Voto concurrente num. 1/2018 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 10-06-2022 (DECLARATORIA GENERAL DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro Javier Laynez Potisek |
| Fecha de publicación | 10 Junio 2022 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 14, Junio de 2022, Tomo IV,3467 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el Ministro J.L.P. en la declaratoria general de inconstitucionalidad 1/2018.
En la sesión del veintiocho de junio de dos mil veintiuno, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió el asunto citado al rubro, cuyo origen se remonta a que la Primera Sala declaró inconstitucionales los artículos 235, último párrafo; 237; 245, fracción I; 247, último párrafo, y 248 de la Ley General de Salud,(1) que impiden otorgar autorizaciones administrativas para consumir cannabis y tetrahidrocannabinol (THC) con fines recreativos. La Sala determinó que dicho sistema resultaba violatorio del libre desarrollo de la personalidad, tal como se advierte de sus jurisprudencias 10/2019 (10a.),(2) 25/2019 (10a.),(3) 9/2019 (10a.),(4) 7/2019 (10a.),(5) 6/2019 (10a.),(6) 8/2019 (10a.),(7) 4/2019 (10a.),(8) 3/2019 (10a.).(9)
La materia u objeto de esta declaratoria general de inconstitucionalidad (DGI) consistía en determinar si ¿procede invalidar con carácter erga omnes las disposiciones de la Ley General de Salud que fueron parte de las jurisprudencias emitidas por la Primera Sala, en tanto se excedió el límite otorgado al Congreso de la Unión para su revisión y sin que se superara el problema de inconstitucionalidad?
El Tribunal Pleno determinó que sí resultaba procedente. Sin embargo, dado que el diecinueve de junio de dos mil diecisiete el Congreso de la Unión reformó, entre otros, los artículos 237 y 245, fracción I, de la Ley General de Salud para permitir el uso médico y científico de cannabis y THC, el Pleno determinó que la declaratoria de inconstitucionalidad se circunscribiera únicamente a los artículos 235, último párrafo, en su enunciado "sólo podrán realizarse con fines médicos y científicos y", y 247, último párrafo, en su porción "sólo podrán realizarse con fines médicos y científicos y", en tanto que en ellos subsistía el problema de inconstitucionalidad. Es decir, se determinó invalidar únicamente algunos de los artículos que formaron parte del sistema denunciado por la Primera Sala.
Aunque comparto a grandes rasgos la conclusión mayoritaria, me parece que la sentencia pasa por alto algunos puntos centrales sobre la forma o metodología que debe seguir el Tribunal Pleno al resolver las DGI. Sobre esos puntos ausentes es que formulo el presente voto.
En primer lugar, la decisión mayoritaria no da respuesta a ¿qué debe hacer el Tribunal Constitucional cuando los artículos considerados como inconstitucionales por cierta jurisprudencia son posteriormente reformados por el órgano legislativo, pero sin que esa modificación subsane o supere el problema denunciado? Previo a la resolución de este asunto, el criterio que tradicionalmente se seguía fue plasmado en la DGI 2/2016(10) y consistía en dejar sin materia este tipo de asuntos cuando el Tribunal Pleno advertía un cambio legislativo, pero sin detenerse a analizar si la modificación resolvía o superaba el problema de inconstitucionalidad.(11) Sin embargo, en este caso, por el contrario, la decisión del Pleno pareciera sugerir que lo verdaderamente importante es que la reforma legislativa corrija el vicio de inconstitucionalidad: la sentencia señala que, aunque los artículos 237, 245, fracción I e, implícitamente, el 248 de la Ley General de Salud fueron modificados, el asunto no podía quedar sin materia porque el problema de inconstitucionalidad "subsistía" en los que no fueron reformados.
Comparto esa decisión. Me parece que el Tribunal Pleno no debe dejar sin materia una DGI salvo que: a) se advierta un cambio en el sentido de las normas que fueron objeto de la jurisprudencia, y b) posteriormente se evidencie que dicha modificación efectivamente corrigió la irregularidad constitucional que previamente fue advertida. De lo contrario, esto es, si el Tribunal Pleno no se detiene a analizar si el vicio fue superado, bastaría que el Congreso de la Unión realice modificaciones "cosméticas" o superficiales a la norma para impedir que el Tribunal Pleno las expulse del ordenamiento jurídico. Esta posición sería contraria al texto expreso del artículo 107, fracción II, párrafo tercero, constitucional que expresamente se refiere a que debe superarse el problema de inconstitucionalidad:
Cuando los Tribunales Colegiados de Circuito establezcan jurisprudencia por reiteración, o la Suprema Corte de Justicia de la Nación por precedentes, en la cual se determine la inconstitucionalidad de una norma general, su presidente lo notificará a la autoridad emisora. Transcurrido el plazo de 90 días naturales sin que se supere el problema de inconstitucionalidad, la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitirá, siempre que fuere aprobada por una mayoría de cuando menos ocho votos, la declaratoria general de inconstitucionalidad, en la cual se fijarán sus alcances y condiciones en los términos de la ley reglamentaria.
La postura que ahora manifiesto es congruente con la interpretación pro actione que he sostenido en diversos asuntos, y que permita a la Suprema Corte de Justicia de la Nación cumplir su rol de guardián del orden constitucional.(12)
Como lo anticipé, la sentencia efectivamente declara la inconstitucionalidad de algunas de las normas referidas por la Primera Sala. Sin embargo, mi problema con la sentencia es que no explicita si efectivamente dejó atrás el criterio plasmado en la DGI 2/2016. La resolución se limita a considerar que el problema constitucional se superaba invalidando ciertas porciones de los preceptos que no fueron reformados, pero deliberadamente omite pronunciarse sobre los que sí lo fueron.
El inconveniente de esta parte de la sentencia no es sólo que no quede claro qué metodología debe seguir el Tribunal en casos futuros. La decisión mayoritaria me parece particularmente problemática dado que la jurisprudencia de la Primera Sala afirma que el impedimento para otorgar autorizaciones administrativas para el uso de cannabis no derivaba de artículos específicos, sino de todo ese sistema normativo. Así, al evitar pronunciarse sobre el sistema en su totalidad y limitarse a ciertos artículos, surge la duda de si la sentencia implícitamente modificó la jurisprudencia de la Primera Sala; cuestión que está proscrita por el artículo 234 de la Ley de Amparo.(13)
En segundo lugar, me parece problemático que la decisión del Tribunal no se detenga a hacer explícito y definir cuáles son los aspectos que cada uno de los Ministros debe tomar en cuenta para pronunciarse a favor o en contra de un proyecto de DGI. En estricto sentido, este problema no se generó en este asunto, sino que es consecuencia de que en la DGI 6/2017 –la primera que el Tribunal Pleno declaró fundada– tampoco se determinó qué es lo que se votaba. Me explico.
Si se revisa cuidadosamente las sesiones en que se discutieron ambos asuntos, se advierte que se manifestaron diversas posturas o aproximaciones sobre la "naturaleza" de las DGI y, consecuentemente, sobre los aspectos relevantes para individualmente pronunciarse a favor o en contra de la propuesta. Para algunos Ministros, las DGI consisten en mecanismos en los que deben acreditarse aspectos "formales", tales como: a) la existencia de una jurisprudencia que determine que cierta(s) norma(s) resulta(n) inconstitucional(es); b) una adecuada notificación de tales criterios a los emisores de tales normas, y c) la omisión del órgano legislativo de superar el vicio de inconstitucionalidad advertido (lo que ello quiera decir, según previamente lo denuncié). De cumplirse todos esos elementos, los Ministros deberían invalidar las normas correspondientes. Esta postura presupone que el Tribunal Pleno no puede reabrir a discusión el tema que fue objeto de la jurisprudencia, conforme al artículo 234 de la Ley de Amparo.
Por el contrario, para otros Ministros no basta con advertir que se cumplieron tales extremos. Para que el Tribunal Pleno proceda a invalidar con carácter general las normas objeto de una jurisprudencia es necesario que cada uno de ellos esté de acuerdo con el criterio plasmado en ella. Es decir, se entiende a la DGI como un mecanismo que persigue que una mayoría calificada del Tribunal –como sucede en las acciones y controversias constitucionales– comparta el sentido y alcance de la jurisprudencia, y consecuentemente que se invalide la norma. De lo contrario, esto es, si no se comparte el fondo de la jurisprudencia los Ministros no deberían votar a favor, a pesar de que se hayan colmado los requisitos "formales" antes evidenciados.
En ambos casos, cada Ministro votó conforme a su propia aproximación a las DGI. Ello implica que los valores o aspectos que se consideraron relevantes para invalidar una norma con efectos generales no tienen un consenso claro. Sin pasar por alto que las DGI son un mecanismo relativamente novedoso en nuestro ordenamiento jurídico y, además atípico dentro de los modelos generales de regularidad constitucional, me parece preocupante que el Tribunal Pleno no se detenga a definir aspectos centrales de su configuración. Esa falta debe corregirse a la brevedad, puesto que su indefinición no sólo genera inseguridad jurídica, sino que termina perjudicando al propio Tribunal Pleno. La legitimidad de un Tribunal Constitucional se fortalece gracias a la solidez de sus razonamientos y la consistencia en sus criterios, pero también es importante que se conozcan las reglas o pautas a los que se sujeta su actuar, sobre todo cuando su efecto es invalidar una norma con efectos generales. En la medida en que no queden claro las razones y metodologías a seguir, el Tribunal Pleno se aproxima más a un razonamiento político (de oportunidad) que jurídico.
Nota: Las tesis de jurisprudencia 1a./J. 25/2019 (10a.), 1a./J. 10/2019 (10a.), 1a./J. 9/2019 (10a.), 1a./J. 7/2019 (10a.), 1a./J. 6/2019 (10a.), 1a./J. 8/2019 (10a.), 1a./J. 4/2019 (10a.), 1a./J. 3/2019 (10a.) y P./J. 25/2016 (10a.) citadas en este voto, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación de los viernes 15 de marzo de 2019 a las 10:18, 22 de febrero de 2019 a las 10:24 horas y 14 de octubre de 2016 a las 10:24 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libros 64, Tomo II, marzo de 2019, página 1127; 63, Tomo I, febrero de 2019, páginas 493, 496, 495, 492, 486, 491, 489; y 35, Tomo I, octubre de 2016, página 65, con números de registro digital: 2019511, 2019365, 2019382, 2019381, 2019359, 2019358, 2019357, 2019356 y 2012802, respectivamente.
El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 15 de julio de 2021.
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1. Amparos en revisión 237/2014, 1115/2017, 623/2017, 547/2018 y 548/2018, resueltos por la Primera Sala en las sesiones de cuatro de noviembre de dos mil quince; once de abril, trece de junio y treinta y uno de octubre de dos mil dieciocho.
2. De rubro: "INCONSTITUCIONALIDAD DE LA PROHIBICIÓN ABSOLUTA AL CONSUMO LÚDICO O RECREATIVO DE MARIHUANA PREVISTA POR LA LEY GENERAL DE SALUD."
3. De rubro: "PROHIBICIÓN ABSOLUTA DEL CONSUMO LÚDICO DE MARIHUANA. NO ES UNA MEDIDA NECESARIA PARA PROTEGER LA SALUD Y EL ORDEN PÚBLICO."
4. De rubro: "PROHIBICIÓN ABSOLUTA DEL CONSUMO LÚDICO DE MARIHUANA. NO ES UNA MEDIDA PROPORCIONAL PARA PROTEGER LA SALUD Y EL ORDEN PÚBLICO."
5. De rubro: "PROHIBICIÓN ABSOLUTA DEL CONSUMO LÚDICO DE MARIHUANA. ÉSTA PERSIGUE FINALIDADES CONSTITUCIONALMENTE VÁLIDAS."
6. De rubro: "DERECHOS DE TERCEROS Y ORDEN PÚBLICO. CONSTITUYEN LÍMITES EXTERNOS DEL DERECHO AL LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD."
7. De rubro: "DERECHO A LA PROTECCIÓN DE LA SALUD. DIMENSIONES INDIVIDUAL Y SOCIAL."
8. De rubro: "DERECHO AL LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD. SU DIMENSIÓN EXTERNA E INTERNA."
9. De rubro: "DERECHO AL LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD. LA PROHIBICIÓN PARA EL AUTOCONSUMO DE MARIHUANA CONTENIDA EN LA LEY GENERAL DE SALUD INCIDE PRIMA FACIE EN EL CONTENIDO DE DICHO DERECHO FUNDAMENTAL."
10. Fallada el veintisiete de febrero de dos mil diecisiete.
11. El cambio en sentido normativa conlleva, por un lado, evidenciar que se realizó un proceso legislativo y, por otro, que las normas relevantes sufrieron alguna modificación sustancial (la que sea). Este razonamiento tiene su origen en la jurisprudencia plenaria P./J. 25/2016 (10a.) del Pleno de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO."
12. En la acción de inconstitucionalidad 105/2018, relativa a la Ley Federal de las Remuneraciones de los Servidores Públicos, consideré que ante el reclamo de que cierta ley había omitido cumplir un mandato constitucional, el Pleno no debía sobreseer el juicio sin previamente definir si la modificación a la norma impugnada había colmado o corregido el vicio denunciado. Es decir, que se requería un pronunciamiento sobre si el vicio de inconstitucionalidad subsistía. De igual manera, en la acción de inconstitucionalidad 157/2020 consideré que la introducción de un lenguaje inclusivo en cierta norma impugnada no debía llevarnos a sobreseer dicho juicio, puesto que el reclamo de constitucionalidad no guardaba relación con un problema de equidad o paridad de género. Por ello, aun cuando se generaron importantes cambios en la norma, me parece que el Tribunal debió detenerse a revisar si el vicio denunciado por los promoventes seguía latente.
13. Artículo 234 de la Ley de Amparo. "La declaratoria en ningún caso podrá modificar el sentido de la resolución o jurisprudencia que le dio origen, será obligatoria, tendrá efectos generales y establecerá:
"I. La fecha a partir de la cual surtirá sus efectos; y
"II. Los alcances y las condiciones de la declaratoria de inconstitucionalidad.
"Los efectos de estas declaratorias no serán retroactivos salvo en materia penal, en términos del párrafo primero del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."
Este voto se publicó el viernes 10 de junio de 2022 a las 10:16 horas en el Semanario Judicial de la Federación.