Voto concurrente y aclaratorio num. 59/2022 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-04-2023 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)
| Juez | Ministra: Ana Margarita Ríos Farjat. |
| Fecha de publicación | 01 Abril 2023 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 24, Abril de 2023, Tomo II, 1642 |
| Emisor | Primera Sala |
Votos concurrente y aclaratorio que formula la M.A.M.R.F. en la controversia constitucional 59/2022.
En la sesión celebrada el nueve de noviembre de dos mil veintidós, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió esta controversia constitucional planteada por el Poder Judicial del Estado de Morelos, en la que alegó una invasión a su ámbito competencial, realizada por los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la misma entidad, con motivo de la publicación de un par de decretos en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" el nueve de febrero de dos mil veintidós. Se trata del Decreto 1105 (de 31 de diciembre de 2020), por el que se aprobó el presupuesto de egresos local para el ejercicio fiscal 2021;(1) y del Decreto 131 (de 9 de febrero de 2022), por medio del cual se otorgó pensión por viudez a una persona con cargo al presupuesto del Poder Judicial actor, cuestión que invalidamos.
La Primera Sala ha fallado numerosas y similares(2) controversias constitucionales del Estado de Morelos, en las que hemos reiterado que las pensiones otorgadas por el Legislativo y cuyo monto carga al presupuesto judicial, constituyen el grado más elevado de violación al principio de división de poderes debido a que esta determinación implica vulnerar la independencia y la autonomía de gestión de recursos del Poder Judicial Local.
Relatoría previa
El ocho de septiembre de dos mil veintiuno, bajo mi ponencia se resolvió la controversia constitucional 200/2020, que constituye la primera dictada por la Primera Sala de este amplio conjunto de impugnaciones que ha promovido el Poder Judicial de Morelos en contra de la reiterada conducta del Congreso Local de otorgar pensiones a diversas personas con cargo al presupuesto judicial. En esta controversia solamente se estudió e invalidó el Decreto 740, que establecía el pago de una pensión por jubilación. No se tuvo por impugnado el Decreto 1105 (por el que se aprobó el presupuesto de egresos local para el ejercicio fiscal 2021, como ya mencioné).
En similares términos se resolvieron después, el veintidós de septiembre de dos mil veintiuno, las controversias 11/2021 y 24/2021, también bajo mi ponencia. Cabe mencionar que en esa sesión la M.P.H. sugirió que debía tenerse por impugnado el Decreto 1105, pero no compartí ese punto de vista porque, como expliqué en su momento, la Judicatura Local en realidad no impugnaba el Decreto 1105, sino que sólo lo mencionaba como parte de la relatoría de su problemática al referirse a su presupuesto. Consideré que el Poder Judicial Local más bien se quejaba de la deficiente regulación del sistema de pensiones, pero que no era su pretensión aquí impugnar el presupuesto de egresos en estas controversias, y esto tan era así que el accionante ya había promovido una diversa controversia constitucional, la 15/2021 (ponencia del Ministro L.P.), en la que sí había impugnado expresamente el presupuesto para 2021, formulando amplios argumentos por la reducción presupuestal. Siendo así, consideré que, si en la Primera Sala optáramos por admitir la impugnación del presupuesto judicial para 2021 en estas controversias 11/2021 y 24/2021, ello podría generar que la diversa controversia 15/2021, en la que el Poder Judicial sí impugnó su presupuesto, se sobreseyera por cosa juzgada o bien por litispendencia (al haber identidad de partes y actos). Habría sido una decisión no solamente equivocada,(3) sino perjudicial para el Poder Judicial actor pues lo habríamos dejado en indefensión. Este par de controversias, por tanto, se resolvieron en los mismos términos que el precedente original 200/2020, y se aprobaron por unanimidad de cinco votos, con la concurrencia de la Ministra Piña.
Unas semanas después, el trece de octubre de dos mil veintiuno, listé la controversia constitucional 62/2021 (en los mismos términos aprobados por la Primera Sala al resolver las controversias constitucionales 200/2020, 11/2021 y 24/2021). Tras las reflexiones de la Ministra P.H., insistiendo en que debía tenerse por impugnado el presupuesto de egresos contenido en el Decreto 1105, en esta ocasión convenimos en agregar un párrafo en el engrose, en el apartado de precisión de la litis, para señalar expresamente que el presupuesto no era un acto impugnado directamente en la controversia constitucional. El asunto se aprobó nuevamente por unanimidad de 5 votos, con la concurrencia de la señora Ministra.
Este hilo de precedentes se mantuvo y así resolvimos las controversias constitucionales 59/2021 y 86/2021 (de la Ministra P.H., 65/2021 (del M.P.R., 60/2021 (del Ministro González Alcántara Carrancá), 124/2021 y 145/2021 (de la suscrita), 110/2021 (del Ministro Pardo), 130/2021 (de la Ministra Piña), 87/2021 (del Ministro González), 126/2021 (del Ministro Pardo), 142/2021 (de la Ministra Piña) y 143/2021 (del Ministro González) entre noviembre de dos mil veintiuno y junio de dos mil veintidós.
Sin embargo, este hilo se rompió el ocho de junio de veintidós, al resolverse las controversias 128/2021 y 149/2021 (del M.G.O.M., pues se añadió un resolutivo sobreseyendo por el Decreto 1105, a diferencia de todos los demás precedentes mencionados en los párrafos anteriores.(4) En esa sesión sugerí que ambas propuestas se ajustaran a los precedentes, esto es, que no se tuviera por impugnado el Presupuesto de Egresos del Estado de Morelos para el ejercicio fiscal de 2021 (Decreto 1105) y entonces se eliminara el resolutivo segundo. La Ministra Piña señaló que nuestros precedentes habían seguido dos vertientes y este asunto seguía una de esas vertientes, pero discrepé, pues solamente veníamos siguiendo una sola línea, y que era no considerar impugnado el Decreto 1105. El Ministro ponente sostuvo su propuesta y entonces, al vislumbrar que la mayoría votaría con este nuevo criterio, opté por votar a favor con voto concurrente, porque en todo caso el sobreseimiento no operaba por extemporaneidad sino porque el análisis del Decreto 1105 ya había sido llevado a cabo por la Segunda Sala, pues el veinticuatro de noviembre de dos mil veintiuno se había decretado la invalidez de su parte medular.(5)
Siendo así, el fundamento del sobreseimiento no era, como indicaba el proyecto, el artículo 19, fracción VII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, sino el artículo 19, fracción IV, que dispone que las controversias constitucionales son improcedentes contra normas generales, actos u omisiones que hubieren sido materia de una ejecutoria dictada en otra controversia, o contra las resoluciones dictadas con motivo de su ejecución, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez.
Posteriormente, ese mismo mes, el día veintidós, analizamos otras tres controversias constitucionales relacionadas con este tema, la 214/2021 (del Ministro Gutiérrez), y las 161/2021 y 147/2021 (del Ministro Pardo), y ninguna de estas propuestas tenía por impugnado el Decreto 1105. Es decir, la Primera Sala retornaba a su hilo original de precedentes de antes del ocho de junio, resolviéndose de esa manera las controversias 31/2022 (de mi ponencia), 28/2022 (de la Ministra Piña) y 29/2022 (del Ministro González). Pero esta tendencia volvió a variar el nueve de noviembre de dos mil veintidós, al resolverse la presente controversia constitucional 59/2022 (del Ministro González), que incluyó nuevamente un resolutivo declarando el sobreseimiento del Decreto 1105.
Esta vez, a mi concurrencia sumé un voto aclaratorio, pues era evidente que se estaba retomando otra vez el criterio del ocho de junio de dos mil veintidós.
Consideraciones generales de la sentencia
En este asunto, como he estado relatando, se determinó sobreseer respecto al Decreto 1105 (por considerar que su impugnación era extemporánea) y declarar la invalidez parcial del Decreto 131 al considerar que otros poderes no pueden comprometer el presupuesto de la Judicatura Local indicándole erogaciones a su cargo.(6)
Si bien la pensión controvertida pudiera tener un propósito noble (pues se designaba a una viuda por los servicios que su cónyuge prestó al Poder Judicial del Estado), ello no justifica que la Legislatura de Morelos subordine de esta forma a la judicatura. Como se indica en la sentencia, tenemos que en el caso se “determinó el destino de una parte del presupuesto de la rama judicial sin permitir un curso de acción distinto al prescrito, disponiendo así de recursos ajenos para el pago de una pensión de un trabajador que laboró en otro Poder del Estado”.
Como he dejado claro, la Primera Sala ha fallado numerosas controversias similares y en éstas ha reiterado que los decretos mediante los cuales el Legislativo del Estado de Morelos ha concedido pensiones con cargo al presupuesto del Poder Judicial constituyen una violación al principio de división de poderes.(7)
En este orden de ideas, la Constitución Política del País, en el artículo 116, fracción VI,(8) dispone que los Congresos Locales cuentan con la facultad de legislar en materia de seguridad social en dicho ámbito, incluyendo lo concerniente al pago de pensiones de quienes laboren para entidades estatales, no obstante, esto no autoriza que los órganos legislativos otorguen directamente dichas prestaciones cuando se trate de personas que prestaron servicios profesionales a alguno de los otros poderes, entes u órganos.
Puntos de concurrencia y de aclaración en el presente caso
Si bien comparto todas estas premisas, no estoy de acuerdo en que se haya estudiado el Decreto 1105, pues como he reiterado a lo largo de este documento, el mismo no fue verdaderamente impugnado.
Sin embargo, aclaro que voté a favor de la propuesta porque existen precedentes obligatorios, al haber sido votados por mayoría calificada, y son las controversias constitucionales 128/2021 y 149/2021, resueltas bajo la ponencia del M.G.O.M. el ocho de junio de dos mil veintidós.
Consistentemente me he apartado de considerar que el Poder Judicial de Morelos pretendió impugnar el Decreto 1105 porque, si bien lo menciona en su escrito de demanda, en realidad lo integra a un ejercicio argumentativo encaminado a sostener la invalidez del Decreto 131 que se concede la pensión a cargo de sus recursos, por considerar que éste, al encontrar su razón de ser en el sistema de pensiones previsto en la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos y en el Presupuesto de Egresos de la entidad, trasciende a su esfera competencial y genera una vulneración a la autonomía e independencia del Poder Judicial Estatal respecto de los otros Poderes del mismo ente federado.
Además, y como ya relaté, el Poder Judicial del Estado de Morelos promovió la controversia constitucional 15/2021(9) en la que demandó la invalidez del Presupuesto de Egresos del Estado de Morelos para el ejercicio de dos mil veintiuno y, en especial, reclamó al Poder Legislativo Local no haber asignado una cantidad suficiente y adecuada para hacer frente a las obligaciones derivadas de las pensiones y jubilaciones, y esto fue otorgado ya por la Segunda Sala.
Siendo así, el sobreseimiento, en todo caso (y de ahí mi concurrencia), no operaba por extemporáneo sino porque las controversias constitucionales no proceden contra normas generales, actos u omisiones que hubieren sido materia de una ejecutoria dictada en otra controversia.
Nota: La sentencia relativa a la controversia constitucional 59/2022, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 17 de febrero de 2023 a las 10:19 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 22, Tomo II, febrero de 2023, página 2383, con número de registro digital: 31267.
La parte conducente de la sentencia relativa a la controversia constitucional 15/2021 citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 18 de marzo de 2022 a las 10:21 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 11, Tomo III, marzo de 2022, página 2439, con número de registro digital: 30441.
Las tesis de jurisprudencia P./J. 80/2004, P./J. 81/2004 y P./J. 83/2004 citadas en este voto, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, septiembre de 2004, páginas 1122, con número de registro digital: 180648; 1187, con números de registro digital: 180538 y 180537, respectivamente.
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1. Cabe adelantar que, a mi parecer, el único decreto impugnado era el 131, no así el 1105, pues el Poder Judicial Local en realidad no lo combatía. Sin embargo, la Primera Sala lo tuvo por impugnado, aunque de manera extemporánea y por eso sobreseyó respecto a ese punto. En los primeros casos que incorporaron el análisis de este Decreto 1105 (apartándose de los precedentes originarios) voté en contra del resolutivo que se le dedicaba, precisamente al considerar que no se estaba controvirtiendo. Sin embargo, con el tiempo lo voté a favor con un voto aclaratorio a fin de facilitar la fluidez en la decisión de la Sala, pues ya existía "un nuevo" criterio mayoritario de tenerlo por impugnado. Esto se explica en el apartado correspondiente en este documento.
2. Las demandas regularmente son idénticas y únicamente cambian los números de los decretos que asignan las pensiones y la identidad de las personas pensionadas.
3. Además, en la Segunda Sala también se estaban resolviendo controversias constitucionales promovidas por el mismo Poder Judicial actor en contra del Congreso Local por asignarle pensiones a cargo de su presupuesto, como la 5/2021 (ponencia del Ministro P.D., resuelta el catorce de julio de dos mil veintiuno, y la 10/2021 (ponencia de la Ministra Esquivel Mossa) decidida el 25 de agosto de dos mil veintiuno. Cabe mencionar que las demandas de estos asuntos eran bastante similares y no se consideró que se tuviera como impugnado el presupuesto de egresos para 2021, de manera que, incluso por seguridad jurídica, era necesario resolver las controversias de la Primera Sala de manera consistente con la segunda.
4. Cabe mencionar que hasta los cuatro asuntos de la Ministra Piña, que en un principio reflexionaba sobre la conveniencia de tener por impugnado este decreto, fueron presentados siguiendo la misma línea de precedentes y sólo con dos resolutivos: el que admite y declara fundada la controversia y el que invalida el decreto de la pensión, no incluyendo resolutivo alguno en contra del Decreto 1105.
5. Resolutivo segundo [de la controversia constitucional 15/2021]: "Se declara la invalidez del oficio … y de los artículos décimo sexto (en la parte que asigna el presupuesto total al Poder Judicial del Estado de Morelos) y décimo octavo, párrafos primero y segundo, así como el anexo 2, del Decreto Número 1105 por el que se aprueba el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Morelos para el ejercicio fiscal del 1o. de enero al 31 de diciembre de 2021". Así resuelta por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.M., L.P. (ponente), F.G.S., P.D. y de la Ministra Esquivel Mossa.
6. La invalidez parcial del Decreto 131 se resolvió por unanimidad de cinco votos de las señoras M.P.H. y la suscrita R.F.; así como de los señores M.G.A.C., P.R. y G.O.M. (ponente); sin embargo, la suscrita votó en contra del sobreseimiento respecto del Decreto 1105 al considerar que en realidad este decreto no estaba siendo impugnado (como expongo en el presente documento), de suerte que este punto se resolvió por mayoría de cuatro votos, en contra el mío.
7. A partir de este principio, la Suprema Corte ha desarrollado una sólida doctrina en cuanto a los mandatos prohibitivos que deben ser acatados por los poderes públicos de las entidades federativas, consistentes en: i) no intromisión; ii) no dependencia y iii) no subordinación de cualquiera de los poderes con respecto a los otros. Véanse las tesis de jurisprudencia P./J. 80/2004, P./J. 81/2004 y P./J. 83/2004.
8. "Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.
"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas: …
"VI. Las relaciones de trabajo entre los Estados y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias."
9. Supra nota 5.
