o no los principios de legalidad y democracia deliberativa. Para ello, se ha creado un estándar que señala que no todas las violaciones en el procedimiento generan una inconstitucionalidad, sino sólo aquellas que tengan potencial invalidatorio precisamente porque no se respetaron los principios democráticos que rigen el estudio, discusión y votación en sede legislativa.
6. En ese sentido, a mi parecer, la duda constitucional del asunto no debió centrarse de manera primigenia en si el dictamen legislativo de la reforma impugnada incumplió con un requisito de dictaminación previsto en una ley determinada y si además se dieron otras deficiencias dentro del procedimiento; más bien, considero que lo que se debió evidenciar en la sentencia es si el incumplimiento de ese requisito de consulta, en relación necesaria con lo ocurrido en el resto del procedimiento legislativo, afectó o no los referidos principios de deliberación democrática. A mi juicio, la respuesta es afirmativa y ello debió evidenciarse de manera más detallada en la sentencia (en ésta ni siquiera se hizo mención de los principios que rigen la democracia deliberativa).
7. A mayor abundamiento, es evidente que el Congreso Estatal desatendió lo previsto en la Ley de Planeación Democrática al no examinar el impacto presupuestario de la reforma, previa consulta con los Municipios. Esta ley de planeación, emitida por el propio Congreso, tiene la misma dignidad democrática que la ley orgánica del Congreso y claramente establece que debe hacerse un examen presupuestario de todo proyecto de reforma, previa consulta a los Municipios.
8. Por su parte, lo que resulta de suma importancia, es que esta deficiencia legislativa debe leerse necesariamente en conjunto con lo ocurrido en el resto del procedimiento legislativo, precisamente para evidenciar el potencial invalidatorio por contravenir los principios de legalidad y democracia deliberativa. A saber, el dictamen de reforma se emitió el 21 de febrero del dos mil diecisiete, el cual se dice fue entregado electrónicamente a los integrantes del Congreso unas horas antes del inicio de la sesión del Pleno de 22 de febrero (la normatividad aplicable no marca una entrega del dictamen con alguna anticipación, sólo dice que debe entregarse oportunamente y al inicio de sesión en que sean presentados).
9. En sesión, uno de los diputados solicitó la dispensa de la lectura integral del dictamen de reforma en términos de los artículos 137, 138 y 139 del reglamento interior. En ese momento, una diputada alegó que dicha dispensa no era viable conforme a la normatividad aplicable y que se estaba volviendo una práctica evitar la correcta discusión del asunto. Comentario que ya había realizado en otras ocasiones en esa misma sesión respecto a otros asuntos a tratar. Tras someterse a votación la dispensa, se aprobó por mayoría de votos. Así, de manera inmediata, tras permitirse la discusión, se sometió a votación el dictamen, obteniéndose un resultado de 14 votos a favor, 8 en contra y 2 abstenciones (de los 25 diputados que conforman el Congreso).
10. Ahora bien, con base en lo recién explicado, insisto, considero que el incumplimiento del requisito del dictamen debe leerse y analizarse necesariamente en conjunción con lo ocurrido en el seno del debate legislativo. En primer lugar, el dictamen de la reforma se listó para estudiarse en una sesión en la que se incluyeron en la orden del día más de veinte asuntos complejos; siendo que la mayoría de estos dictámenes, como el que nos ocupa, fueron entregados tan sólo unas horas antes de la respectiva sesión. Esta situación evidencia una falta de preocupación del órgano legislativo para un correcto examen del contenido de los proyectos de reforma.
11. En segundo lugar, en la propia sesión de 22 de febrero, la minoría legislativa fue enfática en señalar lo perverso de este sistema de entrega de dictámenes y la poca viabilidad de realizar un adecuado estudio de los mismos. Asimismo, se señaló que no era posible dispensar la lectura del dictamen, pues no se cumplían los requisitos previstos en la normatividad aplicable.
12. Sobre este aspecto, debe resaltarse que el diputado que solicitó la dispensa del trámite de lectura del dictamen y los demás miembros de la Legislatura no expuso argumentos para justificar dicha dispensa; lo que implica una contravención a lo que explícitamente exigen los artículos 48 de la Constitución Local y el artículo 136 del reglamento, el cual señala que "en caso de notoria urgencia y, siempre y cuando se justifique ésta, calificada por mayoría de votos de los diputados presentes, puede la asamblea dispensar los trámites que para cada asunto determine este reglamento, sin que se omita en ningún caso el traslado al Ejecutivo, salvo lo dispuesto por el artículo 141 de este ordenamiento."
13. Dicho de otra manera, no se alegó ni justificó el carácter de urgencia para la dispensa. De igual manera, cabe subrayar que al momento de discutirse el asunto, la minoría legislativa expuso que se estaba contraviniendo la normatividad aplicable, pues la reforma era inviable porque faltaba el examen del impacto presupuestario previa consulta de los entes municipales.
14. Así las cosas, se estima que existen violaciones en el procedimiento legislativo que vistas en su conjunto tienen potencial invalidatorio, toda vez que se advierte un notable desdén de las mayorías por llevar a cabo un genuino debate democrático, al propiciar la votación del asunto bajo un escenario en el que era notablemente difícil un examen sustantivo de la propuesta de reforma. Se listó para verse en una sesión altamente compleja, con una entrega del dictamen de tan sólo unas horas antes y dispensando el trámite de lectura sin ni siquiera mencionar o justificar la urgencia de dicha medida. La lectura no es un simple trámite formal; es un requisito que permite a los legisladores conocer de manera integral la propuesta (máxime cuando fue entregado con tan poca anticipación) y tener un espacio de tiempo para su reflexión y discusión.
15. Adicionalmente, y siendo esto de suma relevancia, se advierte que la mayoría que integró el Pleno tuvo pleno conocimiento del incumplimiento de un requisito legal de dictaminación de valiosa importancia para efectos de consulta de los entes municipales y, a pesar de ello, sometió a votación el asunto, desdeñando abiertamente la posición de la minoría que precisamente buscaba cumplimentar dicho requisito legal (que en ninguna parte de la ley o reglamento se dice que pueda ser dispensado o superado).
16. Sin que sea obstáculo para esta decisión lo fallado en la acción de inconstitucionalidad 91/2016 y sus acumuladas 93/2016 y 95/2016 (votaste a favor), en el que se dijo que el incumplimiento de análisis presupuestario al emitir una norma no genera una afectación al proceso legislativo, pues en la normatividad local no se establece dicha consecuencia para ese incumplimiento. Lo anterior, pues cada caso concreto debe analizarse en sus términos y, como se observó, los vicios en el procedimiento no derivan de un mero incumplimiento de normas presupuestarias, sino del análisis de dicho requisito a la luz de lo ocurrido en el resto del procedimiento legislativo.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 6 de mayo de 2021.
Este voto se publicó el viernes 03 de septiembre de 2021 a las 10:12 horas en el Semanario Judicial de la Federación.
