Voto concurrente num. 113/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 27-08-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministra Ana Margarita Ríos Farjat |
| Emisor | Pleno |
| Fecha de publicación | 27 Agosto 2021 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 4, Agosto de 2021, Tomo II, 1581 |
Voto concurrente que formula la M.A.M.R.F. en la acción de inconstitucionalidad 113/2020.
El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión celebrada el veintidós de abril de dos mil veintiuno, resolvió la acción de inconstitucionalidad citada al rubro, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, respecto del artículo 81, último párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León, en la porción normativa que dice "por nacimiento y no adquirir otra nacionalidad", al considerarla violatoria de los derechos de igualdad, no discriminación y libertad de trabajo, así como de la facultad exclusiva del Congreso de la Unión para legislar en la materia.
El artículo impugnado disponía, en la parte que nos ocupa, lo siguiente:
Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León
"Artículo 81. Para ser titular de la Oficialía Mayor, Tesorería, Contraloría Interna o Centro de Estudios Legislativos del Congreso, se requiere:
"I a IV …;
"En los casos del titular de la Oficialía Mayor y de la Contraloría Interna, se requerirá además, ser ciudadano mexicano por nacimiento y no adquirir otra nacionalidad."
El Pleno, por unanimidad de votos, determinó declarar la invalidez de la porción normativa impugnada;(1) sin embargo, la mayoría consideró, en los términos establecidos al resolver las acciones de inconstitucionalidad 87/2018, 111/2019 y 67/2018 y su acumulada 69/2018,(2) que tal invalidez deriva de que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme a sus artículos 1o. y 32, es claro en establecer que los Congresos Locales no tienen competencia para legislar en materia de nacionalidad y, por ende, no están facultados para exigir como requisito ser mexicano "por nacimiento y no adquirir otra nacionalidad", para ocupar cargos públicos en su entidad.
Si bien coincidí en la declaratoria de invalidez, no comparto las consideraciones de la sentencia.
A continuación, expongo las razones de mi disenso con el criterio mayoritario en torno a la competencia de los Congresos Locales, así como las que, en mi opinión, debieron de sustentar la invalidez de la porción normativa impugnada a la luz del derecho humano a la igualdad, que evidentemente resultaba transgredido en este caso.
Respondo primero a dos interrogantes previas, que me permitirán entonces exponer las consideraciones de fondo.
1. ¿El Congreso de Nuevo León estaba legislando en materia de nacionalidad, como para poder sostener que interfería con una facultad exclusiva del Congreso de la Unión?
La respuesta es no. La nacionalidad está regida por el artículo 30 constitucional, y el diverso artículo 73, reserva facultad expresa al Congreso para: "XVI. Dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República".
Ninguna de tales actividades estaba llevando a cabo el legislador de Nuevo León al restringir el acceso a un cargo público de dicha entidad respecto a quienes fueran mexicanos por nacimiento y no adquirieran otra nacionalidad.
2. ¿El artículo 32 constitucional crea un catálogo absoluto y exclusivo de cargos que entrañen la mexicanidad por nacimiento y no adquirir otra nacionalidad?
También en este caso nos parece que la respuesta es no. Para clarificar esta respuesta, conviene transcribir el precepto (las negritas son nuestras):
"Artículo 32. La ley regulará el ejercicio de los derechos que la legislación mexicana otorga a los mexicanos que posean otra nacionalidad y establecerá normas para evitar conflictos por doble nacionalidad.
"El ejercicio de los cargos y funciones para los cuales, por disposición de la presente Constitución, se requiera ser mexicano por nacimiento, se reserva a quienes tengan esa calidad y no adquieran otra nacionalidad. Esta reserva también será aplicable a los casos que así lo señalen otras leyes del Congreso de la Unión.
"…"
Ciertamente, la Constitución Federal contiene el requisito de la mexicanidad por nacimiento para acceder a diversos cargos, por ejemplo, presidente de la República, secretario de Estado, diputado, senador, Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, fiscal general de la República, auditor superior de la Federación, gobernador de un Estado, comisionado del Instituto Federal de Telecomunicaciones o de la Comisión Federal de Competencia Económica o del órgano garante en materia de transparencia, Magistrado Electoral, consejero de la Judicatura Federal; así como para pertenecer al Ejército, a la Armada, a la Fuerza Aérea, o para ser capitán, piloto, patrón, maquinista de embarcaciones o aeronaves mexicanas,(3) etcétera.
Lo anterior no significa, ni ha significado históricamente, que tales sean los únicos cargos públicos que estén amparados por el artículo 32 antes transcrito, ya que únicamente se limita a regular los cargos y funciones previstos en la propia Constitución Federal, sin que de ahí pueda desprenderse que pretenda regular más allá que los previstos en ella misma y en otras leyes del Congreso de la Unión.
Es claro que la legislación interna y propia de los Estados no emana del Congreso de la Unión, sino de los Congresos Locales, y también es cierto que no existe mandato expreso en este artículo 32 en el sentido que los Estados se entiendan comprendidos en tal reserva. No hay indicios de tal pretendida generalidad, sino, al contrario, de contención y de deferencia al legislador local (se refiere sólo a otras leyes del Congreso de la Unión).
Lo anterior explica que las Constituciones de las entidades federativas suelan contener disposiciones relativas a que reservan ciertos cargos públicos para "mexicanos por nacimiento y que no adquieran otra nacionalidad", como el de gobernador, diputado, fiscal general, integrante de Ayuntamiento, Magistrado de tribunal local, etcétera.
Tal es el arreglo político mexicano, amparado en el Pacto Federal previsto en la Constitución Federal, medularmente en el artículo 40, que dispone que "es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica y federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, y por la Ciudad de México, unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental".
Precisamente por existir este régimen de competencias es que el estudio al respecto, el competencial, debe ser preferente.
I. Competencia de las legislaturas locales para regular supuestos de acceso a cargos públicos relacionados con la nacionalidad
En virtud de que el análisis de competencia de las Legislaturas Locales para legislar en cierta materia es de estudio preferente, lo primero por definir es si éstas cuentan o no con la facultad de establecer como requisito a un cargo público local el "ser mexicano por nacimiento y no adquirir otra nacionalidad".
Una correcta metodología en estos casos consiste en definir, en primer lugar y con claridad suficiente, el régimen de competencias a favor de los Estados conforme a los principios del federalismo mexicano, sin introducir aspectos ajenos ni de derechos humanos, porque constituyen un nivel o parámetro distinto de análisis de validez constitucional (del que me ocupo más adelante en el presente voto concurrente).
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en sus artículos 40(4) y 41(5) un régimen federal que otorga autonomía a los Estados en todo lo concerniente a su régimen interior con la única limitación de las estipulaciones y reglas mínimas del Pacto Federal, las cuales por su propia naturaleza deben ser expresas.
Al respecto, el artículo 124 constitucional delimita claramente las competencias entre la Federación y los Estados conforme al principio de que las facultades que no están expresamente concedidas a la Federación se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México;(6) es decir, un régimen constitucional de competencias exclusivas para la Federación y una distribución residual a los Estados.
En el caso concreto, el primer aspecto por clarificar es que el legislador local de Nuevo León no está legislando en materia de nacionalidad, sino condicionando un cargo al requisito de mexicanidad por nacimiento y a no adquirir otra nacionalidad, lo cual consiste en categorizar o definir el perfil para ocupar el puesto de Contraloría Interna del Congreso Local, conforme a requisitos que considera deseables según su visión de las necesidades de su entidad.
Por tanto, si la reserva de legislar los requisitos de "mexicanidad por nacimiento y de no adquirir otra nacionalidad", para ocupar ciertos cargos públicos no se encuentra prevista como competencia exclusiva de la Federación en el artículo 73 constitucional, ni en el 32, ni en ningún otro, se debe reconocer la diferencia a la soberanía de los Estados en su régimen interior e interpretar que sí pueden prever en sus leyes dicho requisito.
En virtud de que todo lo no reservado a la Federación se entiende conferido a los Estados, el régimen de competencias se integra por reglas mínimas y expresas. Por esta razón, no comparto que se pueda desentrañar una facultad exclusiva a la Federación en detrimento de los Estados a partir de algún ejercicio interpretativo que no toma en cuenta la metodología que demanda un Pacto Federal constitucional, como lo es analizar en primer término el régimen de competencias.
De lo contrario, queda el precedente de que el régimen federal es algo así como una figura retórica, siendo que es la realidad nacional, y a merced de cualquier tema que se pretexte o se perciba apremiante se puede difuminar o reescribir el régimen de competencias constitucional.
Si bien es misión de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación interpretar y salvaguardar la Constitución Federal, esto no significa atribuirle a la Federación competencias o temas que no están distribuidos así en el propio Pacto Federal.
II. Razonabilidad de la exigencia de mexicanidad por nacimiento y de no adquirir otra nacionalidad en el caso concreto
Por todo lo anteriormente expuesto, considero que el Congreso del Estado de Nuevo León sí tenía competencia para regular supuestos en los que se limite el acceso a cargos públicos a los mexicanos por nacimiento y que no adquieran otra nacionalidad.
Salvaguardada la competencia residual, se puede entonces realizar un análisis de razonabilidad al caso. Tenemos que al revisar si la norma impugnada cumple o no con el requisito de escrutinio estricto, resulta evidente que no existe ninguna justificación constitucionalmente imperiosa que demande de la mexicanidad por nacimiento y de no adquirir otra nacionalidad para ocupar el puesto de titular de la Contraloría Interna del Congreso Local.
Tal restricción no es correcta ni pertinente respecto a la labor a desempeñar, y que se encuentra descrita en diversos artículos de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León. Siendo entonces que no hay justificación para esta exigencia, es que la norma impugnada resulta discriminatoria y, por ende, inconstitucional. Considero que esto debió concluirse en la resolución de la presente acción de inconstitucionalidad, porque ésta era la materia del análisis y ése era el método.(7)
Es posible que estemos ante un tema –exigir la mexicanidad por nacimiento y que no se adquiera otra nacionalidad para diversos cargos– que muy rara vez (si acaso) las Legislaturas Locales lograrían justificar respecto a por qué necesitan ese requisito para tal o cual cargo. A. también que el análisis de la razonabilidad puede conducir en la gran mayoría de los casos a la invalidez de la norma; sin embargo, como he señalado, el régimen federal permite una competencia a priori en las exigencias de los cargos que configuran su orden de gobierno. Si resulta que se están creando hipótesis discriminadoras con esa exigencia, debería ser un tema a analizarse a partir de una razonabilidad caso por caso.
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1. Unanimidad de 11 votos a favor del sentido del proyecto; el M.G.O.M., en contra de consideraciones y anuncia voto concurrente; el M.P.R. reserva su derecho a formular un voto concurrente; la Ministra P.H., en contra de consideraciones y anuncia voto concurrente; la suscrita anuncia voto concurrente; y el Ministro presidente Z.L. de L., en contra de consideraciones y con anuncio de voto concurrente.
2. A.I. 87/2018. Bajo la ponencia del M.F.G.S., resuelta en sesión de 7 de enero de 2020, por unanimidad de 10 votos. El M.F.G.S. votó con reservas respecto al resolutivo segundo, la suscrita votó en contra de las consideraciones y el Ministro presidente Z.L. de L. votó por la invalidez, pero por tratarse de una distinción indisponible para las leyes federales o locales.
A.I. 111/2019. Bajo la ponencia del Ministro P.R., resuelta en sesión de 21 de julio de 2020, por unanimidad de 11 votos. El Ministro G.O.M. apartándose de las consideraciones, el M.G.A.C. y la M.E.M. en contra de las consideraciones, el M.F.G.S. con reserva de criterio, el M.A.M. con precisiones y consideraciones adicionales, el M.P.R. y la Ministra P.H. en contra de las consideraciones, la suscrita en contra de consideraciones, el Ministro Laynez Potisek, el M.P.D. y el Ministro presidente Z.L. de L. en contra de las consideraciones.
A.I. 67/2018 y su acumulada 69/2018. Bajo la ponencia del M.F.G.S., resuelta en sesión del 30 de julio de 2020, por unanimidad de 11 votos. La M.E.M., en contra de consideraciones y anuncia voto concurrente; el M.F.G.S. anuncia voto concurrente; el M.A.M., con consideración adicional; el M.P.R. reserva su derecho a formular voto concurrente; la M.P.H., en contra de consideraciones y anuncia voto concurrente; la suscrita en contra de consideraciones y anuncia voto concurrente; el Ministro presidente Z.L. de L., en contra de consideraciones y anuncia voto concurrente.
3. Artículos 82, 91, 55, 58, 95, 102, 79, 116, 28, 6, 99, 100 y 32 constitucionales.
4. "Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica y federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, y por la Ciudad de México, unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental."
5. "Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados y la Ciudad de México, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de cada Estado y de la Ciudad de México, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. …"
6. "Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias."
7. "IGUALDAD. CASOS EN LOS QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL DEBE HACER UN ESCRUTINIO ESTRICTO DE LAS CLASIFICACIONES LEGISLATIVAS (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS).". Jurisprudencia 1a./J. 37/2008, emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, abril de 2008, página 175, «registro digital: 169877».
Votación: Este criterio derivó del amparo directo en revisión 988/2004, de 29 de septiembre de 2004, el cual se resolvió por unanimidad de cuatro votos. Ponente: J.R.C.D.. Secretaria: R.R.M.. Criterio que fue reiterado posteriormente en los amparos en revisión 459/2006, 846/2006, 312/2007 y 514/2007.
Este voto se publicó el viernes 27 de agosto de 2021 a las 10:35 horas en el Semanario Judicial de la Federación.