Voto concurrente num. 109/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 09-04-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)
| Juez | Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá |
| Emisor | Pleno |
| Fecha de publicación | 09 Abril 2021 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 85, Abril de 2021, Tomo I, 181 |
Voto concurrente que formula el Ministro J.L.G.A.C., en la controversia constitucional 109/2019.
1. En la sesión celebrada el veintiuno de mayo de dos mil veinte, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió, por unanimidad de votos, el asunto citado al rubro.
La cuestión a resolver era determinar si el Congreso de San Luis Potosí incumplió el mandato de adecuar su marco constitucional y legal al decreto de reforma constitucional, de veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, por el que se reformó el artículo 115 de la Constitución Federal. El Pleno determinó que el Congreso incurrió en la omisión legislativa planteada, pues no adecuó los artículos 57, fracciones XXXI y XXXII, y 115, párrafo primero, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de San Luis Potosí. En consecuencia, declaró la invalidez de los artículos de la Constitución Local mencionados, con efectos exclusivamente en la esfera jurídica del Municipio promovente, y ordenó al Congreso de la entidad federativa legislar para que, dentro de los seis meses siguientes a la notificación de los puntos resolutivos de la sentencia, derogue los preceptos mencionados.
I. Consideraciones de la sentencia
2. En la sentencia se señala que el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal debe interpretarse desde una óptica restrictiva, conforme a la cual, las únicas intervenciones admisibles que puede hacer la legislación local respecto de la actividad municipal son las que prevé esa fracción. Se indica que esta óptica restrictiva permite materializar el principio de autonomía del Municipio y no hacer nugatorio el contenido de las reformas constitucionales en la materia.
3. Así, se argumenta que, desde la reforma constitucional de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, el artículo 115, fracción II, inciso b), constitucional, únicamente permite a la Legislatura Local señalar los supuestos en los que los actos relativos al patrimonio municipal requieran un acuerdo de mayoría calificada de los integrantes del Ayuntamiento, sin autorizar que la Legislatura se erija en una instancia exigible para su realización. En otras palabras, prohíbe que las leyes locales establezcan que la realización de estos actos se sujete a la aprobación de la Legislatura Local.
4. Asimismo, en la sentencia se establece que el artículo segundo transitorio de la reforma constitucional mencionada prevé que los Estados debían adecuar su marco constitucional y legal a lo dispuesto en el decreto de reforma en el término de un año.
5. A pesar de lo anterior, se afirma que las fracciones XXXI y XXXII del artículo 57, así como el párrafo primero del artículo 115, ambos de la Constitución del Estado de San Luis Potosí, facultan a la Legislatura Local para autorizar la enajenación de bienes municipales; su gravamen, cuando excede el término de la administración de un Ayuntamiento; concesiones que otorguen los Ayuntamientos, cuando su vigencia exceda el término de su administración; y cualquier acto o contrato que grave o comprometa los bienes y servicios públicos de los Municipios; lo que claramente es contrario al artículo 115, fracción II, inciso b), de la Constitución Federal.
6. Se señala que si bien la Legislatura Local ha realizado diversas reformas a la Constitución Local y a diversas leyes secundarias con motivo de la reforma constitucional mencionada, lo cierto es que los artículos señalados han conservado el mismo texto que tenían antes de que se realizara la reforma constitucional y no han sido objeto de acto legislativo alguno.
7. En consecuencia, se concluye que, al no haber modificado o derogado las fracciones XXXI y XXXII del artículo 57, así como el párrafo primero del artículo 115, ambos de la Constitución Local, el Congreso Local incumplió con el mandato del artículo segundo transitorio de la reforma constitucional, lo que constituye una omisión legislativa absoluta de ejercicio obligatorio.
II. Razones del disenso
8. Coincido con el sentido de la sentencia, ya que considero que el artículo 115, fracción II, inciso b), de la Constitución Federal, prohíbe a las leyes locales exigir que la realización de actos de disposición de bienes municipales sea aprobada por las Legislaturas Locales. Dado que los artículos 57, fracciones XXXI y XXXII, y 115, párrafo primero, de la Constitución Local, exigen esta aprobación para distintos actos de disposición del patrimonio municipal, coincido en que la Legislatura Local incumplió con el deber que establece el artículo segundo transitorio de la reforma constitucional de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, de adecuar su marco constitucional y legal al decreto de reformas.
9. Ahora bien, formulo este voto concurrente porque considero que esta omisión no es en realidad una de carácter absoluto, sino más bien una de carácter relativo, así como porque no coincido con las consideraciones que se expresan en los párrafos 61 y 71 de la sentencia.
10. En relación con el primer punto, el Pleno de este Alto Tribunal ha establecido que las omisiones legislativas se clasifican de la siguiente manera:(1)
a. Omisiones absolutas en competencias de ejercicio obligatorio;
b. Omisiones relativas en competencias de ejercicio obligatorio;
c. Omisiones absolutas en competencias de ejercicio potestativo; y,
d. Omisiones relativas en competencias de ejercicio potestativo.
11. En lo que interesa, una omisión legislativa absoluta en competencias de ejercicio obligatorio se actualiza cuando existe una obligación o mandato de expedir una norma determinada y el órgano legislativo no la expide.
12. En cambio, una omisión legislativa relativa en competencias de ejercicio obligatorio tiene lugar cuando existe una obligación o un mandato de expedir una norma y el órgano legislativo la emite, pero lo hace de manera incompleta o deficiente.
13. En la resolución se estima que la omisión legislativa actualizada es de carácter absoluto, porque los artículos referidos son anteriores a la reforma municipal constitucional y no fueron materia de acto legislativo alguno.
14. En mi opinión, la omisión legislativa controvertida no es absoluta, sino relativa de ejercicio obligatorio. Ello es así, porque, como señaló el Poder Legislativo Estatal en su contestación y reconoce la sentencia en su párrafo 77, el legislador de San Luis Potosí sí realizó reformas para adecuar su marco constitucional y legal al contenido del artículo 115 constitucional tras la reforma constitucional de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, como lo deja ver la reforma publicada el treinta de junio del año dos mil, al artículo 114, fracción II, inciso b), de la Constitución Local.(2) Así, debe concluirse que sí ejerció su facultad de legislar para cumplir con el mandato previsto en el artículo segundo transitorio mencionado.
15. Sin embargo, al no derogar los artículos 57, fracciones XXXI y XXXII, y 115, párrafo primero, de la Constitución Local, el Congreso Local sólo cumplió parcialmente con el mandato de adecuación, lo que implica un actuar incompleto o deficiente, es decir, una omisión legislativa relativa.
16. En relación con el segundo punto, me separo de los párrafos 61 y 71 de la resolución. En éstos se establece que las únicas intervenciones que puede establecer la Legislación Local respecto de la actividad municipal, son las previstas expresamente en los incisos del artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal y que la única limitante que las leyes locales pueden establecer respecto del manejo del patrimonio inmobiliario municipal consiste en exigir que estas decisiones sean tomadas por dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento.
17. Considero que ello pasa por alto la existencia de materias concurrentes en las que resulta necesario y justificado sujetar la actividad de los distintos órdenes de gobierno a ciertas restricciones para poder cumplir con los mandatos constitucionales.
18. A manera de ejemplo, este Tribunal Pleno ha reconocido en la materia de asentamientos humanos que es admisible que la actividad del Municipio se sujete a los términos establecidos en las leyes generales y locales de la materia, siempre que se le garantice una intervención real y efectiva.(3) Con base en lo anterior, en la controversia constitucional 94/2009(4) este Tribunal Pleno estableció que era válido que las leyes locales exigieran que los planes y programas de desarrollo urbano municipales fueran congruentes con el sistema estatal de planeación y en la controversia constitucional 67/2011(5) determinó que la legislación local en materia de asentamientos humanos podía establecer limitaciones o modalidades a la disposición de los bienes inmuebles de los Municipios para lograr fines de utilidad pública.
19. Ciertamente no cualquier restricción a la actividad municipal y la disposición de sus bienes se justifica constitucionalmente. Sin embargo, considero que ello no significa que las únicas limitaciones admisibles sean las expresamente previstas en los incisos del artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal.
________________
1. Al respecto, véase la tesis de jurisprudencia P./J. 11/2006, emitida por este Tribunal Pleno, de rubro: "OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS.", consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., febrero de 2006, página 1527, «con número de registro digital: 175872».
2. "Artículo 114. El Municipio Libre constituye la base de la división territorial y de la organización política y administrativa del Estado y tendrá a su cargo la administración y gobierno de los intereses municipales, conforme a las bases siguientes:
"II. Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.
"...
(Adicionado, P.O. 30 de junio de 2000)
"El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer: ...
"b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los Ayuntamientos, para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento."
3. Tesis jurisprudencial P./J. 17/2011, emitida por este Tribunal Pleno, de rubro: "ASENTAMIENTOS HUMANOS. LOS MUNICIPIOS GOZAN DE UNA INTERVENCIÓN REAL Y EFECTIVA DENTRO DEL CONTEXTO DE LA NATURALEZA CONSTITUCIONAL CONCURRENTE DE LA MATERIA.", consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIV, agosto de 2011, página 887, «con número de registro digital: 161383».
4. Resuelta por este Tribunal Pleno el 31 de marzo de 2011.
5. Resuelta por este Tribunal Pleno el 21 de febrero de 2013.
Este voto se publicó el viernes 09 de abril de 2021 a las 10:13 horas en el Semanario Judicial de la Federación.